Le pouvoir fédéral

19En matière de fiscalité, on se bornera ici à citer la loi du 7 décembre 1988 qui a mis sur pied un système de déductibilité fiscale des frais de garde d’enfants et le statut fiscal particulier des gardiennes à domicile.

20En matière de sécurité sociale, le pouvoir fédéral prend des décisions, en concertation ou non avec les interlocuteurs sociaux, en particulier dans le secteur des allocations familiales dont une partie des réserves a servi à alimenter le Fonds d’équipements et de services collectifs–Fesc. Cette politique a été renforcée par les décisions prises dans le cadre des accords interprofessionnels.

21En matière de politique de l’emploi, les décisions qui ont été prises et qui touchent indirectement la problématique de l’accueil des enfants sont les mesures qui concernent l’adaptation de l’interruption de carrière, le congé parental, l’aménagement du statut du travail à temps partiel et les incitations à recourir à cette forme de travail.

22En matière de politique de l’égalité des chances, aucune mesure n’a jusqu’ici été prise dans le domaine de l’accueil des enfants. Certains acteurs l’évoquent cependant avec insistance en prenant appui sur la Recommandation du Conseil du 31 mars 1992 concernant la garde des enfants mentionnée ci-dessus.

Le Fonds d’équipements et de services collectifs

23Le Fonds d’équipements et de services collectifs–Fesc institué en 1971 au sein de l’Onafts gère la part des recettes attribuées au secteur des allocations familiales destinée au financement des infrastructures d’accueil des enfants et des services d’aides familiales. On trouvera ci-après un aperçu plus détaillé de l’histoire et des enjeux dont le Fesc est l’objet. On se bornera ici à le situer succinctement comme niveau de décision parmi les autres.

24On distingue les missions dites classiques du Fesc des missions qui lui ont été attribuées à la suite d’accords interprofessionnels par les interlocuteurs sociaux. Les missions traditionnelles ont été transférées aux communautés par une décision du Conseil des ministres du gouvernement fédéral en octobre 1995. Ce transfert signifiera la fin de l’intervention de la sécurité sociale dans le financement du secteur de l’accueil de l’enfance. Ce transfert de missions (l’État fédéral se déclare incompétent dans cette matière) n’a pas été assorti du transfert des moyens financiers correspondants. L’application de la décision a connu un délai dû à la nécessité de trouver des moyens alternatifs de financement, notamment du côté de la Communauté française.

25Le comité de gestion de l’Onafts, chargé de la gestion du Fesc, se compose des représentants des ministres fédéraux des finances et des Affaires sociales, des représentants des organisations qui fédèrent les pouvoirs organisateurs, dont certains sont par ailleurs des mouvements d’éducation permanente spécialisés dans les problèmes familiaux, et les interlocuteurs sociaux du niveau interprofessionnel fédéral [6].

Les commissions paritaires

26Instituées au niveau des branches d’activité, les commissions paritaires sont des organes de consultation et de négociation qui jouent un rôle clé dans les relations collectives du travail. Elles mettent en présence les organisations syndicales et patronales représentatives. Traditionnellement l’une de leurs missions principales est la négociation salariale, sauf dans les secteurs où les salaires se négocient à un niveau inférieur (bassin industriel ou entreprise). Traditionnellement également c’est dans les commissions paritaires que se négocient des avantages spécifiques aux secteurs : primes syndicales, sécurité sociale complémentaire, formation professionnelle, etc. Les moyens financiers destinés à ces avantages sont versés par les employeurs à des organismes constitués à cet effet sur base de conventions collectives, les fonds de sécurité d’existence [7]. Ils sont régis par la loi du 18 décembre 1968 modifiant la loi du 7 janvier 1958 sur les fonds de sécurité d’existence. En 1993, on dénombrait 115 fonds sectoriels pour un total de 181 commissions ou sous-commissions paritaires.

27Les fonds sociaux des commissions paritaires n°202 (CP pour les employés du commerce de détail alimentaire), n°311 (CP des grandes entreprises de ventes au détail) et n°312 (CP des grands magasins) ont fait réaliser une étude sur les besoins particuliers de garde d’enfants des travailleurs de ces secteurs où prédomine la main-d’œuvre féminine et où les horaires sont irréguliers. Les rapports, réalisés par l’Institut de sociologie de l’ULB pour la partie francophone du pays et par le Hoger Instituut voor Arbeid-Hiva de la KULeuven pour la partie néerlandophone, furent remis en septembre 1992. Les subsides pour le premier projet d’accueil sélectionné furent versés en février 1995.

28Dans l’esprit de la Fédération belge des entreprises de distribution–Fédis, les subsides accordés ont pour but d’initier des projets et non de les prendre en charge de façon récurrente. Après une phase de démarrage, les fonds sectoriels sont sensés être pris en relais par le Fesc. La plupart des projets bénéficient cependant encore de la double subsidiation (fonds sectoriels et Fesc) pour une période temporaire et sur base des réserves disponibles dans les différents fonds. Les organisations syndicales parties prenantes à la gestion de ces fonds (la CNE, la LBC, le Setca–BBTK et la CGSLB) souhaitent faire accepter par la Fédis un financement récurrent de ces projets d’accueil.

29Dans deux autres secteurs de la distribution (CP n°201 du commerce de détail indépendant et CP n°202c des magasins alimentaires indépendants de plus de 20 personnes [8]), les fonds sociaux ont mis sur pied un système de subsidiation non pas d’infrastructures d’accueil, mais de prestations individuelles : les travailleuses de ces secteurs mettant leurs enfants dans des institutions existantes se voient rembourser par les fonds une partie de leurs frais sur base d’une attestation délivrée par l’institution d’accueil.

30Enfin, dans le secteur des services de santé (CP n°305), des moyens ont été également dégagés pour financer le même type de projets. C’est le Fonds social des hôpitaux privés qui s’est institué promoteur-coupole des projets, qui couvraient au départ six institutions francophones et sept institutions néerlandophones. Il s’agissait d’optimiser la garde d’enfants dans des crèches existantes par l’ouverture de places supplémentaires, l’élargissement des jours et heures d’ouverture et l’adjonction de nouvelles initiatives d’accueil extrascolaire. À l’exception de deux institutions, il y a eu transfert à charge du Fesc au début de 1996.

L’Office de la naissance et de l’enfance

33L’One est issu de la scission de l’Œuvre nationale de l’enfance intervenue à la suite du transfert aux communautés des compétences en matière d’aide aux personnes en 1980. Il a été créé par un décret du 30 mars 1983.

34Le conseil d’administration de l’One est composé de trente-deux membres. Leur répartition [9] reflète le souci d’associer aux décisions les professions médicale et infirmière et les universités ainsi que le souci de faire participer aux décisions des membres représentant les pouvoirs organisateurs privés et publics présents dans le secteur.

35Deux organisations concernées par la matière, mais qui ne comptent pas parmi leurs membres des pouvoirs organisateurs, ont été associées aux travaux du conseil d’administration, sans voix délibérative. Il s’agit de la Ligue des familles et de ATD Quart-Monde. De façon non officielle la composition du conseil reflète également l’importance respective des familles politiques socialiste, sociale chrétienne, libérale et, depuis deux ans, écologiste. Les “mondes politiques” sont représentés indépendamment de leur importance en tant que pouvoirs organisateurs présents dans le secteur [10]. Les trois premiers occupent la présidence de l’Office en fonction de la composition de la majorité politique en Communauté française, tandis que les deux autres occupent les postes de vice-présidents. Le recrutement du personnel est également soumis à des critères officieux d’appartenance politique.

36La répartition des membres selon les mondes politiques dans l’actuel conseil d’administration est la suivante :

• monde socialiste : 15 membres ;
• monde chrétien : 8 membres ;
• monde libéral : 6 membres ;
• Écolo : 3 membres.

37Bornons-nous à signaler que les deux mondes les plus actifs en tant que pouvoirs organisateurs dans le secteur, les mondes chrétien et socialiste, se partagent les postes de fonctionnaires dirigeants [11].

38En tant qu’organisme d’intérêt public de la catégorie B, le projet de budget de l’Office doit être approuvé par le ministre qui en a la tutelle au sein du gouvernement de la Communauté française ainsi que par le ministre du Budget de la Communauté française.

39Le budget de la Communauté française comporte une dotation à l’One pour l’exécution de ses missions. Le budget de l’One est par ailleurs alimenté par d’autres recettes (sponsoring, dons et legs, participation financière des parents pour l’usage des milieux d’accueil de l’enfance, etc.). Cette part des recettes correspond à environ 10 % du budget de l’Office. Le budget de l’One est un budget global dont l’utilisation est fixée par le conseil d’administration de l’organisme. La répartition interne des crédits constitue un enjeu à mettre en parallèle avec la représentation des différents “mondes politiques” au conseil d’administration et au bureau.

40Les missions de l’One portent sur la protection de la mère et de l’enfant [12]. En matière d’accueil de l’enfant, l’One agrée, subsidie et contrôle des structures d’accueil de l’enfant : crèches, prégardiennats, maisons communales d’accueil de l’enfance et services de gardiennes encadrées. Les dépenses en faveur de ces milieux d’accueil représentent 47 % des dépenses totales pour l’exercice 1996. L’One réglemente et contrôle également les modalités d’accueil de l’enfant dans les milieux non subventionnés et les structures d’accueil subventionnés par d’autres sources que l’Office.

41L’One est traditionnellement spécialisé dans l’accueil des enfants de 0 à 3 ans dans des tranches-horaires correspondant aux besoins des parents qui travaillent pendant les heures “normales” (de 7 à 18 heures). L’un des enjeux importants est la répartition géographique inégale des milieux d’accueil subventionnés. En vue d’éclairer les décisions, l’One a procédé à une description cartographique de la situation des milieux d’accueil [13].

42Le Plan pour une politique coordonnée de l’enfance, présenté le 21 avril 1994 par L. Onkelinx, ministre-présidente du gouvernement de la Communauté française, chargée notamment de la politique de l’enfance, met l’One face aux évolutions dont est l’objet l’ensemble du secteur de l’accueil de l’enfant : “La multiplication des initiatives en faveur de l’enfance et la diversification des sources de financement a permis de rencontrer des besoins nouveaux : accueil des enfants malades, étalement des heures d’ouverture des structures d’accueil, accueil en urgence pour les enfants dont les parents sont à la recherche d’un emploi, accueil péri ou parascolaire y compris des enfants de 3 à 7 ans.” Dans la recherche de partenariats pour le financement des nouveaux besoins, “L’One en tant que pôle de référence en matière de petite enfance, doit prendre la mesure de cette évolution et disposer des moyens nécessaires en vue de renforcer la collaboration avec les différents niveaux de pouvoirs dans le but de mieux cerner les besoins et les moyens à mettre en œuvre et de garantir la qualité et la cohérence des services offerts” [14].

43Dans cette optique, le plan prévoit une plus grande décentralisation des structures de l’One. Ses comités subrégionaux, qui ont une compétence d’avis et qui déterminent les priorités en matière de programmation des milieux d’accueil dont le bureau de l’Office doit tenir compte, devront à l’avenir “pouvoir être responsables d’initiatives pour lesquelles ils disposeront d’un budget spécifique qu’ils géreront de manière autonome”.

44L’One devrait être partenaire de l’élaboration de “contrats ville-enfant”, qui ont pour objectifs de “mettre en place une politique globale de la petite enfance et d’inciter les communes et les villes à prendre leurs responsabilités en cette matière dans le but de renforcer ou de mieux exploiter le potentiel existant”. Alors que le plan prévoyait la consultation rapide, à l’initiative de la Communauté française, de tous les partenaires potentiels afin de formaliser ce type de collaborations, la mise en œuvre de cette politique s’est heurtée à la réticence des associations du monde chrétien désireuses de garder plus d’autonomie par rapport à d’éventuelles initiatives prises ou à prendre par les pouvoirs locaux.

45Par ailleurs, dans le budget de la Communauté française pour 1997, la dotation de l’One était portée de 4.259,5 millions à 4.378,4 millions. Le budget prévoit également que “Pour les trois prochaines années, de 1991 à 1999, l’One sera invité à mettre en œuvre un Plan pluriannuel de manière à rendre effectives les propositions du Plan pour une politique coordonnée de l’enfance : la recherche des synergies entre les différents acteurs concernés par la petite enfance ; la spécialisation du personnel dans l’accompagnement des milieux d’accueil, d’une part, dans la prévention médico-sociale d’autre part” [15]. Parallèlement à l’adoption de ce plan pluriannuel, il est également prévu que la dotation de l’One sera maintenue et évoluera en fonction de l’indexation.

46En matière d’implantation de nouvelles structures d’accueil, le plan pluriannuel adopté en mars 1997 par le conseil d’administration de l’office et approuvé par la ministre de tutelle prévoit l’application du principe de discrimination positive en faveur de zones géographiques défavorisées. Les discriminations positives doivent être fondées sur des données démographiques, socio-économiques et de santé publique. En termes opérationnels, cet objectif se traduirait par une programmation des places d’accueil qui, dès 1997, viserait une réduction des écarts observés à l’examen des taux de couverture (par comité subrégional, par arrondissement et par commune dans la Région de Bruxelles-capitale) et des taux d’occupation dans l’accueil subventionné.

L’enseignement maternel

47En Communauté française, l’enseignement maternel accueille les enfants de 2,5 à 6 ans dans des établissements d’enseignement public et privé financés au moyen de son budget et gérés par la Communauté ou subventionnés par elle.

48Le financement de cet enseignement couvre la prise en charge des rémunérations et comporte des subventions de fonctionnement calculées sur base de la fréquentation des établissements. L’arrêté de l’exécutif de la Communauté française du 31 août 1992 détermine les normes d’encadrement des écoles maternelles et des sections maternelles des écoles fondamentales.

49En dehors des heures normales, l’accueil extra-scolaire n’est subsidié par la Communauté française que pour la surveillance du temps de midi dans les écoles publiques comme dans les écoles privées subventionnées. Ceci constitue une grande différence par rapport à la Communauté flamande, où l’accueil extra-scolaire fait l’objet d’une politique globale de l’enfance et fait partie des missions assignées à Kind en gezin, l’homologue flamand de l’One.

Les missions classiques

64À l’origine, le Fesc devait aider l’établissement de crèches – à un moment où celles-ci connaissaient un développement important – ainsi que subsidier des services d’aides familiales et d’aides seniors. L’Onafts octroie à charge du Fesc :

• des prêts à taux réduit pour le premier établissement, l’équipement et le premier aménagement des institutions de garde d’enfants âgés de 0 à 3 ans ainsi que pour certaines adaptations [27] ;
• des subsides de fonctionnement aux institutions de garde d’enfants de 0 à 3 ans sous la forme d’aide financière par journée de présence d’un enfant de travailleur salarié (arrêté royal du 25 septembre 1974) d’un montant de 67,65 francs par jour en 1996. L’intervention du Fesc – qui ne pouvait dépasser un montant forfaitaire par journée d’accueil d’enfant de travailleur salarié – visait jusqu’en 1991 uniquement les services d’accueil qui présentaient un déficit après subvention des pouvoirs fédérés compétents. À partir de 1991 (arrêté royal du 2 juillet 1991 avec effet au 1er janvier 1991), l’intervention du Fesc a été accordée à tous les services sans tenir compte de leur résultat financier sous forme de subvention forfaitaire par journée d’accueil [28]. L’intervention du Fesc est en fait conçue comme complémentaire par rapport aux subventions de l’Office de la naissance et de l’enfance ou de Kind en gezin ;
• des subsides de fonctionnement aux services d’aides familiales pour leurs prestations en faveur de familles bénéficiant d’allocations familiales de travailleurs salariés (arrêté royal du 25 septembre 1974). C’est en 1983 que cet avantage a été élargi aux prestations en faveur des personnes âgées anciennement bénéficiaires d’allocations familiales pour travailleurs salariés (arrêté royal du 8 février 1983). Dans les deux cas, le subside consiste en un montant forfaitaire par heure de prestation qui s’élève en 1996 à 11,52 francs ainsi que des frais de déplacement. Quelque 80 % de ces subsides sont consacrés aux services d’aides seniors.

65En 1991 (arrêté royal du 17 juillet 1991), une dotation supplémentaire est venue compléter le Fesc en élargissant ses missions. Parfois appelée Fonds Busquin, du nom du ministre des Affaires sociales de l’époque qui l’a instituée, celle-ci permet d’octroyer :

• des subsides pour l’accueil des enfants malades aux institutions de garde d’enfants de 0 à 3 ans, aux services d’aide aux familles et aux personnes âgées, sous la forme de subsides forfaitaires pour un maximum de huit jour par mois et par enfant, d’un montant de 3.0 francs par enfant et par journée [29] ;
• des subsides, sous la forme d’une somme forfaitaire, aux institutions de garde d’enfants pour l’accueil en dehors des heures normales (avant 7 heures et après 18 heures) d’enfants de familles de travailleurs salariés (de 344 à 688 francs par enfant et par journée selon que la durée est inférieure ou supérieure ou égale à 5 heures [30]).

66En 1995, en raison de l’épuisement des ressources financières, seules 58 % de ces interventions étaient effectivement versées. Suite au prélèvement de 600 millions de francs sur le fonds de réserves de l’Onafts en faveur de l’ensemble des missions classiques du Fesc (inférieur de 40 millions aux besoins du Fonds), c’est à hauteur de 93,75 % que ces missions ont pu être subventionnées en 1996.

67Il convient de rappeler que l’accord interprofessionnel du 27 novembre 1990 a apporté le soutien des interlocuteurs sociaux à cette initiative ministérielle : “Les parties approuvent la décision du gouvernement d’encourager des structures d’accueil répondant aux besoins des travailleurs qui éprouvent des difficultés à assurer la garde de leurs enfants malades ou lorsqu’ils doivent fournir des prestations de travail en dehors des heures d’ouverture des établissements d’accueil. À cet effet, le gouvernement a réservé un montant de 200 millions dans le budget de 1991. Les parties sont d’accord pour demander au gouvernement de fournir dans le budget de 1992 un effort au moins identique à charge du Fonds pour l’équilibre financier (de la sécurité sociale)” [31].

68La loi ne prévoit pas de financement régulier du Fesc. Pour réaliser ses missions les plus anciennes, des dotations ont été prélevées sur le fonds de réserve des allocations familiales en 1971 (500 millions), en 1974 (1.700 millions), en 1975 (574 millions), en 1989 (400 millions) et en 1990 (375 millions). Le montant total transféré par le secteur des allocations familiales s’élève de la sorte à 3.549,4 millions de francs. En outre, trois dotations supplémentaires de 50 millions de francs ont été affectées au Fesc en 1992, 1993 et 1994 malgré l’opposition des interlocuteurs sociaux. Les intérêts engendrés par ces dotations ont eux aussi alimenté le Fonds. Pour la période de 1971 à 1994, ils représentent un apport complémentaire de près de 4.842 millions de francs. Le Fesc a cependant dû transférer en 1980 une somme de 1.728,7 millions de francs à l’Inami sous forme de prêt dont la restitution différée a eu un caractère très incomplet, comme l’a fait observer le comité de gestion de l’Onafts, en raison principalement de la perte importante en intérêts subie durant la période intercalaire. Cette perte a été évaluée à 1.589,2 millions de francs.

69Les subsides versés sont, depuis l’origine du Fonds, limités à 100 millions de francs pour les institutions de garde et 100 millions pour les services d’aides familiales, montants adaptés à l’évolution de l’indice des prix. À partir de 1988 toutefois, les budgets du Fesc sont bloqués à un montant de 274,5 millions de francs pour les institutions de garde et à 274,5 millions de francs également pour les services d’aides familiales et d’aides seniors. Ces deux montants ne sont plus indexés. Comme le nombre de bénéficiaires est croissant et le budget bloqué, les montants (journaliers pour les institutions de garde et horaires pour les services d’aide aux familles) sont en constante diminution. Ainsi, selon certains calculs, si le blocage du budget n’était pas intervenu en 1988, le subside du Fesc aux institutions d’accueil ne serait pas de 67,65 francs, mais bien de plus de 88 francs par enfant et par jour.

70Les deux dernières missions, ajoutées en 1991, ne sont pas financées directement par le secteur des allocations familiales, mais par le Fonds d’équilibre financier de la sécurité sociale–FEF [32]. Un seul transfert de 200 millions a été opéré et le comité de gestion de l’Onafts a décidé le 18 février 1992 que l’enveloppe budgétaire non utilisée serait affectée aux exercices ultérieurs ; elle pourrait assurer la continuité de la subsidiation jusqu’à la fin de l’exercice 1995.

Les accords interprofessionnels

71Si les interlocuteurs sociaux se sont penchés en 1990 sur la problématique de l’accueil des enfants malades et de l’accueil des enfants de travailleurs en dehors des heures régulières d’ouverture des institutions de garde en encourageant le gouvernement à agir dans ce domaine ainsi qu’on l’a vu, ils ont également décidé de financer directement des initiatives d’accueil, rencontrant ainsi certains des besoins liés à la flexibilité du temps de travail.

L’exécution des nouvelles missions du Fesc

86Le transfert des missions prévues par l’accord interprofessionnel du Fonds pour l’emploi au Fesc a été particulièrement complexe. La loi du 10 juin 1993 qui transpose certaines dispositions de l’accord interprofessionnel du 9 décembre 1992 charge le Fesc d’examiner les nouvelles demandes de subsides en faveur des projets d’accueil extra-scolaire et de poursuivre l’octroi de subsides aux projets qui étaient subventionnés par le Fonds pour l’emploi au cours des exercices précédents. Mais l’arrêté royal qui permet l’accomplissement de ces nouvelles missions n’a été adopté que le 8 février 1995 (publié au Moniteur belge le 11 avril 1995), alors qu’au sein du comité de gestion de l’Onafts des projets avaient été élaborés et discutés dès le 30 novembre 1993. Il prévoyait en outre la rédaction d’un règlement spécial qui a été approuvé par le comité de gestion de l’Onafts le 16 mai 1995 et signé par le ministre des Affaires sociales le 29 août 1995.

87Pour les années 1995 et 1996, l’arrêté royal du 8 février 1995 – limité aux exercices 1993 et 1994 – a dû être modifié par l’arrêté royal du 7 avril 1995 (publié au Moniteur belge le 23 septembre 1995) et le règlement spécial du 29 août 1995 a également dû être modifié, modification signée par le ministre le 15 janvier 1996 [43]. En conséquence, les premiers paiements à charge du Fesc, après le transfert de la mission initialement dévolue au Fonds pour l’emploi, en exécution des accords interprofessionnels, n’ont été effectués que le 29 janvier 1996 [44]. En 1996, les dossiers relatifs à l’année 1994 ont été traités par l’administration de même que ceux relatifs à 1995. Des avances trimestrielles ont également été versées [45].

88Le règlement imposé par le ministre est moins précis du point de vue des critères d’attribution que ne l’était le projet de règlement spécial élaboré par le comité de gestion de l’Onafts. Ceci expliquerait le nombre élevé de projets acceptés par l’administration de l’Onafts constaté à la fin de 1996.

Chronologie des principales dispositions légales et réglementaires relatives au Fesc

Fonds d’équipements et de services collectifs – Fesc Missions classiques Missions accords Institutions d’accueil Services d’aide familiale Interprofessionnels 1971 Loi du 20 juillet 1971 institue le Fesc Loi du 20 juillet 1971 institue le Fesc 1974 Arrêté royal du 25 septembre 1974 subventions limitées à 100 millions BEF indexés / premières interventions Arrêté royal du 20 mai 1974 subventions limitées à 100 millions BEF indexés / premières interventions 1983 Arrêté royal du 8 février 1983 subvention des services d’aides seniors 1988 Blocage des crédits à 274.540.000 BEF sans indexation Blocage des crédits à 274.540.000 BEF sans indexation 1991 Arrêté royal du 2 juillet 1991 modifie les règles d’octroi de subsides aux institutions Décision du comité de gestion de l’Onafts du 18 juin 1991 rend possible la subsidiation des MCAE au même titre que les institutions d’accueil. Arrêté royal du 17 juillet 1991 200 millions au Fesc pour accueil enfants malades et en dehors des heures régulières Arrêté royal du 2 juillet 1991 modifie les règles d’octroi de subsides aux services

1992 Accord interprofessionnel 9 décembre 1992 prévoit pour 1993 un prélèvement de 1 milliard sur les réserves du Fonds pour l’emploi et pour 1994 une cotisation de 0,05 % sur la masse salariale pour l’accueil des enfants malades et en dehors des heures régulières 1993 Loi du 10 juin 1993 met en œuvre l’accord interprofessionnel 1993-1994 1994 Accord interprofessionnel 7 décembre 1994 prolonge cotisation de 0,05 % en 1995 et 1996 1995 Loi du 3 avril 1995 met en œuvre l’accord interprofessionnel 1995-1996 1996 Loi du 29 avril 1996 abroge les arrêtés royaux du 25 septembre 1974 et du 17 juillet 1991 Loi du 29 avril 1996 abroge l’arrêté royal du 20 mai 1974 1997 Arrêté royal du 27 janvier 1997 prévoit un ou deux prélèvements sur les cotisations des accords interprofessionnels pour assurer les missions classiques en 1997 Arrêté royal du 27 janvier 1997 prévoit un ou deux prélèvements sur les cotisations des accords interprofessionnels pour assurer les missions classiques en 1997 Arrêté royal du 27 janvier 1997 prolonge, en l’absence d’accord interprofessionnel, la cotisation de 0,05 % pour 1997 et 1998

Chronologie des principales dispositions légales et réglementaires relatives au Fesc

La suppression des missions classiques

90Depuis le début des années 1980, des organisations flamandes s’appuient sur la loi du 8 août 1980 de réformes institutionnelles pour affirmer que les missions du Fesc sont en fait de compétence communautaire. L’article 5 de cette loi stipule en effet que “la politique familiale, en ce compris toutes les formes d’aide et d’assistance aux familles et aux enfants” fait partie des matières personnalisables [46].

91En sens inverse, dans un avis susceptible d’interprétations diverses rendu le 17 décembre 1980, le Conseil d’État avait en substance reconnu la compétence de l’Onafts à fournir des avantages en nature. Le Conseil d’État avait alors conclu que les prestations en services sont le prolongement des prestations financières et qu’à ce titre il s’agit d’une compétence fédérale [47].

92La délégation patronale au comité de gestion de l’Onafts, certaines organisations familiales comme le Bond van grote en jonge gezinnen et le Kristelijke arbeiders vrouwengilde–KAV ainsi que la CSC considèrent que le financement des institutions d’accueil et des services d’aides familiales et d’aides seniors relèvent des compétences des communautés. Comme on le verra ci-après dans la partie consacrée aux positions des acteurs, les mouvements féminins et familiaux francophones s’opposent systématiquement et depuis longtemps à ce point de vue.

93Par ailleurs, tant en ce qui concerne les missions de 1974 que celles introduites en 1991, il est devenu évident que les moyens auraient quasi totalement disparu en 1995. D’une part le capital du Fesc s’épuise en raison de dépenses supérieures aux intérêts produits par le Fonds, ces dépenses étant dues à une demande croissante d’interventions. D’autre part les moyens accordés pour les missions ajoutées en 1991 sont quasi épuisés, un seul versement, sous forme de dotation, de 200 millions de francs ayant été attribué au Fesc pour l’accueil des enfants malades et l’accueil en dehors des heures normales de travail. Dans le courant de l’année 1994, l’administration générale de l’Onafts a attiré l’attention des membres du comité de gestion “sur le fait qu’en l’absence d’un refinancement structurel dans un cadre juridique, la subsidiation ne pourrait plus être assurée pour l’exercice 1995”.

94L’accord de gouvernement de juin 1995 (Dehaene II) prévoit pour sa part que “Conformément aux termes de l’accord interprofessionnel, le financement du Fonds des équipements et des services collectifs sera assuré” [48] mais il ne dit rien à propos du financement de ses missions classiques. Moins de quatre mois plus tard, le Conseil des ministres du 17 octobre 1995 décide de supprimer le financement des missions classiques du Fesc. Décision concrétisée par la loi du 29 avril 1996 portant des dispositions sociales dont l’exposé des motifs prévoit que “les dispositions relatives au Fonds d’équipements et de services collectifs sont adaptées de telle sorte que le financement via le régime des prestations familiales pour travailleurs salariés prenne fin au 31 décembre 1996” et dont l’article 62 stipule que :

95

“Sont abrogés :

• l’arrêté royal du 20 mai 1974 fixant, en ce qui concerne les services d’aides familiales, le mode de fonctionnement du fonds d’équipements et de services collectifs, ainsi que les modalités d’octroi des interventions ;
• l’arrêté royal du 25 septembre 1974 fixant, en ce qui concerne les institutions de garde d’enfants âgés de 0 à 3 ans, le mode de fonctionnement du fonds d’équipements et de services collectifs, ainsi que les modalités d’octroi des interventions ;
• l’arrêté royal du 17 juillet 1991 fixant, en ce qui concerne les institutions et services qui organisent l’accueil d’enfants malades et l’accueil en dehors des heures régulières de travail, d’enfants de travailleurs salariés âgé de 0 à 3 ans, le mode de fonctionnement du fonds d’équipements et de services collectifs, ainsi que les modalités d’octroi des interventions.

Les prêts accordés en vertu de l’article 3, § 1er, a), de l’arrêté royal précité du 25 septembre 1974 seront remboursés, dans les délais visés à l’article 3, § 3, b), du même arrêté royal, par les institutions concernées au fonds de réserve de l’Office national d’allocations familiales pour travailleurs salariés visé à l’article 106 des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés.”

96L’article 63 fixant les dates d’entrée en vigueur des diverses dispositions de la loi prévoit que l’article 62, alinéa 2, entre en vigueur le 1er janvier 1997 tandis que l’alinéa 1 du même article, qui abroge les missions classiques du Fesc, entre en vigueur à la date du 1er juillet 1997 (afin de permettre la clôture des dossiers par le fonds, les six premiers mois de l’année 1997 devant uniquement permettre d’apurer les comptes).

97Pour l’année 1996, le gouvernement accorde une dernière dotation de 600 millions de francs prélevée sur le fonds de réserve de l’Onafts afin d’assurer le financement des missions classiques. Pour l’année 1997, d’une part, la loi précitée du 29 avril 1996 prévoit que le financement du Fesc est dissocié de celui du fonds de réserve de l’Onafts à partir du 1er janvier 1997. D’autre part, l’arrêté royal du 27 janvier 1997, en l’absence d’un nouvel accord interprofessionnel, prolonge les dispositions de l’accord interprofessionnel 1995-1996. En application de la décision du Conseil des ministres du 17 décembre 1996, le même arrêté royal prévoit qu’un montant de 325 millions de francs est prélevé du solde de la cotisation de 0,05 % instituée par l’accord interprofessionnel de 1995-1996 afin de financer les missions classiques du Fesc pendant les six premiers mois de l’année. Le montant peut être porté à 650 millions de francs par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres à condition que les communautés aient repris dans leur budget de 1998 les dispositions nécessaires au financement ultérieur de ces initiatives en 1998. La subsidiation n’est toutefois autorisée qu’à des institutions et services qui ont introduit une demande de subvention pour l’exercice 1995, les nouvelles demandes étant exclues comme c’était déjà le cas en 1996. Suite aux réactions émanant notamment des interlocuteurs sociaux à ces nouvelles ponctions dans le produit des cotisations patronales, une modification de l’arrêté royal du 27 janvier 1997 a été discutée au comité de gestion de l’Onafts.

La gestion des missions “accords interprofessionnels”

98Trois difficultés se sont présentées relativement à la gestion des missions du Fesc dévolues par les accords interprofessionnels. Les deux premières ont déjà été signalées : il s’agit d’une part du lancement différé de l’intervention effective du Fesc après l’année couverte par le Fonds pour l’emploi (de 1993 à 1996) et d’autre part des ponctions successives opérées sur les montants destinés à l’accueil des enfants (400 millions du Fonds pour l’emploi destinés au plan d’accompagnement des chômeurs, 700 puis deux fois 500 millions de francs pour le congé-éducation payé, une ou deux fois 325 millions pour les missions classiques [49]).

99La troisième difficulté provient de la multiplication des demandes émanant de promoteurs de projets au cours du quatrième trimestre de 1996. Le rapport d’activité du Fesc fait état du dépôt de 87 projets nouveaux au cours de ce trimestre qui viennent s’ajouter aux 252 projets enregistrés durant les trois premiers trimestres de la même année. Cette augmentation s’est poursuivie par la suite : 141 projets supplémentaires ont été rentrés au Fesc durant le mois de janvier 1997. Il en découle que quelque 480 projets peuvent recevoir un subside de fonctionnement en 1996 pour autant qu’ils soient conformes aux arrêtés royaux en vigueur. Le montant total des interventions demandées s’élève dès lors à plus de 1,9 milliard de francs alors que le rendement de la cotisation de 0,05 % est de l’ordre de un milliard.

100L’augmentation du nombre des projets déposés s’explique – partiellement du moins – par un phénomène d’aubaine : certains promoteurs de projets ont eu recours au Fesc volet accord interprofessionnel bien qu’ils fassent de l’accueil d’enfants âgés de 0 à 3 ans, en l’absence de critères précis de subsidiation.

101Le fait que l’arrêté royal relatif aux missions “accords interprofessionnels” soit rédigé en des termes beaucoup plus larges que les intentions du comité de gestion de l’Onafts, explique par ailleurs, que des projets aient été déposés bien qu’ils s’éloignaient sensiblement des objectifs visés. On pense particulièrement à des projets davantage culturels ou éducatifs dont la liaison avec la problématique du travail est assez lointaine.

102En présence d’une réglementation peu précise, l’administration a accepté de nombreux projets dans le cadre des missions “accords interprofessionnels” qui, soit relevaient des missions classiques du Fesc, soit n’entraient pas dans les objectifs fixés par les interlocuteurs sociaux et qui dans un cas comme dans l’autre ont conduit à une explosion des dépenses au point que les demandes représentent quasiment le double des recettes attendues en 1997. L’accroissement des dépenses du côté francophone provient de l’acceptation de projets de grande dimension déposés notamment par des intercommunales. Cette situation a créé un malaise du côté francophone en raison du déséquilibre entre mondes chrétien et socialiste ou entre petites associations privées et grands projets publics.

103S’ajoute à la question du nombre des projets déposés et à leur coût, la problématique de leur inégale répartition entre les régions. Le tableau ci-dessous montre que les projets francophones sont nettement plus nombreux que les néerlandophones (en termes de budgets, ils concernent quelque 80 % des montants).

Tableau 2

Répartition des projets déposés en 1996 et janvier 1997 selon le régime linguistique

Projets francophones Projets néerlandophones Total 1er à 3ème trim. 1996 182 70 252 4ème trimestre 1996 58 29 87 Janvier 1997 55 86 141 Total 295 185 480

Répartition des projets déposés en 1996 et janvier 1997 selon le régime linguistique

104Le déséquilibre entre les projets francophones et les projets flamands a notamment été l’objet d’une réaction du gouvernement flamand, dont le ministre de la Famille et du Bien-être, L. Martens, qui a écrit au comité de gestion de l’Onafts. Il demande que la cotisation patronale soit affectée directement à la Communauté flamande et à la Communauté française, qui pourraient alors décider des projets à financer. Une telle répartition, si elle était effectivement appliquée en Communauté française, conduirait sans autres critères de sélection, par exemple à subventionner chacun des projets francophones à environ 58 % par rapport aux montants demandés.

105Confrontés à cette situation, les interlocuteurs sociaux sont intervenus au sein du comité de gestion de l’Onafts. Après que le comité de gestion ait décidé le 21 janvier 1997 de faire la clarté sur les projets (par type et par année) et d’établir un moratoire relatif à tout nouveau projet ou à toute extension de projet, la CSC, la FGTB et la FEB déposent le 18 février une proposition commune. Constatant que les dépenses annuelles pour subsides à des projets d’accueil des enfants subventionnés par les 0,05 % s’élèvent à 1,958 milliard de francs alors que le produit annuel ne s’élève qu’à 1,027 milliard et que les décisions gouvernementales ont écrémé le solde des années antérieures, les interlocuteurs sociaux formulent des propositions “dans le souci d’éviter que tous les projets existants ne soient touchés de façon linéaire et qu’aucun nouveau projet ne puisse bénéficier de subsides”.

106Ces propositions visent d’abord à ce que les projets concernés rencontrent les besoins en matière d’accueil des enfants des travailleurs salariés. Ils précisent que sont prioritaires à leurs yeux les projets d’accueil extra-scolaire, les projets d’accueil d’enfants malades et d’enfants de travailleurs à horaires irréguliers. Ils proposent de créer immédiatement au sein de l’Onafts une commission composée des interlocuteurs sociaux, chargée d’évaluer les projets existants et d’approuver ou non les nouveaux projets ou l’élargissement de projets existants. Pour ce faire, la commission tiendra compte des avis préalables émis par les comités subrégionaux de l’emploi et/ou les interlocuteurs sociaux au niveau intersectoriel. La date du 30 juin 1997 est proposée comme limite pour l’évaluation des projets existants.

107Les projets pour lesquels l’évaluation a été négative continueront à être subventionnés à un forfait réduit pendant une phase de transition de six mois avant que la subvention ne soit arrêtée, de manière à essayer d’assurer la continuité de ces projets par le biais d’autres canaux de subventionnement. Les interlocuteurs sociaux proposent de donner la priorité à l’emploi, d’instaurer des critères de qualité et d’appliquer un système transparent en matière de subventions des frais de fonctionnement sur base d’un forfait journalier par enfant. Les subsides ne seront octroyés que pour les enfants de travailleurs salariés, de chômeurs en formation, de minimexés et de réfugiés politiques. La discussion n’est pas encore terminée en ce qui concerne le financement par l’État de l’accueil des enfants de fonctionnaires. Un plafond salarial sera instauré pour la subvention de la charge salariale.

108Leur proposition vise aussi à préserver la possibilité de subventionner de nouveaux projets contrairement à la proposition d’arrêté royal communiquée au comité de gestion de l’Onafts selon laquelle plus aucune nouvelle demande ne pourrait être subsidiée après le 31 janvier 1997. Cette disposition concerne également le secteur public.

109Lors de sa réunion du 18 mars 1997, le comité de gestion a défini la charge salariale subventionnable en tenant compte de quatre critères, parmi lesquels la définition du profil du type d’accueil d’enfants. Sont retenus :

• l’accueil extra-scolaire d’enfants de travailleurs salariés âgés de 2,5 à 12 ans pendant les vacances scolaires, avant et après les cours et les mercredis après-midi ;
• l’accueil d’enfants de travailleurs salariés de 0 à 12 ans qui sont trop malades pour être reçus dans leur lieu d’accueil normal (école, crèche, etc.) ;
• l’accueil flexible d’enfants de travailleurs salariés de 0 à 12 ans en dehors des heures normales d’ouverture de l’institution, soit avant 7 heures le matin et après 18 heures le soir ;
• l’accueil d’urgence d’enfants de 0 à 3 ans de familles de travailleurs salariés dont les parents sont des demandeurs d’emploi qui suivent un programme de remise au travail ou une formation professionnelle ou qui font leur entrée dans la vie professionnelle.

110Suite à la réunion du comité de gestion du 18 mars 1997, les promoteurs des projets dont l’examen fait apparaître qu’“il(s) ne répond(ent) pas aux conditions d’organisation d’accueil retenues par le comité de gestion pour faire valoir (le) droit à l’octroi d’un subside” parce qu’ils concernent l’accueil des enfants de 0 à 3 ans et relèvent des missions traditionnelles du Fesc, ou parce que leur nature relève plutôt du culturel, ont reçu une lettre de l’administrateur général de l’Onafts leur signifiant que le “comité de gestion ayant retenu une période transitoire correspondant à un préavis de 3 mois à dater du 1er avril 1997, vous notifie par la présente la cessation des subsides accordés au 30 juin 1997 dans le cadre de votre projet d’accueil. Cette période peut vous permettre de respecter la période de préavis légal à notifier éventuellement à votre personnel ou de rechercher des moyens d’autofinancement”. Une procédure de recours contre la décision de refus est prévue. La lettre précise encore que “Le comité de gestion dans les limites des moyens financiers pour développer l’accueil de l’enfance se voit malheureusement contraint d’octroyer la priorité de subsidiation aux projets d’accueil extra-scolaire et à certains projets d’accueil d’enfants malades et heures flexibles ou d’accueil intégré”.

111Les interlocuteurs sociaux continuent à préparer les décisions du comité de gestion de l’Onafts, notamment en établissant des critères d’encadrement et de frais de fonctionnement, sur lesquels le comité de gestion se penche le 15 avril 1997.

112La décision du comité de gestion de ne plus subsidier les projets décrits ci-dessus à partir du 1er juillet 1997, conduit au retrait de quelque 64 projets, pour un montant total de 137 millions de francs, organisant l’accueil normal des enfants de 0 à 3 ans, ainsi que 37 projets considérés comme culturels, pour un montant total de 117 millions [50]. Quant aux autres projets, il s’agit principalement d’extra-scolaire et de manière secondaire des projets relatifs aux horaires flexibles, aux enfants malades et à l’accueil d’urgence. Les comités subrégionaux de l’emploi, voire les commissions paritaires, devront rendre pour le 31 mai au plus tard un avis à leur sujet. Un réexamen de l’ensemble des dossiers devra avoir lieu à l’Onafts avant la fin juin. Des arbitrages visant notamment à éviter les doubles emplois sur une même aire géographique devront être opérés, d’autant que la suppression des projets visant l’accueil normal et ceux dits culturels ne permet qu’une économie de 250 millions pour un dépassement de 900 millions (différence entre les projets rentrés et les recettes attendues).

113Étant donné la décision de laisser les deux fois 325 millions de francs destinés au financement de l’accueil classique en 1997 au Fonds 0,05 %, les problèmes financiers prévus pour celui-ci se sont estompés. Quant à l’avis des comités subrégionaux de l’emploi, il semblerait qu’il n’ait guère été pris en compte.

114Par ailleurs, le Conseil d’État a rendu un arrêt le 31 juillet 1997 suite à l’action intentée par un groupe d’associations exclues du subventionnement [51]. Cet arrêt annule la décision d’interrompre au 1er juillet la subsidiation d’associations qui ne satisfont pas aux critères fixés.

115L’arrêt annule la décision du 18 mars 1997 du comité de gestion qui refuse les subsides aux projets qui accueillent uniquement les enfants de 0 à 3 ans ainsi qu’aux projets qui organisent essentiellement une activité dans le secteur culturel. Il annule également la lettre de l’Onafts du 21 mars signifiant aux promoteurs de projets que le comité de gestion a décidé d’établir les critères de subsidiation énoncés ci-dessus et annonçant la cessation des subsides au 30 juin 1997. Le Conseil d’État annule ces deux décisions parce que le comité de gestion n’avait pas de compétence pour déterminer, par voie de dispositions générales, les critères d’octroi des subventions à charge du Fesc, seul un arrêté royal ayant le pouvoir de fixer les critères d’attribution des subventions.

116Le Conseil d’État estime que “ni l’éventuelle constatation que le Gouvernement a mal évalué les conséquences financières des mesures prises, ni le fait que ces mesures mettent, le cas échéant, le budget du FESC en péril, ne permettent de justifier que le comité de gestion ait exercé des compétences réservées à l’initiative royale, en fixant de son propre chef les critères selon lesquels des projets entrant dans les prévisions de l’arrêté royal du 27 janvier 1997 sont ou ne sont pas subsidiés”.

La compensation des missions classiques

118Si le financement des missions classiques du Fesc était assuré pour les six premiers mois de 1997, l’attribution des montants nécessaires pour le deuxième semestre de cette même année dépendait de l’engagement des communautés de prendre en charge ces missions à partir de 1998.

119Nombreux ont été ceux qui, en Communauté française, se sont opposés au retrait de ces missions de la sécurité sociale. C’est le cas des acteurs du secteur de la petite enfance, qui ont manifesté de diverses manières leurs points de vue. Leurs positions sont reprises ci-dessous (troisième partie). Sur le plan politique, le PRL a stigmatisé “la faiblesse des partis francophones de la majorité qui ont accepté, de facto, un début de communautarisation de la sécurité sociale” et revendique “la refédéralisation de certaines matières” [52]. D. Gosuin, ministre PRL FDF du gouvernement bruxellois, estime que “l’État a fait un hold up sur la sécurité sociale (…) À ce rythme-là, on aura vite fédéralisé la Sécurité sociale” [53]. O. Maingain, président du FDF, s’étonne que “les ministres socialistes, communautaires et régionaux renoncent aussi facilement à toute exigence de refinancement du Fesc par le gouvernement fédéral” [54]. Au sein du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale [55], E. Huytebroek, Écolo, considère “que le pouvoir fédéral est responsable des problèmes actuels, ayant désinvesti de ses responsabilités de financement en effectuant un transfert de compétence en douce avec l’accord de partis francophones de la majorité (PS et PSC)” [56]. Au PSC également, des voix se font entendre, notamment celle de la sénatrice A. Delcourt qui relève que “le fédéral a transféré vers les Régions et Communautés les compétences en matière d’accueil des enfants, mais pas les moyens” [57] et celle du membre du Conseil bruxellois, D. Grimberghs qui considère “que la décision déplorée par son parti de ne plus financer le Fesc dans le cadre de la sécurité sociale n’est pas imputable au fédéral, mais aux partenaires sociaux” [58]. Quoiqu’il en soit de ces oppositions, la décision du gouvernement fédéral est irrévocable, seule son exécution pouvant être différée. La subsidiation des institutions d’accueil dans le cadre des missions classiques durant les mois de juillet à décembre 1997 était suspendue à l’engagement des communautés (et des régions du côté francophone) de reprendre ces missions à leur charge.

120Les ministres socialistes membres des gouvernements fédéral, de la Communauté française, de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-capitale et ayant dans leurs compétences certains aspects de l’accueil de la petite enfance, ont présenté au bureau du PS, le 14 avril 1997, leurs engagements respectifs en vue d’une action qu’ils veulent concertée pour la Communauté française. Comme la Communauté estime ne pouvoir reprendre les subventions traditionnelles du Fesc à elle seule, d’autres niveaux de pouvoir auraient à fournir un effort :

• au niveau fédéral, les ministres De Galan et Di Rupo défendent le principe de l’application du Maribel social (réduction des cotisations sociales dans le secteur non marchand) pour les institutions d’accueil. Ils estiment son impact à 50 millions de francs par an ;
• la ministre présidente de la Communauté française, L. Onkelinx, qui exerce la tutelle sur l’One, suggère une meilleure répartition de l’intervention financière des parents entre les institutions accueillant un public plus favorisé et celles qui ont un public davantage défavorisé. Un montant de 20 millions serait à répartir ;
• le ministre du Budget de la Région wallonne, J.-C. Van Cauwenberghe, a obtenu du gouvernement wallon qu’il s’engage à dégager quelque 100 millions de francs ;
• le ministre président de la Région de Bruxelles-capitale, Ch. Picqué, envisage d’augmenter le nombre des travailleurs relevant du statut d’agent contractuel subventionné–ACS.

121Du côté social-chrétien, la sénatrice A. Delcourt, membre du comité de gestion de l’Onafts en tant que représentante de l’organisation familiale du Mouvement ouvrier chrétien–MOC, avait proposé d’augmenter la cotisation patronale dans le cadre des accords interprofessionnels (0,05 % de la masse salariale) de sorte que son produit couvre également les missions classiques du Fesc. Face au transfert de celles-ci aux communautés, la sénatrice, puis le PSC, critiquent le “bricolage” proposé par le PS. En avril 1997, le comité directeur du parti reprend l’idée d’actionner le mécanisme de solidarité entre les régions (Région wallonne et Commission communautaire française à Bruxelles) et la Communauté française (140 millions de francs seraient nécessaires, à répartir entre la Région wallonne – 84 millions – et la Cocof – 56 millions –). Face au refus du ministre du Budget de la Région wallonne d’apporter cette aide, la sénatrice propose avec le député wallon M. Barbeaux d’ajouter à la subvention de l’One 140 millions de francs pour les crèches (et 200 millions pour les maisons maternelles) en les déduisant du crédit prévu au budget de la Communauté française pour les loyers aux sociétés publiques d’administration des bâtiments scolaires–Spabs (montant fixé à plus d’un milliard en 1997 et à 821,7 millions inscrits au budget de 1998).

122Le comité de concertation gouvernement fédéral – gouvernements des communautés et des régions qui avait été désigné comme étant le lieu où pourrait être examinée cette problématique, a renvoyé le dossier à M. De Galan, ministre des Affaires sociales. Toutefois, les difficultés rencontrées au cours de réunions “intercabinets” au cabinet de la ministre en vue d’aboutir à une solution pour chaque communauté à partir de 1998, et par conséquent de permettre le financement des six derniers mois de 1997, ont conduit la ministre à inscrire ce point à l’ordre du jour de la conférence interministérielle pour la protection des droits de l’enfant qui devait initialement se tenir – indépendamment de la problématique du Fesc – en juin 1997.

123Organisée finalement le 2 juillet 1997, la conférence interministérielle a été l’occasion pour les ministres communautaires et régionaux [59] de communiquer leur décision de suppléer le Fesc en ce qui concerne les missions classiques. Les ministres présents à la conférence interministérielle se sont penchés sur une note rédigée auparavant par un groupe de travail interministériel dont ils ont amendé les conclusions [60]. Les ministres communautaires et régionaux se sont engagés, le plus souvent sous la forme d’un accord de principe, à ce que l’exercice des missions classiques se prolonge après 1997 : côté francophone, les interventions prendront la forme d’aides à l’emploi (ce qui ne satisfait pas les acteurs du secteur qui considèrent qu’une réponse en termes d’emploi n’est pas une vraie solution), côté flamand un budget de 131,5 millions sera dégagé par la Communauté pour l’accueil de l’enfance. Par conséquent, la deuxième tranche de 325 millions de francs destinée à couvrir les missions classiques durant les six derniers mois de 1997 sera octroyée. Une loi-programme actuellement en préparation (septembre 1997) autorisera ce financement. Par ailleurs, contrairement à ce qui avait été décidé initialement, les deux tranches de 325 millions destinées à couvrir l’année 1997 ne seront pas prélevées sur les boni de la cotisation de 0,05 %, mais seront à charge du fonds de réserve de l’Onafts. En effet, suite aux réactions émanant notamment des interlocuteurs sociaux à ces nouvelles ponctions envisagées dans le produit des cotisations patronales, une modification de l’arrêté royal du 27 janvier 1997 a été discutée au comité de gestion de l’Onafts et le Conseil des ministres a décidé le 17 juin 1997 de prélever les 650 millions de francs destinés à couvrir l’année 1997 sur le fonds de réserve de l’Onafts.

124Les communautés marquent leur accord pour prendre en charge à partir du 1er janvier 1998 les missions classiques du Fesc. En Communauté française, poursuivant l’objectif d’assurer la cohérence des politiques au niveau francophone, la ministre présidente L. Onkelinx a proposé d’adapter les structures de l’One. Cet organisme pourrait prendre en charge certaines missions de la compétence des régions. Celles-ci pourraient être associées à la gestion et à l’action de l’One pour les matières qui les concernent (emploi non marchand, aide aux personnes, infrastructures et équipement).

125Par ailleurs, le Conseil des ministres fédéral a modifié la réglementation afin de permettre aux secteurs et aux employeurs en difficulté ou en restructuration, suite à une réduction des subsides décidée par les autorités fédérales, de pouvoir bénéficier de la réduction de cotisation patronale de sécurité sociale (Maribel social) même pour maintenir le volume d’emplois existant.

La poursuite des missions “accords interprofessionnels”

126Le volet “accords interprofessionnels” des missions du Fesc recelait deux enjeux d’importance : d’une part, il convenait de faire face au déséquilibre survenu entre les ressources financières et les projets introduits et, d’autre part, il y avait lieu de statuer sur le caractère structurel de la cotisation de 0,05 %.

127Pour rencontrer le premier enjeu, il a été décidé qu’un nouveau règlement spécial, plus précis sur les conditions d’octroi des subsides et fixant des “critères d’objectivation”, soit adopté par la ministre des Affaires sociales sur proposition du comité de gestion de l’Onafts. Pour l’année en cours, la décision de ne pas financer les deux fois 325 millions destinés aux missions classiques à partir du produit des cotisations 0,05 % et de les inscrire à charge du fonds de réserve de l’Onafts, libère des moyens permettant de subsidier l’ensemble des projets qui n’ont pas fait l’objet d’un refus. Il a par ailleurs été acquis que les cotisations peuvent financer l’accueil des enfants de 0 à 3 ans découlant de l’organisation du travail (accueil flexible, extrascolaire, d’enfants malades, d’urgence), le produit des cotisations venant compléter les subsides de l’One (principe du cofinancement).

128La revendication visant à rendre structurelle la cotisation de 0,05 % émane tant des milieux syndicaux que des acteurs du secteur (mouvements familiaux, organisations de pouvoirs organisateurs) alors que la FEB s’oppose à cette transformation. Le comité d’avis du Sénat pour l’égalité des chances a transmis la même demande – unanime – au gouvernement [61]. Gouvernement qui avait rendu obligatoire cette cotisation pour les années 1997 et 1998 faute d’accord interprofessionnel. La conférence interministérielle a débouché sur la décision de rendre structurelle la cotisation de 0,05 % à partir du 1er janvier 1999. Sa prorogation sera dès lors indépendante des accords interprofessionnels.

129La conférence interministérielle s’est en outre penchée sur la gestion du “fonds 0,05 %”. Elle a innové de ce point de vue en créant une structure permanente de concertation et de coordination : “une concertation devra être organisée entre les ministres compétents pour l’accueil de la petite enfance et l’Onafts, son ministre de tutelle et son comité de gestion pour éliminer les contradictions qui subsistent entre le projet de règlement spécial et les dispositions légales et réglementaires des communautés relatives à l’accueil de la petite enfance” [62]. Un comité rassemblant les interlocuteurs sociaux qui siègent à l’Onafts, l’One, le Dienst fur kind und familie et Kind en gezin sous la présidence de la ministre des Affaires sociales est chargé d’instaurer cette concertation sur la gestion du produit de la cotisation 0,05 %.

Vie féminine

132Vie féminine–VF est le principal mouvement d’éducation permanente affilié au Mouvement ouvrier chrétien–Moc. Il compte environ 80.000 affiliées. Il est à l’origine de la création et du développement de services relatifs à la petite enfance regroupés au sein de l’asbl Services maternels et infantiles–SMI. Ces services comprennent des services de prévention primaire (consultation de nourrissons et d’enfants de 3 à 6 ans, consultations prénatales, centres de ressources de la petite enfance) et des milieux d’accueil (dix services de gardiennes encadrées, cinq services d’accueil extra-scolaire, deux services de garde d’enfants malades, deux maisons communales d’accueil de l’enfance). Les SMI de Vie féminine jouent le rôle de service de consultance et interviennent en tant qu’experts dans la création de projets en matière d’accueil des enfants de 0 à 12 ans (voir ci-après, les partenariats).

133À travers son asbl Fédération nationale des aides familiales, Vie féminine promeut également des services d’aide familiale et d’aide aux personnes âgées.

134En tant que groupement de défense d’intérêts dans le domaine de la famille, Vie féminine est représenté au comité de gestion de l’Onafts, tandis qu’en tant qu’organisateur de services de prévention et d’accueil, le mouvement est représenté au conseil d’administration de l’One.

135Comme mouvement d’éducation permanente, Vie féminine imprime une dimension éducative à l’activité des services qu’il encadre. C’est ainsi que le mouvement promeut une démarche d’éducation permanente auprès des femmes dans le domaine de la petite enfance et qu’il coordonne et assure la formation des responsables des services qu’il crée. Il publie un journal mensuel, Vie féminine, dont la distribution par des responsables du mouvement remplit une fonction de contact personnel entre le mouvement et ses membres.

Les Femmes prévoyantes socialistes

136Les Femmes prévoyantes socialistes–FPS est le principal mouvement d’éducation permanente féminin du monde socialiste. Son but est d’une part d’assurer la promotion socioculturelle de la femme et de la famille et d’autre part de développer la prise de conscience critique des réalités de la société, des attitudes de responsabilité et de participation active à la vie de la cité, des capacités d’analyses, de choix d’action et d’évaluation. Ses membres sont les affiliées, titulaires et ayant-droit, à l’une des fédérations de l’Union nationale des mutualités socialistes–UNMS ; elles sont au nombre approximatif de 450.000. Le mouvement a le statut juridique d’association mutualiste, tandis que Formation action militantisme–Mouvement de promotion socioculturelle des Femmes prévoyantes socialistes–Fam a le statut d’asbl depuis 1978. Les FPS publient un trimestriel : Femmes plurielles.

137Les Femmes prévoyantes socialistes privilégient l’organisation de services et la gestion d’institutions par les pouvoirs publics qui doivent, à leurs yeux assurer l’accueil et l’éducation en appui aux familles. Elles sont à l’origine des maisons communales d’accueil de l’enfance–MCAE. Toutefois, comme les services publics ne sont pas en mesure de remplir toutes ces missions, les FPS soutiennent la création de structures d’accueil par le secteur associatif et est pouvoir organisateur de neuf institutions d’accueil (halte-garderies, services d’accueil extra-scolaire et accueil d’urgence, maisons communales d’accueil de l’enfance). Les FPS s’associent aux pouvoirs publics (notamment dans le cadre de la création de maisons communales d’accueil de l’enfance) et sont partenaires des pouvoirs organisateurs dans certaines communes. Parmi les activités des FPS, on notera encore la création de centres de planning familial.

138En tant que promoteur d’initiatives d’accueil, les Femmes prévoyantes socialistes sont présentes à l’Office de la naissance et de l’enfance. La secrétaire générale des FPS assure depuis 1996 la présidence de l’Office. Les FPS sont également représentées au comité de gestion de l’Onafts.

La Fédération des initiatives locales pour l’enfance

139La Fédération des initiatives locales pour l’enfance-File a été fondée en 1992 sous la forme d’une asbl à l’initiative des Femmes prévoyantes socialistes. Elle regroupe une centaine de pouvoirs organisateurs laïques, publics ou privés, de structures d’accueil de l’enfance (0 à 14 ans) sur l’ensemble de la Communauté française.

140Elle se définit comme un lieu de réflexion, de propositions et de démarches progressistes dans le secteur de l’enfance. Elle aide ses membres à réaliser leurs objectifs en coordonnant leurs actions et en leur fournissant un appui pratique dans la recherche de sources de financement et d’information diverses liées à la mise en œuvre et à la gestion des structures d’accueil de l’enfance. Elle a créé pour l’aider dans ses missions un réseau d’échanges et d’informations.

La Fédération des institutions médico-sociales

141La Fédération des institutions médico-sociales–Fims, constituée sous forme d’asbl, a été créée en 1938. La Fims est une des branches de la Confédération chrétienne des institutions sociales et de santé–CCI [63], elle-même membre de Caritas catholica francophone. Regroupement technique d’institutions, la Fims s’est développée dans le secteur de la petite enfance et dans celui de la médecine préventive. Dans le secteur de la petite enfance, elle regroupe des crèches et des prégardiennats : elle affilie 57 structures d’accueil ainsi que cinq institutions au titre de membres-adhérents (55 crèches, 6 prégardiennats et 1 maison communale d’accueil de l’enfance, soit environ 20 % de l’offre en Communauté française). Dans le secteur de la médecine préventive, elle affilie 29 centres de santé et d’inspection médico-sociale (soit quelque 50 % de l’offre en Communauté française).

142La Fims représente ses membres auprès des pouvoirs de tutelle et subsidiant, des administrations, de la commission paritaire où elle siège sur le banc patronal, des organismes consultatifs et de contacts, des organisations européennes et internationales, des mouvements associatifs chrétiens, etc. où elle entend assurer défense, promotion et négociation. Elle procure des services juridiques, techniques et administratifs en réponse à des demandes individuelles de ses membres. Elle organise des groupes de travail et des commissions spécialisées en son sein où interviennent des chercheurs-experts et propose des sessions, séminaires, journées d’études et recyclage en vue de la formation permanente de ses membres. Elle publie un périodique mensuel : Fims–Informations. La Fims est représentée au sein du conseil d’administration et au bureau de l’One ainsi qu’au sein de chaque comité subrégional de l’One.

La Ligue des familles

143La Ligue des familles nombreuses de Belgique a été fondée en 1921 par des personnalités d’horizons politiques divers. Scindé dès 1961 en deux organisations distinctes – la Ligue des familles nombreuses et des jeunes foyers d’une part, le Bond van grote en jonge gezinnen d’autre part –, le mouvement tend à s’intéresser prioritairement à l’enfant, donc à toutes les familles, quelle que soit leur taille. En 1971, l’organisation francophone prend le nom de Ligue des familles. Constitué sur base de la neutralité en matière d’option philosophique, le mouvement – qui compte aujourd’hui quelque 120.000 membres – a évolué vers une conception pluraliste de son identité. Son action se développe dans le domaine des droits de l’enfant, du statut de la mère, du logement, de la fiscalité, de l’enseignement, de la défense des consommateurs, etc. Le mouvement participe avec d’autres organisations à la gestion d’une dizaine de centres pluralistes de planning familial et de consultations conjugales. Il n’a pas étendu ce rôle de participation au pouvoir organisateur d’institutions sociales à d’autres secteurs. Il n’est pas présent, en l’occurrence, dans le monde des institutions d’accueil de l’enfance. Il a cependant obtenu d’être présent au conseil d’administration de l’One, mais sans voix délibérative.

144L’organisation siège au comité de gestion de l’Onafts en tant que mouvement représentatif des familles. Elle est également reconnue comme mouvement d’éducation permanente par la Communauté française. Elle publie un hebdomadaire, Le Ligueur.

Les interlocuteurs sociaux

145Les interlocuteurs sociaux sont à prendre en compte comme acteurs en tant que partenaires dans la gestion de la sécurité sociale et dans la gestion des fonds sociaux qui subventionnent des infrastructures d’accueil dans certains secteurs. On doit considérer indépendamment diverses composantes des syndicats et du patronat, car, selon les cas, elles sont amenées à prendre des positions qui leur sont propres.

146Au niveau interprofessionnel, la CSC, la FGTB et la CGSLB d’une part, la FEB et les organisations interprofessionnelles de classes moyennes, d’autre part, siègent au comité de gestion de l’Onafts. Les composantes féminines des syndicats, particulièrement le service syndical féminin de la CSC, se mobilisent au sein de leur organisation pour faire entendre le point de vue des travailleuses. Sur le plan régional wallon, l’Interrégionale wallonne de la FGTB et le Comité régional wallon de la CSC ont dégagé, en commun avec l’Union wallonne des entreprises, leur position au sein du Conseil économique et social de la Région wallonne (voir ci-après).

147Au niveau sectoriel, ce sont les centrales syndicales [64] qui sont concernées. Jusqu’à ce jour, la Centrale nationale des employés–CNE, la Landelijlce Bedienden Centrale–LBC, toutes deux affiliées à la CSC, et le Setca, la centrale des employés et cadres de la FGTB, sont les seules centrales à avoir joué un rôle, comme initiateurs de projets d’infrastructures d’accueil. Le Setca a créé l’asbl Agence conseils action sociale–ACAS qui possède l’expertise nécessaire à la mise au point de projets de structures d’accueil de l’enfance. On peut citer aussi une prise de position de la Centrale générale des services publics–CGSP, membre de la FGTB, concernant les enjeux actuels du financement du Fesc. Du côté patronal, on trouve la Fédération belge des entreprises de distribution–Fédis ainsi que les organisations patronales de classes moyennes présentes dans le secteur de la distribution (voir note page 8), ainsi que les organisations patronales présentes dans le secteur hospitalier [65]. Ces organisations patronales se sont engagées, avec leurs partenaires syndicaux, dans le financement d’infrastructures d’accueil.

La perception des besoins

149Vie féminine définit les enjeux prioritaires de la petite enfance selon deux axes principaux : la politique de prévention primaire et la politique d’accueil des enfants de 0 à 3 ans.

150En matière de prévention primaire, le mouvement rappelle les objectifs fixés par l’One et la Communauté française pour l’an 2000 visant à réduire sensiblement la mortalité infantile, néonatale et maternelle. Mais pour ce faire “il faut pouvoir investir dans le développement du suivi prénatal de futures mères et particulièrement de celles qui, pour des raisons sociales et financières, ne font pas suivre leur grossesse de manière régulière” [66]. Pour le mouvement, les consultations doivent être des lieux de rencontre, de formation, d’échange et d’expérience. “La Communauté française doit garantir aux enfants et aux parents l’accès à des lieux de prévention gratuite” [67].

151En ce qui concerne l’accueil des enfants, le mouvement se montre sensible à la croissance de la demande de milieux d’accueil. Selon son analyse, l’offre des institutions subventionnées par l’One couvrirait à peine plus d’un cinquième des besoins en Communauté française. L’amélioration des dernières années est donc jugée insuffisante.

152Le mouvement insiste sur le fait que les formes d’accueil sont en évolution rapide. “Depuis un certain nombre d’années, le travail des femmes est devenu une réalité incontournable, celles d’entre elles qui assument à la fois un travail professionnel et une responsabilité parentale sont de plus en plus nombreuses et même quand elles se retirent du marché du travail – par choix ou obligation –, elles restent le plus souvent candidates à l’emploi” [68]. La garde des enfants est de plus en plus morcelée du fait de l’introduction de la flexibilité du temps de travail. Ce phénomène “engendre des difficultés à la fois pour les parents, pour l’organisation des milieux d’accueil et pour l’enfant qui se voit obligé de s’adapter à plusieurs formules d’accueil (parentales, collectives…)” [69].

153Le mouvement signale le coût trop élevé des modes d’accueil. Il convient, selon lui, de moduler les coûts pour assurer un accueil stable et de qualité.

154Il insiste sur la nécessité d’un statut et d’une formation adéquats pour les puéricultrices et les gardiennes encadrées. Le mouvement a organisé en avril 1995 un colloque consacré à la profession de gardienne encadrée [70]. Il demande, pour qu’un véritable statut soit reconnu à cette profession, une qualification reconnue et plus poussée, la valorisation de la profession par des revenus stables permettant à ceux qui l’exercent (femmes ou hommes) d’avoir une reconnaissance et une autonomie sociale et la suppression de l’exonération fiscale ainsi que du spliting qui sont d’application aujourd’hui. De plus ce mode de garde – qui ne doit pas être exclusif – permet à des femmes sous formation d’en acquérir une et de la valoriser dans le cadre du mouvement.

155En collaboration avec les syndicats chrétiens et d’autres acteurs, le mouvement est attentif aux nouveaux besoins qui apparaissent. Par exemple, avec la Centrale nationale des employés–CNE, les mutualités chrétiennes et la Fédération belge des entreprises de distribution–Fédis, il a entrepris des démarches pour obtenir des crédits du Fonds de sécurité d’existence du secteur de la distribution ainsi que du Fonds social européen pour la création d’une crèche destinée aux enfants dont les mères travaillent dans un grand magasin dans les conditions de flexibilité d’horaire propres au secteur.

156Comme mouvement d’éducation permanente, Vie féminine a une approche spécifique des besoins. C’est au travers de l’écoute de ses membres que le mouvement perçoit les évolutions : “…la démarche qui consiste à partir de nos réalités de vie, des réalités individuelles et sociales, à transformer progressivement la perception que l’on a de ces éléments quotidiens pour arriver à un changement social, à quelque niveau que ce soit, et au nom des valeurs qui nous animent” [71].

157Les haltes-accueil et les bébé-papotes mises sur pied par le mouvement sont issues de cette démarche. Le mouvement entend valoriser la rencontre des besoins individuels par un service collectif adapté. Cette pratique a un effet d’auto-entraînement pour la vie du mouvement : ces nouveaux services “sont aussi une porte d’entrée pour découvrir Vie féminine : les gens qui les fréquentent peuvent par la suite découvrir d’autres facettes de notre Mouvement, et avoir l’occasion, si elles le souhaitent, de participer à certaines de nos activités” [72].

158Les Femmes prévoyantes socialistes–FPS estiment que “l’accueil des enfants est un besoin créé par le travail des parents et donc directement lié à celui-ci” [73]. Le soutien qu’elles apportent à la demande de place d’accueil est plus précisément lié au travail des femmes, à l’emploi des mères (même si elles regrettent de devoir constater qu’il s’agit d’une question qui concerne quasi exclusivement les femmes) : avec les menaces qui pèsent sur l’accueil des enfants, “c’est la place des femmes dans notre société et leur emploi qui sont directement menacé” [74]. Relevant que les femmes sont les plus concernées par des mesures prises en matière de chômage (occupation à temps partiel, réduction des allocations de chômage de complément, recours aux pauses carrières, chômeuses occupées dans les agences locales pour l’emploi, législation du chômage défavorable aux cohabitants, etc.), les FPS concluent : “Tout cela est fort cohérent, tout compte fait : si on renvoie les femmes à la maison, qu’est-il encore besoin de crèches et d’aide aux personnes âgées ? Elles n’ont qu’à reprendre leur rôle traditionnel, perdre leur autonomie financière, redevenir dépendantes et laisser aux hommes les emplois qui restent” [75]. Pour les FPS, le développement de services collectifs à l’intention des familles où les deux parents travaillent participe à la solidarisation des tâches de reproduction et des tâches familiales.

159Pour les mouvements et services qui ont signé la plate-forme de février 1996 (Femmes CSC, Femmes FGTB, File, Fims–FPS, Ligue des familles, Noe, VF), des pressions sont exercées sur les familles où l’on travaille à deux, qui “auront pour conséquence inévitable de renvoyer un parent au foyer, c’est-à-dire dans le climat actuel une majorité de femmes. Cette politique va à l’encontre de l’égalité de traitement pourtant inscrite dans notre législation depuis août 1978” [76]. Les FPS perçoivent en outre dans la suppression des missions classiques du Fesc et dans le retrait de cette prestation de la sécurité sociale une menace de dérive sociale : “C’est tout le sens de la protection sociale, de l’assurance sociale, de la Sécurité sociale telle que nous l’avons patiemment construite tout au long de ce siècle : permettre à chacun, quels que soient les aléas delà vie, de garder un revenu décent et une existence digne” [77].

160Dans une lettre qu’elles envoient à l’ensemble des ministres, les FPS indiquent une autre raison d’être attentif à l’accueil des enfants : “l’existence en nombre suffisant de structures d’accueil adaptées aux besoins des enfants et aux nécessités professionnelles de leurs parents est un élément incontournable dans la prévention de la maltraitance et dans la promotion du bien-être des enfants” [78].

161Elles considèrent également que les dispositions relatives à l’accueil des enfants rencontrent la problématique de l’égalité des chances entre enfants. D’où l’accent mis par les FPS sur la nécessité de lieux d’accueil de qualité, disposant d’un personnel suffisant et qualifié, se donnant un projet pédagogique. L’aspect éducatif est particulièrement souligné : les lieux d’accueil sont des endroits où se développe la vie sociale et qui procurent un apprentissage. Cette dimension prend de l’importance avec l’âge des enfants : un accueil extra-scolaire, de qualité, avec un bon encadrement peut être favorable à la scolarité, surtout dans les familles qui ne peuvent y concourir. Et s’il existe une offre d’extra-scolaire raisonnable actuellement, elle est organisée par le secteur privé, ce qui ne la rend pas accessible à l’ensemble de la population.

162Les FPS, à l’encontre de Vie féminine, estiment que la formule des gardiennes encadrées ne fournit pas une bonne réponse aux besoins de garde en raison tant de la qualité de l’accueil (manque de formation, de projet pédagogique) que des conditions de travail et de l’absence de statut des gardiennes. Elles se montrent également peu favorables aux crèches d’entreprise, notamment parce qu’elles éloignent l’enfant de son milieu de vie.

163La Fédération des initiatives locales pour l’enfance–File affirme que la demande de formules d’accueil des enfants est exigeante particulièrement dans certaines régions. Si les modes d’accueil traditionnels doivent être maintenus, ils doivent s’étoffer et se diversifier. Elle accorde la priorité aux structures d’accueil collectives et publiques, offrant un contrat d’emploi clair à des personnes ayant reçu une qualification.

164Les solutions des gardes familiales ne doivent être acceptées que si elles sont souhaitées par les familles et ne doivent pas être le résultat d’une pression sur les femmes pour un retour au foyer. La File proscrit la rétribution par des fonds publics de la garde des enfants par les grands-parents, solution qui est parfois proposée.

165Les nouveaux modes d’accueil que souhaite la File ne doivent pas se limiter à la petite enfance. La File met l’accent sur l’accueil extra-scolaire, c’est-à-dire l’accueil des enfants dont les parents travaillent après la fermeture des crèches, après l’école, le mercredi après-midi, le samedi et pendant les vacances scolaires. L’accueil des enfants dans les périodes extra-scolaires doit tenir compte de leurs désirs et de leurs besoins et non se limiter à une simple “garde”. Il doit s’agir d’un accueil éducatif et être considéré comme un droit de l’enfant. En conclusion des “États généraux de l’enfance” qu’elle a organisés en 1996, la File souhaitait la création d’“un lieu de coordination des initiatives extra-scolaires. Cet organisme se devrait de donner une définition claire des compétences et normes requises pour encadrer les enfants entre 2,5 et 14 ans. Les structures d’accueil extra-scolaires doivent être

1. des lieux d’apprentissage complémentaires à l’école. Lieux bien nécessaires, en soutien de la famille, si l’on veut reconstruire, avec les plus jeunes, une société dans laquelle les valeurs de justice sociale, de tolérance, de solidarité, de convivialité, de bien-être ne sont plus simplement une énumération jetée sur papier mais des valeurs vécues au cœur même des échanges sociétaux ;
2. des lieux de prévention face à l’échec scolaire, face à la délinquance, face à la toxicomanie,… ;
3. des lieux d’accueil pour ces enfants « à la clé » qui sinon rentreraient chez eux seuls et qui réchaufferaient leur souper dans le micro-ondes en attendant leurs parents” [79].

166Les mêmes conclusions de ces États généraux faisaient observer que :

• l’atomisation du temps de travail “ne tient pas compte des besoins familiaux, éducatifs ou conviviaux nécessaires au bien-être de chaque famille et de chacun de ses membres” ;
• le désir de la plupart des femmes de participer au monde du travail se heurte aux nouvelles conditions de travail. Comme l’éducation des enfants reste malgré de lentes évolutions “majoritairement une histoire de femmes (…) ne faut-il pas tenir compte de ces besoins spécifiques en y répondant par une approche professionnelle ?”. Lors d’une conférence de presse en mars 1997, la File conclut à la nécessité de développer “des structures publiques qui luttent contre l’exclusion sociale et qui permettent aux parents, et principalement aux femmes, de conjuguer travail professionnel et éducation des enfants” [80] ;
• il est indispensable “de déterminer des normes de programmation d’ouverture de services d’accueil de l’enfance, estimées à partir de données telles que de taux de chômage, de naissance, de participation des femmes sur le marché de l’emploi pour une région particulière. Ces données permettront de déterminer le profil de chaque population et de pouvoir ainsi répondre à leurs demandes réelles” [81].

167La Fédération des institutions médico-sociales–Fims, comme d’autres mouvements déjà cités, considère que le lien entre accueil des enfants et sécurité sociale est évident, de même que la liaison avec la politique d’égalité des chances entre les hommes et les femmes : les institutions et services d’accueil rencontrent des besoins liés au travail des parents et constituent des instruments d’égalité entre travailleurs et travailleuses. L’analyse des besoins que la Fims fait, met en avant les besoins classiques d’accueil et leur caractère éducatif.

168Dans un document reprenant ses priorités [82], la Fims énonce qu’elle ne “cesse de (re)mettre à l’avant-plan sa revendication d’un réseau de base en équipements suffisant, varié, de qualité et accessible à tous. Principe du droit à l’accueil socio-éducatif pour tous les enfants. Principe du droit aux supports socio-familiaux pour tous les parents. (…) Quant au développement des projets d’accueil complémentaires et/ou spécifiques, il s’impose de relayer l’exigence répétée des promoteurs visant à la stabilité et la récurrence des projets”. Par ailleurs, “le secteur de la petite enfance recouvre quasi exclusivement des établissements de petite ou moyenne capacité très fragilisés sur le plan institutionnel et dont la maintenance dépendra pour une large part de leur capacité d’évolution sur le plan fonctionnel et de la promotion qualitative de leurs prestations sur le plan technico-professionnel. Aussi, des formations à vocation requalifiante s’imposent-elles pour le secteur, à l’appui d’un financement structurel (récurrent)”.

169De son côté, la Ligue des familles met aussi en garde contre une accentuation du clivage entre l’accueil traditionnel (enfants de 0 à 3 ans pendant les heures normales) et l’accueil lié au problème de la vie professionnelle (enfants malades, extra-scolaires et en dehors des heures normales de travail). Si ce clivage correspond à des besoins spécifiques liés au statut professionnel des parents, la Ligue privilégie une conception de l’accueil qui prend en compte l’égalité des chances par un accueil de qualité : “Il devient, en effet, dé plus en plus évident que l’accueil des enfants, et donc aussi des enfants en bas âge, est une mesure indispensable à la réalisation de l’égalité des chances, non pas seulement entre les hommes et les femmes comme les directives européennes nous y obligent, mais aussi et surtout entre les travailleurs et les demandeurs d’emploi qui ont charge de famille et ceux qui ne l’ont pas. Sans accueil des enfants, la société se priverait d’un capital de compétences indispensables à la bonne marche des entreprises et de l’économie dans son entier. Il ne faudra, en outre, pas longtemps avant que tout un chacun se rende compte qu’il en va de même de la prise en charge des personnes apparentées en situation de dépendance” [83]. Dans cette perspective, elle rejoint d’autres mouvements familiaux qui prônent une meilleure qualification du personnel des structures d’accueil. Cette qualification doit pouvoir permettre au personnel de rencontrer des besoins spécifiques de certains enfants en matière de socialisation familiale par exemple.

170Les interlocuteurs sociaux sont sensibilisés à la problématique de l’accueil de l’enfance par le biais du fonctionnement du marché du travail, de la conciliation de la vie de travail avec la vie professionnelle et de la problématique de l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Les employeurs n’ont pas une conception globale et explicite de la manière dont il convient de répondre aux évolutions du marché du travail. D’une manière générale ils sont prêts à envisager des solutions pratiques susceptibles de réduire l’absentéisme et d’augmenter la disponibilité de la main-d’œuvre. Et c’est dans cette mesure qu’ils prêtent l’oreille aux revendications exprimées par les organisations syndicales.

171Les besoins, tels qu’ils sont exprimés par celles-ci, sont en lien avec la nécessité de rendre compatibles le travail et la vie familiale. L’évolution du marché de l’emploi et les politiques de stimulation de l’emploi, notamment par l’instauration de la flexibilité, se sont accélérées ces dernières années. Les syndicats, et en leur sein leurs composantes féminines, sont aux premières loges pour traduire ces évolutions et proposer des solutions. En témoigne cette citation qui éclaire le point de vue pragmatique des syndicalistes de terrain : “Dans le commerce, les femmes sont nombreuses. L’ouverture des magasins le samedi et en soirée est par ailleurs peu compatible avec les plages horaires des crèches : le temps partiel, si répandu dans le commerce, qui s’exerce trop souvent tôt le matin (dans le nettoyage notamment), ou en soirée n’est pas aussi compatible qu’on le dit avec la vie de famille. On comprend donc que le Setca soit depuis toujours particulièrement sensible au problème de la garde des enfants” [84].

172Du point de vue de la réponse à donner à ce besoin de disponibilité, on note une différence entre les conceptions syndicales et les conceptions des mouvements familiaux. Ces derniers reprochent quelquefois aux syndicats de n’envisager l’accueil des enfants que sous l’angle de la flexibilité au détriment de la qualité de l’accueil et de ses aspects pédagogiques. Selon les mouvements familiaux, une adaptation trop poussée des horaires d’accueil des enfants aux conditions du marché du travail pourrait conduire à des dérives préjudiciables à certains besoins essentiels à l’équilibre des enfants.

Les partenariats

173En règle générale, comme l’ensemble des organisations du monde chrétien, Vie féminine considère que l’initiative des associations a toute son importance à côté de celle des pouvoirs publics [85]. L’initiative du monde associatif est une démarche “citoyenne”, qui n’exclut ni la subsidiation ni la professionnalisation et qui a un rapport spécifique avec les utilisateurs. Elle se caractérise aussi par un mode particulier d’évaluation des besoins et de la manière dont les services rencontrent ces besoins. Selon cette conception les pouvoirs publics devraient rester cantonnés à un rôle de contrôle et n’être que subsidiairement les initiateurs de services.

174Vie féminine valorise de micro-projets qui naissent à partir de la perception d’un besoin spécifique géographiquement limité. Ces projets supposent la capacité d’obtenir la collaboration d’acteurs très nombreux et parfois d’horizons très différents. Par exemple, le mouvement est à l’origine de la création d’un service de garde d’enfants à domicile dans le Hainaut occidental. Le besoin est perçu dans le début des années 1990 par une enquête menée par le personnel d’un service de gardiennes encadrées du mouvement, des membres du mouvement, des travailleurs médico-sociaux de l’One et un sociologue. La nouvelle activité se développe au sein du service de gardiennes encadrées et fonctionne grâce à des bénévoles. En 1994, est créée une asbl distincte qui compte sept personnes rétribuées. Le fonctionnement du service suppose l’appui de diverses organisations, pas nécessairement dans l’orbite directe du Moc. Citons Les Assurances populaires–Lap, la Ligue des familles, le Rotary, Maintenance d’aide à domicile–Mades, le Forem, la Croix jaune et blanche, les cliniques, un service d’aides familiales, etc.

175D’autres partenariats sont également valorisés. Le bureau de consultance des SMI est intervenu à plusieurs reprises à la demande de certains fonds sectoriels pour la création de projets en matière d’accueil d’enfants de 0 à 12 ans. Des enquêtes demandées par les fonds sectoriels de secteurs particulièrement féminisés (principalement dans la distribution) ont mis en lumière la carence en matière d’accueil des enfants avant et après les heures normales d’ouverture des crèches et des garderies scolaires, pendant les vacances, le samedi et en matière de garde des enfants malades. Des services d’accueil spécifiques ont été mis sur pied en collaboration avec Fébécoop, le Setca et le KAV dans plusieurs secteurs de la distribution. La Fims a développé des initiatives nouvelles dans le cadre d’un partenariat avec le monde associatif des secteurs social, scolaire et de la santé, au bénéfice du personnel des services ou institutions partenaires. Elle a promu ou coordonné au sein des crèches membres de la Fédération, des projets d’accueil élargi couvrant les besoins en flexibilité des horaires d’ouverture ainsi que l’accueil extra-scolaire, financés d’abord par le Fonds pour l’emploi, ensuite par le Fesc, en exécution des accords interprofessionnels. Des crèches membres de la Fims ont en outre développé, en partenariat avec l’Orbem, des places d’accueil supplémentaires accessibles exclusivement aux enfants de chômeurs ou de demandeurs d’emploi inscrits dans un processus de remise au travail ou de formation.

176Les Femmes prévoyantes socialistes rappellent que les partenariats locaux sont “une vieille idée socialiste” qui se base sur la conception selon laquelle les services doivent être organisés par les pouvoirs publics. Cela ne conduit pas à retirer à l’associatif son droit à fonctionner, mais, disent les FPS, l’implication des communes devrait être plus grande et la loi communale devrait imposer un poste budgétaire pour la petite enfance comme elle le fait pour d’autres domaines. Ce sont les FPS qui ont lancé au début des années 1990 les maisons communales d’accueil de l’enfance qui sont des partenariats locaux dont beaucoup fonctionnent avec du personnel engagé dans le cadre de programmes de résorption du chômage et où les communes sont partenaires en mettant à disposition des infrastructures, des locaux, du personnel. Les FPS ont également salué le Plan communal pour l’emploi adopté par le gouvernement wallon qui vise la création de 1.500 emplois dans les communes et les provinces, notamment dans des projets visant l’encadrement de la petite enfance.

177Bien que l’option fondamentale de la File soit le financement public des infrastructures d’accueil, l’association se montre ouverte à diverses formes de collaboration. Parmi les formules qui pourraient être explorées, elle cite :

178

“– le partenariat avec le patronat, via les zones industrielles y compris les zonings urbains ;
– une redistribution plus cohérente et plus logique des fonds destinés à l’enfance ;
– la recherche d’un sponsoring récurrent ;
– l’intergénérationnel mettant en présence, sur un même site, les tout-petits et les aînés.
Sans oublier les pouvoirs locaux, directement concernés par un grand nombre de structures d’accueil” [86].

179La File a par ailleurs réalisé en 1996 une étude portant sur la structure d’accueil d’association de PME et de commerces en milieu urbain.

180Les interlocuteurs sociaux ne se prononcent pas sur les partenariats à mettre en œuvre d’un point de vue général en matière de politique d’accueil de l’enfance mais bien sur ceux qu’ils souhaitent dans le cadre des initiatives nouvelles qu’ils promeuvent par les accords interprofessionnels. Ainsi, dans l’avis n°1.054 du CNT, ils considèrent que “ces différents types de projets devraient être développés dans une optique de synergie au niveau du tissu social local. Les infrastructures disponibles dans ce cadre devraient être exploitées et valorisées de manière à réduire au maximum les coûts d’implantation de telles initiatives et de la sorte également contribuer à favoriser leur viabilité”.

Le financement des infrastructures d’accueil

181Depuis plusieurs années, Vie féminine et le Setca dénoncent la dispersion des sources de financement qui engendre, selon eux, la fragilisation du secteur. Les institutions doivent fonctionner avec des budgets assurés pour des périodes limitées et avec du personnel au statut précaire. Vie féminine demande de façon répétée une coordination des différents niveaux de pouvoir subsidiant – fédéral, communautaire et régional – afin de “définir une politique cohérente pour l’ensemble des milieux d’accueil” (voir ci-après). La Fédération des institutions médico-sociales–Fims développe un point de vue semblable ; elle a d’ailleurs adopté à diverses reprises des positions communes avec Vie féminine. Dans une note reprenant ses priorités, la Fims met l’accent sur la dispersion des sources de financement (“Chacun y va en effet de sa contribution au secteur, que ce soit la Communauté française – l’État fédéral – les Régions ou encore les partenaires sociaux et les instances européennes, sans que les effets en soient coordonnés pour autant et adaptés en quantité comme en qualité aux besoins réels des enfants et de leurs proches” [87]). Elle rappelle que “de concert avec Vie féminine, la Fims n’a cessé de se mobiliser en vue d’un refinancement du Fesc sur une base fédérale” [88]. En tenant compte de la volonté du gouvernement fédéral de transférer vers les communautés la participation financière du Fesc aux frais de fonctionnement des crèches et des services d’aide aux familles, la Fims et Vie féminine se sont également tournées vers les responsables de la Communauté française : “Aussi s’est-il imposé sans délai à nos deux organisations d’interpeller la ministre-présidente Onkelinx, en la motivant à une recherche dynamique et prospective des moyens nécessaires à cette fin” [89].

182Les Femmes prévoyantes socialistes–FPS revendiquent également un financement public des institutions d’accueil : “Sans financement public suffisant, on assistera à la multiplication de structures privées auxquelles seuls les plus aisés auront accès, et au règne de la débrouille pour les autres”. Une des sources de financement est la sécurité sociale “Pour nous, en effet, le rôle de la sécurité sociale dans le financement de l’accueil des enfants est fondamental : les services et équipements collectifs sont des avantages en nature que la sécurité sociale apporte aux travailleurs salariés qui la financent” [90]. Dans cet état d’esprit, une plate-forme a été réunie à l’initiative des FPS qui regroupe les Femmes CSC, les Femmes FGTB, le Centre de coordination de la petite enfance–province de Namur, la File, la Fims, la Ligue des familles, Noe et Vie féminine (soit l’ensemble des mouvements familiaux et organismes faîtiers de pouvoirs organisateurs) et “lance un cri d’alarme pour le maintien d’un financement des structures d’accueil des enfants dans le cadre de la sécurité sociale”. “À côté des financements provenant des communautés et des régions, qui se justifient par les missions relevant de leurs compétences propres, la plate-forme affirme que le financement fédéral est fondé par le fait que cette intervention financière dans les services d’accueil se situe dans la relation directe entre travail et famille”. Par ailleurs, “la plate-forme rappelle que les parents contribuent déjà au financement du secteur pour une part équivalente à celle des pouvoirs publics. Elle marque son inquiétude face au désengagement actuel des pouvoirs publics qui renvoient la charge du secteur aux parents. Elle revendique dès lors une politique cohérente à long terme de prise en charge par les pouvoirs publics de l’accueil des enfants” [91].

183Les FPS ont une revendication commune avec Vie féminine quant au refinancement du secteur : “Si les milieux d’accueil ont eu, jusqu’à présent, des politiques de financement éparses, il est temps maintenant que la solution définitive de subsidiation soit commune. Pour continuer ces missions, 1.600 millions sont nécessaires. En conséquence, Vie féminine et les FPS demandent que le Fesc continue à les assumer, dans le cadre des secteurs de la sécurité sociale liés au travail et qu’une cotisation de 0,10 % de la masse salariale, soit actuellement 1.800 millions, lui soit annuellement affectée” [92]. La Fims et la File se joindront à ces deux mouvements pour réclamer cette cotisation qui était envisageable à l’époque où l’accord interprofessionnel était à renouveler.

184La File insiste sur la nécessité d’un financement public pour ce secteur, mais d’autres sources de financement sont également suggérées. Parmi les sources de financement publiques, la File insiste sur l’importance des pouvoirs communaux : “la participation des pouvoirs communaux dans la subsidiation des places pour les enfants domiciliés dans la commune est une piste à ne pas laisser de côté. Nous pensons que les pouvoirs locaux seront à court terme sollicités pour intervenir correctement dans la politique de l’enfance et pour rencontrer les aspirations légitimes de la population dans le domaine de l’enfance” [93].

185Par ailleurs, la File prône, à côté du financement direct des pouvoirs publics, le développement des financements “alternatifs”, comme l’économie sociale et le Maribel social, qu’elle ne soutiendra plus par la suite.

186La Fims, de son côté, défend le point de vue du monde associatif : “En termes de planification – d’encadrement et de financement des équipements, il y a lieu de veiller avec une particulière vigueur à l’égalité de traitement entre promoteurs publics et associatifs” [94].

187Dès 1995, Vie féminine et les SMI attirent l’attention sur les restrictions imposées au budget de l’One :”Dans le cadre du budget de la Communauté française, la ministre présidente et le ministre du budget de la Communauté française exigent des économies dans le secteur de l’enfance”. Ces économies ont entraîné “une diminution du nombre de travailleurs médico-sociaux sur le terrain doublée d’une diminution du budget affecté aux consultations médicales dans les crèches et prégardiennats et dans les consultations de nourrissons. En outre aucune création de places n’est prévue dans les milieux d’accueil pour 1996” [95].

188En mai 1996, Vie féminine et les SMI considèrent que “Si le secteur de la petite enfance est mis à mal aujourd’hui, c’est d’abord en raison des mesures de restrictions budgétaires imposées à l’One par la Communauté française. Et ce, alors que les besoins continuent d’être criants, aussi bien au niveau des demandes de places d’accueil – 2.500 places sont en attente d’agrément — qu’au niveau de la prévention primaire – paupérisation croissante des familles, résurgence de certaines maladies, isolement des familles, …” [96]. Le mouvement dénonce aussi l’aggravation du mali du budget de l’One pour 1997 du fait de l’application de la révision générale des barèmes du personnel de l’One et des milieux subventionnés, révision décidée par la Communauté française sans que les moyens permettant son application aient été accordés.

189Les Femmes prévoyantes socialistes constatent que le plan pluriannuel de l’One se situe en continuité avec le plan pour une politique coordonnée de l’enfance à l’élaboration duquel elles ont été associées. Elles admettent que la première contrainte qui s’impose à l’One est d’ordre budgétaire. Mais, disent-elles, il s’agissait de “positiver”. Les FPS ont tâché d’user de leur influence tant à l’égard du cabinet de la ministre-présidente de la Communauté française, afin de réfléchir à la meilleure utilisation des moyens disponibles, qu’à l’égard de l’One où il s’agissait de définir la meilleure manière d’utiliser son budget. Elles estiment favorable, dans le contexte budgétaire de la Communauté française, le fait que la dotation de l’One soit indexée et bloquée pour trois ans, même si elles considèrent l’One coincé dans un carcan budgétaire qui ne lui laisse pas assez de moyens alors qu’il conviendrait de créer des places nouvelles et d’améliorer la qualité de l’accueil. Pour les FPS, il s’impose de redéfinir les priorités de l’institution et de lui permettre d’aller au-delà des missions qui lui ont été confiées par le décret (la protection maternelle et infantile) pour rejoindre des préoccupations d’ordre éducatif. Il conviendrait également de revoir la complémentarité entre les deux grandes missions de l’Office que sont la prévention médico-sociale (consultations prénatales et de nourrissons, inspection médico-scolaire) et l’accueil.

190Pour les FPS, l’One est d’abord un service public qui prend en compte les besoins de la population, de toutes les populations en Communauté française, et qui doit adapter son travail de prévention sur le terrain à ces besoins qui, eux, évoluent. Les structures d’accueil sont et doivent rester des lieux de lutte contre l’exclusion et la pauvreté, des lieux de socialisation des enfants.

191La File reconnaît également que le budget de l’One est “corseté”. L’Office ne pourrait reprendre les missions du Fesc si celui-ci disparaissait. “En effet, cette institution parastatale, qui a obtenu la garantie d’une dotation constante pendant trois ans, constate avec amertume combien cette dotation est insuffisante pour rencontrer les besoins du secteur” [97]. La File demande que l’One soit doté “des moyens financiers et humains adéquats pour garantir la qualité matérielle et pédagogique des structures d’accueil” [98].

192La Fims voit par ailleurs dans “la diversité des politiques d’intervention au regard du secteur”l’origine de sa déstructuration “sur le plan des ressources humaines, en raison des disparités générées quant à la couverture subsidiée consentie (… et) quant aux statuts pécuniaires et aux conditions de carrière du personnel”. La Fédération perçoit dans cet état de fait qu’il “menace de dévaloriser à terme le secteur associatif de la petite enfance sur le plan professionnel, tant par rapport au secteur public que par rapport aux autres secteurs de la santé et de l’aide sociale”.

193Dans le débat actuel sur le mode de financement des infrastructures d’accueil à la suite du transfert des missions du Fesc, la Ligue des familles attire l’attention sur une alternative qui n’a pas encore été exprimée en tant que telle : voir les infrastructures d’accueil comme un “droit personnel de l’enfant” ou les voir comme un “droit social de l’enfant” ne conduit pas aux mêmes conclusions quant au mode financement à privilégier. Dans le premier cas, l’accueil de l’enfant doit être pris en charge, comme le système éducatif dont il est l’un des segments, par la collectivité et financé par des moyens généraux. Dans le second cas, on prend plutôt en compte les situations inégales des enfants en fonction du statut professionnel des parents et il se justifie que certains modes d’accueil, qui ont pour but de rencontrer des problèmes spécifiques à la catégorie des salariés, soient financés par la sécurité sociale. La Ligue s’inscrit en pratique dans le contexte actuel qui comprend une part de financement par la sécurité sociale et donc réalise en partie la conception des “droits sociaux de l’enfant” : “L’accueil des enfants dont les parents travaillent doit faire l’objet d’une prestation sociale qui appartient de plein droit à la sécurité sociale, laquelle relève des compétences du gouvernement fédéral” [99].

194Quant aux interlocuteurs sociaux, ils n’abordent la question du financement des infrastructures d’accueil que dans le cadre du Fesc.

Le Fonds d’équipements et de services collectifs

195Bailleurs de fonds du Fesc, les interlocuteurs sociaux ont un poids plus important que celui des mouvements familiaux dans les prises de décisions qui le concernent. Rappelons que la revendication d’une intervention de la sécurité sociale, par l’utilisation d’une partie des réserves du secteur des allocations familiales, a d’abord été exprimée par la FGTB et les Femmes prévoyantes socialistes. Face à la situation des couples dont les deux conjoints travaillent, cotisent deux fois pour les allocations familiales mais n’en bénéficient que comme les couples dont un seul conjoint travaille, le syndicat demandait avec le mouvement féminin socialiste une compensation sous la forme d’une aide aux infrastructures d’accueil existantes ou à créer.

196À l’époque, la FIB ne se ralliait ni aux propositions de la FGTB et des FPS, ni à celles de la CSC et de la Ligue des familles qui s’opposaient à ce que la sécurité sociale finance des infrastructures sociales et qui demandaient qu’un milliard soit consacré à des prestations familiales nouvelles (une allocation scolaire). La FIB proposait l’utilisation d’une tranche d’un milliard à une augmentation familiale à partir du deuxième enfant. Par la suite, après la création du Fesc par la loi du 20 juillet 1971, elle marque à nouveau son opposition en rappelant que “les membres représentant les employeurs au comité de gestion, ont à plusieurs reprises marqué leur opposition à la destination qui vient d’être donnée à une partie importante du « fameux milliard » de réserves que détient l’Office national d’allocations familiales. À une époque où de graves difficultés financières se posent dans un secteur de la sécurité sociale, à savoir le secteur des soins de santé, il eût été certainement de bonne politique de ne pas dépenser ce surplus par la création de nouveaux avantages à l’intérieur de ce régime bénéficiaire !” [100].

197L’unanimité ne s’est jamais réalisée au sein du comité de gestion de l’Onafts sur l’opportunité du financement d’infrastructures d’accueil par la sécurité sociale. La problématique actuelle s’inscrit dans ce contexte d’accord faible.

198En 1990, la FEB souscrit à l’accord interprofessionnel du 27 novembre 1990 qui approuve la décision gouvernementale d’encourager les structures d’accueil des enfants dans un contexte de conciliation de la vie familiale avec la vie professionnelle. Cette mesure d’élargissement des missions du Fesc était en phase avec sa demande de flexibilité et de disponibilité à l’égard de la main-d’œuvre.

199La convergence de vue des interlocuteurs sociaux au sujet de la rencontre des nouveaux besoins est donc à l’origine des missions dites “non traditionnelles” du Fesc. L’avis n°1.054 que le Conseil national du travail a émis d’initiative le 25 mai 1993 en application de l’accord interprofessionnel du 9 décembre 1992 exprime bien la volonté des interlocuteurs sociaux de maîtriser un nouveau champ d’initiatives qu’ils viennent de décider de subventionner : volonté d’impulser des initiatives originales, volonté de maîtriser les conditions de subventionnement, rappel que ces mesures sont prises dans le cadre de l’intégration des femmes dans un marché du travail en évolution.

200Au fil du temps, les besoins d’intervention pour ces missions nouvelles ont pris de l’ampleur et l’intérêt des interlocuteurs sociaux pour les “missions traditionnelles” a semblé diminuer. Il s’est d’ailleurs trouvé que les revendications flamandes de rapatrier ces missions traditionnelles vers les communautés ont trouvé écho auprès de la FEB et de la CSC qui dès lors ne se sont pas opposées, on l’a vu, à la décision gouvernementale du 17 octobre 1995.

201Il n’en va pas de même au niveau régional wallon où les interlocuteurs sociaux siégeant au Conseil économique et social de la Région wallonne–CESRW émettent le 26 juin 1995 une prise de position “relative au développement et au financement des services d’accueil pour les enfants et les adolescents”. Face à la situation financière désastreuse du Fesc dans le cadre de ses missions traditionnelles, le conseil demande que celui-ci soit recapitalisé : “La globalisation de la gestion de la sécurité sociale ne permet plus d’identifier les boni. (…) cette globalisation ne peut conduire à une remise en cause de la loi du 21 juillet 1971. Il estime au contraire que le financement d’équipements et de services collectifs, besoins prioritaires, doit, comme le paiement des allocations familiales, être reconnu comme une mission à part entière de l’Onafts”. Au sujet des missions nouvelles découlant de l’accord interprofessionnel, les interlocuteurs sociaux régionaux vont plus loin que la position exprimée au CNT en 1993 : ils sont en effet d’avis que “la permanence des besoins justifie un financement stable. Ceci pose la question de la consolidation de la cotisation de 0,05 %”.

202Dès l’annonce de la suppression par le gouvernement des missions traditionnelles du Fesc, les mouvements familiaux qui avaient manifesté de longue date leur attachement au financement par la sécurité sociale du secteur de l’accueil de l’enfant, réagissent soit séparément soit en publiant des positions communes. Ils réagissent également aux ponctions qui sont opérées à diverses reprises sur les moyens financiers destinés à l’accueil des enfants. Certaines des positions de ces acteurs à l’égard du Fesc ou des mesures qui le concernent ont déjà été énoncées ci-dessus, dans le paragraphe consacré à la problématique du financement.

203Les mouvements familiaux regrettent la volonté exprimée par les partis de la coalition et par la plupart des interlocuteurs sociaux de ne pas maintenir le financement complémentaire des crèches dans le cadre de la sécurité sociale. Ils disent constater que l’abandon politique des francophones est dû à la pression flamande. Et s’ils revendiquent de revenir en arrière, ils disent être conscients que le “combat semble perdu d’avance” et recherchent des solutions alternatives.

204Dès 1995, les Femmes prévoyantes socialistes, Vie féminine, la Fims et la File, demandent une stabilisation définitive de la subsidiation du Fesc par une cotisation de 0,10 % sur la masse salariale. Lors des discussions sur le plan pluriannuel pour l’emploi préparé par le gouvernement en automne 1995, Vie féminine a plaidé pour que les services répondant aux besoins des familles soient pris en compte dans le développement des “emplois de proximité” que le gouvernement souhaite valoriser dans son plan. Les FPS écrivent au formateur J.-L. Dehaene en juin 1995 qu’“accepter la disparition du Fesc après 1996 revient à pénaliser une fois dé plus les femmes qui travaillent (…) sans compter que ne sont plus pris en considération non seulement les intérêts des enfants (…) mais aussi le potentiel d’emploi que représente le Fesc”.

205En février 1996, c’est dans une lettre commune avec la Fims et la Fisaj adressée à Magda De Galan, ministre des Affaires sociales, que Vie féminine dénonce outre les ponctions sur le budget de l’One, la précarité des statuts et des projets, notamment ceux financés par le Fesc dans le cadre des accords interprofessionnels : les menaces planant sur le Fesc mettraient en péril un apport vital pour tous les services du secteur. Et de citer le chiffre de 24.007 emplois menacés – par effet direct ou indirect – pour l’ensemble du pays (tous services d’accueil de l’enfance et d’aide aux familles confondus).

206Ces mouvements sont attachés à un financement des services collectifs par le biais de la sécurité sociale : “À l’heure où certains commencent à vouloir réfléchir à un financement alternatif, nous tenons à rappeler le rôle fondamental de la sécurité sociale dans le financement de l’accueil des enfants. Faire sortir le financement des structures d’accueil de la sécurité sociale, comme certains le préconisent, ne serait pour nous qu’un signe de plus des graves dérives sociales contre lesquelles nous voulons nous battre” [101]. Au même moment, les SMI contribuent à un communiqué de presse diffusé par l’ensemble des mouvements familiaux pour dénoncer le manque de maintien d’un financement des structures d’accueil des enfants dans le cadre de la sécurité sociale.

207De même, la File réagit en affirmant que “La fin du système de subsidiation par le Fesc signerait la fin d’un modèle qui préservait le secteur de l’enfance des inégalités fondées sur un modèle plus marchand. C’est la raison pour laquelle nous prions instamment le monde politique de rester vigilant et de maintenir l’intervention d’un subside public, seul garant du maintien, au travers de la sécurité sociale, d’un système privilégiant la justice sociale et évitant l’exclusion” [102].

208Mais l’attitude des interlocuteurs sociaux qui veulent sauvegarder les initiatives qu’ils soutiennent directement par le biais des accords interprofessionnels, suscite des réactions du côté des mouvements familiaux, lesquels se soucient d’une politique globale de financement du secteur. La plupart des réactions vont donc viser ce qui est perçu comme une incohérence due à un manque de coordination des politiques.

209Ainsi, en février 1997, Vie féminine dénonce avec la Fims les “incohérences relatives au financement des initiatives petite enfance dans le cadre du Fesc” [103]. La même position est adoptée par la File en mars 1997 : “Nous invitons fermement le monde politique à intervenir maintenant pour qu’un financement fédéral continue à alimenter le Fesc. Il y va de la crédibilité de notre État fédéral et de l’action des pouvoirs publics pour assurer aux enfants le droit de vivre et de grandir dans de bonnes conditions” [104].

210La File signale également qu’un nombre important d’enfants accueillis dans les structures extra-scolaires sont des enfants dont les parents travaillent dans les services publics et demande que s’applique également dans ce secteur un prélèvement de 0,05 % sur les salaires pour le financement du Fesc. Les FPS souhaitent pour leur part que soit créé, au sein de l’institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants–Inasti, l’équivalent du Fesc des travailleurs salariés, pour que les enfants des indépendants puissent bénéficier d’un accueil de qualité quand leurs parents travaillent. “Faut-il rappeler que les indépendants – comme les salariés des services aux personnes et de la distribution – sont les plus grands consommateurs des prestations « en dehors des heures régulières » offertes par les crèches et les maisons communales d’accueil de l’enfance grâce au Fonds des équipements et services collectifs du secteur des allocations familiales des travailleurs salariés ?” [105].

211Quant à la Ligue des familles, elle exige que “L’intégralité des moyens financiers dégagés grâce à la cotisation extraordinaire de sécurité sociale liée aux accords interprofessionnels doit servir à financer les missions d’accueil des enfants définies par ces accords. Ces moyens financiers ne peuvent, par conséquent, en aucun cas se substituer à ceux que l’État fédéral est tenu d’affecter aux missions d’accueil des enfants initialement dévolues au Fesc s’il veut remplir l’obligation à laquelle il a souscrit en 1992 en ratifiant la Convention des Nations unies sur les droits de l’enfant” [106].

212S’ils sont relativement unanimes quant au rôle à donner, ou à rendre, à la sécurité sociale dans le financement de l’accueil de la petite enfance et quant à l’importance de la dimension égalité des chances entre les hommes et les femmes (qui est également du ressort fédéral) de la problématique, les mouvements familiaux ne partagent pas tous la même opinion à propos de la pertinence de l’ensemble des projets subventionnés dans le cadre de la cotisation 0,05 % (comme on a pu le constater en décrivant la perception des besoins). Ils insistent néanmoins chacun sur la nécessité d’un accueil de qualité et se démarquent des interlocuteurs sociaux pour qui, leur semble-t-il, l’harmonisation vie de famille / vie de travail revient en quelque sorte à une adaptation, voire une soumission, de la première en fonction des exigences de la deuxième sans grande préoccupation pour les besoins et les conditions de vie des enfants. Ils stigmatisent l’attitude des patrons et des syndicats qui n’envisagent la question que sous l’angle de la flexibilité du travail et de la dérégulation du marché du travail et des mesures d’accompagnement à apporter. La Fims va jusqu’à estimer que les besoins liés à la flexibilité des horaires de travail devraient être pris en charge par les secteurs professionnels.

213Les mouvements familiaux disent, en général, comprendre que les interlocuteurs sociaux aient voulu prendre en main la problématique des nouvelles missions financées par leurs cotisations. Leur qualité de payeur leur donne une certaine légitimité aux yeux des mouvements. Cependant, ceux-ci regrettent d’être exclus des décisions alors qu’ils ont une connaissance du secteur que les interlocuteurs sociaux n’ont vraisemblablement pas. Ils regrettent aussi le rôle dévolu aux comités subrégionaux de l’emploi dans l’appréciation des institutions et services subsidiés. Pour ces deux raisons, ils estiment qu’il y a “permutation” de compétence. La Fims regrette en outre que le patronat non marchand ne soit pas associé au banc patronal en cette matière.

214Les interlocuteurs sociaux au niveau wallon se démarquent une nouvelle fois de leurs homologues fédéraux. Dans une motion “relative au fonds des équipements et de services collectifs” adoptée par le Bureau du Conseil économique et social de la Région wallonne–CESRW le 24 mars 1997, ils affirment ne pouvoir marquer leur accord avec la volonté du gouvernement fédéral d’imputer à partir de 1998 le financement des missions classiques du Fesc aux communautés. Pour le CESRW, le financement des missions classiques du Fesc pour 1997 aurait dû se faire au départ des réserves de l’Onafts et le financement par la cotisation de 0,05 % doit être consacré à des actions complémentaires et non se substituer au désengagement des pouvoirs publics. La ponction que le gouvernement opère sur les réserves alimentées par la cotisation de 0,05 % pour le financement des missions classiques du Fesc et pour le congé-éducation “met en danger immédiat les initiatives prises dans le cadre de l’accord interprofessionnel. (…) L’ensemble des projets ne pourra être financé et (…) des choix devront être opérés”.

215Signalons enfin une prise de position du conseil d’administration de l’One ; elle exprime l’opinion de l’ensemble des mouvements familiaux et féminins représentés au sein de cet organe : “Le Gouvernement fédéral a en effet décidé de renvoyer les matières du Fesc aux Communautés et aux Régions, ce qui signifie que l’accueil de la petite enfance ne sera plus financé par la Sécurité sociale.

216Pour beaucoup de milieux d’accueil, cela signifie qu’ils se trouveront dans l’impossibilité de respecter les normes qualitatives et d’encadrement édictées par l’One, qu’ils seront peut-être obligés de licencier du personnel et de supprimer des places d’accueil, voire de fermer leurs portes, plaçant les familles devant des problèmes insolubles d’accueil d’enfants.

217Le renvoi des matières du Fesc vers les Communautés et Régions, sans solutions structurelles prévisibles, porte atteinte à l’égalité des chances pour tous les enfants, l’éducation des enfants, y compris leur protection, l’émancipation des femmes, et la qualité du service au public.

218Le Conseil d’Administration tient à souligner que le degré d’émancipation d’une société se mesure à la place que celle-ci accorde à l’Enfance.

219En conséquence, le Conseil d’Administration réclame une nouvelle fois de tous les niveaux de pouvoir qu’une solution définitive de financement structurel soit trouvée dans l’intérêt des enfants, et attend des réponses précises de la conférence interministérielle consacrée à l’enfance” [107].

La demande de coordination des politiques

220Les promoteurs de projets d’accueil se trouvent confrontés à cette multiplicité de sources de financement Pour faire face aux problèmes d’accès aux différentes formes de subsidiation, ils sont encadrés par leurs organisations faîtières. Ces organisations sont, comme dans le secteur de la santé ou dans l’enseignement, fortement marquées par leur appartenance à l’un des “mondes” philosophiques, et particulièrement aux mondes chrétien et socialiste, à l’exception de la Ligue des familles, qui est pluraliste. Les deux grands mouvements féminins, les FPS et VF, jouent à cet égard une pluralité de rôles (mouvement d’éducation permanente, regroupement de pouvoirs organisateurs, représentation à l’One et à l’Onafts, groupe de pression), tandis que les autres acteurs analysés dans cette étude sont moins “polyvalents”. La Ligue des famille, par exemple, est bien un mouvement d’éducation permanente, mais ne regroupe pas de pouvoirs organisateurs. Si elle représente les intérêts des familles à l’Onafts, elle siège au conseil d’administration de l’One sans voix délibérative. Le fait de regrouper des pouvoirs organisateurs, c’est-à-dire de représenter les intérêts des promoteurs de structures d’accueil, semble être décisif pour la présence au conseil d’administration de l’One avec voix délibérative, comme le montre la présence de la File.

221Dans le cas de VF et des FPS, on pourrait faire un parallèle avec le mode de représentation institué dans le secteur de la santé. Les mutualités sont représentées à l’Inami en tant qu’organismes de payement des prestations de l’assurance soins de santé, mais on peut les considérer également, du moins pour ce qui est des mutualités chrétiennes et socialistes, comme des groupements de pouvoirs organisateurs d’institutions de soins, même si c’est par le biais d’organisations juridiquement distinctes. Elles sont donc à la fois représentatives des assurés et des institutions de soins qu’elles promeuvent. En matière de structures d’accueil de l’enfance, VF et les FPS sont à la fois représentatives des usagers (les femmes, les enfants) et des pouvoirs organisateurs des structures d’accueil qu’elles regroupent. Une même asymétrie se retrouve en matière de soins de santé et d’accueil de l’enfance, le monde chrétien étant traditionnellement beaucoup plus présent sur le terrain associatif, alors que le monde socialiste est davantage présent par le biais des structures publiques.

222Du côté des organisations syndicales, on a observé au moins trois niveaux des organisations où des positions spécifiques sont exprimées : il s’agit du niveau interprofessionnel national, du niveau des structures régionales ou communautaires (Interrégionale wallonne de la FGTB et Comité communautaire francophone de la CSC) et du niveau des centrales (principalement les centrales d’employés, le Setca et la CNE).

223Face à la rareté des moyens financiers mis à la disposition des structures d’accueil en Communauté française, rareté aggravée par les mesures fédérales qui ont touché le Fesc, beaucoup de promoteurs se trouvent dans une situation d’insécurité. Il n’est pas étonnant dès lors, qu’ils perçoivent dans le mode de décision actuel en la matière un manque de coordination ou d’instance responsable qui aurait une vision d’ensemble de la problématique de l’accueil des enfants. On observe en effet que l’ensemble des mouvements féminins et familiaux et des organisations faîtières de pouvoirs organisateurs déplorent la dispersion de la subsidiation qui entraîne une incertitude quant à l’avenir des milieux d’accueil. Cela entraîne, selon eux, une fragilisation du secteur dans son ensemble et, finalement, une atteinte à la qualité de l’accueil (notamment à cause de la grande rotation que subit l’emploi dans le secteur).

224Concrètement, les responsables des milieux d’accueil se trouvent face à de multiples sources de financement d’où proviennent à tout moment des alertes à la diminution ou à la suppression des subsides. Le temps de travail que représentent les démarches destinées à permettre la survie des institutions est du temps pris sur la gestion même de l’institution, regrettent-ils.

225Vie féminine évoque la nécessité d’une conférence interministérielle qui examinerait le problème de la dispersion des subsides et tenterait de trouver des solutions pour recentrer le financement du secteur. L’un des points à aborder également serait l’élaboration d’un statut pour les gardiennes encadrées.

226La File considère comme un progrès le fait qu’à la suite de l’adoption de la charte de la petite enfance en 1991, la Communauté française ait attribué l’ensemble des compétences pour l’enfance et la jeunesse à un seul ministre. Mais par ailleurs elle dénonce l’absence d’intérêt manifesté jusqu’ici par les partis politiques pour les problèmes de l’accueil de l’enfance.

227L’association plaide pour une politique coordonnée de l’enfance en suggérant les pistes suivantes :

• création d’un lieu de concertation entre les différents niveaux de pouvoirs qui interviennent dans la subsidiation du secteur de l’enfance, où pourrait être explorée la question du “partenariat effectif entre les divers niveaux de pouvoirs et les entreprises (particulièrement en ce qui concerne l’accueil à horaires décalés)” [108] ;
• création, dans des entités géographiquement gérables, de lieux d’échange pour inventorier, prévenir et coordonner les recherches, les actions et les démarches. Il serait intéressant, pour la FILE, de prévoir à ce niveau un “centre de renseignements, de conseils et d’accompagnement pour les futurs promoteurs de projets”, qui pourrait être “l’One, des intercommunales ou des Observatoires” [109] ;
• création, à un niveau local, de centres intégrés de l’enfance “où puissent être coordonnées les actions en faveur de l’enfance (par exemple : des activités entre écoles, activités extra-scolaires, crèches et maisons de quartier, haltes-garderies avec transports des enfants par un bus communal, service de garde pour les enfants malades, …)” [110]. Il convient également au niveau local d’instaurer des collaborations et d’éviter les cloisonnements entre services existants. La création d’un poste de “coordonnateur des communes” devrait permettre d’assurer la liaison des actions entre communes voisines.

228La Fims met également en exergue le caractère éclaté du secteur de l’accueil de la petite enfance, chaque niveau ayant ses législations propres, ses critères, ses références. L’intervention de ces différents niveaux, sans concertation entre eux, rend difficile la gestion des institutions et les fragilise. “Aussi et à défaut d’une politique-cadre globale et cohérente susceptible des les garantir dans leur fonctionnement et leur financement, les milieux de la petite enfance courent-ils plus que d’autres le risque de coupes sombres budgétaires, décidées de toutes parts et répétées à tous les coups !” [111]. Et de poursuivre “La diversité des politiques d’intervention à l’égard du secteur le déstructure dangereusement sur le plan des ressources humaines. (…) L’harmonisation des politiques s’avère réellement la première des priorités, via la concertation entre les divers niveaux de pouvoir et les divers organismes subsidiants. Aussi le besoin se précise-t-il d’un rôle « interface » en ce sens, qu’il reviendrait à l’One de jouer plus efficacement” [112].

229L’Interrégionale wallonne de la FGTB prône une politique “globale et cohérente au niveau de la Communauté française” par l’institution d’une “autorité compétente en matière de l’enfance, prenant en compte l’ensemble des besoins d’accueil de l’enfance en liaison avec la vie professionnelle des parents :

• accueil heures régulières,
• accueil heures irrégulières,
• accueil enfants malades,
• accueil extrascolaire.

230Cela suppose tant pour l’accueil 0-3 ans que pour l’accueil extrascolaire

• une étude des besoins,
• la définition de critères de qualité,
• la définition de normes d’encadrement.” [113].

231Cela suppose, selon l’IRW, d’une part, un élargissement du conseil d’administration de l’One aux interlocuteurs sociaux intéressés à la mise en œuvre de la politique d’accueil des enfants et d’autre part, la création d’une “Agence-conseil pour les promoteurs de projets”, qui jouerait le rôle de “guichet d’instruction des dossiers”.

232S’inspirant de cette position, la plate-forme rédigée par le front commun syndical CNE–Setca [114] revendique “une politique globale concertée de toutes les formes d’accueil des enfants, assortie d’un financement suffisant, structurellement cohérent et durable, afin de nous mettre à l’abri de la précarité et des « bricolages » susceptibles de menacer directement le bon fonctionnement des milieux d’accueil, et de nous permettre de rechercher sereinement la meilleure qualité dans le travail au bénéfice des enfants accueillis”. La plate-forme passe ensuite en revue les différents niveaux de pouvoirs et leur demande de prendre leurs responsabilités du point de vue du financement. Du point de vue de la coordination des politiques, elle plaide également pour que “l’One mette en place une procédure de relations paritaires, tant en ce qui concerne le parastatal lui-même que les services qu’il subsidie”. Dans la même ligne on notera la position des FPS exprimée le 19 juin 1997 et selon laquelle “Les multiples événements et rebondissements des derniers mois dans le secteur de l’enfance ont rendu plus criants que jamais le manque de coordination de cette politique et la précarité financière des structures” [115]. Pour le mouvement, “La multiplicité (des) sources de financement nécessite à l’évidence que soit institutionnalisé le rôle d’un organe qui puisse

• garantir une répartition coordonnée des moyens en fonction des besoins ;
• garantir la cohérence d’ensemble de manière à ce que les différents pouvoirs concernés n’entrent pas en contradiction les uns par rapport aux autres ;
• garantir une meilleure exploitation de la complémentarité des différentes sources de financement.

233Ayant une vue d’ensemble à la fois des besoins et des moyens sur un territoire donné, cet organe deviendrait le garant de cette politique intégrée et globale de l’accueil de l’enfance (…).”

234Concrètement cet organe – et, selon le mouvement, l’One semble l’institution la plus adéquate pour jouer ce rôle, sous la tutelle d’un ministre unique – serait chargé :

235

“– de faire le relevé permanent des divers fonds disponibles et des critères d’octroi de subventions ;
– d’évaluer les besoins en matière d’accueil des enfants de 0 à 12 ans ;
– de rester en contact étroit tant avec le terrain, afin de cerner les difficultés et les contradictions éventuelles, qu’avec les administrations subsidiantes ;
– d’attirer l’attention des autorités compétentes sur d’éventuelles disparités régionales ou la non-couverture de certains besoins ;
– de veiller à la cohérence d’ensemble en proposant entre autres des accords de coopération entre les différents niveaux de pouvoir”.

236L’analyse de la décision politique en matière d’accueil de l’enfance a permis de découvrir un secteur où les clivages traditionnels sont encore très présents et où le fonctionnement des mécanismes de décision et le positionnement des acteurs illustrent bien l’imbrication des enjeux qui découlent du croisement de ces clivages.