De longues négociations

16L’accord de gouvernement du 8 mai 1988 a mis un terme à la crise politique la plus longue que la Belgique ait connue [1]. Cette longueur inhabituelle résulte pour partie de la complexité des problèmes, dont certains figuraient parmi les causes de la crise gouvernementale d’octobre 1987, et pour partie des enseignements du scrutin législatif du 17 décembre 1987 [2].

17Complexes étaient les causes de la chute du gouvernement social-chrétien/libéral ; parmi elles, relevons les dissensions apparues au sein de la coalition à propos des obligations linguistiques des mandataires communaux. Mais ce ne fut pas le seul facteur de cristallisation des tensions avant et après les élections de décembre 1987 ; d’autres dossiers étaient pendants (approfondissement de la réforme de l’Etat, communautarisation de l’enseignement, statut de Bruxelles, etc.).

18Les élections législatives du 17 décembre 1987 ont été marquées principalement par un recul du CVP en Flandre et un progrès du PS en Wallonie et à Bruxelles, par l’accession de la famille socialiste pour la première fois depuis 1936 au premier rang sur le plan national et par l’accentuation des asymétries au niveau des trois régions du pays. Même si les partis de la coalition sortante conservaient ensemble une majorité des sièges au Parlement, sa reconduction paraissait exclue, ou du moins extrêmement malaisée.

19La complexité de la situation se trouva renforcée par les stratégies d’alliances menées par les différents partis et par les équilibres à trouver avec les coalitions à mettre en place aux niveaux communautaire et régional. Les tensions à l’intérieur même des partis politiques ont également influé sur les arbitrages et les compromis à réaliser. Elles furent particulièrement visibles lors des congrès d’approbation de l’accord du gouvernement du PS et du PSC [3].

20L’utilisation du facteur "temps" a été de pair avec l’adoption d’une procédure de négociation "compartimentée et en circuit fermé", alliée à une technique de globalisation des sujets (chaque problème est relié aux autres dans un équilibre peu explicite qui n’exclut pas le risque de double lecture), laissant toutefois les points litigieux (contentieux communautaire, Fouron et les autres communes à facilités ainsi que Bruxelles) pour la fin des négociations ou chargeant le nouveau gouvernement de les régler. Cette stratégie de négociations a permis de débloquer la situation et d’arriver à un accord entre le CVP, le PS, le SP, le PSC et la VU.

21La déclaration gouvernementale est lue devant le Parlement le 10 mai 1988. La Chambre accorde la confiance au gouvernement le 15 mai 1988 par 140 voix contre 65 et une abstention. Le vote est intervenu au Sénat le 19 mai 1988 et est acquis par 123 voix contre 45, il y eut deux abstentions.

Structure de l’accord

22L’accord de gouvernement du 8 mai 1988 présente un degré de complexité supérieur à celui des accords précédents. Le texte de l’accord porte d’abord la marque des conditions et méthodes de sa négociation ; ensuite il associe étroitement des décisions en matière économique et financière d’une part et en matière institutionnelle d’autre part ; enfin, il comprend des aspects qui accentuent les asymétries et multiplient les cas d’exception.

23L’accord de gouvernement comporte une centaine de pages (sans les annexes) au contenu relativement hétérogène du point de vue du degré de précision avec laquelle sont abordées les différentes matières. Il existe des points de compromis forts qui témoignent du caractère très approfondi des négociations précédant l’accord et des points de compromis faibles, exprimés de façon à permettre des marges d’interprétation et de négociations futures.

24Les grands points du programme gouvernemental ayant fait l’objet de compromis détaillés ou explicites sont, dans l’ordre où ils apparaissent dans le texte de l’accord :

• la fixation du seuil précis de déficit budgétaire à respecter pour 1989 et les principes d’économie budgétaire à respecter pour la période de la législature ;
• la réforme fiscale (impôt sur les personnes physiques) ;
• un projet de loi-cadre sur la sauvegarde de la compétitivité du pays ;
• une législation nouvelle sur les entreprises publiques de communication et de transport ;
• la réforme des institutions publiques de crédit ;
• la réforme de la loi sur les sociétés mutualistes ;
• les compétences des régions et des communautés ;
• le financement des régions et des communautés ;
• la Région de Bruxelles-Capitale ;
• les communes à statut linguistique spécial.

25Certaines matières sont traitées comme des orientations générales ou de simples principes : on peut penser qu’il s’agit là de points du programme où un consensus a été relativement facilement réalisé. Il reste que le degré d’abstraction de la formulation peut aussi recouvrir une incapacité de se mettre d’accord (il s’agit alors d’une zone potentiellement génératrice de tensions dans le déroulement de la législature).

26L’expression des différents points du programme peut prendre des formes très diverses. Certains, relativement peu nombreux, sont annoncés comme de futurs projets de lois. On rappellera les points de compromis très explicites cités ci-avant. D’autres points du programme gouvernemental sont également annoncés en termes de projets de loi : projets de loi sur les pratiques commerciales, les sociétés civiles professionnelles et interprofessionnelles, l’indemnisation des commerçants et artisans victimes des grands travaux publics, la continuité des exploitations agricoles, la révision du bail à ferme, la création d’une banque-carrefour de la sécurité sociale, sur les pensions du type extra légal, le crédit à la consommation, les avances en matière de pensions alimentaires et leur récupération. On trouve aussi l’annonce d’une initiative législative dans le domaine de la concurrence.

27D’autres sont annoncés comme des réformes (fondamentales) d’un ensemble législatif. Proches des réformes, on trouve des points qui sont présentés comme la révision ou la fusion d’ensembles de mesures existantes.

28Dans les parties du programme qui ne sont pas fortement explicitées, les mesures à prendre sont présentées au moyen de multiples expressions telles que l’harmonisation, l’amélioration, la simplification de mesures existantes. Dans le sens de l’amélioration, certaines décisions sont présentées comme des extensions, des développements, des adaptations, des modernisations de mesures ou systèmes existants.

29Pour les matières où le compromis n’a pas été négocié, l’accord de gouvernement se borne souvent à les évoquer en parlant d’études ou d’évaluation de mesures existantes, ne se prononçant pas sur une réforme ou une amélioration. On trouve également dans le programme gouvernemental des expressions telles que "le gouvernement prendra les mesures qui conviennent", comme en matière de fraude fiscale par exemple. Enfin, l’accord prévoit aussi dans un cas de faire exécuter une loi restée sans effet par l’absence d’arrêtés royaux d’application et, enfin, dans deux autres cas, de veiller à l’application correcte d’une loi existante.

30La plupart des points du programme ne sont pas liés à une exécution programmée dans le temps. Néanmoins pour certains d’entre eux, des délais sont précisés. Ainsi le projet de loi de réforme de la fiscalité : avant les vacances parlementaires de 1988 ; et celui relatif à la sauvegarde de la compétitivité : dès l’installation du gouvernement.

31D’autres doivent simplement être pris "rapidement" ou "sans délai" : il en est ainsi de la réforme des institutions, d’une "initiative législative dans le domaine de la concurrence", des projets de loi sur les pratiques commerciales, sur les sociétés civiles professionnelles et interprofessionnelles, sur le bail à ferme, et sur la création d’une banque-carrefour de la sécurité sociale.

32D’autres encore doivent être prises dans la perspective de 1993. L’accord de gouvernement comprend de très nombreuses références à la politique européenne. Parfois le texte signale qu’il faudra mettre en œuvre en Belgique des mesures décidées au niveau européen, mais le plus souvent c’est la préparation de la Belgique pour affronter les conditions de concurrence du grand marché européen de 1993 qui est évoquée.

33Enfin, un relativement grand nombre de mesures sont annoncées comme devant faire l’objet d’une concertation avec différents interlocuteurs : interlocuteurs sociaux, associations de défense de l’environnement ou des consommateurs, etc., ou avec d’autres niveaux de décision : communautés et régions.

34La mise en œuvre du programme gouvernemental au cours de la législature est un sujet d’observation relativement malaisé à appréhender. Cette mise en œuvre peut prendre des formes diverses. Il y a tout d’abord des lois nouvelles (quelque 300 lois). Ensuite une part de cette mise en œuvre se réalise dans le cadre de lois existantes, au moyen d’arrêtés royaux, et par des lois du type loi budgétaire ou loi-programme qui contiennent des ensembles de mesures très diversifiées. Nous avons retenu particulièrement les processus de décision aboutis qui correspondent aux grands compromis figurant dans l’accord de gouvernement et ceux qui, bien qu’ils n’aient pas fait l’objet de compromis détaillés, ont donné lieu à des décisions importantes.

La première phase

41La révision de sept articles de la Constitution, le vote de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1988 et celui de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d’aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l’élection simultanée pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux, constituent la première phase de réalisation du volet institutionnel de l’accord de gouvernement. Ces dispositions ont été adoptées au cours des mois de juillet et d’août 1988.

42A ce moment, seuls ont été modifiés les articles repris dans la déclaration de révision de la Constitution du 8 novembre 1987 [9] dont la révision s’imposait en fonction de la réalisation de l’accord de gouvernement. Ainsi le 7 juillet 1988, les articles 47 al.1 et 48 al.1 étaient révisés en rapport avec les projets concernant les communes de Comines-Warneton et de Fouron, l’article 108ter en relation avec le projet de création d’institutions de la Région de Bruxelles-capitale et l’article 115 en fonction du financement futur des régions. Les articles 17, 59bis et 107 ont été modifiés le 15 juillet 1988 en vue de permettre la communautarisation de l’enseignement. L’article 59bis a également été modifié dans les aspects qui touchent la compétence des communautés en matière de conclusion des traités, la détermination des autorités compétentes en matière communautaire à Bruxelles et le financement futur des communautés.

43Des dispositions transitoires sont, dans l’attente du vote de lois à majorité spéciale, prévues dans les articles 17, 59bis, 107ter, 108ter et 115 de la Constitution.

44Deux dispositions légales relatives à la mise en œuvre de cette réforme ont été votées les 8 et 9 août 1988.

45Une modification de la loi du 8 août 1980 de réformes institutionnelles est justifiée dans l’accord de gouvernement par le fait que l’application de celle-ci "pendant 7 années a révélé des lacunes dans la répartition des compétences entre l’Etat et les Régions et Communautés. Le morcellement des compétences et la formulation trop détaillée et parfois incohérente des attributions de compétence ont été dénoncés à juste titre. Dans le respect de l’équilibre général des compétences actuellement dévolues aux Communautés et aux Régions, le Gouvernement prendra dès lors rapidement l’initiative de corriger la répartition des compétences existantes en vue de limiter au strict minimum les exceptions aux attributions de compétences définies actuellement dans la loi spéciale, pour parvenir à l’attribution d’ensembles de compétences homogènes a l’Etat, aux Communautés et aux Régions".

46L’accord de gouvernement contient une énumération des compétences à transférer aux communautés et aux régions, prévoit des domaines où une concertation avec ces dernières sera organisée (notamment en matière de représentation auprès de certaines institutions internationales) et, dans l’attente de la nouvelle réforme de l’Etat, spécifie que celle de 1980 sera accélérée et exécutée complètement sur des points qu’il énumère (notamment la restructuration de l’administration et de certains parastataux et institutions scientifiques, le transfert de biens meubles et immeubles, la trésorerie propre des communautés et des régions, l’exécution plus complète d’un certain nombre de compétences des communautés et des régions en matière de protection de la jeunesse, de normes en matière d’environnement, de placement des chômeurs, de la politique de santé,…).

Tableau 1

La première phase de la réforme de l’Etat

Contenu Date (Moniteur belge) Dispositions constitutionnelles *Art. 17 Communautarisation de l’enseignement, garanties du Pacte scolaire 15.7.88 (19.7.88) Art. 47 al 1 Election des députés et suppression de la condition de domicile 7.7.88 (9.7.88)  Art. 48 al 1 Constitution de collèges électoraux (suppression de la référence à la province) 7.7.88 (9.7.88) *Art. 59bis Extension des compétences des Conseils de Communauté (enseignement, coopération internationale y compris la conclusion des traités) Majorité spéciale pour modifications aux règles d’emploi des langues dans les communes à facilités Détermination des autorités compétentes en matière communautaire à Bruxelles Système de financement des communautés 15.7.88 (19.7.88) *Art. 107ter Extension des compétences de la Cour d’arbitrage aux garanties constitutionnelles des art. 6, 6bis et 17 15.7.88 (19.7.88) *Art. 108ter Modalités d’exercice des compétences de l’agglomération bruxelloise Groupes linguistiques du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et collèges 7.7.88 (9.7.88) *Art. 115 Dispositions légales Système de financement des régions 7.7.88 (9.7.88) Loi spéciale du 8 août 1988 modifiant la loi 1980 de réformes institutionnelles Accroissement des compétences des communautés et des régions Fixation des principes de coopération entre les différentes composantes de l’Etat 8.8.88 (13.8.88) *Loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des CPAS, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et organisant l’élection de simultanée pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux Fixation de nouvelles règles sur les connaissances linguistiques des mandataires des communes à statut linguistique spécial 9.8.88 (13.8.88)

La première phase de la réforme de l’Etat

47La loi spéciale du 8 août 1988 [10] transfère aux communautés et aux régions de nouvelles compétences (par exemple : travaux publics et transport aux régions) et étend des compétences octroyées en 1970 et en 1980 (pour les communautés : en matière d’enseignement, de publicité commerciale à la radio et à la télévision, d’aide à la presse,… ; pour les régions : divers aspects de la politique économique, énergétique, de l’emploi, …) et supprime un certain nombre d’exceptions qui furent l’objet de tensions, sans toutefois parvenir à délimiter des blocs de compétences totalement homogènes.

48Les compétences concurrentes ou partagées [11], la compétence résiduelle ou résiduaire maintenue au niveau national et certaines matières restées nationales constituaient, potentiellement du moins, autant de sujets de débats et de revendications futurs.

49Des mécanismes (notammant les accords de coopération [12] et les conférences interministérielles) sont mis en place pour renforcer la coopération entre l’Etat, les communautés et les régions. La loi du 8 août 1988 dispose de plus que l’exécutif flamand – de même que l’exécutif de la Communauté française pour autant qu’il exerce les compétences de l’exécutif régional wallon – est composé selon le principe de la représentation proportionnelle pendant une durée de quatre ans (qui a débuté le 18 octobre 1988).

50Les principes généraux de la loi du 9 août 1988 sur les communes à statut linguistique spécial – qui figurent déjà dans l’accord du gouvernement – sont :

• la création d’un collège des gouverneurs et les modalités de son intervention dans les communes de Fouron et de Comines-Warneton ;
• l’élection directe des échevins et des membres du CPAS dans ces deux communes et dans les six communes de la périphérie bruxelloise et donc la formation des collèges sur une base proportionnelle ;
• l’application de la règle du consensus pour les décisions de ces collèges ;
• la présomption de la connaissance de la langue de la région dans laquelle chacune de ces communes est située pour les mandataires de ces communes et de leur CPAS (présomption qui est irréfragable pour les élus directs ; une procédure de renversement de cette présomption est prévue pour les bourgmestre et président de CPAS sauf pour ceux qui ont exercé leur fonction pendant trois années consécutives entre le 1er janvier 1983 et le 1er janvier 1989) ;
• et le droit de vote des habitants de Fouron et Comines-Warneton respectivement dans les communes d’Aubel et d’Heuvelland pour les élections législatives et européennes.

La deuxième phase

51La deuxième phase de la réforme de l’Etat (janvier-juillet 1989) a été réalisée, à l’exception de la révision de l’article 59ter de la Constitution relatif à la Communauté germanophone, par voie législative. Elle comporte une série de lois (dont certaines à majorité spéciale) qui mettent en œuvre des dispositions constitutionnelles révisées en juillet 1988.

52Par rapport au programme que le gouvernement s’était fixé en juillet 1988 pour cette deuxième phase [13], certaines questions (comme les pouvoirs des régions en matière de traités et la représentation des communautés et des régions sur le plan international) n’ont pas fait l’objet d’une législation.

53Etant donné l’ampleur de ces réformes et le caractère complexe et technique des dispositions de certaines de ces législations, une présentation même succincte du contenu des lois votées au cours de cette deuxième phase n’est pas proposée ici. Le lecteur se référera aux nombreuses études qui ont été consacrées à ces questions [14].

La troisième phase

54La mise en œuvre de la troisième phase de la réforme de l’Etat n’a pu être menée au même rythme que les deux précédentes. Les débats sur son contenu ont côtoyé, dès 1989, notamment ceux qui se cristallisaient autour du projet de dépénalisation conditionnelle de l’interruption volontaire de grossesse et les préoccupations que suscitait la situation budgétaire.

Tableau 2

La deuxième phase de la réforme de l’Etat

Disposition constitutionnelle *Art. 59ter : loi 20.6.89 (MB 20.7 .89) Communauté germanophone (conclusion de traités, coopération et financement) Dispositions légales’’Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage (MB 7.1.89) Extension des compétences (recours en annulation et questions préjudicielles concernant les art. 6, 6bis et 17 de la Constitution); fonctionnement *Loi du 6 janvier 1989 relative aux traitements et pensions des juges, des référendaires et des greffiers de la Cour d’arbitrage (MB 7.1.89) *Loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloise (MB 14.1.89, errata 1.3.1989) Région de Bruxelles-capitale : territoire, organes et institutions régionale et communautaire, composition, compétences, normes juridiques, fonctionnement, dispositions particulières (protection minorité linguistique, tutelle), …’’Loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l’élection du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale (MB 14.1.89) *Loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions (MB 17.1.89) Régime de cession ou d’attribution du produit de certains impôts, extension du pouvoir fiscal des régions, emprunt, responsabilité financière et mécanismes de solidarité, système complexe mis en application par étapes’’Loi du 23 janvier 1989 sur la juridiction visée aux art.92bis § 5, § 6 et 94 § 3 de la loi spéciale du 8 août 1980 (MB 24.1.89) Accords de coopération *Loi du 23 janvier 1989 portant application de l’art. 110 § 2 al2 Constitution (MB 24.1.89) Imposition au profit communautés et régions: principe "non bis in idem" *Loi du 31 mars 1989 tendant à modifier la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l’élection directe du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale (MB 20.4.89)’’Loi spéciale du 9 mai 1989 complétant la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et modifiant la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l’élection du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale (MB 12.5.89) *Loi du 23 mai 1989 modifiant la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l’élection du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale (MB 1.6.89)’’Loi du 16 juin 1989 portant diverses réformes institutionnelles (MB 17.6.89) Représentation des deux communautés linguistiques dans organes communaux et CPAS de la Région de Bruxelles-capitale; modifications lois coordonnées sur le Conseil d’Etat; modifications relatives aux conflits d’intér~ts; emploi des langues dans la Région de Bruxelles-capitale *Loi spéciale du 6 juillet 1989 relative au Fonds budgétaire interdépartemental de !emploi (MB 28.7.89) Prolongation durée de validité 16

La deuxième phase de la réforme de l’Etat

55Deux réformes, non abouties au cours des deux premières phases, étaient annoncées dans l’accord de gouvernement : d’une part l’élection directe des membres des conseils de communauté et de région, la suppression du double mandat et l’adaptation du système bicaméral ; d’autre part l’examen de l’instauration possible d’un gouvernement de législature. "Au sujet de la réforme du Sénat, deux options sont possibles. Suivant une première conception, le Sénat, étant l’émanation des Conseils, est composé des membres de ceux-ci et détient une compétence législative limitée à la révision de la Constitution, à la législation institutionnelle et éventuellement aux lois portant sur des matières complémentaires à celles des Communautés et des Régions. Suivant une seconde conception, le Sénat assure, comme les « Chambres d’Etat » dans les états fédéraux, la jonction entre la Chambre nationale et les Conseils. Le Sénat aurait alors une composition plus limitée mais des compétences plus étendues que selon la première conception. Dans les deux cas, le Sénat conserve sa compétence au sujet de la monarchie et de la présentation des candidats à la Cour de Cassation, à la Cour d’arbitrage et au Conseil d’Etat ainsi que la compétence pour demander des explications au gouvernement, sans cependant pouvoir y lier une sanction politique. Le gouvernement arrêtera son opinion sur les deux options, en collaboration avec le Parlement".

56Une des lois à majorité spéciale nécessaires à la mise en œuvre des dispositions constitutionnelles révisées de juillet 1988 n’a pas été votée ; elle devait arrêter dans le cadre des compétences attribuées aux communautés les modalités de la conclusion des traités.

57De plus, l’octroi de la compétence résiduelle ou résiduaire aux communautés et aux régions n’a pas été inséré dans la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1988 : "Ce n’est qu’au cours de la troisième phase, après révision d’autres articles constitutionnels (qui ont été soumis à révision) que seront établies des listes énonçant les compétences exclusives de l’autorité nationale, des communautés et des régions" [15].

58Des déclarations de ministres et de dirigeants de partis politiques laissent, à ce moment, entendre qu’une période de réflexion et d’examen approfondi s’impose avant d’aller plus avant dans la réforme des institutions.

59A l’initiative des présidents de la Chambre et du Sénat, une Commission parlementaire mixte pour la réforme des institutions est mise en place le 22 décembre 1989. Elle réunit des représentants des partis de la majorité et de l’opposition [16]. Sa mission est "d’étudier les réformes institutionnelles et de formuler des propositions en la matière. La Commission aura pour mission d’examiner :

1. l’ensemble de la réforme des institutions parlementaires et plus particulièrement le problème du double mandat, la réforme du système bicaméral, l’élection directe des conseils et la modification des arrondissements électoraux ;
2. les dispositions de la déclaration gouvernementale relatives à la « troisième phase de la réforme de l’Etat » ;
3. d’autres sujets complémentaires proposés par les groupes politiques sur l’examen desquels la Commission marquera son accord".

60Fin avril 1990, quatre rapports sont déposés. Les thèmes qui y sont abordés sont plus larges que ceux inscrits dans la déclaration gouvernementale ; ils reflètent l’évolution des positions et des revendications en matière de réformes institutionnelles telle qu’elle apparaît deux ans après la constitution du gouvernement.

61Le premier rapport, sous la signature conjointe de J. Gol (PRL) et W. Leemans (CVP), traite de l’ensemble de la réforme des institutions parlementaires "et plus particulièrement le problème de double mandat, la réforme du système bicaméral, l’élection directe des conseils et la modification des arrondissements électoraux" [17].

62W. Leemans présente d’emblée les positions émises par des sénateurs lors de conversations informelles qui ont eu lieu le 9 janvier 1990 au sein d’un groupe de travail au Sénat : si l’unanimité se fait sur la non-suppression du Sénat et sur le maintien du bicaméralisme et si un consensus semble être trouvé pour réduire le nombre des mandataires, les positions divergent notamment sur la fonction et les compétences d’une deuxième Chambre dans un Etat fédéral (le point le plus contesté est celui d’une éventuelle compétence du Sénat en matière de règlement des conflits d’intérêt) et sur la notion de parité dans sa composition. Le rapport reprend ensuite les avis exprimés par les représentants des différents partis politiques [18].

63Les conclusions de la Commission font état d’un certain nombre de points sur lesquels un consensus ou un large accord peut être trouvé : il en est ainsi de l’examen global du problème des différentes assemblées parlementaires, du maintien d’un système bicaméral moyennant adaptation et spécialisation, du maintien des compétences actuelles de la Chambre et des compétences du Sénat pour la révision de la Constitution et les lois à majorité spéciale de même que pour la présentation des candidats à la Cour d’arbitrage, à la Cour de cassation et au Conseil d’Etat. S’il apparaît nécessaire qu’à l’avenir les conseils tirent leur légitimité de l’élection directe de leurs membres, cela n’exclut pas pour certains (notamment le CVP) la cooptation d’un nombre limité d’entre eux. Différentes formules sont avancées quant au nombre de membres des conseils, elles sont conditionnées par les propositions faites pour le Sénat. L’établissement d’assemblées de législature, d’une durée de quatre ou cinq ans, est demandée par le PVV, le PS (groupe Chambre), le FDF, Agalev et Ecolo. Les avis sont partagés sur l’octroi d’éventuelles compétences législatives exclusives à la Chambre, et plus encore sur le rôle spécifique du Sénat [19], dont les compétences sont très diversement définies. La possibilité pour les Fouronnais de voter pour le Conseil régional wallon et le Conseil de la Communauté française est revendiquée par le PS (groupe Chambre) et le PRL. La scission de l’arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde est rejetée par le PS (groupe Chambre) et le FDF, et demandée par Agalev et Ecolo. Tous les groupes représentés à la Commission ne se sont toutefois pas exprimés sur ces deux dernières questions. On sait cependant que des parlementaires VU, Vlaams Blok et SP ont déposé par ailleurs des propositions de scission de l’arrondissement électoral et que des voix CVP se sont prononcées dans le même sens.

64Le deuxième rapport (auteurs : R. Henrion, PRL et D. Van der Maelen, SP) traite des compétences résiduaires [20]. Rappelons que la déclaration de révision de la Constitution du 9 novembre 1987 prévoit la révision du Titre III de la Constitution "par l’insertion d’un article nouveau relatif aux compétences exclusives du pouvoir national" et "d’un article nouveau relatif aux compétences résiduaires et concurrentes", et que l’accord de gouvernement contient les dispositions suivantes : "1.5. Les compétences exclusives de l’autorité nationale ainsi que celles des Communautés et des Régions seront attribuées explicitement. La compétence résiduaire revient aux composantes, soit aux Communautés, soit aux Régions, en fonction de la nature des compétences qui leur sont respectivement attribuées et en cas de conflit, aux Régions. Toutefois, une compétence résiduaire peut être dévolue à l’Etat, soit de l’accord des différentes composantes, soit à la suite d’une décision de la Chambre et du Sénat, prise à la double majorité. En ce qui concerne les compétences implicites, les dispositions de l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 restent en vigueur. Elles s’appliqueront également à l’autorité nationale" [21].

65Les travaux de la Commission sur les compétences résiduaires n’ont abouti à aucun accord explicite. Les interprétations sur le fondement juridique de l’attribution de ces compétences aux entités fédérées ont côtoyé des discussions sur les compétences exclusives (et leur énumération) du pouvoir national, des communautés et des régions, sur d’éventuelles "compétences concurrentes limitées et/ou compétences en matière de législation-cadre", sur des "compétences résiduaires par degrés" ou encore sur un système de compétences résiduaires "alternées". D’autres questions ont été soulevées, parmi elles le financement des compétences résiduaires dans le cas de leur attribution aux communautés et aux régions.

66Le troisième rapport (auteurs : H. Candries, VU, E. Cerexhe, PSC, F. Erdman, SP, et H. Simons, Ecolo) concerne les relations internationales [22]. Rappelons que l’accord de gouvernement prévoit explicitement le transfert aux communautés et aux régions, dans le cadre de leurs compétences respectives et après information préalable du gouvernement national, de la conclusion des traités et de leur représentation auprès de certaines institutions internationales [23] et que l’article 59bis de la Constitution modifié en juillet 1988 a mis fin au débat sur la question de savoir si la coopération internationale comprend ou non la conclusion des traités (en l’y incluant). La situation est plus complexe pour les régions ; leurs compétences sont définies par la loi à majorité spéciale qui, actuellement, ne leur accorde pas de compétence internationale ; toutefois la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1988 (art. 6 § 3, 7°) mentionne leur participation à l’élaboration de la politique internationale et européenne.

67La note de synthèse des travaux de la Commission sur cette question confirme que les communautés et les régions doivent être habilitées à négocier et conclure des traités internationaux (l’article 68 de la Constitution devant être modifié à cet effet) ; les conseils et le Sénat devraient, dans certains cas, donner leur assentiment. Toutefois, cette compétence doit s’harmoniser avec celle de l’Etat central en matière de politique étrangère, avec les exigences de droit international public et avec la pratique politique internationale. Des mécanismes non limitativement décrits doivent être mis en place pour coordonner ces politiques. Un consensus se dégage au sein de la Commission pour que tout conflit, selon sa nature, entre les régions et communautés et l’Etat central soit soumis à l’arbitrage d’une autorité qui pourrait être la Cour d’arbitrage, le Comité de concertation, la Conférence interministérielle et le Sénat. Des moyens doivent être accordés à l’Etat central en cas de non-respect par les communautés et les régions de leur engagements internationaux ou des directives européennes ; ils sont subordonnés à une ou plusieurs conditions (telles que le respect d’un délai de "mise en demeure" et l’épuisement de toutes les procédures de concertation, …) sans que les communautés ou les régions ne puissent perdre leur compétence en la matière.

68Le quatrième rapport (auteurs : R. Collignon, PS, et A.-M. Neyts-Uyttebroeck, PVV) traite des autres problèmes institutionnels [24]. Au cours des réunions de la Commission, des parlementaires ont développé les questions qui, de leurs points de vue, doivent figurer dans la troisième phase de la réforme de l’Etat. Sont ainsi évoqués l’établissement d’une hiérarchie de normes, une révision de la loi de financement des communautés et des régions, les communes à statut linguistique spécial, la province de Brabant, la réforme du statut de la Région de Bruxelles-capitale, la transformation de la Cour d’arbitrage en cour constitutionnelle, la régionalisation de l’agriculture,…

69Un consensus se dégage pour fixer un plafond au nombre des membres des pouvoirs exécutifs et pour limiter le nombre de membres des cabinets [25]. Le texte de synthèse approuvé par la Commission reprend le souhait exprimé par certains d’appliquer le principe de la parité aux secrétaires d’Etat [26] et une proposition visant à prévoir la possibilité d’organiser des politiques communes dans certaines matières fractionnées (comme l’immigration, les travaux publics et l’aide aux plus démunis) qui aillent au-delà des systèmes actuels de concertation et de coopération. Une position unanime n’est toutefois pas dégagée sur ces sujets : certains membres de la Commission estiment que "d’autres formes de recherche de cohérence doivent intervenir" ou que "des corrections de compétences doivent être réalisées" ou encore qu’il "ne doive pas être touché actuellement aux compétences attribuées et qu’il faut laisser fonctionner d’abord le système institutionnel rénové".

70Après le dépôt de ces quatre rapports le 23 avril 1990, les travaux de la Commission sont interrompus. Ils reprennent le 25 juin 1990 avec une composition différente : les partis libéraux ont refusé de participer aux travaux de la Commission dès avant leur reprise, tandis que, au cours des discussions, successivement les représentants d’Agalev et d’Ecolo et celui du FDF ont décidé de ne pas les poursuivre. Seuls les représentants des partis de la majorité ont donc participé aux dernières discussions. L’objet même des travaux de la Commission – parvenir à "une meilleure convergence" des points de vue des groupes politiques – se trouve ainsi quelque peu remis en cause.

71Au cours de trois réunions, deux thèmes qui ont fait l’objet de rapports complémentaires [27] sont abordés : la réforme des institutions parlementaires et les relations internationales. Il semble qu’il n’y ait pas eu d’accord préalable au sein des partis de la majorité pour débattre des pouvoirs résiduaires et de la régionalisation de l’agriculture.

72Des divergences de vue se sont exprimées sur le rôle du Sénat. F. Swaelen, président du Sénat, constate que deux tendances fondamentales s’opposent : la première "consiste à maintenir un système bicaméral adapté", la seconde aboutirait en fait à la "suppression du Sénat en tant qu’élément essentiel du pouvoir législatif." Il existe un consensus entre tous les groupes politiques du Sénat favorable au maintien du bicaméralisme. "Par conséquent, j’estime important de dire – bien que cela ne soit pas une déclaration officielle – qu’à mon sens, on ne pourra pas trouver, au sein du Sénat, une majorité favorable à un Sénat réduit à une sorte de « Congrès », une réunion occasionnelle des Communautés et des Régions pour des matières importantes, à un Sénat qui ne jouerait plus de rôle essentiel dans la législation et la politique de notre pays" [28]. Ce sont surtout les groupes PS qui se divisèrent sur cette question, les députés PS défendant une position différente de celle exprimée par le président du Sénat, celle-ci reflétant aussi celle des sénateurs PS.

73En guise de conclusion des discussions sur la réforme des institutions parlementaires, la Commission demanda aux présidents de la Chambre et du Sénat d’élaborer des propositions concrètes pour améliorer l’efficacité du travail parlementaire.

74A l’issue des discussions relatives à la conclusion des traités par les communautés et les régions, un consensus s’est dégagé sur trois points : compétence admise impliquant une modification de l’article 68 de la Constitution ; nécessité d’une information préalable de la part des entités fédérées avec effet suspensif ; principe d’une responsabilité internationale de l’Etat central et d’une capacité de substitution en cas de "carence" des communautés et des régions. Les questions de(s) l’institution(s) chargée(s) d’arbitrer d’éventuels différends et des conséquences d’un non-accord n’ont pas été réglées.

75Les travaux de la Commission s’achèvent le 9 juillet 1990.

76Parallèlement, le gouvernement entreprend, en juin et juillet 1990, des discussions sur le calendrier et la manière de procéder à la mise en œuvre de la troisième phase de la réforme de l’Etat. La VU, de son côté, lie les négociations sur la confection du budget 1991 à l’établissement préalable par le gouvernement d’un tel calendrier. L’idée, émise par Ph. Moureaux vice-Premier ministre PS, de réunir un conclave sur ce sujet n’est pas retenue. A l’issue d’un "sommet" ministériel, Ph. Moureaux et J.-L. Dehaene sont chargés d’établir un rapport sur les travaux préparatoires à cette troisième phase en tenant compte notamment de ceux de la Commission parlementaire mixte.

77Deux lois sont promulguées en juillet 1990, elles concernent la Communauté germanophone, la première en date du 6 juillet 1990 règle les modalités de l’élection du Conseil de la Communauté germanophone ; la seconde en date du 18 juillet 1990 adapte la loi du 31 décembre 1983 aux nouvelles dispositions constitutionnelles.

78Le 21 septembre 1990, Ph. Moureaux et J.-L. Dehaene présentent leur rapport au Premier ministre et aux vice-Premiers ministres ; il consiste en un inventaire des principales questions que pose la poursuite de la réforme des institutions. "Avant de déposer des propositions concrètes, il conviendrait de dégager un accord sur le contenu possible de la troisième phase".

79"Vu l’ampleur du travail à accomplir et tenant compte de ce que la troisième phase de réformes institutionnelles forme un ensemble à concrétiser dans son intégralité, les ministres des réformes institutionnelles proposent que le groupe de travail qui a préparé les réformes institutionnelles commence immédiatement l’examen et la préparation des réformes relatives aux relations internationales, notamment sur base des rapports de la Commission mixte. En ce qui concerne la réforme des assemblées, les ministres des réformes institutionnelles proposeront, le moment venu, une procédure d’association des groupes parlementaires de la majorité", telles sont les conclusions du rapport.

80La décision du Conseil des ministres suit les conclusions des deux rapporteurs. Faute d’un accord sur le contenu de la troisième phase, est retenu le sujet sur lequel tous les partis de la majorité sont demandeurs et pour lequel un accord semble possible : les relations internationales. Les discussions sur ce thème sont menées dans un groupe de travail [29] présidé par A. Alen, secrétaire du Conseil des ministres. Aucun calendrier ou échéance n’est toutefois fixé.

81L’avant-scène politique est occupée au cours des derniers mois de 1990 et des premiers mois de 1991 par le Rwanda et la guerre du Golfe. Les incertitudes subsistent en ce qui concerne la réalisation de la troisième phase de la réforme des institutions. D’autres propositions seront faites au cours de l’année 1991 (voir ci-dessous).

La communautarisation et le financement de l’enseignement

82La communautarisation de l’enseignement [30], rendue possible pour la première fois par la déclaration de révision de la Constitution de 1987, avait fait l’objet d’un accord entre les partis (CVP, PRL, PSC et PVV) de la coalition de l’époque. Aux termes de cet accord, les partis s’engageaient "à inscrire dans la Constitution au cours de la prochaine législature, à l’article 17 les garanties telles qu’elles sont définies dans le pacte scolaire" simultanément avec des modifications à apporter aux articles 59bis § 2, 2° (élargissement des compétences des communautés) et 107ter. La révision de ce dernier article a pour effet d’élargir la compétence de la Cour d’arbitrage : elle peut désormais annuler les lois et décrets contraires aux articles de la Constitution qui garantissent certaines libertés et droits fondamentaux du citoyen, parmi lesquels l’article 17 relatif à la liberté d’enseignement et les articles 6 et 6bis. L’opposition du PSC à l’introduction de l’article 59bis dans la liste des articles à réviser était levée : ce parti recevait, en effet ainsi les garanties qu’il exigeait avant toute "communautarisation" de l’enseignement.

83L’accord du gouvernement comporte une annexe contenant une "proposition de révision de la Constitution-enseignement" dans laquelle les modifications à apporter aux articles 17, 59bis, § 2, 2° et 107ter sont rédigées pratiquement dans les termes où ils se retrouvent dans le texte définitif. Les garanties réclamées par le PSC sont incluses de même qu’est prise en compte la revendication "laïque" flamande (principalement portée par le SP) de rendre possible le transfert à un organisme autonome des compétences d’une communauté en tant que pouvoir organisateur. L’accord de gouvernement outre qu’il prévoit cette faculté dans sa proposition de révision de la Constitution (art. 17 § 2), contient également les bases de la création d’un tel organe. Parmi les dossiers que le ministre néerlandophone de l’Education a à préparer en vue de la communautarisation, est explicitement mentionné "le Conseil autonome de l’enseignement de l’Etat" [31].

84La communautarisation de l’enseignement est liée à trois lois spéciales : celle du 8 août 1988 de réformes institutionnelles en ce qui concerne les compétences des communautés, celle du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage et celle du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions. Cette question du financement a précisément été au cœur du conflit qui s’est développé en Communauté française dans le secteur de l’enseignement tout au long de l’année 1990. Un accord a été conclu entre les ministres qui ont en charge l’enseignement et les syndicats, qui l’acceptent avec réticence. Cet accord résoud pour les années 1991 et 1992 les questions les plus urgentes comme la revalorisation salariale, le statut administratif et le maintien de l’emploi. Mais il repose sur l’engagement des présidents du PS et du PSC d’assurer le financement de l’accord et de faire de l’enseignement une priorité de leur programme politique.

85La rétrocession intégrale de la redevance radio-télévision aux communautés était l’instrument de cet accord. La crise gouvernementale a toutefois empêché ce transfert.

La réforme fiscale

91L’accord de gouvernement prévoit que celui-ci dépose "encore avant les vacances parlementaires de 1988, un projet de réforme approfondie de la fiscalité. Cette réforme aura pour objectif premier d’alléger la pression fiscale sur les revenus du travail et de rendre l’impôt des personnes plus favorable à la fois au mariage, à la famille et aux enfants".

92Les cinq lignes de force du régime d’imposition des personnes physiques présentées dans l’accord de gouvernement (décumul, quotient conjugal pour les ménages à un revenu, relèvement du minimum exonéré, abattements octroyés sous forme de majorations complémentaires du minimum exonéré pour enfants à charge, barème d’imposition de sept taux) se retrouvent dans la loi du 7 décembre 1988 [33] portant réforme de l’impôt sur les revenus et modification des taxes assimilées au timbre.

93La réforme ne pouvant, aux termes de l’accord, provoquer un accroissement de la dette publique, la loi contient un certain nombre de mesures compensatoires destinées à financer le coût des dégrèvements fiscaux [34], mesures qui ont ensuite été complétées par des arrêtés royaux [35].

94Des projets de réforme de la fiscalité sont discutés dans la plupart des pays de l’OCDE dès 1985. En Belgique, le gouvernement social-chrétien/libéral se déclare décidé en 1986 d’opérer une large réforme de la fiscalité, la justifiant par le niveau élevé et le déséquilibre structurel du prélèvement. Une Commission royale d’harmonisation et de simplification de la fiscalité, mise en place par arrêté royal le 21 janvier 1986, est chargée de faire au gouvernement des propositions d’harmonisation et de simplification des taxes et impôts et d’élaborer des textes légaux en la matière. Parallèlement, un groupe de travail du Conseil supérieur des finances est chargé d’étudier les grandes lignes d’une réforme de la fiscalité et de la parafiscalité. Les conclusions des travaux de la Commission royale considèrent comme indissociables les réformes de l’impôt des personnes physiques, de l’impôt des sociétés et des impôts indirects, prônant au travers de multiples dispositions un rééquilibrage entre fiscalités directe et indirecte.

95Une réforme globale de notre système d’imposition n’est toutefois pas menée à terme ; les rapports de force ont conduit à postposer une réforme générale de l’impôt des sociétés, à préférer opérer des corrections aux modifications intervenues depuis la guerre dans les proportions respectives des grandes catégories d’impôts et à prendre en considération la dimension européenne tant en matière d’impôts indirects [36] qu’en matière de droit des sociétés.

96Des compromis sont à la base de la réforme de l’impôt des personnes physiques de décembre 1988, qui se situe par ailleurs dans la ligne des projets antérieurs (la problématique décumul/splitting a dominé le débat fiscal au cours des quelques années précédant la réforme). "On constate que globalement ce sont les ménages à un revenu qui bénéficient des dégrèvements les plus généreux (…), que ceux à deux revenus obtiennent également des réductions d’impôt appréciables (…) mais moins que les premiers. Quant aux isolés, ils sont les moins avantagés (…). Si l’on place la loi de 1988 dans le cadre plus large de l’ensemble des dégrèvements accordés entre les exercices 1976 à 1990, elle redresse des déviations caractérisant certaines lois fiscales antérieures (…). Mais les redressements effectués en 1988 sont allés au-delà de ce qui se justifiait sous l’angle de la recherche de l’équité fiscale et de l’équilibre budgétaire" [37] (dégrèvements fort élevés accordés aux contribuables à hauts et très hauts revenus).

97L’impôt des sociétés n’est qu’évoqué dans l’accord de gouvernement à l’occasion des mesures compensatoires à la réforme de l’impôt des personnes physiques pour fixer un plafond à sa contribution et pour préserver les stimulants aux entreprises qui investissent.

98S’il n’y a pas eu de réforme globale de l’impôt des sociétés, une série de mesures prises depuis décembre 1988 se sont données pour objectifs d’élargir la base taxable et de réduire le taux d’imposition nominal. Outre la loi du 7 décembre 1988 qui a eu quelques répercussions sur l’impôt des sociétés, la loi du 22 décembre 1989 portant des dispositions fiscales [38] contient des mesures importantes en matière d’impôt des sociétés [39] : réduction du taux d’imposition de 43 % à 41 % en 1990 et à 39 % en 1991 et mesures compensatoires visant à financer le coût de cette réforme et à assurer la contribution des entreprises à l’assainissement budgétaire par un élargissement de l’assiette imposable grâce à une diminution ou à une suppression de la possibilité pour les entreprises de déduire certaines dépenses fiscales (refonte du régime des plus-values, du régime fiscal des liquidations et des fusions, de la QFIE, des RDT,…).

99Le précompte mobilier sur les revenus d’intérêt d’actifs émis à partir de mars 1990 est abaissé de 25 % à 10 % par la loi du 22 février 1990 portant réduction du précompte mobilier [40] ; dans ce cas encore des mesures compensatoires sont décidées dont certaines sont à charge des entreprises (par exemple, étalement dans le temps des avantages accordés par l’arrêté royal n°15 du 9 mars 1982 et limitation du statut fiscal des centres de coordination [41]).

100La loi relative à diverses dispositions fiscales et non fiscales du 28 décembre 1990 [42] contient une série de mesures visant à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, abolit un certain nombre d’incitants fiscaux et réduit la portée de certains autres (régime des plus-values, de la QFIE, déduction pour investissement, centre de coordination, société de reconversion, société novatrice, etc.).

101En mai 1991, la section Fiscalité et parafiscalité du Conseil supérieur des Finances remet un rapport sur "certains aspects d’une réforme de l’impôt des sociétés", répondant ainsi à une demande formulée en mars 1990 par Ph. Maystadt, ministre des Finances, d’examiner et de lui faire rapport sur cinq questions dans la perspective d’une réforme de l’impôt des sociétés [43]. Un avis unanime n’est pas remis sur l’ensemble de ces points. Toutefois, la section considère qu’une approche globale de l’impôt des sociétés doit poursuivre trois objectifs :

• "assurer la cohérence et la simplification de l’impôt des sociétés : les mesures prises pendant les années 80 ont en effet encombré la législation fiscale de mesures temporaires ou de régimes fiscaux particuliers à portée sélective. La section estime qu’il est important de revenir à un système plus simple et plus neutre" ;
• "insérer cette réforme dans le contexte européen actuel et à venir : assurer cet objectif est particulièrement délicat dès lors qu’aucun processus global d’harmonisation ou de coordination des politiques fiscales n’est en cours : des harmonisations ponctuelles coexistent avec un environnement de défiscalisation compétitive" ;
• "contribuer a la normalisation du solde budgétaire : cet objectif sera atteint en assurant le rendement de l’I.Soc. et en rétablissant le lien entre la croissance des bénéfices et l’évolution du produit de l’impôt des sociétés". Dans cette optique, la section considère également qu’il faut continuer à combattre l’ingénierie fiscale [44].

102La loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions budgétaires [45] complète sur certains points la loi du 22 décembre 1989 et concrétise les décisions prises lors du conclave budgétaire de février 1991 [46]. Cette loi confirme également différents arrêtés pris en matière d’accises.

103Une nouvelle "mini-réforme" de l’impôt des sociétés a été décidée au conclave budgétaire de juillet-août 1991. Outre la transposition en droit belge de la directive européenne "mère-fille", les mesures décidées concernent les centres de coordination, le précompte mobilier fictif et la déduction pour investissement (désactivation), les plus-values, les moins-values et les réductions de valeur sur participations, une opération de restructuration des taux d’imposition (le taux ordinaire sera porté à 38 % pour les revenus de 1993, taux réduit de 28 %, etc.), des mesures pour accélérer la perception des impôts, etc.

104Le Conseil des ministres du 8 octobre 1991 a approuvé un projet limité de réforme fiscale qui vise à adapter le droit belge à la directive du Conseil du 23 juillet 1990 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés-mères et filiales d’Etats membres différents, à laquelle les Etats membres doivent se conformer avant le 1er janvier 1992.

La politique de l’emploi

105Sur les plans financier, économique et social, le projet que le gouvernement se fixe est "de poursuivre dans des circonstances difficiles les efforts de réduction des déséquilibres importants qui subsistent et de renforcer les bases d’un développement socio-économique stable à long terme". L’emploi est considéré comme le premier sujet de préoccupation qui risque toutefois d’entrer en concurrence avec d’autres objectifs comme l’assainissement budgétaire, la réforme fiscale, le renforcement de la structure économique, la sécurité d’existence ou la démocratisation de l’économie.

La politique économique

124Plusieurs réformes importantes sont réalisées par le gouvernement en matière économique au cours de la législature. Certaines d’entre elles sont explicitées dans l’accord de gouvernement. Mais le degré d’explicitation de l’accord est fort différent d’un cas à l’autre et n’exclut pas que des négociations ultérieures aient lieu lors de la discussion des projets en Conseil des ministres.

La compétitivité des entreprises

125L’une des conditions posées par les sociaux-chrétiens à s’engager dans un gouvernement de coalition avec les partis socialistes est la prolongation des mesures de surveillance de la compétitivité des entreprises et des possibilités d’intervention gouvernementale dans le déroulement normal des négociations salariales sectorielles et dans les systèmes d’indexation des salaires [63].

126On se rappellera qu’une norme de compétitivité avait été imposée par le gouvernement social-chrétien/libéral par la loi du 11 avril 1983 portant des dispositions fiscales et budgétaires [64]. Cette norme fut prorogée pour 1985 et 1986. Entretemps le Conseil central de l’économie avait commencé de récolter des données statistiques et était arrivé, en 1987, à constituer un "tableau de bord" permettant aux interlocuteurs sociaux de donner un avis sur l’état de la compétitivité.

127L’accord de gouvernement du 8 mai 1988 prévoit le dépôt d’un projet de loi-cadre dans lequel "seront décrits d’une façon précise les normes légales, les circonstances exceptionnelles, les domaines dans lesquels et les instruments avec lesquels le Gouvernement peut agir, les modalités de la concertation sociale ainsi que le contrôle parlementaire". L’accord de gouvernement évoque plusieurs critères autres que les seuls coûts salariaux à prendre en compte pour évaluer la compétitivité, et prend ainsi à son compte un certain nombre de suggestions provenant des milieux syndicaux.

128Le projet de loi est déposé à la Chambre le 12 août 1988 et voté au Sénat le 22 décembre. La loi de sauvegarde de la compétitivité du pays du 6 janvier 1989 [65] définit les instruments auxquels les interlocuteurs sociaux et/ou le gouvernement peuvent faire appel : interventions dans la formation des salaires (désindexation et limitation des hausses conventionnelles) et des autres revenus, intervention dans le domaine des prix, interventions fiscales et parafiscales, interventions affectant les structures économiques. Elle définit un critère selon lequel la compétitivité est considérée comme menacée ("si à la fois l’estimation des performances a l’exportation et au moins une des autres normes légales font apparaître une dégradation"}. Mais le gouvernement peut également tenir compte de "tout autre critère utile".

129Le Conseil central de l’économie est chargé de remettre au gouvernement un rapport annuel et un avis, ainsi qu’un rapport intermédiaire. La procédure prévoit que ce sont les interlocuteurs sociaux qui tentent d’aboutir à un accord sur les mesures à prendre en cas de dégradation de la compétitivité. En cas d’échec des négociations, et si le gouvernement le juge nécessaire, les modalités d’interventions choisies doivent faire l’objet d’une déclaration motivée au Parlement.

130La loi représente un pas vers l’institutionnalisation de l’intervention gouvernementale dans les négociations sociales déterminant les mécanismes d’indexation salariale et les autres hausses salariales conventionnelles. Elle est également un facteur de centralisation des négociations sociales : si traditionnellement celles-ci se déroulent dans les branches d’activités, les mécanismes prévus par la loi de sauvegarde imposent aux interlocuteurs sociaux de porter ce sujet à la discussion interprofessionnelle.

131Depuis la promulgation de cette loi et notamment pendant la crise du Golfe, les rapports du Conseil central de l’économie donnent lieu à des avis divergents sur la situation compétitive. Au printemps 1991, le rapport indique que deux critères définis par la loi accusent une dégradation. Le patronat souhaite que le gouvernement acte que la compétitivité du pays s’est dégradée. Les organisations syndicales estiment au contraire que dans l’ensemble elle s’est plutôt améliorée. En juin 1991, faisant usage du droit d’appréciation prévu par la loi, le gouvernement considère que la situation de la compétitivité n’exige pas de mesure spécifique et décide de ne pas intervenir.

La politique sociale

185L’accord de gouvernement contient une partie consacrée à la sauvegarde de la sécurité sociale, considérée comme "un objectif prioritaire du gouvernement". Un compromis a été explicité dans l’accord sur la réforme des mutuelles couplée à la réforme de l’ordre des médecins. On examinera également d’autres points comme l’informatisation de la sécurité sociale, la lutte contre les pourvoyeurs de main d’œuvre, la revalorisation de la fonction d’infirmière et la politique de santé et de sécurité d’existence.

La politique intérieure

233Sous ce titre sont regroupées des matières qui sont présentées dans la troisième partie de l’accord de gouvernement : la sécurité du citoyen, les immigrés et les réfugiés politiques, étant entendu que ces matières ne recouvrent pas l’ensemble de l’activité du Ministère de l’Intérieur. D’autres domaines sont abordés dans d’autres parties de ce Courrier hebdomadaire, suivant en cela la structuration de l’accord de gouvernement.

234Le gouvernement inscrit la protection de la sécurité du citoyen parmi les préoccupations prioritaires et permanentes de tous les responsables politiques. Les matières sur lesquelles le gouvernement se propose de légiférer sont énoncées sans développement dans le texte de l’accord, ce qui laisse penser qu’il y a un relatif consensus à leur sujet ou, au contraire, qu’il n’y a pas d’accord (soit que le compromis soit difficile à atteindre, soit que la question n’ait pas été développée au cours des négociations).

235En ce qui concerne la police et la gendarmerie, deux lois importantes ont été promulguées le 18 juillet 1991 : la loi organique du contrôle des services de police et de renseignement et la loi modifiant la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie et celle du 27 décembre 1973 relative au statut du personnel du cadre actif du corps opérationnel de la gendarmerie et portant démilitarisation de la gendarmerie. Cette dernière prévoit le transfert des compétences en matière de gestion de la gendarmerie du Ministère de la Défense nationale à celui de l’Intérieur, ce qui entraîne la démilitarisation de la gendarmerie et la suppression des missions de guerre qui lui étaient dévolues, ceci faisant suite aux conclusions de la commission d’enquête parlementaire sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée.

236De son côté, la loi organique de contrôle des services de police et de renseignement poursuit l’objectif d’instaurer des organes de contrôle indépendants (pour les services de police d’une part, pour les services de renseignement d’autre part) "dans le but d’examiner les actes et méthodes des services concernés et d’adopter des mesures devant mener à un plus grand respect des droits démocratiques et des libertés fondamentales".

237Un autre pan de l’activité gouvernementale dans ces domaines concerne les législations sur les ventes d’armes, sur l’utilisation des armes à feu par les agents de la force publique, sur les entreprises de gardiennage et sur la réglementation de la profession de détective privé. Trois de ces matières ont fait l’objet de lois adoptées suite au dépôt de projets par le gouvernement⁹⁰, tandis que l’utilisation des armes à feu par les agents de la force publique est traitée dans la loi sur la fabrication, le commerce et le port des armes.

238Le gouvernement annonce également vouloir prendre "les initiatives nécessaires dans le cadre de la lutte contre la violence sexuelle". On retiendra en la matière l’adoption d’une proposition de loi qui modifie certaines dispositions relatives au crime de viol. Cette proposition dont l’origine remonte à la session parlementaire de 1981-1982, et qui avait déjà été examinée à la Chambre et au Sénat et amendée, a encore connu une longue période d’examen avant d’être adoptée, discussions et amendements en retardant le vote.

239L’accord de gouvernement contient un passage relatif aux immigrés :

240

"2.2. Les Immigrés
2.2.1. Le gouvernement mènera une politique résolue en faveur des immigrés, pour assurer la coexistence harmonieuse de ceux-ci avec la population belge. L’arrêt de l’immigration, décidé en 1974, sera maintenu. Tous les efforts seront mis en œuvre pour assurer l’application rigoureuse de cette décision. (…)
2.2.3. A l’initiative de l’Exécutif bruxellois et en collaboration avec les deux Communautés et des instances locales concernées, un Commissaire sera chargé de l’examen et de la proposition des mesures politiques qui s’imposent à l’égard des immigrants de l’agglomération bruxelloise. Des initiatives similaires seront prises dans d’autres centres. (…)".

241Au lendemain des élections communales du 10 octobre 1988, au cours desquelles le Vlaams Blok avait réalisé une avancée importante, surtout dans la région d’Anvers, un accord a été conclu en Comité de concertation gouvernement-exécutifs qui décide de la création d’un Comité interministériel pour la politique des immigrés [104] et de la nomination d’un Commissaire royal [105] dont les tâches seront fixées par le Comité interministériel.

242La politique en la matière est revenue à plusieurs reprises à l’avant plan de la scène politique. La mise sur pied du Commissariat royal et la prise en compte de ses propositions par le gouvernement ou les autres niveaux de pouvoir a occasionné des critiques de diverses parts, y compris du Commissariat royal lui-même. De nombreuses questions restent en suspens parmi lesquelles l’organisation et la représentation de l’islam en Belgique. Cette question s’est reposée avec acuité et a été source de tensions au sein du gouvernement ainsi qu’entre le gouvernement et la communauté musulmane de Belgique ou certaines de ses organisations, mais aucune solution durable n’y a été apportée [106]. La crise du Golfe a replacé l’immigration à l’avant-plan et a notamment donné lieu à des procédures et à l’application de mesures à l’égard des radios arabes. Les événements de mai 1991 à Forest, Saint-Gilles et Molenbeek-Saint-Jean qui ont opposé des jeunes d’origine étrangère aux forces de l’ordre sont, par ailleurs, à l’origine de la création à l’initiative du gouvernement d’un Fonds d’impulsion de BEF 200 millions pour 1991, financé par la Loterie nationale et destiné à soutenir des projets dans le cadre de la politique de l’immigration. Par ailleurs, la loi du 13 juin 1991 [107] modifie le code de la nationalité belge et les articles 569 et 628 du code judiciaire tandis que quatre articles de la Constitution sont modifiés le 1er février 1991 qui se rapportent aux dispositions en matière de nationalité et de naturalisation.

243En ce qui concerne le passage de l’accord de gouvernement relatif aux réfugiés politiques, on retiendra l’adoption de la loi du 18 juillet 1991 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.

La Justice

244De nombreux domaines qui relèvent, du moins partiellement, des compétences du ministre de la Justice ressortissent simultanément d’autres départements ministériels ou font l’objet d’un traitement particulier dans l’accord de gouvernement.

245Le gouvernement rassemble dans le paragraphe relatif à la Justice une succession de matières à propos desquelles il envisage de légiférer, sans en donner une présentation détaillée. Dans quelques cas, une mesure précise est annoncée ; dans la plupart, il signale seulement son intention de modifier la législation. Pour la plupart de ces matières, parmi lesquelles certaines étaient en discussion bien avant la constitution du gouvernement, de nouvelles lois sont venues réformer, adapter, simplifier des réglementations existantes. C’est le cas en matière de droit civil (loi sur les malades mentaux, loi sur la protection du logement familial), de droit commercial, de droit pénal (loi relative à la détention préventive, loi de défense sociale), etc. C’est toutefois à la suite du dépôt d’une proposition de loi que l’âge de la majorité civile a été abaissé à 18 ans.

246Le dossier relatif à la protection de la vie privée n’a pas été refermé au cours de la législature. Le gouvernement avait pourtant annoncé qu’il "veillera à protéger légalement la vie privée du citoyen contre les écoutes, l’espionnage et l’utilisation de systèmes de saisie automatique de données personnelles dans le respect de la convention européenne des droits de l’homme et sans préjudice de la nécessité de mieux protéger la société contre le terrorisme et la grande criminalité". Le 2 février 1990, le Conseil des ministres a adopté un projet de loi, la législation en vigueur actuellement datant de 1983 et ne réglant que ce qui a trait au registre national. Ce projet de loi "relatif à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à caractère personnel" vise à assurer la transparence des fichiers et à imposer une série d’obligations à l’égard des utilisateurs de fichiers tant du secteur public que du secteur privé. Le projet rencontre les exigences de la directive européenne. Il concerne les fichiers automatisés et manuels et prévoit le droit d’accès et de rectification. Le projet instaure par ailleurs une Commission de la protection de la vie privée. Celle-ci dispose d’une compétence d’avis sur toute question relative à l’application des principes fondamentaux de la protection de la vie privée dans le cadre des lois existantes. Elle peut recevoir les plaintes relatives à la protection de la vie privée. Elle doit en outre remettre annuellement aux Chambres un rapport sur ses activités. Le projet de loi sur la protection de la vie privée est tombé en caducité du fait de la dissolution des Chambres.

247La question de la protection de la vie privée a été abordée par d’autres biais : les dispositions relatives à la Banque-carrefour de la sécurité sociale, au registre national de la population et aux cartes d’identité, à la modification du code électoral et de l’accès aux listes des électeurs, à la loi relative au crédit à la consommation.

248L’accord de gouvernement renvoie explicitement à l’initiative parlementaire pour la question à la dépénalisation de l’avortement, sans intervention de sa part : "Il appartiendra au Parlement d’examiner une éventuelle modification des articles 348 à 353 du Code pénal, et ce dans le respect de la liberté de conscience de chacun". Il prévoit aussi que "les groupes de la majorité se concerteront sur ce sujet jusqu’a la fin de cette année (1988)".

249Le processus législatif s’est déroulé sans mettre en cause la continuité de l’action gouvernementale, même s’il confirma les oppositions existant à ce sujet aussi bien dans la majorité que dans l’opposition. Le 29 mars 1990, la Chambre adopte le projet de loi relatif à la dépénalisation conditionnelle de l’interruption volontaire de grossesse – tendant à modifier les articles 348, 350 et 351 du Code pénal et à en abroger les articles 352 et 353 – que le Sénat avait voté le 6 novembre 1989. Les ministres réunis en Conseil sanctionnèrent et promulguèrent la loi le 3 avril 1990 [108]. Dès le moment où il fallut statuer sur la fin de l’impossibilité de régner, l’unité de la majorité s’est reconstituée de même que celle de l’opposition.

250Dans le prolongement de l’adoption de la loi sur la dépénalisation conditionnelle de l’interruption de grossesse, c’est également une initiative parlementaire qui a conduit à l’adoption d’une loi visant à créer une Commission nationale chargée d’évaluer l’application de dispositions de la loi du 3 avril 1990 ; l’arrêté portant nomination des membres de la Commission a été publié le 16 juillet 1991.

La politique extérieure et de défense

251En matière de politique extérieure (qui comprend notamment l’intégration européenne, la coopération au développement et le commerce extérieur) et de défense, le gouvernement situe d’emblée son action sous le signe de la continuité. Il dit aussi rechercher "le consensus le plus large possible au sujet de la politique étrangère à mener et ce en concertation étroite avec le Parlement et avec une cohérence suffisante pour sauvegarder et renforcer la présence belge à l’étranger et dans les organisations internationales".

252Peu développées dans l’accord de gouvernement, à un moment où la situation internationale est relativement calme, les politiques extérieure et de défense ont cependant occupé une grande place dans l’activité gouvernementale. La législature a en effet été marquée par plusieurs événements internationaux particulièrement graves. L’évolution des relations avec le Zaïre et la situation au Rwanda ont entraîné des interventions diplomatiques et militaires. La crise puis la guerre du Golfe [109] ont pesé, simultanément aux événements au Rwanda, sur le déroulement du programme [110] et sur la cohésion du gouvernement. Ces questions de relations extérieures ont été la source ou le révélateur de tensions, parfois vives, au sein du gouvernement. Ces oppositions se sont présentées de manière différente selon qu’il s’agissait de la crise des relations avec le Zaïre – où les tensions divisaient le gouvernement selon un clivage communautaire – ou du cas du Rwanda – où les oppositions semblaient davantage relever d’un clivage confessionnel. Des tensions et des divergences se sont également manifestées lors de la crise du Golfe. Dans les cas de la libération des otages belges au Liban et de la présence de Walid Khaled à Bruxelles, d’autres problèmes apparaissent et des "rivalités" naissent entre ministres et départements des Affaires étrangères et du Commerce extérieur notamment.

253Si le comportement de la Belgique sur la scène internationale est conditionné très largement par son insertion dans les systèmes d’alliances internationales et d’institutions supranationales auxquels elle adhère, elle a toutefois eu l’occasion de jouer un certain rôle, notamment en présidant le Conseil de sécurité des Nations-Unies au moment où les forces coalisées menaient leurs opérations militaires contre l’Irak ainsi qu’en promouvant, sur le plan européen, une politique de défense commune dans le cadre de l’Union de l’Europe occidentale. Mais le rôle de la Belgique sur la scène internationale souffre à la fois de la taille du pays et de son faible poids, du manque d’identité nationale et du morcellement de la responsabilité ministérielle sans oublier le fait que certaines compétences en matière de relations internationales sont dévolues aux communautés et aux régions.

254La poursuite de l’intégration européenne est un des objectifs que se fixe le gouvernement. Il estime qu’une "action communautaire est indispensable pour la relance de nos économies nationales, l’organisation harmonieuse de notre espace économique, financier, social et écologique, la lutte contre le chômage et la défense des intérêts européens dans le monde". La mise en œuvre de la politique européenne de la Belgique se concrétise par la prise en compte de cette dimension dans de nombreuses matières, par la ratification d’actes internationaux (comme la Charte sociale européenne de 1961) et la traduction en droit belge de directives européennes (en matière de droit et de comptabilité de sociétés, en matière de marchés financiers, de fiscalité, etc.) et par les efforts en vue de renforcer la construction européenne.

255Les changements intervenus dans et entre les pays d’Europe centrale et orientale a entraîné le rapprochement de ces pays avec ceux d’Europe occidentale. La Belgique a signé des accords, le plus souvent dans le cadre de l’Union économique belgo-luxembourgeoise-UEBL, qui ont ensuite été ratifiés. Elle a conclu des accords de ce type notamment avec la République hongroise (loi du 20 juillet 1988), la Pologne (loi du 1er mars 1991), l’URSS (loi du 8 mars 1991) et la Bulgarie (loi du 24 avril 1991). Ces accords concernent la coopération en matière économique et commerciale et ont trait à l’encouragement et à la protection réciproque des investissements. D’autres accords et arrangements ont également été ratifiés avec le Royaume-Uni (loi du 15 juillet 1988) et avec la Turquie (loi du 9 février 1990) par exemple. La Belgique a également approuvé des protocoles internationaux (en matière de protection de la couche d’ozone ou d’adhésion de l’Espagne et du Portugal au traité de collaboration de Bruxelles du 17 mars 1948) et d’autres actes internationaux (comme les conventions relatives aux obligations militaires). Elle a pris part à l’accroissement de fonds internationaux pour le développement (comme la Banque internationale pour la reconstruction et le développement-BIRD) et du Fonds monétaire international-FMI.

256En exécution de l’accord de gouvernement [111], une loi a été adoptée le 23 août 1988 portant approbation des actes internationaux relatifs aux inspections sur l’élimination des missiles à portée intermédiaire et à courte portée.

257Plaçant également le commerce extérieur sous le signe du grand marché européen, l’accord de gouvernement propose de repenser "les instruments classiques dont disposent les pouvoirs publics pour promouvoir notre commerce extérieur" et notamment d’accélérer l’informatisation de l’Office belge du commerce extérieur. La loi du 8 août 1988, modifiant la loi spéciale de réforme des institutions du 8 août 1980, a attribué aux régions la compétence du commerce extérieur "sans préjudice d’une politique nationale de coordination, de promotion et de coopération en la matière". C’est dans ce contexte de régionalisation du commerce extérieur qu’il faut situer l’action gouvernementale. Le transfert des moyens financiers et administratifs vers les régions a été opéré. L’Office belge du commerce extérieur a pu redéfinir ses missions. Il est chargé notamment de la gestion d’un système informatisé d’information sur les marchés étrangers et d’information à l’étranger sur le potentiel exportateur belge. Trois administrations ou organismes régionaux ont été créés : l’Agence wallonne à l’exportation-AWEX, le Vlaamse Dienst van de Buitenlandse Handel-VDBH et les Services de la Région de Bruxelles-capitale. Le 19 octobre 1990 fut conclu un Arrangement entre l’Etat national et les régions en matière de coordination du commerce extérieur.

258La loi du 17 juin 1991 [112] modifiant la loi du 31 août 1939 sur l’Office national du Ducroire réforme le statut de cet organisme. Elle élargit les possibilités de garanties de contrats d’exportation et de crédits et harmonise son statut avec les conditions de concurrence avec les assureurs-crédit privés.

259L’accord de gouvernement prévoit de tirer "les leçons des travaux de la Commission parlementaire chargée de l’enquête sur le trafic des armes" [113] et de "prendre les mesures légales en vue de combler les lacunes dans la législation existante". La crise du Golfe et les conclusions de la Commission d’enquête ont renforcé la conviction qu’un contrôle du commerce des armes était nécessaire. La volonté du gouvernement de légiférer en la matière est confirmée lors de la discussion du rapport de la Commission d’enquête, le 7 mars 1991, et trois jours plus tard, le Conseil des ministres décide la constitution d’un groupe de travail chargé de préparer le point de vue du gouvernement sur les conclusions de la Commission d’enquête. Le groupe de travail met en évidence l’insuffisance des réglementations existantes pour lutter efficacement contre le trafic des armes et pour assurer un contrôle valable. Un projet de loi a été conçu, qui aborde cette matière séparément de celles réglementées par la loi du 11 septembre 1962 relative à l’importation, à l’exportation et au transit des marchandises en général (loi également en révision). Le Conseil des ministres a approuvé le 8 mars 1991 un projet de loi relatif à l’importation, à l’exportation et au transit d’armes, de munitions et de matériel spécialement conçu pour un usage militaire et de la technologie y afférente. Il devient la loi du 5 août 1991 [114] après adoption par les Chambres. Selon les lignes de force de cette loi :

• tout commerce est soumis à licence ;
• une liste est établie d’armes dont l’importation, l’exportation ou le transit sont purement et simplement interdits ;
• une obligation d’embargo est instaurée à l’égard de certains pays dans des conditions précisées [115] ;
• les sanctions sont renforcées ;
• certains exportateurs peuvent être inscrits sur une "liste noire" ;
• les mécanismes de contrôle sont renforcés ;
• il sera fait rapport annuellement à la Chambre sur l’application de la nouvelle loi.

260Les lois sur la milice ont été modifiées à deux reprises (lois du 31 mars 1989 et du 19 décembre 1990) et la loi du 22 décembre 1989 créant un statut des miliciens a été adoptée en application de l’accord de gouvernement (la durée du service militaire est progressivement ramenée à huit mois et diverses dispositions sont regroupées et modifiées dans le cadre du statut du milicien). De la Chambre émanent deux propositions de lois adoptées le 21 juillet 1990 qui modifient la loi de 1976 relative aux effectifs en officiers et aux statuts du personnel des forces armées. La loi du 18 février 1991 prévoit par ailleurs l’installation de conseillers moraux auprès des forces armées, matière qui n’était pas prévue dans l’accord de gouvernement. D’autre part, le processus de restructuration des forces armées est poursuivi et un plan pluriannuel (1991-1995) prévoit notamment le retrait d’Allemagne de toutes les unités (seuls 3.500 hommes stationneront encore dans les environs de Cologne) et la diminution de 19,4 % des fonctions à occuper.

261Bien que le gouvernement ait annoncé qu’il "examinera le problème de l’organisation et le statut du service civil et la désignation des objecteurs de conscience en vue de réaliser une équité maximale", c’est du Parlement que l’initiative est venue par le dépôt de propositions de lois qui débouchent sur les lois du 20 avril 1989 et du 29 juin 1989 modifiant les lois portant statut des objecteurs de conscience.