1La poursuite des circuits financiers est jugée comme une clé de la lutte contre le crime organisé et le terrorisme. Au cours des quarante dernières années, plusieurs pays ont adopté des mesures toujours plus strictes pour contrer le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Ces efforts se sont accentués après les événements du 11/9. Les États-Unis ont ainsi adopté le USA Patriot Act, dont l’article trois renforce la politique américaine dans ce domaine.

2Divers chercheurs universitaires se sont montrés très critiques envers les efforts des États contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, les jugeant peu efficaces et dispendieux. Cette divergence entre la recherche, dont les conclusions remettent en cause l’idée même de pister l’argent du crime, et la sagesse populaire et politique qui invite à confondre les criminels ou démanteler des réseaux terroristes par la trace de l’argent illicite, pose le débat. L’exemple américain en illustre les incertitudes, car il révèle un bilan mitigé de la lutte contre l’argent illicite.

3Les problèmes dans ce champ d’étude sont d’ordres théoriques, méthodologiques et empiriques. Il existe peu de données fiables tant au niveau national qu’international, et les données du FMI, selon lesquelles l’argent qui serait blanchi à travers le monde chaque année représenterait 2 à 5 % du PNB mondial, restent une estimation. Il est aussi très difficile de démontrer les résultats concrets de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme autrement que de façon anecdotique. Parmi les différents travaux récents tentant d’évaluer l’efficacité de la lutte contre l’argent illicite, notons celui de Reuter et Truman sur les États-Unis [1], qui conclut qu’en dépit de quelques percées, l’impact et la cohérence du programme ne sont pas entièrement convainquants [2]. L’évaluation du régime canadien par Beare et Schneider identifie aussi de nombreux problèmes [3]. Le discours officiel en faveur de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme n’est cependant plus ouvertement contesté dans les sphères gouvernementales à travers le monde, et il est en outre désormais jugé comme essentiel à la sécurité des États-Unis.

Les politiques américaines

4L’argent blanchi aux États-Unis s’élève à un total estimé à 123 milliards de dollars par an [4]. C’est le pays qui est à la fois la source et la destination la plus importante d’argent illicite. Résultat de ce défi intérieur, les États-Unis ont exporté à l’échelle internationale leur approche contre le crime organisé, le terrorisme et l’argent illicite [5].

5On soutient souvent que l’expression blanchiment d’argent est le résultat de pratiques mafieuses datant des années 1930, quand les gangsters utilisaient des laveries pour dissimuler l’argent au fisc. Anecdote réelle ou imaginaire, c’est en tout cas à cette époque que les autorités américaines commencent à s’intéresser au crime organisé et au blanchiment d’argent. C’est d’ailleurs sur la foi d’accusations d’évasion fiscale que nombre des grands criminels de l’époque furent inculpés. Cette réussite du fisc américain convainquit le gouvernement qu’il était possible de lutter efficacement contre le crime organisé par la voie financière. De cette période et des histoires légendaires qui lui sont asssociées remonte l’opiniâtreté gouvernementale face au blanchiment d’argent.

6En 1970, le gouvernement fédéral américain adopte deux lois qui formalisent sa lutte contre le crime organisé et le blanchiment de capitaux, le Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act et le Bank Secrecy Act. Cette dernière fixe dès le début les limites de l’approche américaine. Entre autres, elle impose aux banques le devoir de rapporter toute transaction financière dépassant 10 000 dollars. La loi oblige aussi les individus à faire une déclaration lorsqu’ils entrent ou sortent du territoire en possession de 5 000 dollars et plus. Ce type d’obligation devint, en Amérique et ailleurs, un élément central de la lutte contre l’argent illicite.

7Les États-Unis adoptèrent une loi spécifique contre le blanchiment d’argent en 1986, au sommet de la guerre contre la drogue, le Money Laundering Control Act. Cette loi fut amendée trois fois durant les années 1990. Si certains experts comme Robert Grosse considèrent que l’effort américain reste superficiel et bureaucratique, cette loi est la première au monde à criminaliser le blanchiment d’argent [6].

8Le discours sur la mondialisation du crime devient omniprésent durant les années 1990. En 1995, le président Clinton dénonce d’ailleurs le crime international comme une menace à la sécurité des États-Unis. De là, les efforts constants des Américains pour inciter la communauté internationale à contrer le crime organisé et le blanchiment d’argent. Deux raisons expliquent pourquoi les Américains veulent imposer leur approche de lutte contre l’argent illicite. D’une part, le blanchiment d’argent est par définition extraterritorial, puisqu’il implique des transactions financières internationales. Pour que les forces de l’ordre puissent enquêter sur le blanchiment d’argent, ils ont donc besoin de l’apport de leurs collègues étrangers. Ainsi les autres pays doivent être incités à prendre au sérieux la menace de l’argent illicite. D’autre part, la mise en place des mesures contre l’argent illicite est coûteuse pour l’industrie américaine, la réglementation affectant la compétitivité du marché américain. De la même manière, l’adoption du modèle américain contre l’argent illicite impose aux firmes des autres pays le coût d’une réglementation lourde et inflexible.

9Le régime international contre l’argent illicite est établi en 1988 avec la signature de la Convention de Vienne des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes. Cette Convention criminalise à l’échelle internationale le blanchiment d’argent et impose aux États un devoir de coopération. Dans la foulée, le G7 crée le Groupe d’action financière (GAFI), dont la mission reste d’élaborer des normes internationales contre le blanchiment d’argent. Le GAFI émet quarante recommandations en 1990, révisées en 1996 et 2003. Notons que dès octobre 2001, le GAFI se voit également confier le mandat de traiter du financement du terrorisme pour lequel il émet neuf nouvelles recommandations. S’il ne compte que trente-trois membres, le GAFI est investi d’un mandat mondial. Par l’entremise du programme d’évaluation mutuelle, il impose ses recommandations à tous les États. En 2000, le GAFI élabore une liste noire des pays et territoires non-coopératifs. Au cours des deux premières années du programme, 23 pays furent placés sur cette liste, forcés alors de revoir leur législation et réglementation afin de pouvoir participer pleinement au commerce international. L’expérience d’une liste noire ressemble beaucoup aux efforts du Département d’État américain dans l’International Narcotics Control Strategy Report de citer les pays non coopératifs dans la « guerre à la drogue » et de les menacer de sanctions économiques. Enfin, il faut noter que le GAFI travaille aussi en coopération avec des organisations clones au niveau régional également chargées de lutter contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.

10Il existe donc maintenant un régime de gouvernance à plusieurs niveaux pour gérer le problème du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme [7]. Les Nations unies ont par ailleurs adopté, en 1999, la Convention pour la répression du financement du terrorisme, émanation de pressions des États-Unis et du G7. À cette époque, les Américains avaient commencé à suivre et à retracer les avoirs et les transactions financières d’Oussama Ben Laden. Ce n’est que suite aux attentats du 11/9 que suffisamment d’États ratifièrent la Convention pour qu’elle puisse prendre effet.

11Les Américains travaillèrent également à la création en 1995 du Groupe Egmont, organisation internationale regroupant les cellules de renseignements financiers de divers pays. Les États-Unis et l’Australie furent les deux premiers pays à se doter d’organisations indépendantes pour recueillir et analyser l’information fournie par les intermédiaires de l’industrie financière. Aujourd’hui, le Groupe Egmont compte plus de 100 membres à travers le monde, qui peuvent apprendre et coopérer entre eux par l’entremise de cette institution.

12La criminalisation du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme s’est étendue à des organisations habituellement associées de plus près à l’économie qu’à la criminalité comme le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, qui participent aussi au régime de lutte contre le blanchiment d’argent. Dans le secteur privé, le Groupe Wolfberg réunit de grandes banques autour de principes de gestion et de surveillance.

13S’ils ne sont pas les seuls à percevoir un danger dans l’argent illicite, les États-Unis ont utilisé leur influence pour définir le problème, identifier les solutions et les imposer aux autres acteurs sur la scène internationale. Plusieurs pays ont ainsi modifié leur législation sur le blanchiment d’argent pour y inclure le financement du terrorisme. L’action américaine, parfois qualifiée de brutale (bullying), notamment envers les petits États et les centres offshores [8], manifeste un unilatéralisme qui se veut gage d’efficacité, et qui correspond aussi à un retournement de la position républicaine en matière de règles imposées au secteur privé.

14Au tournant de la décennie, les républicains étaient devenus plutôt réticents à l’imposition de nouvelles règles au secteur financier. Ainsi en décembre 1998, la Federal Deposit Insurance Corporation, ainsi que l’Office of the Comptroller of the Currency et la Federal Reserve Bank proposèrent un projet de loi visant à obliger l’adoption du principe know your customer, élément de base d’un système efficace contre l’argent du crime, qui fut bloqué par la majorité républicaine. Partisan d’une grande liberté économique, Ron Paul, représentant du Texas (et candidat à l’investiture présidentielle pour 2008) poussa même un autre projet de loi, le Bank Secrecy Sunset Act, qui aurait éliminé une bonne partie du programme déjà en place, mais ses efforts avortèrent en comité [9]. Sous l’effet du 11/9, les républicains se montrèrent plus favorables à des mesures strictes sur les opérations des institutions financières et adoptèrent dès octobre 2001 le Patriot Act [10].

15Troisième article du Patriot Act, l’International Money Laundering Abatement and Anti-Terrorist Financing Act criminalise le financement du terrorisme, ce qui n’était pas encore une réalité juridique, et octroie au gouvernement américain des pouvoirs extra-territoriaux. Les États-Unis peuvent ainsi désigner des institutions étrangères (ou des transactions) potentiellement liées au financement du terrorisme, et leur interdire l’accès au secteur financier américain. Ils peuvent aussi, sur injonction, obtenir des renseignements de SWIFT, le conglomérat belge qui assure les transferts de fonds internationaux [11]. Ces quelques illustrations montrent que les enjeux ont amené à prendre certaines libertés avec la vie privée ou la souveraineté des États, et que l’intensité de la lutte contre l’argent illicite se joue désormais à un tout autre niveau que par le passé.

Les carences de l’approche américaine

16Certaines remarques permettent de mieux éclairer les termes du débat sur la lutte contre les circuits financiers du crime et du terrorisme en général, et l’approche américaine en particulier. Trois sujets valent d’être brièvement évoqués : l’opportunité de la lutte, le rôle des acteurs financiers, enfin les questions institutionnelles et d’organisation.

17Certains chercheurs nient l’utilité de combattre le crime organisé et le terrorisme par les circuits financiers, considérant que les transactions financières au cœur des activités de blanchiment sont en théorie tout à fait légales. Le fait qu’en dépit des affirmations des décideurs américains sur leur succès dans la lutte contre le blanchiment d’argent, aucun document du Trésor, de FINCEN (l’unité de renseignement financier des États-Unis), ou du département de la Justice n’offre cependant une vraie réponse. Dans son évaluation des États-Unis, le GAFI note que le gouvernement a un bon dossier en termes de poursuites judiciaires, de condamnations, de saisies et de confiscations, mais les montants saisis et gelés aux États-Unis en 2005 n’auraient pas dépassé 800 millions de dollars, sommes dérisoires par rapport aux flux transitant par les États-Unis. Il faut noter que les lois et diverses mesures créent une difficulté importante ; puisque toutes les transactions à haut débit ou suspectes doivent être rapportées aux autorités, ces dernières sont inondées d’informations et peuvent difficilement bien les analyser. De plus la lutte contre le financement du terrorisme ne relevant pas du législatif, la nature assez confidentielle des mesures concernées rend leur impact difficile à évaluer.

18La lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme est aussi présentée comme une menace à l’intégrité des marchés financiers. Ce point de vue est contesté compte tenu du manque de démonstration fiable de l’effet pervers du blanchiment d’argent sur les marchés mondiaux [12]. Les autorités ont cependant besoin des firmes pour identifier les transactions de sommes élevées et les transactions dites suspectes ; ce sont leurs rapports sur lesquels les agents publics se basent dans le cours de leurs enquêtes. FirzGerald note qu’en l’absence d’incitations plus importantes, la coopération des firmes avec les autorités est très variable [13].

19À la fin des années 1990, les firmes financières firent pression sur le gouvernement américain pour empêcher toute nouvelle initiative, soutenues en cela par les républicains. C’est que la mise en place par les firmes financières de systèmes de surveillance est particulièrement dispendieuse. À titre d’exemple, on évalue que le Patriot Act a coûté près de onze milliards de dollars à l’industrie américaine [14], chiffre qui n’inclut pas les coûts des mesures sur la gouvernance d’entreprise de la loi Sarbanex-Oxley. Quoi que la voix du secteur financier fût discrète suite au 11/9, puisque l’on ne voulait pas être perçu comme antipatriote, le secteur financier est maintenant plus impatient et le renouvellement du Patriot Act, ainsi que de plusieurs autres règlements, en particulier le Correspondent Banking, a été vivement critiqué [15].

20Les difficultés organisationnelles qui ont miné le travail des organisations de renseignements dans le cadre de la « guerre contre la terreur » se sont également vérifiées dans le domaine de la lutte contre l’argent illicite. L’acteur principal se trouve au Trésor, c’est l’Office of Terrorism and Financial Intelligence, auquel sont associés six autres bureaux dont l’Office of Foreign Assets Control et le FINCEN. Au seul niveau fédéral, des dizaines d’organisations sont impliquées dans la lutte contre l’argent sale, dont certaines se retrouvent au sein des agences de renseignements ; c’est le cas du Foreign Terrorist Asset Tracking Centre, initialement créé au Trésor puis transféré à la CIA. Il n’est donc pas difficile d’imaginer que le gouvernement américain fait face à de sérieux problèmes de coordination et de coopération inter-institutionnelle. Dans la mesure où la menace est flexible, les réponses institutionnelles ne le sont pas.

21Une autre critique de la politique américaine est que le Patriot Act n’est pas particulièrement novateur dans le domaine de la lutte contre l’argent illicite. Birkland note que ce manque d’imagination se reflète dans la plupart des politiques qui ont été adoptées suite aux attentats terroristes [16]. Il est possible de penser que du jour au lendemain, le régime contre l’argent du crime fut détourné de sa mission initiale pour s’attaquer à celui des réseaux terroristes [17], sans suffisamment tenir compte des distinctions importantes entre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme [18]. Le blanchiment d’argent est en effet à la base une activité économique et financière et la lutte menée par les corps policiers et les spécialistes des crimes de cols blancs. La lutte contre le financement du terrorisme est affaire de sécurité nationale. Il est donc important d’insister sur le travail des unités de renseignement. Les autorités américaines reconnaissent maintenant qu’il y a des distinctions importantes entre les deux problèmes, comme le démontre la nouvelle stratégie américaine contre l’argent provenant des produits de la criminalité [19].

22Enfin, les Américains ont parfois utilisé une approche musclée pour s’en prendre au financement du terrorisme, fermant des organisations caritatives et hawallas, qui offrent des services financiers généralement peu réglementés, utilisés surtout par des immigrants pour rapatrier de l’argent dans leur pays d’origine, sans anticiper les conséquences de telles mesures pour des populations dont ces fonds alimentent les ressources de façon vitale [20].

23Le débat sur l’opportunité et la meilleure manière de contrarier le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme reste ouvert. L’exemple américain illustre assez les tensions entre les attentes et le manque de résultats concrets, entre la théorie et la pratique. Pour surmonter les obstacles à une lutte efficace, des améliorations de structure et d’organisation aux plans intra et inter-étatiques semblent nécessaires. Le crime organisé et les organisations terroristes opérant de plus en plus en réseaux [21], des structures similaires devraient être créées tant au niveau domestique qu’international. L’élaboration d’un cadre législatif et réglementaire n’est qu’une partie de l’équation, l’autre étant la mise en place d’une structure organisationnelle souple.

24La structure organisationnelle des États est souvent à l’origine du succès ou de l’échec d’un programme (la plupart des pays ayant déjà des législations répondant à la norme internationale). Les ressources et la culture corporative des membres, et plus généralement l’ouverture du réseau, sa taille, sa flexibilité et sa stabilité, la capacité de ses membres à partager l’information et la qualité de l’interaction sont les clés d’une adaptation aux réalités mouvantes et aux nouveaux défis de l’argent illicite.