A – L’émergence du concept

17Petit à petit, le terme de « gouvernance » a commencé à réunir les différents horizons de réflexion sur les transformations de la régulation publique.

18La gouvernance évoque le plus souvent une définition plus flexible de l’exercice du pouvoir, reposant sur une plus grande ouverture du processus de décision, sa décentralisation, la mise en présence simultanée de plusieurs statuts d’acteurs. Touchant à la fois à la direction d’entreprise, au contrôle de l’administration, à la mise sur pied de budgets participatifs ou à la consultation publique urbaine, la gouvernance recouvre aujourd’hui les types d’organisation et les intuitions politiques les plus divers, superposés aux formes plus traditionnelles d’action publique. Définir la gouvernance revient la plupart du temps à s’engager dans un inventaire à la Prévert désignant par exemple « toutes les activités des agents ou de groupes sociaux, politiques, économiques, administratifs, qui contribuent par des efforts ciblés à orienter, guider ou contrôler certains aspects ou certaines dimensions particulières d’un système ou d’une socio-économie » [20]. La gouvernance semble ne traduire aucune sorte de paradigme unifié, sinon une technique de guidance caractérisée par la grande diversité de ses techniques et de ses acteurs [21].

19En réalité, le mot gouvernance fut d’abord utilisé en France, entre le XIII^e siècle et le XIV^e siècle, et renvoyait à l’idée de « gouvernement » entendu au sens d’art de gouverner. La gouvernance désignait l’ensemble des techniques permettant de disposer et d’entretenir le bien public. La langue française identifia progressivement cet art de gouverner à l’action administrative de l’État, jusqu’à ce que le mot refasse surface à partir des années septante dans la littérature managériale.

20La good corporate governance permit dans un premier temps de refaçonner la gestion humaine des entreprises. À partir des années septante, le langage du management s’inspire des sciences humaines et considère l’entreprise comme une institution sociale davantage qu’un organisme mécanique. Pour ce nouveau langage du management, les structures tayloriennes centralisées représentent un handicap stratégique [22] : elles négligent à la fois la nécessité d’investir les travailleurs dans un projet collectif assumé comme tel, et l’utilité de se saisir des ressources créatives de chacun pour gérer les problèmes de terrain. L’entreprise doit se concevoir sous un modèle biologique : sa condition de survie est le développement permanent ; ce développement exige à la fois une grande cohérence interne dans l’action et « une mobilité, une fluidité, une flexibilité maximale aux conditions de l’environnement extérieur » [23]. Dans ce but, l’entreprise doit offrir une instance de reconnaissance individuelle et collective au travailleur. Afin de combiner les exigences de cohérence interne et de réactivité décentralisée, elle doit favoriser l’autonomie de ses unités de production sans renoncer à une certaine guidance. Le surcroît de flexibilité doit par ailleurs être encadré par une véritable adhésion de fond aux objectifs et à la culture de l’entreprise, qui repose elle-même sur l’établissement d’une relation de confiance entre les différents membres et cellules de l’entreprise.

21C’est dans un second temps seulement, mais dans le cadre d’un curieux retour aux sources du concept, que les institutions publiques s’inspireront du modèle entrepreneurial. Il s’agit, pour les institutions publiques et politiques, de répondre aux exigences du consommateur et à la méfiance du citoyen vis-à-vis de l’administration. Une littérature abondante tente de rendre compte – mais aussi de mettre en place et de valoriser – d’un mode de direction « moins lourd et plus souple, moins directif et plus participatif, plus diffus et moins technocratique » [24]. Dans ce cadre, la gouvernance vise d’abord à améliorer la gestion des administrations plutôt que de proposer un nouveau mode de gestion démocratique. Cependant, le vocabulaire des institutions monétaires internationales et des agences de développement nord-américaines va progressivement charger la gouvernance d’une mission collective dont elle était dépourvue depuis le XIV^e siècle [25]. La gouvernance porte non seulement sur le bon fonctionnement de l’institution mais aussi sur la qualité de l’action de ces institutions dans l’espace social. Elle fait l’objet d’une réflexion spécifique sur la manière de mieux associer les acteurs au processus de décision. Elle se charge en outre de poser les critères du bon fonctionnement de la société, « a predictable, open, and enlightened policymaking (that is, transparent process) ; a bureaucracy imbued with a professional ethos ; an executive arm of government accountable for its actions ; and a strong civil society participating in public affairs ; and all behaving under the rule of law » [26].

22Dans un troisième temps, les partisans de la « bonne gouvernance » associent le terme à l’élaboration de nouvelles techniques de gouvernement et à la substitution de l’action unilatérale de l’État par un mode plus consensuel et pluraliste de formulation de la norme. Ces dernières années ont vu l’émergence d’une large littérature consacrée à la gouvernance urbaine, environnementale ou informatique [27]. S’appuyant sur les théories délibératives ou participatives de la démocratie, la théorie de la gouvernance s’érige aussi à l’occasion comme contre-discours adressé au manque de démocratie et de soutien des droits de l’homme des institutions internationales. À cet égard, la gouvernance n’est pas seulement un terme descriptif, dont le contenu vise à examiner les transformations contemporaines des modes de gouvernement, et qui varie en fonction des acteurs et des contextes institutionnels. Elle propose également un discours normatif entendant soutenir et faire advenir des transformations perçues comme positives parce qu’elles produisent des décisions à la fois plus fonctionnelles et plus démocratiques.

B – La contrainte par la confiance : la confiance par le contexte

23La gouvernance se définit avant tout comme une technique de gestion. Les normes sociales tirent leur valeur des représentations collectives qu’elles reflètent et dont elles sont issues. La loi, de sa fonction médiatrice. La gouvernance, elle, se définit par ses missions. L’usage de la gouvernance ne dépend pas de la position qu’elle occupe dans la hiérarchie des normes, mais du résultat ponctuel qu’elle est susceptible d’obtenir. Elle ne bénéficie « d’aucune rente de position » [28] ni d’aucune autorité symbolique qui parvienne à la faire s’imposer d’elle-même. La règle n’accorde au passé que l’attention que réclame une bonne stratégie. La gouvernance ne se définit pas à partir du type de procédure qu’elle mobilise mais par sa capacité à former une décision. Par exemple, « que la sécurité des citoyens soit assurée et le respect de la loi garanti (État de droit) ; que les organismes publics gèrent de façon correcte et équitable les deniers publics (bonne administration) ; que les dirigeants rendent compte de leurs actions (responsabilité et imputabilité) ; que l’information soit disponible et accessible à tous » [29]. Dans ce cadre, le droit est un moyen parmi d’autres d’organiser la complexité sociale autour d’un certain nombre d’objectifs, qui trouve moins sa justification dans la légitimité de ses formes que « dans la justice, l’efficacité ou dans quelque autre vertu actuelle que possède la décision coercitive » [30]. La sphère juridique perd la capacité d’auto-définition qu’elle estimait classiquement détenir. L’efficience de la norme n’institue plus seulement une réalité sociale : l’impact qu’elle exerce baptise aussi, de l’extérieur, sa propre juridicité [31].

24La gouvernance désigne alors, de manière plus spécifique, une technique de gestion sociale. Le thème de la gouvernance évoque un modèle d’entreprise s’inspirant du modèle biologique, et dont le fonctionnement doit poursuivre la transparence et la fluidité des relations qui s’y nouent [32]. Il appelle plus généralement une direction par projets. Mais il s’inscrit surtout dans un vocabulaire proprement politique. Pour d’aucuns, le thème de la gouvernance s’insère dans le lexique administratif en inscrivant en son sein des langages qui lui étaient étrangers jusqu’ici. En réalité, c’est l’inverse ; la gouvernance fait pénétrer la logique de l’administration au sein même des champs sociaux auxquels elle s’applique. Comme le montre Napoli, l’administration ne s’entend pas ici comme le pouvoir d’application des normes exercé par l’État mais par une forme de pouvoir originale, remontant au droit romain et au droit canon, par laquelle le pouvoir public, plutôt que d’imposer un ordre de l’extérieur, tente au contraire de tenir l’objet de la norme dans la plus grande proximité, de le « faire venir à sa main » [33]. La loi commande aux choses de l’extérieur ; l’administration les tient à sa portée.

25L’administration se présente comme un dispositif complet de pouvoir qui porte à la fois sur le public et le privé ; la monnaie et la gestion des biens, mais aussi l’orientation des âmes et des intentions. Le développement au dix-neuvième siècle des sciences adminis-tratives favorise l’apparition de techniques comptables et scientifiques de gestion, qui accréditeront l’idée que l’administration représente une tentative de direction scientifique du social. La séparation progressive du pouvoir spirituel et de l’administration légale dissocie l’activité administrative du droit et de la morale, et s’assimile au simple exercice du pouvoir public. Toutefois, l’administration ne renonce pas à constituer un « instrument de connaissance, d’instruction, de contrôle, de correction » des acteurs, dont les procédures constituent à la fois un fondement de légitimité et d’efficacité des conduites [34]. La gouvernance réactive cette fonction de guidance, tout en la réarrimant à un discours sur la légitimité morale des décisions prises.

26Comment les dispositifs de gouvernance procèdent-ils ? Premièrement, la gouvernance intègre les dimensions symboliques et légales de la norme dans une perspective centrée autour de la question de la confiance.

27S’inscrivant dans la ligne de Locke [35], Tocqueville estimait déjà que la notion de confiance était centrale pour le gouvernement représentatif. La critique tocquevillienne de la centralisation ne porte en effet pas tant sur l’éloignement excessif du pouvoir ou sur la nature abusive de l’État que sur l’incapacité de l’administration centralisée à susciter la coopération du citoyen [36]. Une décision politique ne saurait être efficace sans s’appuyer sur l’approbation du citoyen. C’est ce qui permet à Tocqueville de penser, tout en restant fixé sur un idéal de « bonne administration », que la question de l’efficacité de la norme ne peut être séparée de sa légitimité. L’efficacité et la légitimité d’une action collective sont pour l’auteur d’autant plus liées que la participation des acteurs est un critère relevant pour l’un et l’autre séparément ; et que la démocratie s’affirme dans cette optique comme le régime le plus à même de réunir les conditions de cette légitimité et de cette confiance.

28Ce que Tocqueville n’a toutefois pas directement aperçu, c’est que la décentralisation ne suffit pas à susciter la participation des acteurs. La participation des acteurs présuppose leur confiance mais ne l’entraîne pas forcément. C’est précisément ce problème que le discours de la gouvernance entend résoudre. La question de la gouvernance émerge quand l’autorité publique éprouve des difficultés à imposer de soi la légitimité d’un espace de décision, et à en administrer d’elle-même la police. Le fonctionnement des différentes institutions de la société – l’État et l’administration, bien sûr, l’expertise administrative – risque de ne plus reposer que sur une foi autistique en elles-mêmes. L’affaissement du crédit porté à la raison accompagnant la remise en question des institutions publiques issues de la modernité, il s’agit dès lors de reconnecter les systèmes de décision à la vie sociale [37]. C’est dans ce cadre que la question de la confiance émerge parallèlement à celle de la gouvernance.

29Le droit classique impose une contrainte extérieure à l’individu. La gouvernance entend orienter de l’intérieur son comportement : susciter des réflexes souhaitables, obtenir les régularités attendues, inciter à l’adoption d’une conduite jugée « correcte ». Pour ce faire, le discours de la gouvernance glisse d’une dynamique de représentation à une dynamique d’inclusion politique. L’autorité publique tente, d’une part, de pénétrer la complexité du champ social via l’ajustement des intérêts des acteurs : son action s’exercera sous forme modulaire, à l’aide de structures plus légères et/ou plus informelles. De l’autre, elle donne place à des processus plus négociés, impliquant le plus largement possible les parties en cause. Les politiques publiques ne cessent certes pas de se définir à partir des textes officiels, des lois, des orientations identifiables institutionnellement. Toutefois, la gouvernance ne se contente pas d’associer les différentes parties prenantes à la décision. Elle modifie le rôle qu’ils jouent dans la décision publique. La gouvernance substitue à la coercition un cadre général de « self-directed human interaction » [38]. L’acteur n’est plus seulement le destinataire de la norme ni sa docile cheville ouvrière. Il s’agit maintenant de l’associer d’une manière ou d’une autre à la formation de la norme, le convaincre de participer à l’élaboration de celle-ci parce qu’il peut contribuer à la rendre plus désirable et efficace.

30Deuxièmement, la gouvernance n’opère plus comme un synonyme de gouvernement mais comme un terme alternatif, qui situe le pouvoir dans un lieu d’échange à l’intersection de la sphère économique, la sphère publique et la sphère associative.

31Il reste difficile de trancher si l’émergence du gouvernement à distance entérine le dégraissage de l’autorité publique face à ses nouvelles missions, ou si elle lui permet au contraire d’investir de nouveaux domaines de la vie sociale. Pour d’aucuns, l’émergence du paradigme de la gouvernance représente, en l’appréciant ou en le critiquant, le triomphe d’une rationalité anti-étatiste puisqu’elle puise son effectivité du côté des individus, des communautés locales et des marchés : la gouvernance disqualifie l’État tout en privatisant la délibération politique [39]. Mais d’autres acteurs, suivant en cela les théoriciens du management Osborne et Gaebler, soutiennent que les tendances actuelles renforcent l’autorité publique en ce qu’elles l’amènent à affiner et restructurer ses fonctions [40]. Le rétrécissement apparent de l’autorité publique, loin de l’affaiblir, lui permettrait d’infiltrer plus finement de nouveaux domaines d’action. La gouvernance ne renonce pas aux ambitions régulatrices de l’État social, mais supporte au contraire une planification douce et profonde du social, alliant principes directeurs et normes extrêmement détaillées. L’État ne disparaît pas. Il n’est pas un acteur comme les autres mais devient le lieu de coordination et d’animation de la norme. De nombreux auteurs ont ainsi souligné, pour s’en réjouir ou pour le déplorer de nouveau, la contractualisation progressive de l’action administrative, l’efflorescence des partenariats public/privé, et l’irruption d’un nombre croissant d’entremetteurs non étatiques dans l’application de la norme collective [41]. Parmi les expressions possibles de ce nouvel art de l’efficience politique, deux perspectives méritent à ce titre une mention particulière. La première est une régulation d’inspiration welfariste – à savoir une conception de l’État-providence basée sur la négociation entre les différents intérêts sociaux – articulée, d’une part, autour de l’existence de conflits portant sur l’idéologie, les buts et les intérêts des acteurs, et, de l’autre, autour de relations de pouvoir différenciées selon les partenaires. En somme, on mélange le modèle de la concertation sociale et civile avec un échelonnage de procédures de consultation plus ou moins intégrées au processus décisionnel et plus ou moins contraignantes pour l’autorité centralisatrice. La seconde s’inspire des idées du NPM (New Public Management) et développe plutôt une régulation « par objectif » ou « par qualité » : le développement des techniques d’audit, d’inspections, de création d’agences administratives et d’étalonnage de performance trace alors les contours d’une nouvelle grille d’intelligibilité de la rationalité gestionnaire.

32Dans ces différents cas – auto-régulation, régulation corporatiste, New Public Management – la difficulté de situer la gouvernance par rapport aux espaces publics institutionnalisés tient aux instruments qu’elle mobilise, à savoir remplacer les mécanismes d’autorité par des processus visant à construire des relations de confiance – et par conséquent des engagements communs à agir – entre les acteurs. La gouvernance étend la palette de ses outils normatifs au dehors du champ juridique proprement dit, et s’affirme comme une sorte de méta-droit qui fait interagir des logiques qui, autrement, seraient jugées irréconciliables. La gouvernance s’analyse ainsi comme une « loi en contexte » [42], utilisant les théories et les modes d’analyse propres aux sciences sociales, parmi lesquelles la science politique, la statistique, l’économie ou la sociologie [43]. « La spécificité de la norme juridique par rapport à d’autres dispositifs normatifs devient moins évidente ; les standards techniques se juridicisent, tandis que l’efficience de la norme juridique demande une technicisation croissante et un rapport plus étroit avec les différentes sphères du social » [44]. Par ailleurs, les sciences humaines et sociales investissent le champ du droit, et élaborent des « rapports d’autorité et de force qui créent, modifient, appliquent les normes juridiques sans s’identifier à elles » [45]. Elles se mettent au service du législateur dans la mesure où elles offrent la possibilité d’une maîtrise dans la connaissance des faits sociaux [46]. D’une part, le droit se sert du social pour assurer une certaine prescriptivité. De l’autre, le social pénètre au sein même du champ juridique – les sciences statistiques ou managériales proposant presque de nouvelles manières de rédiger et concevoir la loi.

33Le discours de la gouvernance va accompagner – parmi d’autres facteurs – l’émergence d’une nouvelle définition, plus opérationnelle, de la société civile. Le libéralisme politique considère la société civile comme un ordre émergeant de l’association des individus et indépendant de l’État, chargé de faire contrepoids à l’autorité publique : la société libérale se concevrait ainsi à travers le face-à-face entre une société civile expurgée des strates intermédiaires – tels que les syndicats, les cultes ou les corporations, par exemple – qui divisent les individus, et un État exerçant son mandat « à l’abri des puissances occultes qui font écran entre le peuple et les mandataires officiels » [47]. Le discours de la gouvernance, lui, conçoit la société civile comme une instance médiatrice entre l’État, le marché et les citoyens. La littérature consacrée à la gouvernance porte soit une critique radicale de la société libérale, dans la mesure où la gouvernance est censée prendre à la fois distance avec le marché et avec les canons de la démocratie libérale représentative ; soit une tentative de trouver une voie alternative entre conception étatiste et volonté de « moins d’État », limitant les intrusions du gouvernement sans laisser les biens publics se faire coloniser par la sphère privée [48]. La différence entre ces deux approches est accentuée par le fait qu’elles sous-tendent des conceptions divergentes de la justice sociale et du rôle du marché. Néanmoins, elles tendent toutes deux à vouloir créer un espace-tampon se caractérisant par sa sensibilité à l’intérêt commun, autant que par son fonctionnement autonome par rapport à l’État. Cet espace, la société civile, ne constitue plus le refuge des activités privées, mais au contraire une place publique affranchie des systèmes productifs et administratifs. La société civile doit faire face à la pression exercée par l’État, mais aussi également par le système économique. Elle dépasse les liens verticaux et hiérarchiques de l’État et les liens horizontaux du marché. Par ailleurs, elle joue un rôle actif dans le processus de décision politique [49]. La société civile ne désigne plus un mode de contrôle public ou l’espace de formation de l’opinion. Elle devient partie intégrante de la représentation politique et du processus de décision.

34Une telle redéfinition présente un triple avantage pour la réflexion normative. Elle permet de distinguer société civile et marché tout en rendant compte de leur interpénétration [50]. Elle relégitime l’action publique là où elle se trouvait la plus décrédibilisée – tout en remettant en question les frontières de l’activité étatique [51]. Mais surtout, elle permet de penser les conditions de création de cette confiance qui est au principe du discours de la gouvernance. Si la notion de décentralisation est aussi centrale pour la gouvernance, c’est précisément parce que celle-ci repose sur l’insertion de la société civile et la redéfinition de son rôle dans le processus de décision publique. Une telle redéfinition procède d’une réflexion sur la nécessité et les conditions d’émergence de l’assentiment des acteurs.

C – Gestion sociale : l’introduction des concepts de procédure et de transparence

35La gouvernance désigne donc une technique de gestion sociale reposant sur la création d’une relation de confiance entre les différents partenaires du processus de décision politique. Cette relation de confiance doit faciliter la coopération entre les acteurs, simplifier leurs transactions, et rendre plus disponibles l’accès aux connaissances et expériences des autres acteurs. Elle permet dès lors de produire une norme plus efficace, mais aussi plus effective puisque les acteurs y consentiraient plus facilement.

36Plus le droit est à la fois contesté et sollicité en tant que moyen de régulation politique et de structuration sociale, « plus s’accroît aussi la charge de légitimation que doit supporter la genèse démocratique du droit » [52]. Le discours de la gouvernance entend surmonter cette difficulté. Ce faisant, il doit affronter une tension « entre deux pôles idéal-typiques que seraient le règne de l’expert manipulant l’opinion et l’auto-déploiement d’un espace public régi par la raison communicationnelle » [53]. Cette tension est d’autant plus difficile à appréhender que la participation des acteurs représente elle-même une stratégie de connaissance et de contrôle continu de l’espace social. Comment produire une norme effective sans aliéner les acteurs du processus de décision ? Comment articuler ensemble création de confiance et autonomie des acteurs ?

37Dans ce cadre, le nouveau discours de la régulation publique opère un glissement dans la manière dont la norme se fonde, s’applique et se légitime, dans la mesure où la légitimation de celle-ci ne provient plus ni d’un principe substantiel – le droit naturel par exemple – ni d’une source formelle clairement identifiée – la loi, la coutume – mais d’une procédure.

38L’introduction de la notion de procédure doit permettre de gérer la complexité sociale mieux que ne le ferait une source normative fixe. La conception procédurale du droit permet en effet d’intégrer plus facilement les attentes des acteurs puisque le contenu de la norme est supposé dériver de leurs interactions. Le droit crée des attentes sociales par rapport à la norme, mais en retour son contenu et son effectivité sont également influencés par ces attentes [54]. Dans ce cadre, la conception procédurale du droit est supposée contribuer plus finement à l’intégration de ces attentes au sein de la sphère juridique. À un premier niveau, elle agit comme une procédure légitimatrice permettant de fonder les systèmes normatifs sur une autre base que leur simple positivité. À un deuxième niveau, elle permet dès lors de stabiliser les attentes des acteurs ; d’une part, les interactions entre acteurs finissent par être intégrées socialement sous la forme d’une norme juridique positive [55] ; d’autre part, la procédure est supposée maintenir la connexion entre la norme juridique et la manière dont celle-ci est vécue, interprétée, appliquée et appréciée par la communauté juridique [56]. Dans ce cadre, le caractère discursif du processus de formation de la norme, loin de présenter une conception faible de la norme juridique, est censé l’ancrer plus profondément dans l’espace social et reposer sur un consensus social plus large – ou du moins aménager des conditions de réception de la norme plus finement adaptées au contexte d’application de celle-ci.

39Le discours de la gouvernance s’inscrit précisément dans cette perspective procédurale. La gouvernance s’affirme comme un système articulant d’autres systèmes dans la formation de la norme. Mais elle se présente surtout comme un mode de gestion et de légitimation sociale de la norme, puisque la confiance des acteurs dans le processus dépend du sentiment que celui-ci est justifié, ou du moins qu’il n’est pas contraire à leurs intérêts. Par conséquent, le discours de la gouvernance publique se présente à la fois comme une conception alternative de la démocratie et de la délibération publique, mais aussi comme une grille d’analyse globale permettant de combiner les principes de légitimité et d’efficacité. La mise en rapport, à travers l’idée générale d’une procéduralisation progressive du droit, de l’idée de délibération publique et de l’idée de gouvernance laisse donc espérer que les problèmes de légitimité puissent être considérés autrement que « comme une variable aléatoire des problèmes de régulation » [57]. Elle permet à l’inverse d’imaginer la mise en place d’un « droit délibératif » comme un objectif raisonnable et compatible avec une action publique efficace.

40C’est le principe de transparence qui va permettre de coaguler ces différents impératifs. De manière générale, le principe de transparence désigne l’ensemble des circonstances qui doivent rendre la décision publique accessible à ceux qu’elle concerne, au niveau de son contenu et à celui de son processus de formation. Il recouvre ici pour la gouvernance deux types de champs lexicaux.

41Entendue en son sens restreint, la transparence vise la transmission d’un certain nombre d’informations objectives destinées à aider le citoyen dans son choix politique. Elle est destinée à fournir un environnement d’information permettant à l’acteur de se déterminer en toute rationalité. Elle doit à ces fins rendre visible le fonctionnement des différentes organisations et parties en charge de l’action publique. Elle se traduit le plus couramment, mais pas uniquement, par le droit d’accéder aux documents issus de ces institutions. À cet égard, la transparence obéit, d’une part, à une logique de service. Le citoyen contrôle la gestion des organismes en charge de l’action publique : c’est par exemple la tâche que se fixe l’organisation Transparency International, pour laquelle le principe de transparence représente avant tout un outil pour améliorer les services publics et lutter contre la corruption. Elle correspond, d’autre part, à une logique de légitimation politique, qui assimile la gouvernance à une forme de gouvernement parmi d’autres et la soumet à ce titre à un principe de publicité.

42Entendue néanmoins dans un sens plus large, la transparence désigne une logique de fonctionnement à laquelle les organisations devraient idéalement toujours se plier. D’un point de vue descriptif, la transparence recouvre ainsi la traçabilité interne du fonctionnement des organisations en charge de l’action publique. Elle permet aux différents niveaux et modules d’action de communiquer entre eux. Elle se confond – parfois au prix d’un abus de vocabulaire – avec les techniques de participation et de responsabilisation des acteurs. Et, d’un point de vue normatif, la transparence implique de rendre le processus accessible à tous, disponible, immédiat, plein et entier au regard. Elle doit également, plus largement, faire coïncider la décision avec l’expression de l’ensemble des cellules d’action impliquées dans le processus normatif.

43Le principe de transparence occupe à ce titre une double place dans le discours de la gouvernance et son tournant procédural [58].

44D’une part, la communication de l’information politique est nécessaire pour assurer les fonctions cognitives, légitimantes et instituantes de la procédure. La transparence doit orienter le comportement des acteurs et favoriser leur adhésion aux critères de ce qui est jugé une procédure « correcte » – c’est-à-dire produisant un résultat juste, effectif ou efficace en fonction des objectifs qui lui sont assignés. La visibilité des institutions est une condition nécessaire à la création de la confiance qui joint par leurs bouts une défiance nécessaire et une confiance espérée. À défaut de visibilité directe, seule la confiance aveugle ou le regard direct crée, d’une part l’adhésion du citoyen [59] : l’organisation de la défiance permet alors, paradoxalement, aux institutions publiques d’acheter au citoyen un mandat assez large pour gérer les tâches complexes qui sont les leurs.

45D’autre part, la gouvernance se présente elle-même comme un facteur de transparence. En effet, les procédures de décision mises en place par la gouvernance représentent d’elles-mêmes un travail de sélection et d’interprétation de sens, et organise la manière dont les acteurs entrent en interaction et organisent donc leur communication intersubjective. La procédure elle-même participe à la circulation de l’information politique, dans la mesure où elle met en place des lieux d’interaction entre les acteurs, et doit créer une situation de confiance suffisante pour qu’ils acceptent de mettre en commun – et donc de communiquer – leurs expériences, leurs attentes, leurs intérêts. Si le principe de transparence conserve donc une dimension de publicité politique comprise comme visibilisation de l’information, il recouvre donc aussi une dimension procédurale. L’échange, la compréhension, la comparaison, l’évaluation et – dans le meilleur des cas – la délibération entre les acteurs contribuent eux-mêmes au processus de visibilisation et de compréhension de l’information politique. Le principe moderne de publicité offrait au citoyen un siège de spectateur critique : le discours de la gouvernance l’inclut au sein même du processus de décision. La transparence n’est plus l’outil de la distinction État/société mais le moyen de les reconnecter l’un à l’autre.