1.1. DES PREMIÈRES HYPOTHÈSES AUX TRAVAUX DU PROGRAMME MONDIAL DE RECHERCHE SUR LE CLIMAT

4Les premières hypothèses scientifiques évoquant la possibilité d'un réchauffement du climat dû à l'accroissement de la concentration de gaz carbonique (CO₂) dans l'atmosphère datent de la fin du 19^e siècle. Les premières mesures systématiques de la concentration atmosphérique moyenne de CO₂, permettant de vérifier la tendance à l'augmentation de celle-ci, furent entreprises à partir de la fin des années 1950, dans le cadre des activités liées à l'Année géophysique mondiale (1958). Les premiers résultats de ces observations, publiés dans les années 1960, commencèrent à susciter un débat dans la communauté scientifique sur les effets climatiques à long terme de l'accroissement du taux de CO₂ dans l'atmosphère, lié à la consommation croissante de combustibles fossiles. Dès 1965, le comité des conseillers scientifiques du président des États-Unis attira l'attention des décideurs politiques sur cette question dans un rapport général consacré aux problèmes d'environnement. Quelques années plus tard, l'étude interdisciplinaire Man's Impact on the Global Environment effectuée par un groupe de scientifiques coordonnés par le Massachusetts Institute of Technology et publiée en 1970 comme contribution au processus préparatoire de la première conférence des Nations unies sur l'environnement, consacra un chapitre entier aux effets des activités humaines sur le climat en concluant à la possibilité de changements climatiques graves et à la nécessité d'intensifier les recherches sur ces risques et comment y faire face  [1]. Réunie à Stockholm en juin 1972, la Conférence des Nations unies sur l'environnement humain adopta un plan d'action recommandant, entre autres, l'établissement d'un réseau de stations de mesure de la pollution atmosphérique afin de surveiller les variations à long terme de la composition de l'atmosphère susceptibles de provoquer des changements climatiques. Ce programme de recherches devait permettre de mieux comprendre les causes de ces changements, qu'elles soient naturelles ou liées aux activités humaines  [2]. En 1979 eut lieu à Genève la première Conférence mondiale sur le climat, organisée par l'Organisation météorologique mondiale (OMM), qui aboutit, un an plus tard, au lancement du Programme mondial de recherche sur le climat (PMRC) coordonné par l'OMM et le Conseil international pour la science (ICSU). Le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) s’associa par la suite aux travaux du PMRC, au titre de ses activités d’évaluation de l’état de l’environnement, et se chargea plus particulièrement de la coordination des études relatives aux impacts écologiques et socio-économiques d’éventuels changements climatiques. Dans la première moitié des années 1980, cependant, l’attention du PNUE et des décideurs politiques se focalise plus sur la question de la protection de la couche d’ozone, sur laquelle l’état des connaissances scientifiques était plus avancé, que sur le problème, encore considéré comme fort hypothétique, des perturbations du climat. Les activités du PMRC se limitaient à un travail de développement et de coordination internationale de la recherche scientifique et ne suscitaient pas encore d’écho politique, ce qui pouvait s’expliquer par le degré important d’incertitude et l’absence de consensus au sein de la communauté scientifique sur l’hypothèse d’un réchauffement planétaire. Ce n’est qu’à partir de 1985 que le débat commença à s’étendre graduellement aux enceintes politiques, alors qu’un début de consensus se dessinait parmi les chercheurs.

5Une réunion scientifique internationale organisée à Villach en Autriche par l’OMM, le PNUE et ICSU en octobre 1985 permet de faire le point des connaissances sur l’influence des émissions de CO₂ et d’autres gaz à effet de serre sur le système climatique et de dégager un certain nombre de premières conclusions et recommandations. Le rapport de cette réunion, à laquelle participèrent des experts de 29 pays, note qu'un certain réchauffement est inévitable en raison des rejets historiques de gaz à effet de serre, mais que l’ampleur et la vitesse des futurs changements climatiques peuvent être influencés par les politiques mises en œuvre par les gouvernements. En conséquence, il recommande à ceux-ci d'examiner la possibilité d'établir un traité mondial pour lutter contre les changements climatiques  [3]. Une première convention mondiale pour la protection de l’atmosphère contre une menace nécessitant une riposte concertée au niveau universel, la Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone, venait d’être conclue quelques mois plus tôt sous l’égide du PNUE. Cette évolution significative de la coopération internationale dans le domaine de la protection de l’environnement – le premier traité multilatéral visant à faire face à un problème écologique d’ampleur vraiment planétaire – allait ouvrir la voie à l’accélération de la réaction politique internationale aux avertissements des scientifiques concernant les risques de l’effet de serre liés à la pollution atmosphérique. La publication, en 1987, du rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement  [4] contribua également à renforcer la prise de conscience des défis environnementaux à dimension planétaire tant parmi les décideurs politiques que dans l’opinion publique, non seulement dans les pays industrialisés mais aussi dans les pays en voie de développement.

1.2. VERS LA MISE EN PLACE D’UN GROUPE D'EXPERTS INTERGOUVERNEMENTAL SUR L'ÉVOLUTION DU CLIMAT

6À la suite de la réunion de Villach, le 10^e Congrès météorologique mondial, organe suprême de l’OMM, invita le secrétaire général de l’Organisation à examiner, en concertation avec le directeur exécutif du PNUE et en consultation avec les gouvernements, la mise en place d’un « mécanisme intergouvernemental » ad hoc afin de réaliser des évaluations scientifiques coordonnées des impacts potentiels des changements climatiques. Le conseil d’administration du PNUE, par sa décision 14/20 du 18 juin 1987, donna instruction à son directeur exécutif de collaborer à cette initiative de l’OMM. En mettant l’accent sur le caractère « intergouvernemental » du mécanisme en question, les organes politiques de l’OMM et du PNUE entendaient signifier que la coopération internationale dans le domaine des changements climatiques ne devait plus être pilotée exclusivement par la communauté scientifique elle-même, comme cela avait été le cas auparavant, mais appelait une prise en charge plus directe du processus par les gouvernements, compte tenu des implications politiques et socio-économiques importantes du problème de l’effet de serre, tant au niveau national qu’international. Même s’il s’agissait toujours, dans un premier temps, de coordonner des études scientifiques – et pas encore de s’accorder sur des mesures politiques – certains gouvernements appréhendaient déjà fort bien l’ampleur des enjeux et estimaient que le dossier était trop sensible pour laisser la main libre aux seuls experts scientifiques, désignés et encadrés par la bureaucratie onusienne, qui avaient dirigé les travaux entrepris depuis la fin des années 1970 sous l’égide du PMRC. On assista donc, vers la fin des années 1980, à une politisation accrue des décisions et à une reprise en main graduelle du processus par les diplomates, fonctionnaires et décideurs politiques nationaux par le biais d’organes politiques intergouvernementaux. Aux réunions techniques et scientifiques de la première phase vont succéder une série de rencontres mixtes à caractère politico-scientifique, souvent informelles, puis des réunions de nature franchement diplomatique, organisées à l’initiative de gouvernements nationaux et/ou d’organisations ou organes intergouvernementaux.

7La création du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) – mieux connu sous son appellation anglaise d’Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) – est formalisée dans le courant de l’année 1988, par une résolution du Conseil exécutif de l’OMM  [5], faisant suite aux délibérations du 10^e Congrès météorologique mondial et de la 14^e session du conseil d’administration du PNUE. Cette résolution établit le GIEC, en décidant de le placer sous l’autorité conjointe des organes politiques des deux organisations, et fixe son mandat et sa composition, tout en précisant que celle-ci doit être d’un niveau « aussi élevé que possible », tant du point de vue politique que scientifique, et que la désignation des représentants nationaux au sein du Groupe est « la prérogative exclusive des gouvernements souverains ». Sur la base de cette habilitation, le secrétaire général de l’OMM et le directeur exécutif du PNUE inviteront l’ensemble des États membres des deux organisations à désigner leurs représentants et experts pour participer aux travaux de cette nouvelle structure, qui se voit chargée de fournir, en vertu d'un consensus international, des évaluations sur la science du changement climatique, y compris ses causes, ses répercussions et les solutions possibles. La première réunion plénière du GIEC aura lieu en novembre de la même année, se fixant pour objectif de réaliser un « premier rapport d’évaluation » circonstancié dans un délai de deux ans.

1.3. LES PREMIÈRES ÉTAPES D’UN PROCESSUS DE NÉGOCIATION INTERGOUVERNEMENTAL

8Parallèlement au démarrage de ce processus formel, dûment mandaté par des décisions intergouvernementales, le gouvernement du Canada, encouragé par le succès récent des négociations sur la protection de la couche d’ozone qui avaient abouti à la signature du Protocole de Montréal en septembre 1987, prit l’initiative d’organiser à Toronto, en juin 1988, une Conférence mondiale sur l'atmosphère en évolution  [6], réunissant, dans un cadre informel, des représentants de 46 pays, scientifiques et politiques confondus, pour débattre des problèmes mondiaux de pollution atmosphérique, en mettant l’accent tant sur la protection de la couche d’ozone que sur la question des changements climatiques. Le gouvernement canadien entendait donner une impulsion politique à la mise en œuvre du Protocole de Montréal et au renforcement ultérieur des mesures d’élimination des substances appauvrissant la couche d’ozone organisées par celui-ci, ainsi qu’au lancement de négociations internationales sur des actions concrètes à entreprendre pour faire face à l’effet de serre, en préconisant une approche globale et coordonnée du développement d’un « droit international de l’atmosphère ». La déclaration finale de la conférence de Toronto, qui n’engageait aucun gouvernement, reconnut l’urgence du problème des changements climatiques et appela les gouvernements, les Nations unies et les autres organisations internationales, ainsi que l’industrie et la société civile, à agir sans délai pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. Elle proposa pour la première fois un objectif politique concret et chiffré : réduire les émissions mondiales de CO₂ de 20 % par rapport aux niveaux de 1988 d'ici 2005. Il convient de préciser qu’il s’agissait d’un objectif global, pour l’ensemble de la planète, énoncé sans préciser la contribution à fournir par chaque pays à cet effort commun. Par ailleurs, la conférence de Toronto lança aussi l’idée d’une convention-cadre et de la création d’un « fonds mondial pour l’atmosphère », alimenté par une taxe sur les énergies fossiles et destiné à financer la mise en œuvre d’un plan d’action international de lutte contre l’effet de serre  [7].

9En novembre 1988, le débat se déplaça à l’Assemblée générale des Nations unies, où Malte prit l’initiative d’inscrire à l’ordre du jour la question intitulée « Sauvegarde du climat comme patrimoine commun de l’humanité » et de déposer un projet de résolution sous ce même intitulé  [8]. Ce pays avait déjà été à l’origine, vingt ans auparavant, de la déclaration de l’Assemblée générale conférant aux ressources des fonds marins de la haute mer le statut de patrimoine commun de l’humanité et jetant les bases d’un régime juridique international concrétisé en 1982 par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. L’intitulé de son projet de résolution suggérait d’envisager la gestion du climat sous le même angle, mais cette idée audacieuse ne recueillit guère de soutien et fut évacuée du texte finalement adopté par l’Assemblée générale. Celui-ci se limita à reconnaître que les changements climatiques devaient être considérés comme « une préoccupation commune de l’humanité » nécessitant une action « dans un cadre mondial  [9] ». En substance, la résolution de l’Assemblée générale entérina l’initiative commune de l’OMM et du PNUE d’établir le GIEC et invita les deux organisations à entreprendre, par l’intermédiaire du GIEC, les actions nécessaires afin de formuler des recommandations portant, notamment, sur « les stratégies envisagées pour retarder, limiter ou atténuer » les changements climatiques ainsi que sur « les éléments à prévoir dans une éventuelle convention internationale sur le climat  [10] ».

1.4. RÉUNIONS POLITIQUES À HAUT NIVEAU

10Le problème des changements climatiques fut propulsé à l'avant-plan de l’agenda politique international par le sommet de La Haye sur « la protection de l’atmosphère », premier sommet écologique Nord-Sud convoqué en mars 1989 à l'initiative du président français Mitterrand, du Premier ministre néerlandais, M. Lubbers, et de son homologue norvégien, Mme Brundtland, qui venait de présider les travaux de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement. L'objectif diplomatique de ces trois pays européens n'était pas d'organiser une conférence universelle dans un cadre institutionnel établi, mais plutôt de réunir un petit nombre de pays considérés à l'époque comme ayant des positions « progressistes » sur les questions d'environnement, pour faire pression sur d’autres pays, plus réticents à s’engager dans des négociations sur les nouveaux enjeux écologiques planétaires. Réunis au Palais de la Paix à La Haye le 11 mars 1989, les chefs d'État ou de gouvernement de 24 pays, tant du Nord que du Sud  [11], ou leurs représentants personnels, y ont adopté et signé une déclaration politique solennelle  [12], qui évoque tant la détérioration de la couche d'ozone que l'accumulation des gaz à effet de serre en constatant que « les conditions mêmes de la vie sur notre planète sont aujourd'hui menacées par les atteintes graves dont l'atmosphère est l'objet ». Selon les signataires de la déclaration, l'ampleur planétaire de ces problèmes implique que des solutions ne pourront y être trouvées qu'au niveau mondial, ce qui nécessitera « non seulement la mise en œuvre des principes existants mais aussi une approche nouvelle, par l'élaboration de nouveaux principes de droit international, notamment des mécanismes de décision et d'exécution nouveaux et plus efficaces ».

11Plus concrètement et non sans audace, la Déclaration de La Haye envisageait la création d'une « nouvelle autorité institutionnelle » internationale dotée de compétences normatives en matière de lutte contre le réchauffement planétaire et habilitée à recourir « à toutes procédures de décision efficaces même si, dans certains cas, un accord unanime n'a pu être atteint ». En conclusion, les États signataires invitaient tous les pays à se joindre à eux pour élaborer les conventions-cadres et autres instruments juridiques nécessaires à la création de cette institution et à la mise en œuvre des principes énoncés dans la déclaration.

12Les manœuvres diplomatiques préliminaires à l'ouverture de négociations formelles pour la conclusion d'une convention sur les changements climatiques débutèrent quelques semaines après le sommet de La Haye, à la 15^e réunion du conseil d’administration du PNUE. L'encre sur le parchemin de La Haye était à peine sèche que déjà les signataires, qui s'étaient pourtant solennellement engagés à promouvoir ensemble le développement de leur initiative commune au sein des Nations unies, s'entre-déchiraient à propos de l'opportunité de « prendre note » des éléments politiques principaux de cette déclaration dans le préambule d'un projet de décision du conseil d'administration. Le passage de la déclaration évoquant la nécessité de développer « de nouveaux principes de droit international » et des mécanismes de décision supranationaux efficaces ne faisait plus l’unanimité parmi les signataires et suscitait a fortiori de vives appréhensions de la part des autres États membres du conseil d’administration  [13]. En fin de compte, la décision du Conseil, dans son préambule, se borna à « noter » sans plus la Déclaration de La Haye, sans en évoquer le contenu. Mais cette décision n’en amorça pas moins le processus diplomatique onusien en invitant le directeur exécutif du PNUE, en collaboration avec le secrétaire général de l’OMM, à « entamer des préparatifs en vue de négociations concernant une convention-cadre sur le climat » et en recommandant que ces négociations débutent le plus tôt possible après l’adoption du rapport intérimaire du GIEC  [14]. À l’issue de cette réunion du PNUE, on pouvait supposer que les négociations annoncées se dérouleraient, à l’instar de la création du GIEC, sous l’égide commune des deux structures intergouvernementales spécialisées les plus directement impliquées dans l’organisation de la coopération scientifique internationale en matière de climat du fait de leurs compétences techniques, le PNUE et l’OMM. Les décisions politiques ultérieures leur ont cependant ôté la gestion du processus de négociation, pour le placer sous l’autorité directe de l’Assemblée générale des Nations unies.

13L’étape politique suivante fut la Conférence ministérielle de Noordwijk, organisée à l’initiative du gouvernement néerlandais en novembre 1989. Même si cette conférence se déroulait en dehors de tout cadre institutionnel établi, elle avait un caractère plus formel et un poids diplomatique plus important que la réunion organisée à Toronto par le Canada l’année précédente. Ce fut la première réunion intergouvernementale à haut niveau consacrée spécifiquement au problème des changements climatiques, et sa composition fut nettement plus représentative de la communauté internationale dans son ensemble que les rencontres de Toronto et La Haye, avec la participation officielle de représentants de 66 pays et de toutes les organisations internationales directement concernées, non seulement des agences scientifiques et techniques telles l’OMM, le PNUE et l’Unesco, mais aussi des organisations à caractère économique comme la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), l’OCDE et l’Agence internationale de l’énergie (AIE). Compte tenu de l’évolution des débats, de l’ouverture imminente de négociations formelles et du niveau élevé de participation, il n’est pas étonnant que la conférence de Noordwijk ait renforcé la politisation du problème et reflété les positions des principaux groupes d’intérêt et alliances politiques qui commençaient à se former en vue de la négociation annoncée, tout en préparant le terrain pour celle-ci. Pour la première fois, grâce à une participation active des pays en voie de développement, les enjeux de la lutte contre les changements climatiques furent aussi explicitement envisagés sous l’angle des relations Nord-Sud.

14La Déclaration de Noordwijk, adoptée en conclusion de la conférence, fut âprement négociée et jeta en fait les bases politiques de nombreux principes qui furent ultérieurement concrétisés dans la convention-cadre élaborée sous l’égide des Nations unies. On y trouve notamment déjà le principe de la différenciation des obligations des pays développés et en développement dans la lutte contre les changements climatiques, qui sera plus tard codifié dans la convention comme « principe des responsabilités communes mais différenciées ». Si la déclaration appelle tous les pays à initier des actions en vue de « contrôler, limiter ou réduire » les émissions de gaz à effet de serre, les pays industrialisés se voient attribuer des responsabilités spécifiques, notamment celle de « montrer l’exemple » en prenant des mesures domestiques pour réduire leurs émissions et d’apporter un soutien financier aux pays pour lesquels la protection de l’atmosphère et l’ajustement aux changements climatiques seraient une charge « excessive ».

15À long terme, les « efforts communs » doivent s’orienter vers l’objectif qualifié d’« impératif » de stabilisation des concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. La déclaration se garde néanmoins de fixer un objectif quantifié, tant en ce qui concerne les concentrations atmosphériques à atteindre que les réductions d’émissions à réaliser à cette fin. L’objectif global de réduction des émissions de CO₂ de 20 % d’ici 2005, auquel avaient souscrit les participants à la conférence de Toronto en 1988, n’est plus guère évoqué qu’à titre exemplatif, tout comme un objectif à plus long terme d’une réduction de 50% mentionné dans certaines études scientifiques. À Noordwijk, les gouvernements préfèrent attendre les premières conclusions des travaux en cours du GIEC avant de se prononcer sur des engagements concrets. Le GIEC est invité à « étudier » les différentes « options » dans son rapport. Les pays industrialisés se limitent à reconnaître la nécessité de « stabiliser » leurs émissions de CO₂ « dès que possible », à un niveau non spécifié, à fixer ultérieurement sur la base des études du GIEC. La déclaration fait référence au point de vue de « nombreux pays industrialisés » selon lesquels une telle stabilisation des émissions devrait intervenir au plus tard en l’an 2000, mais il ne s’agissait pas d’un consensus, les États-Unis s’étant fermement opposés à l’adoption d’un quelconque objectif quantifié ou d’une échéance précise, même dans un texte politique, en invoquant les incertitudes scientifiques subsistantes quant au phénomène du réchauffement planétaire. Ils n’étaient d’ailleurs pas le seul pays du Nord à manifester des réticences, car le texte de la déclaration reconnaît par ailleurs implicitement que le niveau d’émissions de CO₂ de certains pays industrialisés ayant une consommation d’énergie encore « relativement faible » devait pouvoir connaître une certaine croissance avant de se stabiliser. Ce dernier passage de la déclaration faisait écho aux préoccupations de certains États membres de la Communauté européenne, qui n'étaient pas non plus prêts à s'engager individuellement à plafonner leurs émissions de CO₂.

16L'influence des pays en voie de développement sur le texte de la Déclaration de Noordwijk est manifeste, non seulement par l'accent mis sur le caractère différent des responsabilités de ces pays, mais aussi par les nombreuses références à leurs besoins en matière d'assistance technique et financière et de transfert de technologies propres. Ils ont ainsi commencé à exprimer les revendications qui se concrétiseraient dans les négociations sur la convention-cadre, dès l'ouverture des débats formels sur l'organisation de celles-ci à l'occasion de la 44^e session de l'Assemblée générale des Nations unies.

1.5. LA PRISE EN MAIN DU PROCESSUS PAR L’ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DES NATIONS UNIES

17En décembre 1989, l'Assemblée générale adopta sa deuxième résolution sous l'intitulé « Protection du climat mondial pour les générations présentes et futures  [15] », faisant suite à la résolution adoptée sur la proposition de Malte l'année précédente. La comparaison des deux textes révèle nettement la politisation accrue des débats et la montée des enjeux, depuis la création officielle du GIEC, les débats au sein du conseil d’administration du PNUE, la conférence de Noordwijk et les nombreuses autres réunions politiques à haut niveau ayant abordé la question depuis la conférence de Toronto en 1988. Le préambule de la résolution énumère l'ensemble de ces réunions et « prend acte » de leurs conclusions, tout en reconnaissant la « nécessité d'effectuer des travaux de recherche et des études scientifiques supplémentaires sur les origines, causes et effets des changements climatiques ». Le dispositif, quant à lui, « souligne qu'il ressort des conclusions de diverses réunions internationales importantes que la question des changements climatiques doit être abordée d'urgence » et prend une série de dispositions en vue de préparer les négociations intergouvernementales à venir. L'Assemblée générale « se félicite » de la collaboration entre l'OMM et le PNUE à l'appui des travaux de GIEC, auxquels il invite « tous les gouvernements ainsi que les organisations intergouvernementales et non gouvernementales compétentes » à participer « activement », tout en exprimant sa préoccupation face à la participation « limitée » des pays en développement aux activités de ce groupe d'experts et « demandant instamment » des mesures pour élargir cette participation. Elle appuie par ailleurs le mandat donné par le conseil d’administration du PNUE à son directeur exécutif ainsi qu'au secrétaire général de l'OMM pour entamer les préparatifs en vue de la négociation d'une convention-cadre sur le climat, tout en se réservant le droit de « prendre au début de sa quarante-cinquième session une décision concernant les moyens et les modalités nécessaires pour poursuivre ces négociations  [16] ». Un autre paragraphe de la résolution met l’accent sur le fait « que le système des Nations unies, par l'intermédiaire de l'Assemblée générale, constitue de par son caractère universel l'instance appropriée pour adopter des mesures et des politiques concertées en ce qui concerne les problèmes d'ordre écologique  [17] ». Ainsi, l'organe politique suprême de l'ONU annonçait implicitement dès 1989 son intention de saisir le contrôle du processus de négociation à l'issue d'une phase scientifico-technique préparatoire qui se déroulait alors dans le cadre du GIEC sous l'égide conjointe de l'OMM et du PNUE. L'ouverture formelle de négociations intergouvernementales était prévue dès la publication par le GIEC de son premier rapport, attendu en 1990.

18L'objet des négociations annoncées était défini dans la résolution de décembre 1989 comme l'élaboration « d'une convention-cadre sur le climat, assortie de protocoles comportant des engagements concrets  [18] ». La résolution évoquait aussi la création de nouveaux mécanismes de financement international, « en gardant à l'esprit qu'il importe de prévoir des ressources financières nouvelles et supplémentaires pour aider les pays en développement », et la nécessité d'étudier, dans le contexte des futures négociations, « la notion d'accès assuré des pays en développement aux techniques écologiquement rationnelles et de la possibilité pour eux de bénéficier de leur transfert à des conditions favorables  [19] », deux thèmes qui deviendraient effectivement des enjeux essentiels des négociations.

1.6. LA 2E CONFÉRENCE MONDIALE SUR LE CLIMAT ET LE LANCEMENT

19FORMEL DE LA NÉGOCIATION D’UNE CONVENTION-CADRE Peu après la publication du premier rapport de synthèse du GIEC en août 1990, eut lieu la 2^e Conférence mondiale sur le climat, réunie à Genève du 29 octobre au 7 novembre 1990, à l'initiative de l'OMM, et en collaboration avec le PNUE, l’UNESCO, la FAO et le Conseil international pour la science (ICSU), partenaires de l’OMM dans le Programme mondial de recherche sur le climat (PMRC). Alors que la 1^e Conférence mondiale sur le climat en 1979 avait encore un caractère éminemment scientifique, étant axée sur la mise en place d’un programme coordonné de recherches, la deuxième conférence de Genève avait un objectif plus politique, s’agissant de tirer les conséquences de l’évaluation des connaissances scientifiques par le GIEC. C’est pourquoi son programme scientifique fut complété par un volet diplomatique : une réunion ministérielle, à laquelle participèrent des ministres et hauts représentants de 137 pays et de la Communauté européenne. Selon les observateurs, la conférence servit en fait de « répétition générale » pour les négociations intergouvernementales sur la convention-cadre qui allaient s’ouvrir au début de l’année suivante  [20].

20Il est particulièrement intéressant de comparer les conclusions et recommandations du volet scientifique de la conférence avec la déclaration ministérielle adoptée à l’issue du volet politique. Cette comparaison révèle les points névralgiques et contentieux sur lesquels se cristallisent les positions des parties en présence et qui constitueront les enjeux principaux des négociations à venir. Alors que les experts réunis à Genève avant les ministres reconnaissent explicitement dans leurs conclusions que les conclusions du premier rapport d’évaluation du GIEC – faisant état d’une augmentation prévisible de la température moyenne au niveau planétaire de 2 à 5 degrés centigrade sur une période d’un siècle en l’absence de mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre – reflétaient « le consensus international sur l’état des connaissances scientifiques relatives aux changements climatiques  [21] », la déclaration ministérielle est plus ambiguë, soulignant les « incertitudes qui subsistent, tant sur le plan scientifique et économique qu’en ce qui concerne les mesures de parade » tout en plaidant pour « une action d’échelle mondiale fondée sur les meilleures connaissances dont on dispose, par exemple celles qui résultent de l’évaluation [du GIEC]  [22] ». Les ministres reconnaissent néanmoins que « les conséquences potentielles de l’évolution du climat (…) sont suffisamment graves pour que l’on commence à appliquer dès maintenant des stratégies de parade, même s’il sub-siste de fortes incertitudes  [23] ». La déclaration politique affirme « qu’il n’existe pas de solution technique toute prête pour limiter les émissions de gaz à effet de serre  [24] » et « que la conservation des forêts mondiales, comme réservoirs de carbone, revêt, au même titre que d’autres mesures, une grande importance pour la stabilité du climat de la planète  [25] », alors que les scientifiques soulignent, quant à eux, que si une augmentation du couvert forestier peut « contribuer à ralentir les changements climatiques mondiaux » elle ne devrait pas être considérée comme « le remède principal au problème  [26] ». L’importance respective à accorder, dans les stratégies de lutte contre l’effet de serre, aux mesures de réduction des émissions et aux mesures de renforcement des « puits » de carbone, deviendra par la suite un enjeu crucial des négociations sur la Convention-cadre et son protocole additionnel.

21Différentes lignes de clivage Nord-Sud, Nord-Nord et Sud-Sud commencent aussi à se dessiner. La déclaration ministérielle établit les bases du principe dit des « responsabilités communes mais différenciées » qui sera par la suite traduit dans les dispositions de la Convention-cadre.

22Elle pose comme principe que « les pays développés doivent montrer l’exemple (…) puisque la majorité des émissions mondiales leur est imputable », alors que « de leur côté », les pays en développement ne doivent s’engager qu’ « à prendre des mesures appropriées, dans les limites de leurs possibilités  [27] ». L’engagement des pays en développement est subordonné au transfert de « ressources financières additionnelles en quantité suffisante » et de « technologies écologiquement viables les meilleures qui soient  [28] ». Si tous les pays développés sont invités à « établir des objectifs quantitatifs et/ou des stratégies ou des programmes nationaux réalistes qui contribueront sensiblement à limiter les émissions de gaz à effet de serre », la déclaration reconnaît cependant « que les pays développés dont la consommation d’énergie est encore relativement faible (…) peuvent établir des objectifs (…) qui tiennent compte des impératifs de la croissance socio-économique tout en prévoyant l’amélioration du rendement énergétique des activités économiques nationales  [29] ». L’analyse de ces passages de la déclaration ministérielle révèle de profondes dissensions entre les pays membres de l’OCDE et même de la Communauté européenne quant à la nature et au niveau des engagements qu’ils sont disposés à prendre. La CE et ses États membres, ainsi que l’Australie, le Canada, les pays nordiques, le Japon et la Suisse sont « félicités » pour leur engagement « de faire le nécessaire pour stabiliser, d’ici à l’an 2000, leurs émissions de CO₂ et autres gaz à effet de serre (…) à un niveau qui devrait généralement être celui de 1990 ». Les États-Unis brillent par leur absence dans cette liste de pays membres de l’OCDE, du fait de leur refus de souscrire à un quelconque engagement quantifié, qu’ils jugent non « réaliste ». Par ailleurs, la référence particulière aux « pays développés dont la consommation d’énergie est encore relativement faible », qui se voient implicitement reconnaître le droit d’augmenter leurs émissions de gaz à effet de serre par rapport au niveau de référence de 1990, s’était avérée nécessaire pour préserver l’unité de façade de la CE, qui ne s’engage à stabiliser ses émissions que dans son ensemble et non pas au niveau de chacun de ses États membres individuellement. S’agissant des positions des pays en développement, s’ils sont unis face au Nord dans leurs revendications en matière de transferts financiers et de technologie, ils sont loin de l’être dans leurs intérêts par rapport à l’importance à accorder à la lutte contre l’effet de serre.

23La déclaration ministérielle reconnaît d’une part que « la survie dans certains petits États insulaires et dans les zones côtières basses et les zones arides et semi-arides pourrait même être menacée  [30] », et de l’autre qu’ « il conviendra de prendre en compte les difficultés particulières que les mesures prises pour limiter les émissions de gaz à effet de serre pourraient poser aux pays (…) en développement (…) dont l’économie est fortement tributaire de la production et de l’exportation des combustibles fossiles  [31] ». Ainsi, à l’intérieur du « Groupe des 77 » – le groupe politique informel réunissant l’ensemble des pays en voie de développement membres des Nations unies – commencent à s’affronter les intérêts des petits pays insulaires et de certains pays africains victimes de la désertification et ceux des pays exportateurs de pétrole. Les ministres concluent leur déclaration de Genève en demandant que « la négociation d’une convention cadre sur l’évolution du climat débute aussitôt que l’Assemblée générale des Nations unies aura recommandé (…) les voies, moyens et modalités à suivre » et exprimant le souhait que cette convention « puisse être signée lors de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement » qui venait d’être convoquée à Rio pour le mois de juin 1992  [32].

24L'Assemblée générale des Nations unies obtempéra le mois suivant en adoptant, le 21 décembre 1990, une nouvelle résolution lançant formellement la négociation d'une Convention-cadre et établissant à cette fin « sous ses auspices » un « processus intergouvernemental unique de négociation  [33] ». Une enceinte ad hoc fut spécialement créée pour les négociations, sous le nom de « comité intergouvernemental de négociation chargé d'élaborer une convention-cadre concernant les changements climatiques ». Par cette décision de l'organe politique suprême de l'ONU, l'OMM et le PNUE furent dépossédés de la maîtrise du processus qu'ils avaient cependant largement contribué à préparer par leurs travaux conjoints, et réduits à un rôle d'appoint technique. En effet, si le comité intergouvernemental de négociation devait, selon les termes de la résolution 45/212, être « appuyé » par ces deux organisations, son secrétariat fut placé sous l'autorité directe du secrétaire général des Nations unies, qui fut invité à désigner le chef du « secrétariat spécial » composé principalement de fonctionnaires détachés par l'OMM et le PNUE  [34]. Ainsi, l'Assemblée générale exprima implicitement mais sans équivoque sa méfiance à l'égard du GIEC et des deux agences spécialisées dont l'approche de la question fut jugée trop « technique » et insuffisamment sensible aux intérêts et préoccupations spécifiques des pays en développement, peu impliqués dans les travaux du GIEC. La résolution se borna à « prendre note » du premier rapport d'évaluation du GIEC et à inviter le comité intergouvernemental de négociation à « tenir compte » de ses travaux, ainsi que des « conclusions des réunions internationales » sur la question des changements climatiques, et notamment de la 2^e Conférence mondiale sur le climat  [35]. L'Assemblée générale fixa également l'échéance des négociations, en décidant qu'elles devaient être achevées avant la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, qui devait avoir lieu à Rio de Janeiro en juin 1992, afin de permettre la signature de la Conventioncadre à l'occasion de ce premier « sommet de la Terre  [36] ».

25Quant à l'objet des négociations, il est à noter que l'Assemblée générale amorça une courbe rentrante en réduisant son niveau d'ambition, car sa résolution de décembre 1990, contrairement à celle de l'année précédente, ne précisait plus que la Convention-cadre à négocier devait être « assortie de protocoles comportant des engagements concrets », mais simplement qu'elle devait elle-même comporter des « engagements appropriés », tout en chargeant le comité intergouvernemental de négociation « de mettre au point tout autre instrument connexe qui pourrait être convenu  [37] ». C'est dans ce cadre que les négociations débutèrent à Washington en février 1991 et furent conclues in extremis à New York en mai 1992, à quelques semaines de l'échéance fixée par l'Assemblée générale, après sept réunions mouvementées du comité intergouvernemental de négociation.

26Le texte final de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, tel qu’adopté par le comité intergouvernemental à l’issue de ses travaux à New York, fut transmis à la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, où il fut ouvert à la signature le 4 juin 1992 à Rio de Janeiro. Par un hasard protocolaire et alphabétique, la Belgique fut le premier État à apposer sa signature au bas de ce texte, avant les autres États membres de la Communauté européenne et la CE elle-même. En tout, la convention recueillit plus de 150 signatures avant la fin du sommet de Rio, et d’autres États la signèrent au siège des Nations unies à New York avant la date limite du 19 juin 1993. La convention entra en vigueur le 21 mars 1994, après avoir été ratifiée par cinquante États, dont les États-Unis, qui furent l’un des premiers pays industrialisés à déposer leur instrument de ratification. Ironie du sort, la Belgique, premier signataire, fut le dernier État membre de l’UE à ratifier, le 16 janvier 1996. À l’heure actuelle, la Convention-cadre compte 189 Parties contractantes. Nous allons maintenant procéder à une analyse der ses principales dispositions.

2.1. OBJECTIF ULTIME

29L'objectif du régime instauré par la Convention est formulé comme suit à son article 2 :

30

« L'objectif ultime de la présente Convention (...) est de stabiliser, conformément aux dispositions pertinentes de la Convention, les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Il conviendra d'atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable  [40]. »

2.2. PRINCIPES

31L'article 3 énonce une série de « principes » qui doivent « guider » l'application de la Convention. Ces principes sont en fait des variations sur les principes généraux de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, déclaration politique adoptée par les chefs d’État et de gouvernement des pays membres des Nations unies au même moment que fut ouvert à la signature la Convention-cadre sur les changements climatiques. En étant ainsi incorporés dans le dispositif d’une convention multilatérale, instrument international juridiquement contraignant, ces principes acquièrent incontestablement une portée juridique, même si, comme pour tout principe juridique, leur contenu reste abstrait et souvent ambigu et sujet à des interprétations divergentes.

32Le premier principe énoncé à l’article 3 est donc celui des « responsabilités communes mais différenciées », qui y est formulé de la façon suivante :

33

« Il incombe aux Parties de préserver le système climatique dans l'intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l'équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives. Il appartient, en conséquence, aux pays développés Parties d'être à l'avant-garde de la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes  [41]. »

34Le deuxième alinéa de l’article 3 affirme la nécessité « de tenir pleinement compte des besoins spécifiques et de la situation spéciale des pays en développement Parties », en mentionnant spécialement « ceux qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques » et ceux auxquels « la Convention imposerait une charge disproportionnée ou anormale ». Cette dernière notion renvoie implicitement au principe d’équité évoqué à l’alinéa précédent.

35Le très controversé principe de précaution est le suivant dans l’énumération de l’article 3. Sa formulation dans le contexte des changements climatiques est proche de son énoncé plus général figurant au Principe 15 de la Déclaration de Rio. Tout comme dans celui-ci, le mot « principe » ne fait pas partie du libellé de la disposition, mais seulement de son chapeau ou intitulé. Le dispositif parle des « mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes des changements climatiques et en limiter les effets néfastes » qu’il « incombe aux Parties de prendre », et précise qu’en présence d’un « risque de perturbations graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour différer l'adoption de telles mesures ». Ce devoir de précaution est cependant qualifié par l’affirmation « que les politiques et mesures qu'appellent les changements climatiques requièrent un bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas possible ». On peut s’interroger sur la possibilité d’évaluer concrètement le rapport coût-efficacité et les avantages de mesures de lutte contre les changements climatiques en l’absence de certitude scientifique. Ne s’agit-il pas d’une façon subreptice de réintroduire dans l’équation le prétexte de l’absence de certitude scientifique que le principe de précaution entendait écarter ? Par ailleurs, la manière générale et abstraite qu’ont choisie les auteurs de cette disposition pour évoquer le coût des politiques et mesures n’est évidemment pas accidentelle : s’agit-il des coûts publics ou privés ? Quels coûts sont à supporter, et par quels acteurs, pour l’application de ces principes ? Au nom de la recherche in abstracto du « bon rapport coût-efficacité », l’article 3, § 3, précise en outre qu’il convient que les mesures à prendre par les Parties « s'étendent à toutes les sources et à tous les puits et réservoirs de gaz à effet de serre (…) et s'appliquent à tous les secteurs économiques ». Le régime instauré par la Convention-cadre se veut donc peu prescriptif quant au choix des mesures et s’interdit de cibler un secteur en particulier. L’accent est mis tant sur les mesures préventives de réduction des émissions à la source que curatives visant soit l’élimination des gaz à effet de serre de l’atmosphère par leur séquestration dans des puits ou réservoirs naturels ou artificiels de carbone, soit l’adaptation aux effets des changements climatiques au cas où celles-ci s’avèreraient plus avantageuses.

36Les deux derniers alinéas de l’article 3 égrènent des principes censés régir la mise en balance des intérêts économiques et écologiques. L’article 3, § 4, affirme le droit au développement conçu comme droit et même devoir des États : « Les Parties ont le droit d'œuvrer pour un développement durable et doivent s'y employer. » La connotation économique du droit au développement est quelque peu atténuée par le qualificatif « durable ». Dans la même disposition, il est également question du principe d’intégration, intimement lié au concept même de développement durable. Les politiques et mesures pour la mise en œuvre de la Convention devront être « intégrées dans les programmes nationaux de développement, le développement économique étant indispensable pour adopter des mesures destinées à faire face aux changements climatiques ». On notera l’ambiguïté étudiée de cette formule, puisqu’elle peut être interprétée en deux sens : est-ce l’économie qui doit conditionner les politiques environnementales ou viceversa ?

37Une même ambiguïté caractérise l’alinéa suivant, qui érige en principe du régime mondial de lutte contre les changements climatiques la promotion d'un « système économique international qui soit porteur et ouvert et qui mène à une croissance économique et à un développement durables de toutes les Parties, en particulier des pays en développement Parties, pour leur permettre de mieux s'attaquer aux problèmes posés par les changements climatiques ». En outre, l'article 3, § 5, dont le libellé est inspiré par le Principe 12 de la Déclaration de Rio, stipule qu' « il convient d'éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d'imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce ». Ainsi, paradoxalement, la Convention-cadre consacre explicitement la primauté des impératifs économiques et commerciaux et des règles du système commercial multilatéral sur la mise en œuvre de ses propres dispositions relatives aux mesures de lutte contre les changements climatiques.

2.3. ENGAGEMENTS CONCRETS DES PARTIES

38Le principe des « responsabilités communes mais différenciées » s'est traduit très concrètement dans l'article 4 de la Convention, intitulé « Engagements », qui différencie les obligations des Parties selon leur appartenance à différentes catégories et sous-catégo-ries. En matière d’engagements, quatre catégories principales de Parties peuvent être distinguées :

• pays développés Parties et autres Parties (en l’occurrence la Communauté européenne, Partie à la Convention en tant qu’organisation régionale d’intégration économique) figurant à l'annexe I de la Convention ;
• pays développés Parties et autres Parties développées (en l’occurrence la
  Communauté européenne) figurant à l'annexe II de la Convention (c’est-à-dire sous-catégorie des Parties figurant à l'annexe I de la Convention, composée des pays qui étaient membres de l’OCDE au moment de l’adoption de la Convention en 1992) ;
• Parties figurant à l'annexe I qui sont en transition vers une économie de marché
  (c’est-à-dire Parties figurant à l'annexe I mais non à l’annexe II de la Convention) ;
• pays en développement Parties (c’est-à-dire toutes les Parties ne figurant pas à l'annexe I de la Convention).

2.4. RESPONSABILITÉS COMMUNES

39Les principales obligations communes à toutes les Parties sont l'établissement, la mise en œuvre et la mise à jour régulière de « programmes nationaux et, le cas échéant, régionaux contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques » (art. 4, § 1(b)) ainsi que l'établissement et la mise à jour périodique d'inventaires des émissions anthropiques de gaz à effet de serre sur leur territoire et de leur absorption (art. 4, § 1(a)), et la communication d’informations sur ces programmes et inventaires à la Conférence des Parties (art. 12, § 1 (a) et (b)). Par ailleurs, l’article 4, § 1^er, de la Convention énonce encore d’autres obligations qui, en principe, incombent à toutes les Parties, mais le libellé des dispositions pertinentes est à tel point vague que leur mise en œuvre est, en pratique, laissée à la libre appréciation de chaque Partie. Il s’agit d’engagements à « encourager » et « soutenir » ou à « coopérer » à la mise en œuvre de mesures telles que l’application et la diffusion de technologies propres, la gestion rationnelle et le renforcement des puits de carbone, la recherche scientifique et technologique, le développement de mesures d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques, ou encore l’échange de données scientifiques et techniques.

2.5. RESPONSABILITÉS DIFFÉRENCIÉES

40En plus de ces obligations générales, les pays développés, ou certains d’entre eux, ont, en vertu du principe des « responsabilités communes mais différenciées », un certain nombre d’obligations supplémentaires et spécifiques, plus onéreuses que les engagements communs à toutes les Parties.

41Tout d’abord, les Parties de l’annexe I s'engagent à prendre des mesures « pour atténuer les changements climatiques en limitant [leurs] émissions anthropiques de gaz à effet de serre et en protégeant et renforçant (leurs) puits et réservoirs de gaz à effet de serre », ceci en « reconnaissant que le retour, d'ici à la fin de la présente décennie, aux niveaux antérieurs d'émissions (…) contribuerait à une (…) modification » des « tendances à long terme (…) conformément à l'objectif de la Convention » et en « tenant compte », notamment, « de la nécessité d'une croissance économique forte et durable » (art. 4, § 2(a)). Cette disposition, résultat d'un compromis entre les positions américaine et européenne, n'impose pas explicitement de réduction des émissions mais seulement une limitation à un niveau non précisé. On remarquera la formulation non prescriptive de la phrase évoquant le « retour aux niveaux antérieurs d'émissions », qui est en fait rédigée de façon tautologique, mais qui permit à la Communauté européenne – qui s'était prononcée en faveur d'une stabilisation des émissions de dioxyde de carbone à leur niveau de 1990 d'ici à l'an 2000, alors que les États-Unis s'opposaient à tout objectif chiffré – de sauver la face.

42Une référence explicite aux niveaux d’émissions de 1990 se trouve d’ailleurs dans l’alinéa suivant, qui engage chaque Partie de l’annexe I à fournir des « informations détaillées » sur ses politiques et mesures, « de même que sur les projections qui en résultent quant aux émissions anthropiques par ses sources et à l'absorption par ses puits de gaz à effet de serre (…) dans le but de ramener individuellement ou conjointement à leurs niveaux de 1990 les émissions anthropiques de dioxyde de carbone et d'autres gaz à effet de serre » (art. 4, § 2(b)). Les dispositions de l’article 4, § 2, sont souvent interprétées comme impliquant l’obligation pour les pays développés de stabiliser à partir de 2000 leurs niveaux d’émissions au niveau de 1990, mais il s’agit là d’une interprétation qui est contestable du point de vue juridique, puisqu’une telle obligation n’est clairement énoncée ni dans le premier, ni dans le second alinéa. Le retour aux niveaux d’émissions antérieurs n’est l’objet principal d’aucune de ces deux dispositions : dans l’article 4, § 2(a), l’objet premier est l’adoption de programmes et la prise de mesures, et, dans l’article 4, § 2(b), la communication d’informations et de projections sur celles-ci. Dans chacune de ces dispositions, la référence à l’objectif de stabilisation figure dans une périphrase à caractère non prescriptif. D’autre part, il résulte de la façon dont il est formulé qu’il ne s’applique pas à chaque Partie à titre individuel.

43Dans l'article 4, il est en outre question d'engagements financiers de la part des pays riches figurant à l’annexe II de la Convention, au profit des pays en développement. Les pays développés s'engagent à fournir « des ressources financières nouvelles et additionnelles » pour couvrir certains types de coûts découlant de l'application des mesures prévues dans la Convention par les pays en développement (art. 4, § 3) ainsi qu'une aide financière pour faire face aux frais d'adaptation aux effets des changements climatiques encourus par les pays particulièrement vulnérables à ces effets (art. 4, § 4).

44Une autre obligation particulière des Parties de l’annexe II est « d'encourager, de faciliter et de financer, selon les besoins, le transfert ou l'accès de technologies et de savoir-faire écologiquement rationnels aux autres Parties (…) afin de leur permettre d'appliquer les dispositions de la Convention » (art. 4, § 5). Le transfert de technologies n’est donc pas prévu au seul profit des pays en développement, mais aussi au bénéfice des pays en transition. Dans la même disposition, les pays développés se sont également engagés à soutenir « le développement et le renforcement des capacités et technologies propres aux pays en développement Parties ».

45Les Parties de l’annexe I sont également soumises, en vertu de l’article 12 de la Convention, à des obligations de communication d’informations plus onéreuses que les autres Parties. Elles doivent ainsi communiquer une « description détaillée des politiques et mesures qu'elles ont adoptées pour se conformer à l'engagement souscrit à l'article 4, paragraphes 2 a) et 2 b) » ainsi qu’une « estimation précise des effets » escomptés de ces politiques et mesures (art. 12, § 2). Quant aux Parties de l’annexe II, elles doivent, en outre, fournir « le détail des mesures prises » pour se conformer à leurs obligations d’assistance aux autres Parties (art. 12, § 3).

46Pour faciliter la mise en œuvre des engagements relatifs à l’aide financière et au transfert de technologies, la Convention crée un « mécanisme financier », qui est « chargé de fournir des ressources financières sous forme de dons ou à des conditions de faveur, notamment pour le transfert de technologie » (art. 11, § 1^er), sans préjudice de l’utilisation par les Parties d’autres voies de financement bilatérales, régionales ou multilatérales (art. 11, § 5). La gestion de ce mécanisme financier fut confiée, d’abord « à titre provisoire » (art. 21, § 3) et ensuite de façon permanente, au « Fonds pour l'environnement mondial » (Global Environment Facility – GEF), établi conjointement par la Banque mondiale, le PNUD et le PNUE.

2.6. STATUT PRÉFÉRENTIEL DE CERTAINES PARTIES

47Certaines dispositions de la Convention accordent des droits ou facilités préférentiels à certaines catégories de Parties contractantes, en fonction d’un statut particulier qui leur est reconnu. Ce sont principalement les pays en développement, et tout particulièrement certaines sous-catégories d’entre eux, qui bénéficient de ce traitement différencié, mais certaines catégories de pays qualifiés de « développés » ont également obtenu un statut préférentiel au regard de certaines dispositions de la Convention. Le tableau suivant présente, de façon synthétique, l’ensemble de ces catégories et sous-catégories de Parties et les dispositions particulières de la Convention y faisant référence.

Tableau 1

Les Parties bénéficiant d’un statut préférentiel

Tableau 1 : Les Parties bénéficiant d’un statut préférentiel Pays en développement Catégories de Parties ne figurant pas à l’Annexe I à vulnérabilité écologique particulière Pays en développement particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques (art. 4, § 4) Pays en développement particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques (art. 4, § 4) Pays en développement ayant des zones sujettes à des catastrophes naturelles (art. 4, § 8(d)) Pays en développement ayant des zones sujettes à la sécheresse et à la désertification (art. 4, § 8(e)) Pays en développement ayant des zones arides et semi-arides, des zones de forêts et des zones sujettes au dépérissement des forêts (art. 4, § 8(c)) Pays en développement ayant des écosystèmes fragiles, notamment des écosystèmes montagneux (art. 4, § 8(g)) Pays en développement ayant des zones de forte pollution de l'atmosphère urbaine (art. 4, § 8(f)) Catégories de Parties ne figurant pas à l’Annexe I à vulnérabilité économique particulière Pays en développement dont l'économie est vulnérable aux effets néfastes des mesures de riposte aux changements climatiques (art. 4, § 8) Pays en développement dont l'économie est fortement tributaire des revenus de la production, de la transformation et de l'exportation de combustibles fossiles et de produits apparentés (art. 4, § 8(h) & § 10) Pays en développement dont l'économie est fortement tributaire de la consommation de combustibles fossiles et de produits apparentés (art. 4, § 8(h) & § 10) Pays en développement dont l'économie est fortement tributaire de l'utilisation de combustibles fossiles qu'il est très difficile de remplacer par des produits de substitution (art. 4, § 10) Pays les moins avancés (art. 4, § 9) Pays en développement sans littoral (art. 4, § 8(i)) Pays en développement de transit (art. 4, § 8(i)) Pays développés Catégories de Parties figurant à l’Annexe I à vulnérabilité économique particulière Pays qui sont en transition vers une économie de marché (art. 4, § 6) Pays dont l'économie est vulnérable aux effets néfastes des mesures de riposte aux changements climatiques (art. 4, § 10) Pays dont l'économie est fortement tributaire des revenus de la production, de la transformation et de l'exportation de combustibles fossiles et de produits apparentés (art. 4, § 10) Pays dont l'économie est fortement tributaire de la consommation de combustibles fossiles et de produits apparentés (art. 4, § 10) Pays dont l'économie est fortement tributaire de l'utilisation de combustibles fossiles qu'il est très difficile de remplacer par des produits de substitution (art. 4, § 10)

Les Parties bénéficiant d’un statut préférentiel

48La disposition de la Convention-cadre la plus importante accordant un statut préférentiel à une catégorie de Parties est la clause de conditionnalité qui lie explicitement « la mesure dans laquelle les pays en développement Parties s'acquitteront effectivement de leurs engagements au titre de la Convention » au respect par les pays développés de leurs engagements relatifs à l'assistance financière et aux transferts de technologies, ainsi qu’au « fait que le développement économique et social et l'éradication de la pauvreté sont les priorités premières et essentielles des pays en développement Parties » (art. 4, § 7). Ainsi, les pays en développement Parties peuvent, le cas échéant, se prévaloir de l’insuffisance de l’assistance financière et technologique ainsi que de leurs priorités économiques et sociales pour justifier un retard dans l’exécution de leurs obligations.

49D’autre part, les pays en transition vers une économie de marché bénéficient, eux aussi, d’un statut préférentiel dans la mesure où ils peuvent, en vertu de l’article 4, § 6, prétendre à ce que la Conférence des Parties leur accorde « une certaine latitude dans l'exécution de leurs engagements » au titre de l’article 4, § 2. Cependant, contrairement à la disposition précitée de l’article 4, § 7, il ne s’agit pas ici d’une disposition exécutoire comme telle, mais d’une injonction à la Conférence des Parties. La mise en œuvre concrète de cette disposition dépend donc de décisions ultérieures à prendre par celle-ci.

50Les pays les moins avancés, dont la liste est fixée par la CNUCED et qui font donc l’objet d’une reconnaissance spéciale dans d’autres enceintes que la CCNUCC, ont aussi obtenu une disposition qui leur garantit un statut préférentiel. En effet, l’article 4, § 9 de la Convention-cadre impose aux Parties contractantes de « [tenir] pleinement compte, dans leur action concernant le financement et le transfert de technologie, des besoins particuliers et de la situation spéciale des pays les moins avancés ». Il s’agit ici d’une obligation incombant, par sa nature, aux pays développés Parties, et tout particulièrement à ceux relevant de l’annexe II, qui ont des obligations spécifiques dans ces deux domaines.

51L’article 4, § 10, trouve son origine dans les préoccupations des pays exportateurs de pétrole et de charbon qui s’inquiètent des conséquences potentielles d’une action internationale concertée de lutte contre les changements climatiques pour leurs intérêts commerciaux et économiques. Cette disposition exige que « [d]ans l'exécution des engagements découlant de la Convention, les Parties tiennent compte (…) de la situation de celles d'entre elles, notamment les pays en développement, dont l'économie est vulnérable aux effets néfastes des mesures de riposte aux changements climatiques ». Il est précisé que les Parties visées sont celles « dont l'économie est fortement tributaire soit des revenus de la production, de la transformation et de l'exportation de combustibles fossiles et de produits apparentés à forte intensité énergétique, soit de la consommation desdits combustibles et produits, soit de l'utilisation de combustibles fossiles qu'il est très difficile à ces Parties de remplacer par des produits de substitution. » On remarquera que le libellé de l’article 4, § 10, s’il fait référence « notamment » aux pays en développement faisant partie de ces catégories, ne limite pas le champ d’application de cette disposition aux seuls pays en développement. Les pays développés se trouvant dans une situation économique comparable pourraient également s’en prévaloir. En pratique, cependant, ce sont surtout les pays membres de l’OPEP qui ont exigé de la Conférence des Parties l’adoption de mesures pour donner suite à cette disposition. D’ailleurs, les pays en développement exportateurs d’énergie fossile sont également visés par une autre disposition particulière, qui figure à l’article 4, § 8 (h).

52La liste la plus détaillée de catégories de Parties bénéficiant d’un statut particulier se trouve en effet à l’article 4, § 8, qui engage les Parties à « étudie[r] les mesures – concernant notamment le financement, l'assurance et le transfert de technologie – qui doivent être prises dans le cadre de la Convention pour répondre aux besoins et préoccupations spécifiques des pays en développement Parties face aux effets néfastes des changements climatiques et à l'impact des mesures de riposte », et notamment de certaines catégories d’entre eux nommément citées, du fait de leur vulnérabilité particulière soit aux effets des changements climatiques (vulnérabilité écologique), soit à l'impact des mesures prises pour atténuer ces changements (vulnérabilité économique). L’obligation de tenir compte de leurs « besoins et préoccupations spécifiques » est cependant formulée en des termes fort peu contraignants, puisque la seule obligation directe des autres Parties est d’« étudier » les mesures à prendre dans le cadre de la Convention pour faire face à ces besoins et préoccupations, une obligation de moyens plutôt que de résultats. Il est néanmoins précisé que la Conférence des Parties « peut en outre prendre les mesures voulues, selon qu'il conviendra ». Des mesures communes peuvent donc être prises en vertu de cette disposition, et il n’est pas étonnant que les pays en développement aient collectivement fait pression sur la Conférence des Parties depuis sa première réunion pour qu’elle adopte des mesures concrètes de mise en œuvre de l’article 4, § 8, ce qu’elle fit dans le cadre global des accords de Marrakech à sa 7^e session en novembre 2001.

2.7. CADRE INSTITUTIONNEL ET PROCÉDURAL POUR L’ÉLABORATION DU RÉGIME

53L'analyse des dispositions de la Convention-cadre démontre que celles-ci n'imposent pas directement d'obligations matérielles précises aux parties contractantes en ce qui concerne la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Tout au plus crée-t-elle un cadre normatif et institutionnel pour la poursuite des négociations sur cette question ainsi que sur les autres aspects d’un régime multilatéral de lutte contre les changements climatiques et leurs effets. Les éléments normatifs de base du régime (principes et engagements généraux) ont été analysés ci-dessus. Il nous reste à esquisser l’architecture institutionnelle qui a servi de cadre pour le développement du régime, développement ultérieur qui est loin d’être achevé.

54L’organe politique « suprême » institué par la Convention est la Conférence des Parties (Conference of the Parties – COP), qui se réunit annuellement depuis 1995. Elle doit « fai[re] régulièrement le point de l'application de la Convention et de tous autres instruments juridiques connexes qu'elle pourrait adopter » et est habilitée à prendre, « dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour favoriser l'application effective de la Convention » (art. 7, § 2). Différentes missions spécifiques sont énumérées à l’article 7, § 2 de la Convention, mais il ne s’agit pas d’une énumération limitative de compétences, puisque le dernier point lui donne mandat d’« exerce[r] les autres fonctions nécessaires pour atteindre l'objectif de la Convention », en plus de celles qui sont explicitement mentionnées. Relevons simplement quelques-unes des compétences spécifiées. Il est question, notamment, de « l'élaboration et le perfectionnement périodique de méthodes comparables (…) visant notamment à inventorier les émissions de gaz à effet de serre par les sources et leur absorption par les puits, ainsi qu'à évaluer l'efficacité des mesures prises pour limiter ces émissions et renforcer l'absorption de ces gaz ». Cette mission à caractère scientifico-technique est d’une importance pratique capitale, puisque les directives méthodologiques de la Conférence des Parties déterminent la façon dont doivent être comptabilisées les émissions et absorptions en question. La Conférence des Parties est également chargée d’« évalue[r], sur la base de toutes les informations qui lui sont communiquées [par les Parties], l'application de la Convention par les Parties, les effets d'ensemble des mesures prises en application de la Convention, notamment les effets environnementaux, économiques et sociaux et leurs incidences cumulées, et les progrès réalisés vers l'objectif de la Convention ». Cette évaluation des progrès réalisés est importante pour l’évolution future du régime et des engagements des Parties. En outre, la Conférence des Parties doit tout particulièrement « s'efforce[r] de mobiliser des ressources financières » conformément aux dispositions pertinentes de la Convention.

55Afin de permettre à la Conférence de jouer efficacement son rôle de forum de négociation continue et de s’acquitter de ses multiples missions, deux organes subsidiaires permanents ont été institués par la Convention elle-même. L’organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice – SBSTA) est « chargé de fournir en temps opportun à la Conférence des Parties (…) des renseignements et des avis sur les aspects scientifiques et technologiques de la Convention », en « s'appuyant sur les travaux des organes internationaux compétents », référence implicite au GIEC. L’organe subsidiaire de mise en œuvre (Subsidiary Body for Implementation – SBI), aux compétences plus générales, est, quant à lui, « chargé d'aider la Conférence des Parties à suivre et évaluer l'application effective de la Convention » ainsi qu’ « à préparer et exécuter ses décisions ». Il est en premier lieu responsable d'examiner régulièrement les informations communiquées par les Parties conformément à l'article 12 de la Convention et de formuler des avis à ce sujet à l’intention de la Conférence des Parties.

56Sauf pour quelques matières spécifiques, telles que l’adoption d’amendements à la Convention et ses annexes, les procédures de prise de décision au sein de la Conférence des Parties ne sont pas fixées dans la Convention-cadre. L’article 7, § 3 charge la Conférence d’adopter elle-même son propre règlement intérieur comprenant « la procédure de prise de décisions applicable aux questions pour lesquelles la Convention ne prévoit pas déjà de procédure » et pouvant « préciser la majorité requise pour l'adoption de telle ou telle décision. » Cette disposition prévoit donc expressément la possibilité de prendre certaines décisions autrement qu’à l’unanimité. Seulement, l’adoption du règlement intérieur lui-même ne peut se faire que par consensus, comme le précise l’article 7, § 2(k). Comme les Parties n’ont jamais pu se mettre d’accord pour fixer des procédures de décision à la majorité pour certaines matières dès les premières négociations sur le règlement d'ordre intérieur lors de la 1è^re session de la Conférence des Parties à Berlin en 1995, ce règlement n'a jamais été formellement adopté par la Conférence, à défaut de consensus sur son article concernant les procédures de vote. Depuis 1995, il est donc « appliqué à titre provisoire ». Dans la pratique, ceci implique que toutes les décisions de la Conférence des Parties doivent se prendre par consensus, sauf disposition contraire dans la Convention elle-même.

57Si seules les Parties à la Convention-cadre ont le droit de vote au sein de la Conférence des Parties, un grand nombre d’observateurs participent également à ses travaux. Tout d’abord, tous les États membres des Nations unies ou de l’une de ses institutions spécialisées ou observateurs auprès d'une de ces organisations qui ne sont pas Parties à la Convention, peuvent être représentés aux réunions de la Conférence des Parties en qualité d'observateurs. En outre, tout « organe ou organisme national ou international, gouvernemental ou non gouvernemental compétent dans les domaines visés par la Convention » peut également être admis en qualité d'observateur. Un nombre considérable d’organisations intergouvernementales et non gouvernementales ont fait usage de cette possibilité en participent régulièrement aux travaux. Le règlement intérieur de la Conférence des Parties leur permet d’ailleurs d’intervenir dans les réunions sous certaines conditions.

58Quant à la nature juridique des décisions de la Conférence des Parties, les dispositions de la Convention sont silencieuses. Le chapeau de l’article 7, § 2 parle en termes généraux des « décisions nécessaires pour favoriser l'application effective de la Convention », alors que le point (g) de cette même disposition stipule que la Conférence des Parties « fait des recommandations sur toutes questions nécessaires à l'application de la Convention ». Certaines autres dispositions de la Convention, tels que ses articles 4, § 2 et 4, § 8, habilitent la Conférence à « prendr[e] (…) des décisions au sujet de », voire « prendre les mesures voulues touchant », les matières faisant l’objet de ces dispositions, ce qui semble impliquer plus que de simples recommandations. Si ces dispositions ne permettent pas de présumer que les décisions de la Conférence des Parties sont juridiquement contraignantes, leur force normative semble néanmoins importante.

59Dans la mesure où la Conférence des Parties souhaite adopter des mesures juridiquement contraignantes, elle dispose de deux instruments pour le faire. Elle peut adopter des amendements à la Convention-cadre, le cas échéant et « en dernier recours par un vote à la majorité des trois quarts des Parties présentes et votantes » (art. 15, § 3). Ces amendements entreront en vigueur après le dépôt « des instruments d'acceptation des trois quarts au moins des Parties à la Convention », mais ne lieront que les seules Parties qui les ont ainsi acceptés (art. 15, § 4). La Conférence des Parties dispose en outre de la faculté d'adopter des protocoles additionnels à la Convention (art. 17). À défaut de disposition contraire dans le règlement intérieur, une telle décision doit se prendre par consensus. Quant aux règles régissant l'entrée en vigueur de tels protocoles, elles « sont définies par le protocole lui-même » (art. 17, § 3). Selon les règles générales du droit des traités, ces protocoles ne peuvent lier que les seuls États qui les ont ratifiés. Aucune des deux méthodes ne permet donc de lier une Partie sans son consentement. C'est sur la base de l’article 17 de la Convention que fut élaboré, à partir de 1995, ce qui devint le Protocole de Kyoto.

5.1. AFFIRMATION D’UN OBJECTIF POLITIQUE COMMUN EN VUE DES NÉGOCIATIONS INTERNATIONALES

77Le début de la politique européenne de lutte contre les changements climatiques se situe en 1989, au moment où la communauté internationale s'engage dans le processus préparatoire du sommet de Rio et se prépare à entamer des négociations sous l'égide des Nations unies en vue de la conclusion, à Rio, d'une convention mondiale établissant un cadre juridique pour l'organisation de la coopération internationale dans le domaine des changements climatiques. Dans une résolution du 21 juin 1989  [54], le Conseil, en soulignant « la dimension globale de l’effet de serre et la nécessité pour la Communauté et les États membres de jouer pleinement leur rôle dans la définition et la mise en œuvre d'une riposte globale face à ce problème », invita la Commission à lui présenter avant fin 1990 « des propositions d'actions concrètes » dans ce domaine, « notamment des mesures portant sur le problème du CO₂, en vue d'apporter une contribution efficace au débat international ». Un an plus tard, la question des changements climatiques retint déjà l'attention des chefs d'État et de gouvernement. À sa réunion de Dublin de juin 1990, le Conseil européen demanda lui aussi que soient adoptés dès que possible des objectifs et des stratégies visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre. Donnant suite à cet appel, le Conseil, lors d'une réunion conjointe des ministres de l'Environnement et de l'Énergie le 29 octobre 1990, adopta des conclusions dans lesquelles il fut « convenu que la Communauté et les États membres, présumant que d'autres pays importants prendront des engagements similaires (…) sont disposés à prendre des mesures pour parvenir à stabiliser, d'ici à l'an 2000, les émissions totales de CO₂ au niveau de 1990 dans l'ensemble de la Communauté », tout en précisant « que les États membres qui, au départ, ont une consommation énergétique relativement faible et donc des niveaux peu importants d'émission mesurés par habitant ou sur une autre base appropriée ont le droit d'avoir, en matière de CO₂, les objectifs et/ou des stratégies en rapport avec leur développement économique et social, tout en continuant à améliorer le rendement énergétique de leurs activités économiques ».

78Ces conclusions du Conseil, en fixant un objectif politique commun et d'apparence ambitieuse, tout en s'abstenant de préciser la contribution de chaque État membre à l'effort conjoint et laissant suffisamment de marge de manœuvre pour les politiques nationales, jetèrent les bases de la position de la Communauté européenne dans les négociations internationales, lui permettant de se positionner d'emblée comme un acteur clé à l'avant-garde du monde industrialisé. Elles tinrent aussi bien longtemps lieu de politique interne, puisqu'elles ne furent pas suivies dans l'immédiat de mesures communautaires opérationnelles visant la réalisation de l'objectif fixé. Il est vrai qu'il s'agissait à l'origine d'un engagement politique conditionnel, sous condition de la prise d' « engagements similaires » par les autres pays de l'OCDE. Rappelons néanmoins que la Commission soumit au Conseil, à la veille de la conférence de Rio, une proposition fort controversée de directive introduisant une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et l'énergie  [55], dont la mise en œuvre aurait permis à la CE d'amorcer une réduction significative de ses émissions.

5.2. ABSENCE DE POLITIQUE COMMUNE À L’INTÉRIEUR DE L’UNION EUROPÉENNE

79La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, signée à Rio en juin 1992, n'imposait pas aux pays industrialisés d'obligation claire de stabiliser, ni a fortiori de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, mais se bornait à établir un cadre juridique et institutionnel pour le développement graduel d'un régime international plus opérationnel. Dans un premier temps, la CE  [56] et ses États membres ratifièrent cette Convention sans se doter d'une politique communautaire interne concrète. La proposition d' « écotaxe » sur le CO₂ et sur l'énergie ne fut jamais adoptée et la Communauté laissa aux États membres le soin d'élaborer des programmes nationaux de maîtrise de leurs émissions, tout en établissant un mécanisme d'échange d'informations sur les politiques nationales permettant à la Commission de jouer un rôle d'impulsion et de coordination. Le premier paquet de mesures communautaires adoptées à l’occasion de la conclusion, par la Communauté, de la CCNUCC, avait un caractère essentiellement symbolique.

80Ce paquet de mesures comprenait une directive sur l’amélioration de l’efficacité énergétique (« Save »), une décision sur la promotion des énergies renouvelables (« Altener ) et une décision créant un mécanisme communautaire de surveillance des émissions de gaz à effet de serre et d’échange d’informations sur les politiques nationales des États membres. La directive « Save » engage les États membres à établir et mettre en œuvre des « programmes » visant à limiter les émissions de dioxyde de carbone par une amélioration de l'efficacité énergétique, notamment dans des domaines tels que la certification énergétique des bâtiments, l'isolation thermique des bâtiments neufs, l'inspection périodique des chaudières, les diagnostics énergétiques dans les entreprises et le financement par des tiers d'investissements visant à améliorer l'efficacité énergétique dans le secteur public  [57]. Dans le préambule de cette directive, le Conseil considère d'une part « qu'un effort collectif de tous les États membres, supposant des mesures au niveau communautaire, est nécessaire pour limiter les émissions de dioxyde de carbone et pour promouvoir l'utilisation rationnelle de l'énergie », tout en estimant d'autre part « que les mesures doivent être définies par les États membres, conformément au principe de subsidiarité ». Le législateur communautaire ne fixe donc aucun objectif quantitatif à atteindre et laisse la portée, l'ampleur et le contenu exact des programmes en question à la libre appréciation des États membres, qui doivent seulement faire rapport à la Commission tous les deux ans. En même temps que la directive « Save », le Conseil, « considérant qu'un accroissement significatif dans l'utilisation des énergies renouvelables contribuera à la réalisation de l'objectif de stabilisation des émissions de CO₂ » et que, si ces énergies « ne sont pas encore compétitives, cela s'explique, entre autres, par le fait que le système actuel de prix ne prend pas toujours entièrement en compte le coût écologique des principales sources d'énergie traditionnelles », adopta le programme « Altener », un outil financier de promotion des énergies renouvelables  [58]. Le programme fait référence à des « objectifs indicatifs communautaires en matière d'énergies renouvelables », dont l’objectif global d’« augmenter la contribution des énergies renouvelables à la couverture de la demande totale d'énergie de près de 4 % en 1991 à 8 % en 2005 » dans l’ensemble de la Communauté  [59].

81La même année, le Conseil prend par ailleurs une décision adressée aux États membres établissant ce qu'il qualifie de « mécanisme de surveillance des émissions de CO₂ et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté  [60] ». Cette décision transpose en droit communautaire, sans aucun objectif d'harmonisation des législations nationales, un certain nombre d'obligations générales découlant de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, afin de permettre à la Communauté de s'acquitter de ses obligations en tant que Partie contractante à celle-ci. En vertu de la décision 93/389/CEE, les États membres sont tenus de mettre en œuvre et de communiquer à la Commission des « programmes nationaux de limitation des émissions anthropogéniques de CO₂ (…) afin de contribuer à la stabilisation, d'ici à l'an 2000, des émissions de CO₂ dans l'ensemble de la Communauté  [61] ». Ils doivent aussi communiquer chaque année à la Commission un inventaire national de leurs émissions anthropogéniques de CO₂, dressé en application d'une méthodologie commune à établir par la Commission selon une procédure de comitologie. Des données relatives aux émissions d'autres gaz à effet de serre doivent également être fournies à la Commission. Sur la base de ces informations, la Commission reçoit mandat d'évaluer les programmes nationaux « afin de vérifier si les progrès réalisés dans l'ensemble de la Communauté sont suffisants pour garantir le respect des engagements » internationaux et de faire rapport à ce sujet au Parlement européen en au Conseil  [62]. On remarquera l'accent mis dans les dispositions de la décision sur l'engagement global de la CE dans son ensemble et l'absence de toute référence à des objectifs individuels à atteindre par chaque État membre au niveau national. En effet, la question du « partage équitable des charges » (burden sharing)  [63] a été soigneusement éludée jusqu'en 1997, année de l'adoption du Protocole de Kyoto.

5.3. L’ACCORD COMMUNAUTAIRE DE « PARTAGE DES CHARGES » COMME COROLLAIRE DU PROTOCOLE DE KYOTO

82Dès l'entrée en vigueur de la Convention-cadre en 1994, l'attention des décideurs politiques nationaux et communautaires s'est concentrée sur la phase suivante des négociations internationales, aux dépens des mesures internes de mise en œuvre. La première Conférence des Parties, réunie à Berlin en avril 1995, lança en effet des négociations visant à « renforcer » les engagements pris par les pays industrialisés Parties à la Convention « grâce à l’adoption d’un protocole ou d’un autre instrument juridique » qui élaborerait « des grandes orientations et des mesures » et fixerait « des objectifs quantifiés de limitation et de réduction [des émissions de gaz à effet de serre] selon des échéances précises  [64] ». Comme acteur-clé dans ces négociations, la Communauté se trouva confrontée à la nécessité constante de se positionner dans le jeu diplomatique en maintenant sa position commune, tout en poursuivant le débat interne inachevé sur les politiques et mesures nationales et communautaires à mettre en œuvre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Dans les travaux du Conseil, ce débat interne fut toujours indissociablement lié et pratiquement subordonné à la stratégie de négociation internationale, qui mobilisa toute l'attention politique et servit de prétexte pour différer les décisions sur les politiques internes, conditionnées par les résultats toujours incertains des négociations en cours. Ce n'est qu'à quelques mois de la fin des négociations sur le Protocole de Kyoto, et afin de crédibiliser sa position de négociation sur les objectifs quantifiés à fixer par celui-ci, que le Conseil arrêta pour la première fois, dans ses conclusions du 3 mars 1997, un tableau provisoire de répartition des efforts de limitation et de réduction des émissions entre les États membres, accompagné d'un catalogue de politiques et mesures à envisager au niveau communautaire et national, en précisant bien qu'il s'agissait d'une « position de négociation de la Communauté pour les négociations en cours (…) et non un engagement unilatéral ». Il ne réussit que partiellement l'exercice, puisque l'ensemble des efforts chiffrés des États membres ne correspondait qu'à une réduction globale pour la CE de 10% en 2010 par rapport à 1990, alors que le Conseil proposait d'inscrire un objectif de réduction de 15% pour l'ensemble des pays industrialisés dans le Protocole de Kyoto.

83En fin de compte, le Protocole adopté par la 3^e Conférence des Parties à la Conventioncadre à Kyoto le 11 décembre 1997 fixa un objectif beaucoup moins ambitieux de -8% pour la CE en 2008-2012 par rapport au niveau d'émission de référence de 1990, résultat d'un compromis avec les autres principaux protagonistes, les États-Unis (-7%) et le Japon (-6%). Ayant déjà examiné ci-dessous les principales dispositions du Protocole de Kyoto, nous nous limiterons ici à analyser brièvement l'impact de son adoption sur la politique communautaire. Nous savons que l'adoption du Protocole ne marqua pas en fait la fin du processus de négociations multilatérales, qui se poursuivit encore de nombreuses années jusqu'à l’adoption des accords de Marrakech en novembre 2001. Même si le Protocole de Kyoto était, dès sa signature en mars 1998, du point de vue du droit international, un traité en bonne et due forme, la plupart des pays industrialisés signataires ne le considéraient pas comme « ratifiable » en l'état, avant l'élaboration des règles d'application qui préciseraient la portée exacte de leurs engagements et, surtout, les moyens de s'en acquitter. Comme nous l’avons vu ci-dessus, la négociation de ces règles s'avéra extrêmement complexe et difficile.

84Tout au long de cet interminable processus de négociation, l'agenda international continua à mobiliser toute l'attention des décideurs communautaires, qui ne réalisèrent que peu de progrès sur le plan des politiques et mesures internes. Notons quand même l'accord politique, conclu au sein du Conseil en juin 1998, sur la répartition entre États membres de l'effort de réduction global de 8% imposé à la CE par le Protocole, accord qui fut encore plus difficile à obtenir que l'accord de mars 1997 sur le partage d'un objectif de réduction plus ambitieux (mais conditionnel) de 10%. Les conclusions du Conseil du 16 juin 1998, si elles sont bien évidemment dépourvues de tout effet juridique, revêtent un caractère solennel par les termes utilisés. Elles précisent que le Conseil « a maintenant déterminé les contributions des États membres » à l'objectif de réduction de 8 %, en se référant à « l'engagement de chaque État membre » chiffré dans un tableau annexé aux conclusions. Elles envisagent également d'emblée la formalisation juridique ultérieure de cette répartition des charges en stipulant : « Les termes de cet accord figureront dans la décision du Conseil relative à la conclusion du protocole par la Communauté. » Tout comme en mars 1997, le Conseil accompagna sa décision politique sur le burden sharing d'un rappel de « l'importance d'étoffer et de mettre en œuvre des politiques et mesures communes et coordonnées qui constituent une contribution nécessaire pour permettre à la Communauté et à ses États membres de réaliser l'objectif de Kyoto, parallèlement aux politiques et aux mesures nationales et en complément de ces dernières ». Cette déclaration d'intention est une fois de plus suivie d'une liste de mesures projetées, qui tarderont à se concrétiser, comme le révèle l'examen des mesures communautaires adoptées entre juin 1998 et novembre 2001, date des accords de Marrakech.

5.4. LA LENTE ÉLABORATION DE POLITIQUES ET MESURES COMMUNES ET COORDONNÉES

85En octobre 1998, le Conseil donna le feu vert politique à la conclusion d'un accord volontaire entre la Commission et l'Association des constructeurs automobiles européens (ACEA) sur la réduction des émissions de CO₂ des voitures particulières  [65]. Cet accord, destiné à se substituer à toute initiative législative en la matière, engage les constructeurs à réduire le niveau d’émission moyen des véhicules neufs mis sur le marché européen à 140 grammes de CO₂ par kilomètre d’ici 2008. Des accords similaires furent également conclus avec les constructeurs japonais et koréens. Les accords avec le secteur automobile furent fut formalisés par une recommandation de la Commission de février 1999  [66] et encadré par deux mesures visant à assurer l'information des consommateurs et des décideurs sur l'évolution du marché automobile. La première, une directive du 13 décembre 1999  [67], prévoit une panoplie de mesures à mettre en œuvre par les États membres afin « de garantir que des informations relatives à la consommation de carburant et aux émissions de CO₂ des voitures particulières neuves proposées à la vente (…) sont mises à la disposition des consommateurs afin de permettre à ceux-ci d'opérer un choix éclairé  [68] ». La seconde, une décision du 22 juin 2000  [69], établit un « programme de surveillance » des émissions des mêmes véhicules en imposant aux États membres de recueillir et de communiquer régulièrement à la Commission certaines données sur les voitures mises sur le marché sur leur territoire afin de permettre à celle-ci de vérifier le respect des engagements volontaires pris par les constructeurs.

86Par ailleurs, le Conseil décida en avril 1999 de modifier la décision 93/389/CEE en vue de renforcer le « mécanisme de surveillance » des émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et les échanges d'informations sur les programmes nationaux de réduction de celles-ci  [70]. La décision modifiée élargit l'éventail des données à fournir par les États membres et prévoit une évaluation annuelle des « progrès accomplis » par la Commission au moyen d'une procédure de comitologie. Les programmes nationaux à mettre en œuvre par les États membres doivent dorénavant viser l'ensemble des gaz à effet de serre tombant sous le champ d'application du Protocole de Kyoto et contribuer notamment « à la surveillance transparente et précise des progrès effectifs et envisagés des États membres (…) sur la voie de la réalisation des contributions nationales qu'il est convenu d'apporter aux engagements pris par la Communauté au titre (…) du protocole de Kyoto  [71] ». Bizarrement, la décision ne chiffre pas ces contributions nationales et ne contient aucune référence explicite aux importantes conclusions du Conseil de juin 1998 sur la répartition des charges.

87Finalement, il faut noter l'adoption en septembre 2001, à la veille de la conférence de Marrakech, de la directive 2001/77/CE  [72] qui engage les États membres à prendre « des mesures appropriées pour promouvoir l'accroissement de la consommation d'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables », conformément à des « objectifs indicatifs nationaux » quant à la part de l'électricité produite à partir de telles sources dans la consommation brute d'électricité à atteindre en 2010 dans chacun d'entre eux  [73], l'objectif indicatif global pour la Communauté dans son ensemble étant fixé à 22,1%. Cette mesure, prise dans le cadre de la politique de l'énergie et de la mise en place du marché intérieur de l'électricité, est présentée par le législateur communautaire comme « un volet important de l'ensemble des mesures requises pour respecter le protocole de Kyoto  [74] ».

88Comme on peut le constater, du point de vue du droit positif, la politique communautaire de lutte contre l'effet de serre, depuis ses origines en 1989 jusqu'en 2001, même si elle a eu recours à des instruments législatifs juridiquement contraignants, se résume en fait à un ensemble de mesures d'incitation, d'information et de coordination sans réel effet de contrainte. Ce n'est que depuis les accords de Bonn et Marrakech, ouvrant la voie à la ratification du Protocole de Kyoto, que la politique interne de l'UE est passée à une « vitesse supérieure » et que des mesures législatives communautaires dignes de ce nom sont effectivement à l'ordre du jour. C'est en effet en octobre 2001 que la Commission présenta au Conseil, simultanément avec le projet de décision portant approbation du Protocole de Kyoto et formalisation de la répartition des charges entre les États membres  [75], sa proposition de directive établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté  [76], ainsi qu’une communication au Parlement européen et au Conseil « sur la mise en œuvre de la première étape du programme européen sur le changement climatique  [77] », annonçant un ensemble de mesures supplémentaires. Le Programme européen sur le changement climatique (European Climate Change Programme – ECCP) avait été mis en place par la Commission en 2000 afin de préparer, en concertation avec des experts des États membres, des entreprises et des ONG, des « politiques et mesures communes et coordonnées » de lutte contre les changements climatiques  [78], ce qui avait été réclamé par le Conseil dans de nombreuses conclusions depuis 1997. Sous la présidence de la Commission, des groupes de travail thématiques avaient été chargés d’étudier une série de mesures envisagées dans les domaines des mécanismes de flexibilité, de la production et de la consommation d’énergie, de l’industrie, des transports et de la recherche. Les recommandations de ces groupes de travail « ECCP » ont ensuite servi de base pour l’élaboration de certaines propositions législatives (et non législatives) par la Commission.

5.5. NOUVELLES MESURES COMMUNAUTAIRES DANS LA FOULÉE DES ACCORDS DE MARRAKECH

89La décision du Conseil du 25 avril 2002 relative à l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du Protocole de Kyoto et l'exécution conjointe des engagements qui en découlent marqua un pas décisif dans l'évolution de la politique de l'Union européenne de lutte contre les changements climatiques. Comme l'indique son intitulé, l'objet de cette décision est non seulement de formaliser le consentement de la Communauté à être liée par le Protocole, mais aussi de fixer les modalités de « l'exécution conjointe des engagements qui en découlent ». La décision du 25 avril 2002 fait en effet office d'accord entre les États membres, en leur qualité de Parties au Protocole, sur l'exécution conjointe de leurs engagements, accord conclu en application de l'article 4 du Protocole dans le cadre de l'organisation régionale d'intégration économique qu'est la Communauté, elle-même également Partie à celui-ci. Elle fixe donc, par un acte communautaire juridiquement contraignant, le « niveau respectif d'émissions attribué » à chacun des États membres au sens de l'article 4, § 1 du Protocole, formalisant ainsi l’accord politique conclu au sein du Conseil Environnement de Luxembourg en juin 1998. Ainsi, la décision permit le dépôt simultané, par la CE et ses États membres, de leurs instruments de ratification auprès du secrétaire général des Nations unies à New York le 31 mai 2002.

90Dans la foulée de sa décision du 25 avril 2002 sur la ratification du Protocole de Kyoto, le Conseil a donc intensifié ses travaux sur les mesures internes contribuant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Un nombre croissant de mesures ont été adoptées depuis la fin de 2002 et d’autres propositions de la Commission résultant de l’exercice « ECCP » sont encore à l’examen. Il convient toutefois de noter qu’en dépit de quelques réalisations importantes, comme il apparaît du tableau 4  [79] ci-dessous, les ambitions de la Commission et surtout du Conseil en matière de politiques et des mesures communes et coordonnées ont manifestement été graduellement revues à la baisse depuis la fin des années 1990.

91La directive 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments  [80], qui prévoit des mesures dans un secteur représentant plus de 40 % de la consommation finale d'énergie dans la Communauté, et la directive 2003/87/CE sur l'échange des quotas d'émission  [81], que nous analyserons ci-dessous, constituent en fait les premières mesures harmonisées à portée juridique et économique significative prises par les institutions européennes dans le cadre de leur politique de lutte contre les changements climatiques.

92Depuis, un certain nombre d’autres mesures ont également été adoptées. Dans le domaine de la politique énergétique, il s’agit d’une directive sur la promotion des biocarburants  [82] et d’une autre directive visant la promotion de la production combinée d’électricité et de chaleur (cogénération) dans le cadre du marché intérieur de l’électricité  [83], similaire dans sa conception à la directive 2001/77/CE sur les énergies renouvelables. Dans le domaine de la fiscalité, la directive 2003/96/CE sur l’harmonisation de la fiscalité sur les produits énergétiques, adoptée le 27 octobre 2003  [84], est le résultat de plus de dix ans de négociations sur la fiscalité énergétique, qui débutèrent en 1992 avec la proposition avortée d' « écotaxe » sur le CO₂ et l'énergie soumise au Conseil par la Commission à la veille du sommet de Rio  [85]. En 1997, la Commission proposa une mesure moins ambitieuse d’harmonisation de la fiscalité énergétique  [86], à la finalité environnementale moins explicite, qui resta à l’examen au sein du Conseil « Ecofin » pendant plus de cinq ans, et fut finalement adoptée par celui-ci fin 2003 sous une forme fortement édulcorée, avec un nombre invraisemblable de dérogations et clauses transitoires en faveur de nombreux États membres ayant exploité à fond leur droit de véto pour obtenir des concessions à leurs intérêts nationaux. Comme le reconnaît la Commission elle-même, la directive 2003/96/CE « n’introduit (…) que des augmentations limitées de la fiscalité des produits énergétiques dans plusieurs États membres de sorte que l’impact sur le rendement énergétique et sur les émissions ne sera probablement pas très important  [87] ».

93D’autres propositions législatives de la Commission résultant du programme « ECCP » sont toujours à l’examen au Conseil et au Parlement. Parmi celles-ci, la plus avancée est une proposition de règlement concernant les gaz à effet de serre fluorés visés à l’annexe A du Protocole de Kyoto  [88], sur laquelle un accord politique sur une position commune a été conclu au sein du Conseil « Environnement » le 14 octobre 2004. Le Conseil a décidé de scinder la législation proposée en deux instruments : le règlement ne portera que sur les applications dites « fixes » des gaz concernés dans les systèmes de réfrigération, de climatisation, de lutte contre les incendies et autres processus industriels, tandis qu’une directive réglementera de façon plus souple l’élimination progressive de l’utilisation des gaz fluorés dans les systèmes de climatisation des véhicules automobiles  [89].

94Le Conseil « Transports, télécommunications et énergie », quant à lui, est saisi d’une proposition de directive relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques  [90] et d’une proposition de directive établissant un cadre pour la fixation d'exigences en matière d'éco-conception applicables aux produits consommateurs d'énergie  [91]. Cette dernière proposition a fait l’objet d’un accord politique en première lecture en juin 2004. Il s’agit d’une directive-cadre qui ne fixe directement aucune exigence, mais habilite la Commission à arrêter des normes harmonisées en passant par une procédure de comitologie. La directive vise autant, sinon plus, à garantir la libre circulation des produits consommateurs d'énergie au sein du marché unique qu’à améliorer leur performance énergétique et, d'une manière générale, leurs performances environnementales. En effet, son préambule souligne que des mesures législatives ne sont nécessaires que « lorsque les forces du marché ne parviennent pas à progresser dans la bonne direction ou à une vitesse acceptable ». Dans ce cas seulement, il peut être « justifié d'établir des exigences d'éco-conception spécifiques quantifiées pour certains produits ou certaines caractéristiques écologiques de ceux-ci en vue de réduire au minimum leur impact sur l'environnement ». Le préambule reconnaît néanmoins que « compte tenu de la nécessité urgente de contribuer au respect des engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto (…), il convient d'accorder une certaine priorité aux mesures qui présentent un fort potentiel de réduction à faible coût des émissions de gaz à effet de serre. » L’adoption définitive de ce texte en deuxième lecture devrait normalement intervenir en 2005. Il reste à voir dans quelle mesure sa mise en œuvre contribuera réellement à la réduction de la consommation d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre, plutôt que d’entraver l’action des États membres les plus progressistes en matière de normes d’efficacité énergétique.

95Depuis la ratification du Protocole de Kyoto par la CE, le Conseil a également complètement remis à neuf le « mécanisme de surveillance » des émissions de gaz à effet de serre initialement mis en place par la décision 93/389/CEE et révisé en 1999  [92]. La nouvelle décision 280/2004/CE du 11 février 2004, qui remplace dorénavant la décision 93/389/CEE, établit un « mécanisme » qui, d’après son intitulé, n’est plus seulement destiné à « surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté » mais aussi à « mettre en œuvre le protocole de Kyoto  [93] ». Elle transpose en droit communautaire un certain nombre de dispositions des accords de Marrakech notamment en matière d'inventaire communautaire des émissions et absorptions, d’inventaires et de registres nationaux, de communication des données et de mise en œuvre « coordonnée et efficace » d’autres procédures en vertu du Protocole. Dorénavant, la décision fait référence non plus aux seuls programmes nationaux à mettre en œuvre par les États membres, mais aussi à « un programme communautaire » à concevoir et mettre en œuvre par la Commission « afin de contribuer (…) au respect des engagements pris par la Communauté et ses États membres, au titre de la CCNUCC et du protocole de Kyoto, en ce qui concerne la limitation et/ou la réduction de toutes les émissions de gaz à effet de serre  [94] ». Ainsi, la décision 280/2004/CE officialise en quelque sorte, a posteriori, le Programme européen sur le changement climatique (ECCP) lancé par la Commission en 2000. Évidemment, ce faisant, le Conseil et le Parlement ne s’engagent à rien, puisque les mesures concrètes « conçues » par la Commission dans le cadre de son « programme communautaire » nécessiteront toujours, dans la plupart des cas, l’aval des autres institutions pour pouvoir être mises en œuvre.

5.6. LE SYSTÈME COMMUNAUTAIRE D'ÉCHANGE DE QUOTAS D'ÉMISSION DE GAZ À EFFET DE SERRE

96Comme il apparaît de l’aperçu que nous avons donné des principales mesures communautaires adoptées depuis le début des années 1990 au titre de la politique européenne de lutte contre les changements climatiques (cf. le tableau 4), celle-ci a été fort timide quant à l’utilisation d’instruments fiscaux et, s’agissant des secteurs de la production et de la consommation d’énergie et des transports, s’est, pour l’essentiel, limitée à des instruments à caractère incitatif plutôt que réellement contraignant. Dans ces circonstances, c’est le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre à l’intérieur de l’UE, mis en place par la directive 2003/87/CE, qui est appelé à servir de principal instrument de la politique communautaire dans les années à venir. Pour conclure, nous allons donc analyser brièvement ce système de quotas négociables sans précédent en Europe  [95].

97Depuis l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997, et tout au long des négociations internationales sur les modalités de sa mise en œuvre, le débat a fait rage non seulement au niveau mondial mais aussi à l’intérieur de l’UE sur le choix des instruments les plus efficaces tant du point de vue écologique qu’économique pour la réalisation des objectifs quantifiés fixés par le Procole. Après avoir, dans un premier temps, penché en faveur de l’utilisation d’instruments fiscaux harmonisés et à caractère horizontal, la Commission, face à l’opposition farouche de certains États membres à ses propositions en la matière, a réorienté sa stratégie vers les instruments économiques de nature non fiscale, et plus particulièrement étudié l’application possible, à l’intérieur de l’UE, d’un mécanisme de permis d’émission négociables inspiré par les mécanismes de flexibilité prévus dans le Protocole de Kyoto. En 2000, dans le feu des préparatifs pour COP6 à La Haye, elle a lancé le processus d’élaboration d’un tel mécanisme en publiant, le même jour que sa communication sur le programme « ECCP », un Livre vert « sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre  [96] », qui a donné lieu à un vif débat politique à l’intérieur de l’UE alors même que se poursuivait, dans les enceintes de la CCNUCC, le débat sur les mécanismes de Kyoto qui ne s’est achevé que fin 2001 par l’adoption des accords de Marrakech. La justification pour le choix de cet instrument au niveau communautaire était principalement économique. Selon le Livre vert, « des estimations indiquent qu'un système d'échange utilisé à l'échelon communautaire par des producteurs d'énergie et des industries grandes consommatrices d'énergie pourrait réduire de près d'un cinquième les coûts de mise en œuvre des engagements pris à Kyoto par la Communauté, comparativement à l'utilisation de systèmes établis par des États membres individuels n'autorisant pas les échanges transfrontaliers  [97]. » Le Livre vert fut suivi d’une proposition de directive soumise par la Commission au Conseil et au Parlement européen dans la foulée du succès de COP6bis à Bonn, mais avant l’adoption définitive des accords de Marrakech  [98]. La directive 2003/87/CE fut finalement adoptée en octobre 2003, avec un délai de transposition exceptionnellement court, puisque les États membres devaient la traduire dans leur droit interne avant le 1^er janvier 2004.

98Il est important de bien distinguer le système communautaire d’échange de quotas institué par la directive du mécanisme international d’échange de droits d'émission prévu à l’article 17 du Protocole de Kyoto. Si le premier s’inspire du second et s’affirme « compatible » avec lui  [99], ils ne sont pas identiques et ne se recouvrent que partiellement. Les destinataires et acteurs principaux du système communautaire sont certains opérateurs économiques, exploitants d’installations fixes émettant de grosses quantités de gaz à effet de serre, alors que le mécanisme du Protocole est a priori un système d’échanges entre États, même si ceux-ci peuvent permettre à des opérateurs économiques d’y participer sous leur responsabilité. Le système communautaire sera opérationnel dès le 1^er janvier 2005, bien avant le début de la première « période d’engagement » du Protocole de Kyoto. Ce n’est qu’après le début de cette période que les échanges de quotas en vertu du système communautaire s’accompagneront automatiquement de transferts de « parts de quantité attribuée » au titre du Protocole  [100]. Finalement, le système communautaire a un caractère sectoriel, dans la mesure où il ne s’adresse qu’à certains secteurs déterminés de l’industrie, grands émetteurs de gaz à effet de serre : la production et la transformation d’énergie fossile (grandes installations de combustion, cokeries, raffineries de pétrole), la sidérurgie, l’industrie du verre, du ciment, et de la céramique, et les usines de papier et pâte à papier  [101].

99Si, collectivement, les installations fixes relevant de ces secteurs sont responsables de 46 % des émissions de CO₂ dans l’ensemble de l’UE  [102], de nombreuses autres activités génératrices de gaz à effet de serre échappent aux contraintes imposées par le système des quotas. Tel est le cas, notamment, des émissions de l’industrie chimique non liées à la combustion, des émissions du secteur des métaux non ferreux, des transports et du secteur tertiaire et domestique. Cette exclusion est motivée tantôt par des difficultés techniques d’application de quotas d’émission dans ces secteurs, tantôt par des arguments économiques, tantôt encore par l’argument que d’autres instruments sont plus appropriés pour réduire leurs émissions. Selon les considérants de la directive « l'échange des quotas d'émission devrait s'intégrer dans un ensemble global et cohérent de politiques et de mesures  [103] », qui « devraient être mises en œuvre au niveau de l'État membre et de la Communauté dans tous les secteurs de l'économie de l'Union européenne, et pas uniquement dans les secteurs de l'industrie et de l'énergie, afin de générer des réductions substantielles des émissions  [104] ». Comme nous l’avons vu, d’autres mesures communautaires à caractère sectoriel ont été adoptées ou sont en voie d’adoption, notamment pour le secteur résidentiel et tertiaire (efficacité énergétique des bâtiments), ainsi que pour certaines activités émettant d’autres gaz à effet de serre que le CO₂ (les gaz fluorés). Mais, jusqu’à présent, le secteur des transports n’a fait l’objet d’aucune mesure contraignante. C’est pourquoi le préambule de la directive appelle, une fois de plus, la Commission à « examiner les politiques et mesures au niveau communautaire afin que le secteur des transports apporte une contribution réelle à l'exécution par la Communauté et les États membres de leurs obligations concernant le changement climatique, conformément au protocole de Kyoto  [105] ».

100À partir du 1^er janvier 2005, toutes les installations tombant dans le champ d’application de la directive 2003/87/CE devront être dotées d’un permis d’émission de gaz à effet de serre et d’une allocation correspondant à une certaine quantité de quotas d’émission – chaque quota « autorisant à émettre une tonne d'équivalent-dioxyde de carbone au cours d'une période spécifiée, valable uniquement pour respecter les exigences de la (…) directive » et étant « transférable conformément aux dispositions de [celle-ci]  [106] » – fixée par l’autorité nationale compétente en application d’un « plan national d’allocation » approuvé par la Commission. Les exploitants seront aussi tenus d’enregistrer leurs émissions de CO₂ et d’en faire rapport à l’autorité compétente. À l’issue de chaque année, ils devront démontrer qu’ils disposent d’un nombre suffisant de quotas pour couvrir leurs émissions de l’année écoulée. Si leur allocation propre est insuffisante, ils devront acquérir le solde de quotas nécessaires sur le marché, auprès de n’importe quel autre détenteur de quotas dans l’UE. Si, en revanche, leurs émissions sont inférieures à leur allocation, ils pourront vendre les quotas excédentaires au plus offrant. Ainsi, le système communautaire d’échange de quotas est censé « contribue[r] à réaliser les engagements de la Communauté européenne et de ses États membres de manière plus efficace, par le biais d'un marché européen performant de quotas d'émission de gaz à effet de serre et en nuisant le moins possible au développement économique et à l'emploi  [107]. » Comme préalable à l’échange de quotas, le système prévoit la limitation, dans chaque État membre, de la quantité totale d’émissions de CO₂ autorisées en provenance de l’ensemble des installations soumises, et de la quantité de chacune d’entre elles considérée individuellement. À cette fin, les États membres doivent fixer, dans leurs « plans nationaux d’allocation » la quantité totale de quotas à allouer et sa répartition entre les différentes installations concernées.

101La première période d’application du système, qui s’étend du 1^er janvier 2005 au 31 décembre 2007, est une période d’essai, dans la mesure où les limites d’émission découlant du Protocole de Kyoto ne s’imposent à la Communauté et de ses États membres qu’à partir du début de la première « période d’engagement », le 1^er janvier 2008. En anticipant de la sorte, l’UE souhaite dès à présent inciter les secteurs concernés à prendre des mesures pour réduire leurs émissions et leur permettre d’acquérir de l’expérience dans l’utilisation des quotas négociables. À partir de 2008, les plans nationaux d’allocation des États membres devront bien évidemment s’inscrire dans les limites imposées par leurs « quantités attribuées » au sens du Protocole, telles qu’elles seront fixées conformément à la décision 2002/358/CE. Avant cette date, la Commission vérifiera que la quantité totale de quotas alloués par chaque État membre aux installations concernées sur son territoire « est compatible, pour la période allant jusqu'à 2008, avec un scénario aboutissant à ce que chaque État membre puisse atteindre voire faire mieux que l'objectif qui leur a été assigné en vertu de la décision 2002/358/CE et du protocole de Kyoto  [108] ». Les péripéties de la procédure d’approbation des plans nationaux d’allocation par la Commission, qui ne se déroule pas sans difficultés, démontrent que la tentation, pour les États membres, de distribuer généreusement des quotas pour limiter l’impact immédiat du système, est grande. En effet, malgré l’obligation des États membres d’allouer, pour la période transitoire 2005-2007, des quantités de quotas « compatibles » avec un scénario aboutissant à terme au respect des objectifs fixés en vertu du Protocole de Kyoto pour la période 2008-2012, certains États ont alloué à leurs industriels des quotas sensiblement supérieurs à leurs niveaux actuels d’émission, ce qui n’est évidemment pas de nature à les inciter à se montrer pro-actifs.

102Un lien entre le système communautaire et certains mécanismes du Protocole de Kyoto a été récemment établi par une modification de la directive 2003/87/CE. Un nouvel article inséré dans cette directive par la directive 2004/101/CE autorise les États membres à « permettre à des exploitants d’utiliser des [crédits] résultant d’activités de projets dans le système communautaire, jusqu’à concurrence d’un pourcentage de l’allocation des quotas attribuée à chaque installation, devant être spécifié par chaque État membre dans son plan national d’allocation pour cette période  [109] ». Il peut s’agir de crédits d’émission résultant de projets réalisés conformément à l’article 6 (mise en œuvre conjointe) ou l’article 12 (mécanisme pour un développement « propre ») du Protocole et répondant à certaines conditions fixées dans la directive. Les premiers ne pourront être comptabilisés dans le système communautaire qu’à partir de 2008, mais les seconds pourront l’être dès le 1^er janvier 2005, puisque le Protocole lui-même permet la génération d’unités de réduction certifiées par les projets relevant pour un mécanisme de développement « propre » depuis le 1^er janvier 2000. Les crédits « Kyoto » seront convertis en quotas « communautaires » par les autorités compétentes des États membres.

103Il convient de souligner ici que ces dispositions ne s’appliquent qu’aux unités de réduction d’émission générées par la réalisation de projets dans le cadre des mécanismes de mise en œuvre conjointe et de développement « propre » du Protocole de Kyoto, et non pas aux « parts de quantité attribuée » acquises au moyen du mécanisme d’« échanges de droits d'émission » visé à l’article 17 du Protocole. Le préambule de la directive 2003/87/CE stipule que « les États membres peuvent participer, en tant que parties au protocole de Kyoto, à des échanges internationaux de droits d'émission avec toute autre partie visée à l'annexe B de ce protocole  [110] », mais la directive n’autorise pas, en l’état, l’utilisation de tels droits par les exploitants d’installations soumises au système communautaire aux fins de remplir leurs obligations découlant de celui-ci. Afin d’autoriser ce type de transactions, des accords bilatéraux devront préalablement être conclus avec des pays tiers Parties au Protocole de Kyoto et visés à son annexe B, « afin d'assurer la reconnaissance mutuelle des quotas entre le système communautaire et d'autres systèmes d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre  [111] ». L’entrée en vigueur imminente du Protocole permettra l’ouverture de négociations sur de tels accords avec certaines autres Parties qui ont mis en place au niveau national des systèmes similaires d'échange de droits d'émission ou envisagent de le faire, tels que le Canada, la Norvège et la Nouvelle-Zélande.