La convention n°102

13Il est important de souligner que l’OIT adopte des normes en matière de conditions de travail ; et c’est donc accessoirement qu’elle se préoccupe de sécurité sociale, et toujours dans son application au seul travailleur. D’une manière générale, la Belgique avait ratifié, au 31 décembre 1995, quatre-vingt-cinq des cent septante-six conventions existantes de l’OIT, dont dix-sept concernent la protection sociale [6]. Parmi celles-ci, la seule convention de portée générale en matière de sécurité sociale, la convention n°102 sur les normes minimum en matière de sécurité sociale, est peut-être celle à laquelle on se réfère le plus fréquemment [7].

14Cette convention, adoptée le 28 juin 1952 et entrée en vigueur le 27 avril 1955, répondait à une des préoccupations majeures rencontrées au sein de l’OIT après la guerre, et qui s’était déjà traduite par l’adoption d’une recommandation concernant la garantie des moyens d’existence en 1944 [8]. Il importait en effet que l’OIT ne soit pas « dépassée » par les faits, en l’occurrence le développement rapide de systèmes intégrés de sécurité sociale en Europe de l’Ouest.

15La convention n°102 définit des seuils de protection sociale relativement bas par rapport aux standards actuels de cette région, pour les neuf branches qu’elle définit : soins médicaux, indemnités de maladie, prestations de chômage, de vieillesse, en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles, aux familles, de maternité, d’invalidité, et aux survivants. Pour toutes ces éventualités, la convention prescrit des niveaux de prestations garantis (par exemple, pour les prestations familiales, en argent ou en services, elles doivent atteindre la valeur de 3 % du salaire d’un manœuvre ordinaire adulte masculin, ou 1,5 % multiplié par le nombre d’enfants) et le nombre de personnes minimum qui doivent être couvertes contre le risque (par exemple, dans le cas des prestations familiales, soit 50 % des salariés, soit 20 % de l’ensemble des résidents soit tous les résidents dont les ressources ne dépassent pas certaines limites). La convention n°102 permet aussi la ratification « à la carte » (article 2) : tous les membres pour lesquels la convention entrerait en vigueur s’engageraient à garantir des prestations du niveau requis dans trois branches au moins, dont une au minimum parmi les suivantes : chômage, vieillesse, maladies professionnelles et accidents du travail, survie. Si, aujourd’hui (comme déjà en 1952 dans le cas de la Belgique), les niveaux de prestations de la convention n°102 sont largement dépassés dans les pays de l’Union européenne, la situation est suffisamment différente dans d’autres pays du monde pour empêcher l’adoption par l’OIT d’une convention qui prescrirait des standards plus élevés.

16La Belgique ne fit pas usage de la possibilité de ratification « à la carte », contrairement à d’autres pays européens, tels que le Danemark, la Grande-Bretagne, l’Italie, et ratifia la convention par la loi du 11 septembre 1959 [9]. Tant à la Chambre qu’au Sénat, le vote en faveur de la ratification fut unanime, et ne donna guère lieu à discussion [10], ce qui avait été le cas également des rapports des commissions des Affaires étrangères.

17La convention n°102 de l’Organisation internationale du travail constitue donc un exemple de norme internationale spécifique, et de nature contraignante dès lors que la Belgique l’a ratifiée. Tous les deux ans, la Belgique envoie un rapport au BIT dans lequel sont détaillées les modifications intervenues en matière de prestations de sécurité sociale dans ces neuf branches [11]. Pratiquement, la convention n°102 n’a pas induit de modification dans les règlements de sécurité sociale belges qui répondaient à ces prescriptions dès avant son adoption. Cependant, les neuf risques dont la couverture est prescrite par l’OIT sont devenus des éléments de définition du système de protection sociale auxquels il est fréquemment fait allusion.

18Le dernier rapport de la commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations du BIT n’adresse pas à la Belgique d’observations à propos de la convention n°102 ni d’aucune autre convention concernant la sécurité sociale [12]. Cependant, le rapport général de la commission, qui précède l’examen de l’application des différentes conventions, s’inquiète du processus de réforme de la sécurité sociale poursuivi pour des raisons budgétaires par de nombreux gouvernements : « des considérations financières immédiates, malgré leur importance, ne doivent pas prendre le pas sur la préservation de la stabilité et de l’efficacité du système de sécurité sociale, toute réduction des dépenses de sécurité sociale devrait se faire dans le cadre d’une politique cohérente, axée sur le souci de parvenir à des solutions viables à long terme et garantissant le niveau requis de protection sociale » [13]. Plus particulièrement, la commission s’inquiète d’une tendance accrue à la privatisation de certains régimes, alors que la convention n°102 précise, au nom de la solidarité, que les régimes doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou d’impôts.

19Ainsi, même si les niveaux de protection garantis par la convention n°102 semblent obsolètes, il n’est pas exclu du tout qu’ils soient appelés dans le futur à constituer un rempart face aux réformes structurelles des régimes de sécurité sociale. En 1982 a été adoptée la convention n°157 sur l’établissement d’un système de conservation des droits en matière de sécurité sociale, qui n’a pas été ratifiée par la Belgique ni par la plupart des États européens, qui jugeaient apparemment sa mise en œuvre compliquée [14].

Autres normes

20Parallèlement, comme pour contrer l’opinion généralement répandue que l’OIT, forte de quelque 175 membres, et conséquemment à la mondialisation de ses objectifs, est incapable dorénavant de produire des instruments novateurs ou qui traduiraient un progrès social pour les pays d’Europe de l’Ouest, a été adoptée lors de la 75^è session de la CIT, en 1988, la convention 168 concernant la promotion de l’emploi et la protection contre le chômage [15]. Cette convention a été adoptée pour réformer, d’une part, la convention sur le chômage de 1934 qui était devenue obsolète, d’autre part, le seuil de protection en la matière recommandé par la convention n°102 de 1952, qui était lui aussi dépassé. Effectivement, la convention (qui prévoit une dérogation temporaire possible pour certains articles) oblige les États signataires à adopter une politique active de promotion de l’emploi « productif » (articles 7 à 9), et à garantir contre le risque de chômage au moins 85 % de la population salariée (article 11). Les indemnités de chômage ne pourraient être inférieures à 50 % du salaire perdu, dans le cadre d’un régime assurantiel, ou à 50 % du salaire minimum légal dans les autres cas (article 15). Cependant, l’article 2 de la même convention stipule d’emblée que le membre « doit veiller à ce que son régime de protection contre le chômage et en particulier les modalités de l’indemnisation du chômage contribuent à la promotion du plein emploi, productif et librement choisi, et n’aient pas pour effet de décourager les employeurs d’offrir, et les travailleurs de rechercher, un emploi productif ». Voilà qui semble être une concession aux critiques qui considèrent que la « générosité » de l’État-providence européen dissuade les gens d’entreprendre ou de travailler.

21Il convient également de garder à l’esprit que les États-Unis contribuent à hauteur de près de 25 % du budget de l’OIT, et il est donc concevable qu’ils ne soient pas disposés à voir l’OIT se démarquer trop radicalement des positions qui sont les leurs. Déjà, dans les années 1970, les pressions américaines avaient contraint l’OIT à durcir sa position vis-à-vis des régimes socialistes. Dans cette dernière décennie, il est indéniable que la fin de la guerre froide, la mondialisation ont contribué à modifier (voire franchement à diminuer) la portée des normes de l’Organisation internationale du travail, jusqu’à remettre en cause l’orientation future de son activité [16]. À propos du rôle de l’OIT dans le futur, les acteurs belges sont divisés. Les employeurs souhaitent que l’OIT se contente d’actualiser ou de promouvoir les normes fondamentales du travail (type interdiction du travail des enfants) et s’abstiennent d’adopter de nouvelles normes que ne pourraient pas ratifier une majorité de ses membres. En revanche, les représentants des travailleurs croient à la pertinence de l’action normatrice de l’OIT dans tous les domaines [17].

22Indépendamment des instruments normatifs contraignants que constituent les conventions, ou souples que constituent les recommandations, l’OIT sert également de cadre au débat sur l’avenir de la protection sociale, et publie, à l’instar de l’OCDE, des études en la matière. À titre d’exemple, considérons l’étude réalisée par le Bureau international du travail, en 1997, sur les politiques de l’emploi à l’heure de la mondialisation [18]. Réaffirmant l’objectif de retour au plein emploi, l’étude se préoccupe beaucoup de la situation qui existe dans les « économies en transition » ou les pays en voie de développement, reflétant ainsi la composition numérique de l’organisation. Elle insiste également sur la nécessité d’entretenir des liens de collaboration plus étroite avec d’autres organisations intergouvernementales tels que le FMI, l’OCDE, ou l’Organisation mondiale du commerce – OMC. Cependant, les conclusions en matière de politique d’emploi s’écartent quelque peu des positions adoptées par ces autres organisations, et sont plus catégoriques que celles adoptées par la CIT à ce sujet : l’étude affirme que la subvention des bas salaires et la réduction des prélèvements sur les salaires en général n’ont que peu d’incidence sur la diminution du chômage, et que ni la pratique ni la théorie n’indiquent que des normes de travail élevées impliquent automatiquement un coût global de la main-d’œuvre particulièrement élevé [19].

23Enfin, l’Organisation internationale du travail est une agence spécialisée des Nations-Unies, et à ce titre elle intervient également dans la vérification de l’application de traités de l’ONU conclus dans des matières qui relèvent de sa compétence. Le BIT soumet des rapports ou transmet des informations à propos, notamment, du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, et de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes. Également, l’OIT participe au contrôle de l’application du Code européen de sécurité sociale et, à titre consultatif, à celui de la Charte sociale européenne, tous deux conclus au sein du Conseil de l’Europe.

24D’autre part, la première conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce qui se tint à Singapour en décembre 1996, a déclaré que l’OIT était l’organisme compétent en matière de normes du travail, et qu’elle l’encourageait dans leur promotion. En fait, la possibilité d’inclure des normes sociales dans les traités de commerce, à la fois dans un souci de saine concurrence (éviter le « dumping social ») et d’une attention portée aux conditions de vie des populations des pays peu développés, a été mise de côté, et la problématique, en quelque sorte, évacuée vers l’OIT. Selon certains observateurs, cette décision est particulièrement regrettable, car les règles édictées par l’OMC ont valeur immédiatement contraignante, ce qui n’est pas le cas des conventions de l’OIT [20]. Cependant, la Belgique avait plaidé pour l’inclusion d’une clause sociale, réussissant à recueillir l’adhésion de douze États membres de l’Union européenne sur une déclaration à cet effet. En juillet 1996, la Commission européenne avait publié une communication sur le lien entre le commerce et les normes internationalement reconnues. Quant au directeur général du BIT, le Belge M. Hansenne, il avait proposé que les membres de l’OMC (qui sont les mêmes que ceux de l’OIT) soient tenus, purement et simplement, de respecter les conventions les plus fondamentales de l’OIT [21]. Confronté à l’échec de la conférence de Singapour à ce propos, le gouvernement belge approuva cependant en février 1997 une série de décisions qui démontrent que sa position ne s’était guère modifiée. Le Conseil des ministres décida en effet de continuer les efforts belges en vue de la promotion du respect des normes sociales de base, et d’examiner avec le secrétaire d’État à la coopération au développement la possibilité de lier l’aide publique belge au développement au respect de ces normes [22].

25L’OIT produit donc trois types de normes en matière de protection sociale : les conventions, les recommandations, et ce qu’on pourrait appeler des avis, à savoir les opinions qui sont véhiculées par le rapport général du BIT ou par les études publiées par l’organisation. Ces trois types de normes ont en commun d’être spécifiques quant à leur objet, universelles quant à leur portée géographique, puisque le rayon d’action de l’OIT est mondial.

26Il s’agit là de deux caractéristiques qui risquent de devenir difficilement conciliables. La vocation à l’universalité de l’organisation, jointe à sa volonté de promouvoir un réel progrès social auprès de tous les pays membres, écarte certaines questions de la sphère d’action des conventions et tend à empêcher d’élever le niveau de protection requis par les conventions. Certes, la possibilité de « ratification à la carte » pourrait offrir encore des possibilités de progrès généralisé, mais à des vitesses différentes. Celles-ci sont limitées. Une autre piste d’efficacité serait l’adoption ou de conventions régionales (une idée qui rencontre de très fortes résistances de nature morale, y compris en Belgique) ou tout au moins, ainsi que l’idée en existe depuis les années 1970, de structures organisationnelles régionales.

27Quant à la fonction des normes OIT, il convient de distinguer la théorie de la pratique. Une fois ratifiée, une convention OIT est contraignante. Il y a donc une première condition à sa mise en pratique qui est la ratification, en l’absence de laquelle la convention ne pourrait avoir d’effet direct, même si elle revêt un certain poids moral. D’autre part, les mécanismes de contrôle de l’application des normes, même s’ils sont précis, ne disposent pas de possibilités de sanctions réelles face à un État fautif. Théoriquement, le plaignant pourrait introduire un recours auprès de la Cour internationale de justice, mais une telle procédure est lourde et inusitée. Enfin, l’adoption de normes universelles minimum par l’OIT diminue de facto les possibilités d’impact de celles-ci sur notre législation.

Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

28Héritière de la Société des Nations, née de la prolongation de l’alliance victorieuse de la seconde guerre mondiale, l’ONU a pris corps à la conférence de San Francisco en 1945. L’un des premiers soins de la nouvelle organisation a été d’adopter la Déclaration universelle des droits de l’homme (10 décembre 1948). Au nombre de ces droits figure le droit à des conditions de vie décentes et à une vie digne. À l’origine, la déclaration devait être suivie par l’adoption d’un pacte des droits de l’homme. Devant la controverse qui était née, dans un contexte de guerre froide, à propos de l’inclusion ou non de droits socio-économiques dans le pacte, il fut décidé d’opérer une scission en deux instruments distincts : le Pacte des droits civils et politiques d’une part, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de l’autre [23]. La Belgique joua d’ailleurs un rôle dans l’adoption de cette solution, puisqu’elle déposa un amendement dans ce sens avec l’Inde, le Liban et les USA [24]. Nonobstant la controverse entourant la nature proprement juridique de droits économiques ou sociaux qui demeuraient essentiellement programmatoires, il est intéressant de remarquer que si la mise en œuvre du Pacte des droits civils et politiques demande de la part des États essentiellement de s’abstenir de certaines actions, le Pacte des droits économiques exige au contraire des actions positives.

29Le Pacte des droits économiques fut adopté par les Nations-Unies le 19 décembre 1966, et entra en vigueur deux ans plus tard. La Belgique signa les deux pactes le 10 décembre 1968, et l’ensemble du processus de ratification se déroula simultanément pour les deux instruments. C’est ainsi que le débat s’orienta vers la compatibilité du Pacte des droits civils et politiques avec la Convention européenne des droits de l’homme (1950) qui était souvent citée devant les tribunaux, et subsidiairement vers la compatibilité du Pacte des droits socio-économiques avec la Charte sociale de Turin (1961) et il fallut attendre que le Conseil de l’Europe ait étudié la question pour que le processus de ratification puisse véritablement commencer. En 1971, le Conseil de l’Europe adopta la recommandation 642 en faveur de la ratification des Pactes de l’ONU. En Belgique, il fallut attendre l’avis, favorable, du Conseil d’État en septembre 1976. C’est finalement le 30 novembre 1977 que la Chambre commença l’examen du projet de loi portant ratification des pactes. L’exposé des motifs soulignait que le contenu des droits garantis par le Pacte (articles 6 à 15) était assuré déjà par la législation belge ; quant à la nature de l’engagement pris par l’État ratifiant le Pacte, il était qualifié de non contraignant : « (…) les États parties au Pacte ne s’engagent pas à assurer immédiatement, dans leur pleine étendue, les droits économiques, sociaux et culturels qui s’y trouvent contenus. Ils ne s’engagent qu’à reconnaître comme objectif le plein exercice de ses droits et à assurer progressivement la réalisation de cet objectif par tous les moyens appropriés et au maximum de leurs ressources disponibles. Tel étant la portée de l’engagement consenti par les États en souscrivant au Pacte, nul ne serait fondé à se réclamer directement des droits contenus dans cet instrument et à poursuivre en justice leur exécution » [25]. D’une manière générale, et en raison de la différence faite entre les droits civils et politiques, considérés comme effectifs, et les droits sociaux et économiques, présentés comme des droits programmatoires (des objectifs à atteindre) le débat parlementaire fut consacré essentiellement au Pacte des droits civils et politiques. En raison de l’actualité politique intérieure belge mouvementée, l’examen du projet fut reporté à différentes reprises, et ce n’est qu’en avril 1980 que le rapporteur de la commission des Affaires étrangères de la Chambre, F. Swaelen, put déposer son rapport, qui se bornait à constater que la Belgique pouvait ratifier les Pactes sans modification de la législation [26]. Durant la discussion en séance plénière, il fut souligné combien un tel retard mis à la ratification était regrettable [27]. Le vote fut acquis par 147 votes favorables et une abstention [28] et le parcours du texte au Sénat fut également sans embûches, la haute assemblée l’adoptant à l’unanimité [29]. Les Pactes durent ensuite être ratifiés par les conseils communautaires, ce qui se déroula sans incident notable [30], et la loi du 15 mai 1981 fut publiée au Moniteur belge le 6 juillet 1983.

30De l’examen de la procédure de ratification se dégage l’impression que les Pactes des Nations-Unies furent très loin de constituer une priorité de l’agenda parlementaire, et que le Pacte relatif aux droits économiques et sociaux ne reçut qu’une attention minime. Ceci, peut-être, en raison de la conviction des parlementaires que sa ratification ne saurait être suivie d’effet direct, ce en quoi il n’est pas assuré qu’ils ne se trompaient pas. D’une part, certains juristes s’accordent à trouver une valeur juridiquement contraignante aux droits qu’il garantit, d’autre part, la modification de la procédure de contrôle y afférente promet de rendre le Pacte plus effectif [31]. En 1985, la création du comité des droits économiques, sociaux et culturels, auquel désormais les États parties devront présenter leurs rapports [32], et non plus au Conseil économique et social des Nations-Unies, a redynamisé un Pacte qui avait beaucoup souffert du contexte de la guerre froide : les pays de l’Est, champions de la garantie effective des droits sociaux et économiques, s’étaient cependant fermement opposés à une procédure de contrôle efficace.

31Si le Pacte prend toute son actualité alors que, malgré la prédominance de l’idéologie libre-échangiste anglo-saxonne, des institutions comme le FMI ou la Banque mondiale insistent de plus en plus sur la nécessité pour les gouvernements des pays en voie de développement de répondre aux besoins essentiels de leur population [33], on peut en revanche se demander s’il est susceptible de présenter une utilité pratique pour les citoyens d’un pays développé comme la Belgique. Selon le professeur W. Van Eeckhoutte de l’Université de Gand, la réponse est positive. Lors d’un séminaire organisé en octobre 1996 au Ministère de l’Emploi et du Travail, il s’est clairement démarqué de l’opinion traditionnelle sur l’application directe du Pacte en Belgique, qui avait été exprimée dans le premier rapport remis par la Belgique aux Nations-Unies [34], et qui soutenait que le Pacte ne saurait avoir d’effet direct en droit belge. Les observations finales du comité des Nations-Unies prétendaient le contraire, critiquant ainsi la Belgique : ce point de vue n’a cependant pas de conséquences contraignantes. En revanche, W. Van Eeckhoutte a relevé plusieurs décisions de tribunaux belges qui se référaient explicitement au Pacte ! Ces décisions intervenaient à l’appui de jugements qui concernaient des recours introduits par le citoyen contre l’État belge, mais selon l’auteur, rien n’empêche de voir le Pacte invoqué contre un particulier. Et de conclure : « Le Pacte (…) est un instrument beaucoup plus vivant qu’il n’y paraît » [35].

32L’opinion du professeur belge est partagée par L. Lamarche, de l’Université de Montréal, qui considère que « tout porte à croire que les droits contextuels de base énoncés dans le pacte soient plus susceptibles de garantir le projet du droit social contre les risques du nouvel arbitraire issu de la réorganisation économique et de la restructuration du travail au sein des sociétés développées » [36]. En effet, contrairement aux conventions de l’OIT, le pacte garantit un niveau de vie suffisant (article 11), et constitue un instrument juridique contraignant, ce qui n’est pas le cas, par exemple, de la recommandation de la Commission européenne concernant la garantie d’un revenu minimum d’existence [37]. Cependant, il faut constater que ceci se situe sur un plan essentiellement juridique et théorique pour le citoyen, qui, jusqu’à présent, ne s’est pas vraiment avisé de la possibilité qui lui était offerte de se targuer de l’existence du pacte devant une instance judiciaire.

33Quant à la sécurité sociale, elle est considérée à l’article 9 du pacte : « les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à la sécurité sociale, y compris les assurances sociales ». Si le texte ne précise donc aucune norme minimale de sécurité sociale, cette disposition semble pouvoir être interprétée dans le sens de l’obligation pour un État d’ouvrir la sécurité sociale, quel que soit son niveau de développement, à toute personne (et non pas seulement à tout travailleur). D’autres dispositions incidentes touchent à la sécurité sociale : le paragraphe d) de l’article 7 consacré aux conditions de travail instaure l’obligation de l’octroi de congés payés et le paiement des jours fériés, tandis que le paragraphe 2 de l’article 10 réclame une protection spéciale de la femme enceinte et accouchée et un congé de maternité « payé ou accompagné de prestations sociales adéquates ». Parmi les décisions judiciaires belges se référant au Pacte et identifiées par W. van Eeckhoutte, il y en a plusieurs qui relèvent du champ d’application de la sécurité sociale. Ainsi, le tribunal du travail de Nivelles en 1991, dans un conflit avec l’Office national des pensions, a reconnu implicitement (tout en donnant tort au plaignant sur le fond) l’application directe des articles 3, 7 et 9 du Pacte [38].

La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes

34Un second instrument international adopté par les Nations-Unies et susceptible d’être porteur de normes en matière de protection sociale est la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes adoptée le 18 décembre 1979. Elle s’applique explicitement aux domaines économique et social, comme à tout autre domaine. Elle impose notamment aux États parties d’inscrire dans leur Constitution le principe de l’égalité entre l’homme et la femme, et à l’article 11, de prendre des mesures pour éliminer toute discrimination dans le domaine de l’emploi en matière de droit à la sécurité sociale, « notamment aux prestations de retraite, de chômage, de maladie d’invalidité et de vieillesse ou pour toute autre perte de capacité de travail, ainsi que le droit à des congés payés » (§ 1 e). Bref, c’est clairement prohiber toute discrimination envers les femmes travailleuses. Ailleurs sont garanties les prestations de maternité (§ 2 a) et b)), d’accès aux services médicaux en général (article 12), et le droit aux prestations familiales (article 13 § a)).

35La Convention n’est généralement pas considérée comme susceptible de produire des effets au niveau de la protection sociale belge, cependant, il s’agit là d’un instrument potentiellement riche d’applications ; on ne voit guère, en effet, pourquoi il ne pourrait pas être invoqué, au même titre qu’un règlement de l’Union européenne, devant un tribunal belge. Évidemment, il n’existe pas de recours possible au niveau de l’interprétation de la convention similaire à l’instance de la Cour de justice européenne.

36La Convention fut ratifiée par la loi du 11 mai 1983, adoptée tant au Parlement fédéral que par les conseils des communautés [39]. Elle n’y fit pas l’objet de discussions particulières, mais il fut décidé d’y adjoindre une déclaration exemptant les règles de dévolution du pouvoir royal de son application (depuis lors, la Constitution a été révisée sur ce point).

37Pour assurer le contrôle de l’application des dispositions de l’application de la Convention a été constitué un Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, auquel les États parties doivent présenter un rapport tous les quatre ans. En Belgique, depuis 1993, c’est le Conseil de l’égalité des chances entre hommes et femmes qui est chargé de centraliser les informations nécessaires à la rédaction de ce rapport [40]. Le dernier rapport disponible actuellement et qui date de 1992, se bornait, essentiellement, à développer, en matière d’égalité des droits à la sécurité sociale, les dispositions de la loi du 22 décembre 1989 et de l’arrêté royal du 10 janvier 1990 modifiant les dispositions en matière de congé de maternité. Le rapport soulignait également que les règlements et directives de la Communauté européenne, exécutoires en Belgique, étaient le principal moteur de l’établissement de l’égalité en matière de droits économiques et sociaux entre femmes et hommes [41]. Tout semble se dérouler comme si la convention des Nations-Unies constituait un instrument de contrôle subsidiaire, et non pas une norme à respecter : sous la pression nationale, ou internationale des normes européennes, les dispositions réglementaires évoluent vers une plus grande égalité entre les hommes et les femmes, ce dont on peut ultérieurement se féliciter auprès des Nations-Unies.

38Les normes des Nations-Unies en matière de protection sociale ne sont pas les moteurs de changement de notre système de sécurité sociale. De portée universelle, elles sont cependant précises dans les garanties qu’elles offrent à l’individu citoyen, et non pas seulement au travailleur. Si le niveau des prestations qu’elles garantissent, et le caractère programmatoire des droits qu’elles concèdent empêchent ces normes d’être actuellement déterminantes, rien n’indique que dans un contexte où les États chercheraient, pour des raisons budgétaires ou autres, à réduire le niveau des prestations sociales, et où la juridicité des droits qu’elles offrent (donc leur caractère contraignant) serait reconnue, les normes des Nations-Unies ne puissent devenir d’efficaces instruments de préservation des droits sociaux minimum de l’individu. En effet, le poids symbolique qui est attaché à ces instruments est très important, non moins que l’autorité dont disposent les Nations-Unies pour les faire accepter et respecter. À ce niveau, le Pacte des droits économiques, sociaux et culturels est potentiellement chargé d’une aura qui s’apparente à celle de la Déclaration universelle des droits de l’homme.

Les accords intérimaires et la Convention européenne de sécurité sociale

66En 1953, deux accords dits « intérimaires » furent conclus au sein du Conseil de l’Europe dont le but, en attendant la conclusion d’une convention, était d’assurer l’égalité de traitement entre les ressortissants des pays membres, bien que les États demeurassent libres de subordonner l’octroi de prestations non contributives à certaines conditions. La Belgique demanda et obtint, de conserver des exceptions en ce qui concerne le revenu garanti aux personnes âgées et l’allocation aux handicapés. Les accords furent ratifiés par la loi du 26 mars 1957. Simultanément fut conclue la Convention européenne d’assistance sociale et médicale qui prévoit de faire bénéficier de l’aide sociale et des soins médicaux les ressortissants de tous les États contractants qui sont légalement présents sur le territoire d’un État, et qui fut ratifiée par la loi du 4 juillet 1956.

67Les accords intérimaires ont été remplacés, pour les États qui l’ont ratifiée, par la Convention européenne de sécurité sociale de 1972. Cette Convention établit quelques principes généraux : égalité de traitement (bien que des exceptions subsistent pour les prestations à caractère non contributif), totalisation des périodes d’assurance, application de la législation de l’État où s’exerce l’activité professionnelle. Les dispositions particulières doivent faire l’objet d’accords complémentaires bilatéraux ou multilatéraux. Cette Convention a été ratifiée par la Belgique le 2 septembre 1985, sans qu’une raison particulière soit avancée pour justifier ce long délai. Le vote fut acquis à l’unanimité tant à la Chambre qu’au Sénat et ne donna lieu à aucune discussion [72].

68Les accords intérimaires et la Convention constituent des normes précises et contraignantes, parce que ratifiées, mais dont le seul effet est d’élargir le nombre potentiel de bénéficiaires des prestations de sécurité sociale. Comme ces instruments sont basés sur la réciprocité, seul un travail statistique minutieux serait à même de déterminer quelles ont été les conséquences éventuelles de l’adoption de ces instruments.

La Charte sociale européenne

69D’une toute autre nature est la Charte sociale européenne de 1961, dite Charte de Turin. Son objet dépasse évidemment le champ de la sécurité sociale et l’Organisation internationale du travail a contribué à sa rédaction. Elle se veut le pendant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales de 1950, tout comme le Pacte des Nations-Unies relatif aux droits économiques, sociaux et culturels l’est du Pacte des droits civils et politiques. Elle énumère toute une série de droits sociaux qu’elle vise à garantir pour les travailleurs : droit au plein emploi, droit à la sécurité sociale, droit à la liberté syndicale, etc. En cela, la Charte est en retrait par rapport au Pacte de l’ONU, qui considérait, lui, l’individu en tant que citoyen, même si elle reconnaît d’autre part le droit à l’assistance sociale et médicale pour toute personne démunie de ressources.

70La ratification de la Charte sociale du Conseil de l’Europe n’est intervenue en Belgique qu’en 1990, au terme d’un processus politico-administratif complexe. En effet, la première procédure fut entamée en 1964, et la Charte soumise au Conseil des ministres cette année-là, puis l’année suivante, enfin en 1966 où la crise gouvernementale interrompit son examen. Ressortie des tiroirs en 1973, elle fit naître quelque inquiétude au Ministère de la Fonction publique, l’article 6 garantissant le droit de grève à tous les travailleurs. Les discussions autour de ce point durèrent jusqu’en 1987, lorsque l’on décida que la Belgique ferait une déclaration à l’effet de ne pas appliquer l’article 6, §4, aux travailleurs de la Fonction publique, ainsi que l’avaient déjà fait les Pays-Bas [73]. Cette discussion était d’autant plus inutile que la Charte prévoyait expressément la possibilité de ne ratifier qu’un nombre limité d’articles (article 20). Peut-être les gouvernements successifs ont-ils considéré que ne ratifier la Charte que partiellement serait du plus mauvais effet ? Finalement, l’intégralité de la Charte fut adoptée à la Chambre le 15 mai 1990 (138 oui, 3 non, 1 abstention) et au Sénat le 5 juin 1990 (117 oui, un non « par erreur »). Plusieurs parlementaires soulignèrent qu’un tel retard mis à la ratification était inacceptable, et d’autres s’inquiétèrent de la ratification de la Charte sociale européenne, qui venait d’être adoptée en décembre 1989, soulignant combien les instruments des Communautés européennes étaient plus importants que ceux du Conseil de l’Europe. Dans ce cas précis, ils avaient tort : la Charte sociale européenne (Charte de Turin) est plus contraignante que la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (Charte de Strasbourg) qui n’est qu’une simple déclaration.

71Le destin de la Charte de Turin illustre, en réalité, un relatif désintérêt de l’autorité gouvernementale et du Parlement pour ce type d’instruments internationaux, dont la ratification n’offre, selon eux, qu’une portée symbolique.

Le Code européen de sécurité sociale

72Autre instrument du Conseil de l’Europe qui énumère les droits sociaux de l’individu, le Code européen de sécurité sociale de 1964 vise à harmoniser autant que possible les systèmes de sécurité sociale des différents États et à promouvoir le développement des systèmes nationaux de sécurité sociale au-delà des normes demandées par la convention n°102 de l’OIT. Le code reprend les neuf branches de la convention n°102 en réclamant des pourcentages de population protégées identiques, mais réclame la ratification de dispositions pour six branches au lieu de trois. Selon l’exposé des motifs du projet de loi portant ratification du code déposé au Parlement, « Puisque la Belgique a ratifié la convention n°102 dans sa teneur intégrale et comme le niveau des prestations est identique pour ladite convention et pour l’instrument du Conseil de l’Europe, rien ne s’oppose à ce que le Code européen soit adopté dans son intégralité. » [74] Cependant, la commission des Affaires étrangères de la Chambre estima nécessaire de demander l’avis de la commission de la Prévoyance sociale, au sein de laquelle on s’inquiéta de possibles répercussions, craignant que « le gouvernement prenne prétexte des normes moins favorables du code européen pour revoir celles d’application chez nous » [75].

73C’est sans doute là une des premières expressions de la préoccupation concernant un possible effet négatif, de « nivellement par le bas » des instruments internationaux de protection sociale. D’autres remarques furent faites pour demander la ratification de la Charte sociale de Turin, qui était pendante à l’époque, ou pour demander que l’intégration des politiques sociales soit poursuivie au niveau de la Communauté européenne. La ratification fut acquise à la Chambre par 170 voix contre 5, et par un vote unanime au Sénat [76]. D’autre part, la Belgique fut le troisième pays à ratifier le protocole du Code, qui établit des niveaux de protection plus élevés et ne fut pas ratifié par la majorité des membres du Conseil.

74Les normes du Conseil de l’Europe sont des instruments contraignants, une fois ratifiés, spécifiques et adaptés au niveau de protection sociale en Europe. Le Bureau international du travail intervient au niveau du contrôle de l’application du Code européen de sécurité sociale. Récemment, il a formulé une remarque face à l’augmentation de la participation financière des bénéficiaires au coût des soins de santé, qui dépasse actuellement le seuil fatidique des 25 % prévus par le Code.

75Les instruments du Conseil qui visent à garantir le maintien des droits des ressortissants d’un pays qui travaillent dans un autre, en matière de sécurité sociale, n’ont qu’un impact limité : des exceptions sont prévues, certaines matières sont réglées directement par convention bilatérale, enfin il n’existe pas d’instance comparable à la Cour de justice des Communautés européennes pour assurer le respect et l’interprétation des dispositions.

76En ce qui concerne les instruments qui visent à garantir un socle de droits sociaux fondamentaux, la Charte de Turin même dans sa version révisée de 1996, n’offre que peu de garanties. En revanche, le Code européen de sécurité sociale, dans sa version révisée de 1990, qui n’est pas encore entrée en vigueur, constitue, en l’absence d’instruments comparables décidés et appliqués au sein de l’Union européenne, la garantie la plus sûre au niveau international du maintien d’un système de sécurité sociale de qualité.

Le Traité CECA et le Traité de Rome

82Le premier traité européen, l’acte fondateur de la Communauté européenne du charbon et de l’acier signé en 1951, comportait déjà un article susceptible d’exercer une influence sur les régimes de sécurité sociale : si l’article 2 se contentait d’assurer des objectifs de « relèvement du niveau de vie » et de « développement de l’emploi », la libre circulation des travailleurs du charbon et de l’acier était assurée par l’article 69, ce qui impliquait un minimum de coordination au niveau des régimes de sécurité sociale les concernant. Cet article constitue évidemment une norme contraignante, le Traité ayant été ratifié par le Parlement. A ce propos, signalons que cette dernière n’était pas acquise : au Sénat, en particulier, il y eut un nombre élevé d’abstentions (58, pour 4 votes négatifs et 102 votes positifs). Dans le contexte de l’époque, il n’est guère surprenant que les implications de la libre circulation des travailleurs du charbon et de l’acier pour la sécurité sociale n’aient pas été l’enjeu des débats. L’accueil chaleureux réservé par de nombreux politiques au Traité contrastait avec les inquiétudes du patronat, et particulièrement avec les opinions négatives de Fédéchar (la fédération charbonnière de Belgique) et du Comité de la sidérurgie. Cette opposition concernait des aspects purement économiques.

83D’emblée, la coordination des régimes de sécurité sociale est ainsi appelée à se dérouler au nom de la libre circulation des travailleurs. Celle-ci constituera pendant plusieurs années le principal point d’appui de toute initiative en la matière du marché commun également [79].

84En 1957, le Traité de Rome qui institue la Communauté économique européenne, conserve des objectifs de progrès économique et social (préambule), de relèvement du niveau de vie (article 2) et le principe de la liberté de déplacement. Il institue notamment la libre circulation des travailleurs salariés par l’article 48. Cet article qui précise qu’il ne peut y avoir de discrimination fondée sur la nationalité entre travailleurs des États membres, en ce qui concerne les conditions de travail, implique évidemment la conservation des avantages de sécurité sociale aux travailleurs migrants. Aussi l’article 51 du même Traité prévoit-il l’élaboration de mesures en matière de totalisation des prestations et de maintien des droits. Les articles 52 et suivants concernent la libre circulation des travailleurs indépendants et les articles 59 et suivants la libre circulation des services. Remarquons que l’idée européenne ayant progressé, et les commissions CEE et Euratom ne présentant pas un caractère supranational aussi affirmé que celui de la Haute Autorité de la CECA, la ratification du Traité de Rome fut l’objet, au Parlement, de votes presque unanimes.

Les règlements relatifs aux travailleurs qui se déplacent

85Les articles consacrant la libre circulation des travailleurs salariés se sont concrétisés très rapidement par l’adoption des règlements n°3 et n°4 de 1958, pris « dans l’urgence » qui seront remplacés par les règlements 1408/71 et 574/72 en 1971, relatifs à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et non salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la communauté. Il convient d’ajouter le règlement 1612/68 adopté trois ans plus tôt, relatif à la libre circulation des travailleurs salariés : il prévoit le droit de séjour, le droit à l’accès à l’emploi, et, surtout, l’égalité de traitement. Ces règlements sont des normes contraignantes puisqu’ils sont directement d’application dans les États membres. Cependant, ce sont souvent les arrêts de la Cour de justice européenne qui ont été, en interprétant les règlements, d’une manière que l’on qualifie souvent de « généreuse » ou d’« extensive », les moteurs de véritables changements dans les dispositions nationales. Nous allons donner de cela quelques exemples concernant la Belgique.

86Le règlement 1408/71 a pour effet direct en Belgique d’élargir le champ potentiel des bénéficiaires des prestations de sécurité sociale à tous les travailleurs salariés ressortissants d’un pays membre de la Communauté puis de l’Union européenne, en ce qui concerne les branches de la sécurité sociale auxquelles il est applicable : ce sont les prestations de maladie et de maternité, d’invalidité, de vieillesse et octroyées aux survivants, d’accidents de travail et maladies professionnelles, les allocations de décès, les prestations de chômage et les prestations familiales. Le règlement s’applique aux prestations contributives et non contributives, mais il exclut du champ de son application les prestations aux victimes de la guerre, les régimes spéciaux de la fonction publique, et, exclusion la plus significative, l’assistance sociale et médicale. C’est ainsi qu’au niveau belge, se trouvait exclus du champ d’application, notamment le revenu minimum garanti aux personnes âgées et le minimex. Mais, la Cour de justice a dans le premier cas, rattaché la prestation octroyée à une prestation de vieillesse [80], et dans le second, a qualifié le minimex d’avantage social, pour l’octroi duquel le règlement 1612/68 interdit la discrimination [81]. En réalité, la notion d’avantage social pour lequel le règlement 1612/68 prévoit l’égalité de traitement a été systématiquement invoquée par la Cour lorsque la prestation de sécurité sociale ne pouvait être rattachée à une des branches du règlement 1408/71 [82].

87En réalité, la Cour se prononce généralement à la suite d’une question préjudicielle que lui adresse un tribunal du travail belge ; rares sont les cas où l’arrêt de la Cour est consécutif à une action intentée par la Commission. C’est donc bien le particulier, qui choisit d’évoquer les règlements CEE devant une instance belge, qui en réfère ensuite à la Cour, qui réussit à induire une modification de la réglementation belge. Remarquons à ce propos qu’il ne semble pas toujours évident qu’un arrêt de la Cour de justice qui impose à un tribunal belge de donner droit à une requête individuelle se traduise immédiatement par une modification de la réglementation de la branche de sécurité sociale concernée.

88L’autre effet direct du règlement 1408/71 est de rendre les prestations exportables, ce qui se révèle avoir une influence certaine dans le cas des pensions (de nombreux retraités s’installent dans ion pays du sud de l’Europe, voire retournent dans ce pays dont ils sont ressortissants) ou des allocations familiales (certains travailleurs ont une famille à l’étranger). Il conviendrait sans doute de réaliser une étude statistique de l’impact réel de cette disposition, ce qui n’a pu être réalisé dans le cadre de cette étude exploratoire.

89Au niveau du bénéfice potentiel de ces règlements pour le citoyen de l’Union européenne, il faut souligner que ceux-ci ne sont d’une quelconque utilité que pour celui qui a le statut de travailleur et qui se déplace dans un autre pays de l’Union que celui dont il est ressortissant. C’est ainsi que les membres de la famille d’un travailleur migrant ne peuvent prétendre qu’aux prestations dérivées (qui sont octroyées en fonction du statut de travailleur du titulaire, pour qui les prestations dérivées constituent un avantage social) et non à un droit propre (c’est le cas en Belgique des allocations d’attente octroyées au jeune à la recherche de son premier emploi). D’autre part, il est arrivé (rarement) que la Cour entérine une discrimination à l’égard d’un étranger, ressortissant d’un pays qui n’est pas membre de l’Union. En effet, dans le cas de l’octroi d’une allocation pour handicapés, réservée en Belgique aux Belges (et, suite à une décision de la Cour de justice [83], aux ressortissants de l’Union) elle peut être refusée à un conjoint ressortissant d’un État tiers, marié à un citoyen de l’Union européenne, car elle ne serait pas accordée non plus si le conjoint était belge [84].

90La jurisprudence de la Cour vise à éliminer toute discrimination directe ou indirecte, entre le national et le travailleur migrant. Ainsi, imposer des conditions de résidence (cas en Belgique, par exemple, de l’octroi du revenu garanti aux personnes âgées après modification de la loi du 1^er avril 1969 pour répondre aux exigences de la Cour) est également contraire à l’égalité de traitement [85]. D’une manière générale, la Cour tend à donner raison au travailleur le plus souvent possible. C’est évident dans le cadre des nombreux arrêts rendus en matière de cumul de pensions. Ce cumul est plafonné, et la Cour a estimé que le calcul était effectué une fois pour toutes, c’est-à-dire que si la pension étrangère versée au retraité qui réside en Belgique augmente suite à la conjoncture, le montant de la pension belge ne doit pas être recalculé [86].

91Il faut remarquer qu’en 1981 a été adopté le règlement 1390/81 qui concerne la sécurité sociale des travailleurs indépendants migrants, en application de la liberté d’établissement prévue par le Traité de Rome.

92Les règlements 1408/71 et 1612/68, associés aux décisions de la Cour de justice ont donc un impact réel sur la réglementation de sécurité sociale belge par le nombre des modifications qu’ils entraînent. Cependant, l’impact est faible si l’on considère la catégorie extrêmement restreinte des bénéficiaires : les travailleurs qui se déplacent au sein de l’Union. Peut-être cette considération explique-t-elle pourquoi l’influence de ces décisions européennes n’est guère discutée. Lors de modifications des règlements pour les mettre en conformité avec la jurisprudence européenne, ne semble pas se profiler d’opposition, ni dans l’administration, ni dans le monde politique, ni dans le public [87]. Les non-conformités de la législation belge, quand elles sont épinglées par la Commission européenne, procèdent souvent du simple oubli, quelquefois peut-être d’une crainte de l’impact budgétaire.

93Il fallut attendre 1974 pour que la Communauté européenne se dote d’une réelle politique sociale : ce fut le programme d’action sociale, sous forme de résolution du Conseil des ministres [88]. Cela se déroulait dans un contexte plus général de développement d’une idée d’Europe sociale, telle que défendue par la Confédération européenne des syndicats – CES ; celle-ci, dans son congrès de 1976, réclamait – déjà – une harmonisation vers le haut pour l’indemnisation du chômage [89].

La directive sur l’égalité entre les hommes et les femmes

94Désormais, seraient produites des normes qui n’auraient plus pour objectif premier d’assurer la libre-circulation des travailleurs, mais bien, directement, leur protection sociale. Ce programme avait trois objectifs ambitieux : le plein emploi, l’amélioration du niveau de vie, le progrès de la concertation sociale. Pour concrétiser ce programme, l’instrument choisi fut la directive. Pour la sécurité sociale, la directive du 19 décembre 1978 concernant l’égalité entre les hommes et les femmes dans le domaine de la sécurité sociale est particulièrement intéressante.

95Déjà, l’article 119 du Traité de Rome prévoyait l’égalité de rémunération entre hommes et femmes. Cependant, il fallut attendre les années 1970 pour que la Cour de justice commence à interpréter l’article de façon extensive, et pour que d’autres directives soient prises.

96En 1968, ce sont deux femmes belges qui donnèrent à la Cour de justice l’occasion d’élargir l’application de l’article 119. Il s’agit du fameux arrêt Defrenne, déclarant discriminatoire l’obligation faite par Sabena à ses hôtesses de l’air de changer d’emploi à 40 ans avec comme corollaire une baisse de salaire (une limite d’âge qui n’était pas imposée aux hommes) [90]. Il faut remarquer qu’il semble que le cas ait été soumis à la Cour en dépit de l’avis négatif des syndicats belges [91]. Par la suite en 1975, le principe de l’égalité de la rémunération dictera l’adoption de la convention collective de travail n°25 et de l’arrêté royal du 9 décembre 1975 [92].

97En ce qui concerne l’adoption des directives, l’Allemagne et le Royaume-Uni s’opposèrent longtemps à l’extension du principe de l’égalité de traitement à la sécurité sociale. La Belgique était, elle, dans le camp de ceux qui y étaient favorables [93]. La directive 79/7 sur l’égalité de traitement en matière de sécurité sociale fut finalement adoptée le 19 décembre 1978 [94] Elle interdit toute discrimination, directe ou indirecte, entre les hommes et les femmes en matière de sécurité sociale, et donne six ans (jusqu’au 23 décembre 1984) aux États pour se mettre en conformité avec les préceptes de la directive. Deux exceptions, essentiellement, sont consenties : la protection de la maternité, évidemment, et l’âge du droit à la pension [95].

98Se mettra alors en place un mécanisme analogue à celui observé en matière d’égalité de traitement pour les travailleurs migrants : la Cour de justice considérera la possibilité d’appliquer la directive 79/7 aux cas qui lui seront soumis ; à défaut, elle essaiera de reclasser un avantage social comme faisant partie de la rémunération ainsi que définie à l’article 119.

99Un exemple est le très connu arrêt Barber [96] : prépensionné à 52 ans, le dénommé Barber, de nationalité britannique, n’était pas éligible à une pension (régime professionnel), ce qui aurait été le cas s’il avait été une femme. La Cour jugea ce traitement illégal, car contraire à l’article 119. Elle assimilait de ce fait la pension au salaire, et l’arrêt induisit un véritable bouleversement dans les plans de pension, si bien qu’il fallut inclure un “protocole Barber” au Traité de Maastricht précisant que l’effet de l’arrêt n’était pas rétroactif.

100L’influence combinée de l’article 119 du Traité de Rome et de la directive 79/7 sur la réglementation belge est très importante, même si elle ne fut pas immédiate. C’est le cas par exemple en matière d’allocations de chômage : c’est un avis motivé de la Commission qui a entraîné la disparition de la catégorie « chef de ménage » [97]. C’est un processus toujours en cours : citons en exemple la réversibilité juridique du droit dérivé en matière de pension, qui fut acquise en 1984, alors qu’il fallut attendre la loi du 20 juillet 1991 pour que le taux ménage ne soit plus réservé aux hommes [98]. Le nouveau système, qui tient compte de l’existence ou non de « personnes à charge » a fait l’objet d’une procédure auprès de la Cour, qui a donné raison à la Belgique : « un tel système répond en effet à une préoccupation légitime de politique sociale (…) de sorte qu’il est justifié par des raisons étrangères à une discrimination fondée sur le sexe » [99]. Remarquons à propos de cet arrêt qu’il est motivé par une préoccupation sociale, et non pas par une volonté de faire progresser le droit communautaire, contrairement à une idée bien établie à propos de la justification de l’attitude de la Cour de justice.

101Si l’égalité entre nationaux et ressortissants européens (travailleurs qui se déplacent) a été assurée par un règlement, instrument contraignant car il est d’application directe, et ne nécessite pas l’approbation des instances nationales, naturellement réticentes, l’égalité entre hommes et femmes a fait, elle, l’objet d’une directive. Non contraignante en elle-même, elle est devenue directement « exécutoire » à l’expiration du délai imparti aux États pour se mettre en conformité avec elle, soit le 23 décembre 1984. C’est ainsi que cette directive peut être invoquée directement devant les tribunaux du travail belge, qui peuvent rendre un arrêt sur cette base. À titre d’exemple, la Cour du travail d’Anvers, le 10 janvier 1996, a décrété que dès lors que la loi du 20 juillet 1990 ouvrait le droit à la pension de retraite à partir du même âge pour les hommes que pour les femmes, leur pension devait être calculée de la même façon [100].

102Une autre directive concernant l’égalité des femmes en matière de sécurité sociale a été prise en 1986. Il s’agit de la directive 86/813, qui étend son champ d’application aux travailleurs indépendants.

103Les conséquences de la jurisprudence européenne ne sont pas forcément favorables aux femmes : en Belgique, elles contribuent à porter l’âge de la retraite pour les femmes à celui des hommes. De plus, l’égalité entre hommes et femmes préconisée par la législation et la jurisprudence européenne tente à se limiter à l’instauration de l’égalité entre les travailleurs des deux sexes, sans s’appliquer à l’ensemble des individus. Selon l’expression de A. Moris et S. Nott, la politique de non-discrimination de l’Europe ressemble à « déclarer que le Ritz est ouvert à tous. La disponibilité de la place ne signifie pas que tout le monde puisse en tirer profit » [101].

104L’impact des règlements relatifs aux travailleurs migrants et des directives concernant l’égalité hommes-femmes – tous des instruments dont l’objet restreint était la non-discrimination – a été élevé et direct.

105Cependant, la crise économique née du choc pétrolier allait bloquer le développement d’une politique sociale européenne dans la fin des années 1970 et le début des années 1980. La crise engendra dans les pays européens une hausse généralisée des dépenses en matière de sécurité sociale, ce qui se traduisit par une progressive remise en question de certains de ses bénéfices et une inquiétude du côté syndical. La résolution de la Confédération européenne des syndicats – CES consacrée à la sécurité sociale (Munich, 1979) mettait en garde contre l’intrusion d’une logique de rentabilité à l’intérieur des systèmes de protection sociale [102]. Parallèlement, l’Union des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe – UNICE considérait que la Commission avait en chantier trop de directives sociales, et que l’action des communautés devait se limiter [103].

L’Acte unique et la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs

106En 1986, l’Acte unique constitue un pas important dans l’intégration européenne. Révisant le Traité de Rome, décidant de la réalisation du marché intérieur le 1^er janvier 1993, l’Acte unique fut également présenté comme porteur d’avancées spectaculaires dans le domaine social : essentiellement via l’accroissement des compétences de l’Europe en matière de santé et de sécurité sur les lieux de travail (art. 118a) et l’octroi à la Commission d’une mission de favoriser le dialogue entre interlocuteurs sociaux (art. 118b).

107Incidemment, ce traité, entré en vigueur le 1^er juillet 1987, permit à un nouveau discours de voir le jour, celui de « l’espace social européen ». En réalité, ainsi que le souligna alors le professeur É. Vogel-Polsky, il ne constituait pas un progrès significatif dans le domaine social : les modifications apportées aux articles 100 à 118 avaient pour effet de limiter le domaine de l’intervention communautaire au domaine des conditions de travail, de maintenir le champ d’application matériel de la politique sociale dans la sphère de non-communautarisation, et de maintenir la règle de l’unanimité pour les décisions concernant les droits des travailleurs [104]. La CES, tout comme le Parlement européen trouvèrent l’Acte unique très insuffisant sous ce rapport.

108Le silence de l’Acte unique en matière sociale a probablement contribué à mettre en chantier un texte qui constituerait un socle des droits sociaux fondamentaux garantis aux citoyens européens. La Belgique initia ce mouvement en 1987 : le mémorandum de la présidence belge consacré à la flexibilité et à l’adaptabilité soulignant que ces concepts ne pouvaient s’identifier à la déréglementation sociale, et que la politique sociale de la Communauté était au point mort, proposa de s’accorder sur un socle de droits sociaux fondamentaux [105]. Ce fut la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, dite Charte de Strasbourg, adoptée en décembre 1989 mais qui n’est finalement qu’une déclaration, sans force contraignante au sens juridique du terme : en effet, pour notre propos, cet instrument est doté d’un poids politique ou symbolique non négligeable [106]. La Charte fut adoptée par onze États, la Grande-Bretagne craignant qu’elle ne constitue une base juridique pour de nouveaux développements de la politique sociale européenne, choisit de rester en dehors, une position qu’elle allait réitérer à propos du protocole social du Traité de Maastricht, et qui ne serait modifiée qu’après la victoire électorale des travaillistes en 1997. La Charte prévoit, en son article 10, que tout travailleur de la Communauté a droit à une protection sociale adéquate et à des prestations de sécurité sociale d’un niveau suffisant. Il prévoit aussi que les personnes exclues du marché du travail doivent obtenir des ressources suffisantes. Cependant, contrairement à d’autres instruments comme la convention n°102 de l’OIT ou le Code européen de sécurité sociale, la Charte de Strasbourg ne définit pas ces niveaux suffisants et adéquats, ce qui, avec son caractère peu contraignant, constitue le second inconvénient majeur de ce texte.

109La Belgique, avec d’autres pays, avait souhaité un texte beaucoup plus contraignant [107]. Cela est vrai au niveau du gouvernement (au Conseil social de Luxembourg, le ministre L. Van den Brande « exigea » que la Charte soit contraignante [108]) et des syndicats (par exemple le comité national de la FGTB adopta, une résolution à ce propos le 13 juin 1989 [109]). En ce qui concerne les employeurs, leur avis exprimé au sein du Conseil national du travail traduira plutôt leur soutien à l’adoption d’un instrument non contraignant [110]. Remarquons que d’autres institutions européennes auraient également souhaité un instrument de plus de poids : c’est le cas du Parlement, et du Comité économique et social, qui avait initialement proposé que l’instrument revête la forme d’une directive [111].

110Avec la Charte fut adopté un programme d’action sociale, destiné en quelque sorte à pallier le manque apparent de portée de cet instrument et à lui donner une signification concrète. Le programme avançait quarante-trois initiatives possibles, à concrétiser sous forme de règlements, directives et recommandations. La plupart étaient liées a l’avènement du grand marché intérieur, dans un contexte où les orientations politiques et économiques des pays de l’OCDE mettaient l’accent sur la flexibilité du travail : il s’agissait d’ancrer la dimension sociale de l’intégration européenne. Le programme suggérait également l’adoption de recommandations en matière de convergence des objectifs de la protection sociale et de critères communs relatifs aux ressources et prestations suffisantes, mais aussi une révision, extensive, du règlement 1408/71 sur la sécurité sociale des travailleurs migrants.

111Entre l’adoption d’une Charte sociale communautaire décevante par rapport aux attentes belges, et la conclusion du Traité de Maastricht, il semble que la Belgique ait multiplié les initiatives pour faire avancer l’Europe sociale. Les ministres Busquin (Affaires sociales) et Van den Brande (Emploi et Travail) ont notamment proposé de modifier le traité européen en remplaçant l’unanimité par la majorité qualifiée pour les décisions en matière sociale (art. 118), et de créer un Conseil du travail européen, similaire au Conseil national du travail belge [112].

112D’autre part, après l’adoption de l’Acte unique, la mise en place du marché unique prévue pour le 1^er janvier 1993 suscita quelques craintes. Si l’Europe ne semblait pas susceptible de modifier les régimes de protection sociale par l’adoption d’instruments normatifs (et en particulier de dépasser le stade de la coordination des régimes en faveur des travailleurs migrants pour rejoindre celui d’une réelle harmonisation), peut-être allait-elle, par le biais d’un renforcement de la concurrence suite à l’instauration du marché unique, forcer les systèmes de sécurité sociale à converger vers le bas ? La peur d’un « dumping » social, c’est-à-dire que l’avantage réservé aux firmes qui opèrent là où les coûts sociaux sont bas conduise les autres à délocaliser ou à faire pression sur les gouvernements pour baisser les coûts et donc menacer le financement de la sécurité sociale et donc ses prestations, fut évoquée par les syndicats nationaux en Belgique, tout comme par la CES au niveau européen [113] : la résolution de Stockholm, en 1988, appelait au combat pour qu’une « Europe de la régression sociale ne s’installe pas » [114]. Cependant, la CES, qui depuis vingt ans plaide pour une Europe plus sociale, que ce soit via la garantie des droits sociaux fondamentaux ou la convergence des politiques de sécurité sociale vers le haut, ne semble pas remettre en cause d’autres aspects de l’intégration européenne (tels que le marché unique et plus tard l’UEM) qui ont pourtant des conséquences directes et négatives sur l’évolution de la protection sociale en Europe.

113Ces craintes ne semblent pas, ou du moins pas largement, s’être réalisées [115], dans la mesure où, à l’intérieur de l’Union européenne, des coûts sociaux plus élevés pour la main-d’œuvre se traduisent par une productivité plus élevée.

Les recommandations de l’été 1992

114En juin et juillet 1992, le Conseil européen adopta deux recommandations en matière de protection sociale ; des instruments juridiquement non contraignants donc, mais qui comportent un poids politique non négligeable.

115La première, la recommandation portant sur des critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale, vise à reconnaître le droit fondamental de toute personne à des ressources et prestations suffisantes pour mener une vie digne [116]. On peut considérer qu’en Belgique ce droit est reconnu et garanti par l’aide sociale et l’existence du minimex en particulier. Cette recommandation est probablement importante par la forme qu’elle adopte ; loin de la sécheresse des instruments internationaux en matière de sécurité sociale qui énumère une liste de branches, de droits ou de prestations, elle parle de « promouvoir la solidarité à l’égard des personnes les plus démunies et les plus vulnérables ».

116La seconde recommandation concerne la convergence des objectifs et politiques de protection sociale [117]. Cette recommandation énonce les objectifs à atteindre dans la couverture de différents risques (maladie, chômage, incapacité de travail, vieillesse, famille) mais aussi parle de missions à remplir et de principes à respecter. Parmi les missions assignées à la sécurité sociale, citons la garantie d’un niveau de ressources conforme à la dignité humaine (cf. première recommandation) ou l’intégration sociale de toutes les personnes qui résident légalement sur le territoire de l’État membre, et parmi les principes, l’égalité de traitement, ou l’efficacité dans la gestion des systèmes.

117Dans cette recommandation, pour l’adoption de laquelle il paraît que l’influence belge – et celle de Ph. Busquin en particulier – a été déterminante, se retrouvent, semble-t-il, des éléments de progrès en matière de protection sociale : « C’est donc bien le contenu de la sécurité sociale des ordres juridiques internationaux qui est amélioré positivement dans le sens d’une amélioration de la protection sociale des personnes qui résident dans chaque État membre, dans la double finalité de respecter la dignité humaine, objectif essentiel des droits de l’homme, fondement de l’ordre juridique démocratique et de l’ordre public européen (…) » [118].

118Cependant, il y a d’autres éléments dans cette recommandation qui méritent d’être relevés : la dernière mission de la protection sociale semble bien faible : « examiner la possibilité d’instaurer et / ou de développer une protection sociale appropriée pour les travailleurs non salariés ». Elle s’inscrit cependant dans le cadre de la priorité aux travailleurs qui semble avoir dominé les préoccupations de la Communauté européenne dès l’origine, leur libre-circulation constituant une justification majeure des décisions en la matière. D’autre part, le troisième principe pour l’octroi des prestations mérite également d’être relevé : « l’adaptation à l’évolution des comportements et des structures familiales qui entraînent des besoins nouveaux de protection sociale (évolution démographique) ». Il paraît y avoir une certaine incompatibilité entre une mission qui se contente d’examiner la possibilité de protéger les non-travailleurs, et un principe qui préconise l’adaptation à de nouvelles situations familiales, lesquelles sont souvent issues d’un divorce, qui laisse dépourvu le conjoint de l’ex-travailleur qui lui-même ne jouit pas de ce statut ! Il semble que le progrès escompté par la recommandation ne soit pas si évident dans tous ses aspects.

Le Traité de Maastricht

119Le Traité de Maastricht, entré en vigueur en 1993, est le premier traité à faire référence aux droits fondamentaux de l’homme, et donc à reconnaître, implicitement, le droit à la sécurité sociale [119]. D’autre part, il reconnaît la compétence du Conseil des ministres au niveau de la sécurité sociale, mais dans le respect du principe de subsidiarité. Les articles du Traité qui établissent les dispositions sociales n’ont pas été modifiés, mais deux protocoles ont été approuvés : le premier, par les douze États membres de l’époque, pour autoriser l’adoption du second, dit « protocole social » par onze membres, le Royaume-Uni s’étant une nouvelle fois opposé à tout élargissement des compétences de l’Union en matière sociale. Suivant les propositions de la présidence néerlandaise, le protocole allait permettre de prendre des directives en matière sociale à la majorité qualifiée et dans le cadre d’une procédure de concertation avec le Parlement européen. Cependant, la sécurité sociale était maintenue parmi les compétences qui requéraient l’unanimité des membres. Dans l’état d’expectative de l’opinion belge, et compte tenu du modèle de protection sociale belge, Maastricht s’apparente plutôt, dans le domaine social, à une « non-norme ». La ratification du Traité de Maastricht fut entourée en Belgique de bien moins de controverses que dans les pays voisins. Au niveau européen en général, les opposants au Traité se recrutaient davantage parmi les nationalistes qui refusaient les abandons de souveraineté que le texte réclamait, et celui de la monnaie nationale qu’il prévoyait, que parmi les défenseurs d’une « Europe sociale ».

120En 1992, des organisations syndicales se félicitèrent de « Maastricht, une victoire sociale pour l’Europe » [120] : le protocole social reprenait les principaux points d’un accord patronat / syndicats de l’année précédente. Il y eut cependant, après l’entrée en vigueur du Traité, des manifestations organisées par les syndicats ; parmi lesquelles celle de Bruxelles, le 3 avril 1993, à l’appel de la CES, de la FGTB et de la CSC ; l’accent y était mis sur le déficit de la politique de l’emploi et le manque de concertation sociale au niveau européen. Il semble que l’opposition syndicale au Traité, et au déficit de la politique sociale européenne, se concentre généralement sur la localisation du pouvoir de décision. Longtemps, les organisations syndicales, belges en particulier, ont craint que l’intégration européenne ne se solde par une concentration du pouvoir au sein de l’exécutif européen, et la concertation sociale est devenue leur cheval de bataille, bien plus que la garantie, par un ou plusieurs instruments européens, des droits sociaux fondamentaux des travailleurs.

L’Union économique et monétaire : les dernières années

121À l’instar de ce qui s’était passé avec l’ouverture du « grand marché de 1992 » (en fait, de 1993), les perspectives d’Union économique et monétaire inspirèrent de très sérieuses craintes, notamment mais pas uniquement aux syndicats européens. Les critères de convergence dits « de Maastricht », que les États membres devaient s’efforcer de respecter afin de faire partie du groupe de pays qui seraient admis à adopter la monnaie unique, l’euro, imposaient aux gouvernements des politiques budgétaires tellement strictes qu’elles se traduiraient par une diminution de la protection sociale. Ces critères budgétaires, suivant une conception très monétariste de la convergence, inspirée du modèle allemand, constituent un exemple parfait de norme indirecte. À ce sujet, il fut avancé que dans le cas belge, la crise morale, politique et psychologique avait détourné l’attention de l’impact social du budget 1996 et que le gouvernement utilisait les critères de l’UEM pour transformer la politique sociale [121].

122En novembre 1993 consciente des craintes qu’inspirait l’UEM, la Commission publia un Livre vert sur l’Europe sociale « Options pour l’avenir » qui était le fruit de nombreuses consultations des interlocuteurs concernés à travers l’Europe. Il s’agissait de « défendre et moderniser » un modèle européen, conçu dans un sens plutôt restrictif : respect des droits individuels (et non pas collectifs), recherche de nouvelles formes de solidarité, respect de la diversité et souci de la subsidiarité [122]. Cela déboucha sur la publication d’un Livre blanc (le 27 juillet 1994), qui définissait clairement les priorités de l’Union en matière de législation sociale : « les priorités sont l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes, la libre circulation des travailleurs, la santé et la sécurité et – dans une certaine mesure – le droit au travail ». C’était mentionner comme priorités deux objectifs qui étaient déjà largement réalisés et un troisième qui rencontrait peu d’opposition. Le droit au travail, en revanche, allait déboucher dans les années suivantes sur le développement de la politique de l’emploi européenne, pour aboutir au sommet de Luxembourg de décembre 1997. Même si les répercussions sur la protection sociale et l’assurance chômage en particulier ne sont potentiellement pas négligeables (cf. la promotion de mesures actives d’aide aux chômeurs) elles ne seront pas traitées ici.

123Le Livre blanc de J. Delors « Entrer dans le XX^e siècle : les perspectives de l’économie européenne, croissance, compétitivité, emploi » peut également être considéré comme porteur de normes en matière de protection sociale. Adopté à Bruxelles en décembre 1993, ce document avait une orientation essentiellement économique, – il reste muet sur la sécurité sociale –, bien qu’il consacre un chapitre à rechercher les moyens d’améliorer le modèle européen. Sans être ultralibre-échangiste, le Livre blanc reprend des idées telles que la nécessaire diminution des coûts non salariaux de la main-d’œuvre pour restaurer la compétitivité. Le Livre blanc fut très médiatisé, encensé autant que critiqué. Parmi ses détracteurs de l’époque, mentionnons l’Observatoire social européen, qui écrivit notamment : « Chaque gouvernement présente actuellement à son opinion publique des données qui tendent à montrer que le pays a perdu des parts de marché et / ou que ses coûts salariaux sont trop élevés (…) dans cette dynamique, on arrive à un jeu à somme négative, d’autant plus que la majorité du commerce est intraeuropéenne. » [123] Selon l’Observatoire, la stratégie des gouvernements était claire : « fondé sur les contributions des gouvernements, le livre blanc est aujourd’hui réutilisé pour justifier la rigueur dans leur politique économique et sociale nationale. C’est clairement le cas de la Belgique » [124]. À noter que, suite à une rencontre avec J. Delors en mars 1994, la CES adopta un point de vue conciliant [125].

124Le diagnostic de l’Observatoire conduit à deux remarques : d’une part, il y a effectivement simultanéité des politiques au niveau national et au niveau européen, sans qu’il soit tout à fait possible de savoir qui détermine qui, et donc de mesurer l’impact réel de la norme internationale. C’est ainsi qu’en Belgique, le Plan global de 1993 peut être considéré comme étant dans la droite ligne des recommandations Delors, mais aussi, déjà, des éléments de la déclaration gouvernementale de 1992, dans ses allusions à la réforme de la sécurité sociale (à propos notamment des modes de financement pesant trop lourdement sur l’emploi). D’autre part, elle conduit à une interrogation quant à la localisation du pouvoir, ou plutôt de l’autorité. L’Union européenne est une organisation intergouvernementale mais aussi une autorité supranationale. Généralement, il est reconnu que le Conseil (intergouvernemental) détient plus de pouvoir que la Commission (autorité à caractère supranational) ; le fait que le Livre blanc de J. Delors ait reflété l’orientation déjà décidée des politiques européennes rend en outre possible que la capacité d’influence des gouvernements sur la Commission soit plus importante que généralement admis.

125L’intégration européenne est passée de l’idée d’une harmonisation des systèmes de sécurité sociale, souhaitée pour des raisons de compétitivité, et jamais réalisée en raison de la disparité trop grande de ces systèmes, à une politique de convergence des objectifs. Cela ressort clairement de la communication de la commission en 1995 « Moderniser et améliorer la protection sociale dans l’union européenne ». Quant à elle, la Belgique s’est toujours déclarée favorable à une politique sociale renforcée au niveau européen, et souscrit aux objectifs de convergence en matière de protection sociale. Ce sentiment est partagé par la population : une étude de 1993 montrait l’acquiescement des Belges à un transfert de compétences au niveau communautaire en matière de protection sociale [126]. Il faut remarquer que ce sentiment était alors partagé par les populations des quatre États méditerranéens et de l’Irlande, et nettement rejeté par celles des autres pays : assez logiquement, l’intégration européenne en la matière intéressait les populations des États où la protection sociale était la moins développée, et était rejetée par celles qui pouvaient craindre qu’elle ne se solde par une diminution des bénéfices accordés par leur système. Sauf en Belgique, paradoxalement, qui est un pays à haut niveau de protection sociale qui désire tout de même qu’une harmonisation des politiques sociales intervienne au niveau européen.

126Sans que cela soit expressément formulé, l’Union européenne, à travers les décisions de la Cour de justice, constitue un lieu de garantie des droits fondamentaux de l’individu, en ce compris ses droits sociaux [127]. En effet, certains articles de traités, les règlements, et dans une moindre mesure les directives, si elles sont d’application directe, se sont vu reconnaître par la Cour un effet immédiat et donc peuvent être invoqués par les citoyens devant des tribunaux belges. En réalité, la force contraignante des normes de l’Union européenne est très grande. En revanche, leur contenu est, en raison des compétences sociales limitées accordées par les traités à l’Europe, relativement faible. Une solution presque « miracle » résiderait dans la ratification par l’Union européenne d’autres instruments internationaux de protection sociale (émis par l’OIT, l’ONU, le Conseil de l’Europe), ou, à tout le moins, dans la reconnaissance de l’interdépendance des traités. C’est la solution préconisée par le professeur É. Vogel-Polsky. On peut évidemment supposer que les États membres, qui ne sont pas « dupes » des risques qu’ils courraient de se voir fréquemment sanctionnés par la Cour de justice européenne, ne sont pas favorables à une telle solution.

127En réalité, c’est donc presque accidentellement que l’intégration européenne a réalisé des progrès dans celle des systèmes de sécurité sociale. Sur un plan très concret, la jurisprudence de la Cour de justice s’est attachée à interpréter le plus extensivement possible les quelques dispositions existantes : « elle a estimé qu’il était de son devoir de se substituer en fait aux autres institutions défaillantes » [128]. Il est alors possible de trouver une application négative à l’attitude de la Cour de justice : celle-ci, sociale et libérale dans le sens où elle donne le plus souvent possible raison au travailleur et interprète les traités, règlements et directives le plus largement possible (parce que la motivation première de la Cour est le renforcement du droit communautaire), est peut-être susceptible de rendre « craintifs » les gouvernements et de les dissuader de consentir à des progrès en matière d’intégration sociale qui leur sembleraient anodins, mais dont la Cour réussirait à tirer des applications pratiques de grande envergure.

128De leur côté, le Parlement européen, le Comité économique et social et d’autres acteurs européens, telle que la Confédération européenne des syndicats, s’attachent depuis plusieurs années à obtenir une réelle politique sociale de l’Union.

129L’étude publiée à propos de la convergence sociale dans la Revue belge de sécurité sociale subordonne la mise en place d’une Europe sociale à l’existence préalable d’une Europe politique, tout comme l’adoption d’une politique de l’emploi au niveau européen suppose au préalable l’existence d’une union économique étroite et dirigée [129]. Si le second postulat est irréfutable, il n’est peut-être pas certain que l’obtention de niveaux de protection sociale comparables, de modes de financement similaires de la sécurité sociale, ou de politiques sociales identiques au niveau européen passe par une union politique étroite. L’Union économique et monétaire va entraîner des pressions, sans doute supérieures à celles que l’observation des critères de convergence décidés à Maastricht avait occasionnées, sur les politiques demeurées de la compétence nationale. En particulier, il sera difficile de ne pas réaliser une certaine harmonisation des politiques fiscales, qui, conjuguée à une politique de l’emploi et un souci de compétitivité qui limite les coûts extra-salariaux, entraînera de grandes limitations dans les modes de financement possibles de la sécurité sociale, et probablement l’adoption de normes budgétaires de limitation des dépenses encore plus drastiques. Donc, même en l’absence de décision politique, l’intégration économique conduira sans doute vers une progressive convergence des politiques et systèmes de protection sociale européens. Évidemment, dans le cas de la Belgique, elle risque de s’opérer vers le bas.

130D’autre part, ainsi que l’ont souligné de nombreux auteurs [130], la sécurité sociale, et la politique sociale en général, est au cœur de l’existence de l’État moderne, dont elle constitue une compétence jalousement préservée dans un monde où l’internationalisation et la prédominance de l’économique laissent les politiques privés de plusieurs leviers de contrôle. Si l’on considère que l’État fédéral belge est confronté à un transfert important de compétences au profit des entités fédérées comme des institutions internationales, il n’est pas exclu que le maintien de la sécurité sociale au niveau fédéral s’avère indispensable. Parallèlement, l’absence de visibilité de la politique sociale européenne contribue certainement à affaiblir l’image des institutions européennes auprès d’un public habitué à identifier l’autorité à une gestion de la protection sociale. En effet, il est possible que ce soit fréquemment dans ses rapports avec des institutions telles que la mutuelle, l’Office national des pensions, etc., que l’individu (surtout s’il n’est pas syndiqué) prend conscience de son appartenance à une collectivité. Il existe apparemment un grand nombre de paradoxes à propos de l’action sociale de l’Europe qui mériteraient d’être correctement étudiés dans le cadre de la situation belge : les syndicats et les partis socialistes, socio-démocrates, et socio-chrétiens, sont d’ardents défenseurs d’une politique sociale européenne, alors même que celle-ci ne se dessine pas comme devant être ipso facto favorable à une augmentation de la protection sociale. En revanche, le patronat, ardent supporter de l’intégration européenne, semble être profondément opposé à l’extension des compétences de l’Union en matière sociale : peut-on en déduire que l’intégration européenne en l’absence de développement d’une politique sociale sera automatiquement favorable à ses intérêts ?

131En ce qui concerne les normes de sécurité sociale adoptées par les Communautés puis par l’Union européenne, il faut souligner que la perspective historique n’est peut-être pas la plus valide ; en effet, contrairement à ce qui se passe au niveau national, où une législation sociale annule souvent la précédente, les normes européennes se superposent. Les instruments les plus importants en matière de sécurité sociale, c’est-à-dire les règlements concernant les travailleurs migrants et les directives sur l’égalité entre les hommes et les femmes continuent à sortir leurs effets : le droit social européen est pour une large part constitué des interprétations de la Cour de justice : c’est dans l’accroissement du spectre de l’application des normes que se situent les modifications apportées par la législation européenne en matière de sécurité sociale.

132Les normes européennes en matière de sécurité sociale sont globalement hautement contraignantes. La ratification des traités acquise, les normes sont alors d’application directe, indépendamment, dans le cas du règlement ou de l’arrêt de la Cour de justice, d’une modification de la législation ou de la réglementation belge qu’elles sont susceptibles d’entraîner. Qu’elles le soient juridiquement (règlements, directives, arrêts de la Cour), politiquement (recommandations, livres blancs) ou économiquement (critères de Maastricht), leur influence est appelée à se renforcer.

133Il semble que les orientations sociales de l’Union européenne soient, a priori, plus proches du modèle social belge que ne le sont celles de l’OCDE ou du FMI par exemple. Cependant, depuis l’adoption des critères de Maastricht, l’accent mis sur la compétitivité et une relative flexibilité du marché de l’emploi, certaines craintes ont vu le jour face à une possible orientation de plus en plus libérale et libre-échangiste de la Commission européenne : ainsi s’exprimait récemment le Français Jack Lang, dans le contexte de la négociation de l’Accord mutuel sur les investissements – AMI : « Le cheval de Troie ultralibéral est entré à Bruxelles. » [131]

L’égalité entre nationaux et ressortissants étrangers

135Des instruments internationaux ont pour objectif de réaliser l’égalité d’accès à la sécurité sociale et de droit à différentes prestations entre Belges et certaines catégories d’étrangers, car le principe absolu de non-discrimination basée sur la nationalité n’est, en Belgique, ni réalisé ni requis par aucune norme internationale.

136C’est le cas des traités bilatéraux, des instruments conclus au sein du Conseil de l’Europe (accords intérimaires, Convention européenne d’assistance sociale et médicale (1956), Convention européenne de sécurité sociale (1972)) et des règlements européens 1408/71 et 1612/68. Progressivement, l’interdiction de discrimination entre Belges et ressortissants de l’Union européenne a été acquise grâce à l’interprétation que la Cour de justice a donnée à ces règlements qui constituent dès lors les instruments qui ont entraîné le plus de modifications en matière de sécurité sociale en Belgique.

137Les champs d’application privilégiés dans ce domaine ont été l’assurance chômage, les pensions et le revenu minimum garanti. Les décisions de la Cour de justice ont successivement entraîné la suppression de conditions de nationalité ou de résidence pour l’octroi de certaines prestations.

138Cependant, les normes internationales d’égalité de traitement sont susceptibles d’influencer la conception même de notre système de sécurité sociale. En effet, celui-ci repose sur l’existence d’une solidarité entre les travailleurs des différents régimes au niveau national ; elle est entendue géographiquement puisqu’elle lie tous les travailleurs résidant sur le territoire national. Si le principe est étendu, étiré pour englober de plus en plus de personnes dont le lien avec l’État, que ce soit par le biais de la nationalité, ou celui de la territorialité, est ténu, c’est véritablement l’un des fondements idéologiques de la sécurité sociale qui est appelé à se modifier.

L’égalité entre hommes et femmes

139Dans ce domaine, ce sont essentiellement les dispositions des directives européennes, interprétées par la Cour de justice, qui ont entraîné des modifications de la réglementation belge. À l’origine, et dès certainement l’inscription de l’article 119 au Traité de Rome, il s’agissait d’une volonté progressiste d’égalité des chances à accorder aux femmes. Aujourd’hui, il s’agit davantage du strict respect du principe de la non-discrimination entre les sexes, qui peut conduire à l’abandon par les femmes d’un avantage (cas de l’uniformisation de l’âge de la pension). Parmi les modifications induites par la législation européenne en ce domaine, on peut mentionner la reclassification des différentes catégories d’allocataires pour les prestations de chômage et en matière d’allocations d’invalidité : ce type de modifications est de plus d’importance pour les femmes auxquelles elles contribuent à rendre justice que pour notre système de sécurité sociale dont la réglementation est modifiée dans les termes plus que sur le fond.

140Le statut social des indépendants a également subi des modifications, cette fois pour ouvrir aux hommes une possibilité offerte jusque-là aux seules femmes [132].

141La Cour de justice a, dans le domaine de l’égalité entre hommes et femmes, adopté à nouveau une attitude visant à donner l’interprétation la plus extensive possible de la réglementation européenne, suivant en cela un objectif non pas « féministe » mais bien « intégrationniste » : il s’agissait d’élargir au maximum le champ d’application de la législation européenne.

142Cependant, l’action européenne s’est concentrée et limitée à l’égalité pour les femmes travailleuses avec leurs homologues masculins. En ce domaine, il semble qu’aujourd’hui il s’agisse moins d’abolir une discrimination que, en réclamant l’abolition des différences, de préparer à l’individualisation des droits aux prestations. Remarquons qu’en s’attaquant à un système de sécurité sociale construit pour l’essentiel autour de la vision d’un homme travailleur et d’une femme au foyer qui bénéficie de droits dérivés, la réglementation européenne a contribué à faire évoluer les mentalités.

L’individualisation du droit aux prestations

143Dans ce domaine, l’influence des normes internationales n’a pas encore entraîné de modifications importantes pour la sécurité sociale belge ; il faut remarquer toutefois que la réalisation totale de l’égalité entre hommes et femmes, par la suppression des droits dérivés, ou l’uniformisation de la réciprocité de leur octroi entre les hommes et les femmes rend logique l’individualisation des droits aux prestations.

144Les normes internationales sont susceptibles d’influencer l’orientation du système de sécurité sociale belge vers l’individualisation des droits de trois façons ; tout d’abord par l’existence de normes, fussent-elles faiblement contraignantes, qui plaident en sa faveur (type étude de l’OCDE ou recommandations de l’Union européenne). La deuxième voie réside dans un possible souci budgétaire : il s’agirait alors d’une volonté de mettre fin aux prestations non contributives, c’est-à-dire aux droits dérivés, acquis sans paiement de cotisation sociale. Mais il n’est pas certain du tout que cela se traduirait par l’économie escomptée. Un troisième type de normes internationales pourrait être trouvé dans la « contagion » qui pourrait se mettre en place avec l’exemple de nos voisins (Pays-Bas) et de tous ceux qui pourraient leur emboîter le pas.

145Il faut remarquer qu’il est très probable que l’individualisation des droits conduise à l’adoption pour de larges catégories de la population d’un mode de financement différent de la cotisation sociale basée sur le salaire et financée conjointement par l’employeur et l’employé.

Le financement de la sécurité sociale

146En Belgique, le mode de financement de la sécurité sociale a été remis en question dès le début des années quatre-vingt, dans la foulée de l’augmentation sévère des dépenses engendrées par la crise économique.

147Le problème du financement est lié à deux sous-problèmes : le premier, conjoncturel, est une hausse probable des dépenses de sécurité sociale dans les années à venir par suite de modifications de la structure démographique ; l’autre, structurel, est la charge financière élevée qui pèse sur le travail, qui est fréquemment citée ces dernières années comme un empêchement à la création d’emplois.

148Le premier problème est considéré comme résolu par la Belgique : le Bureau fédéral du plan prévoit la possibilité pour le système d’absorber les coûts supplémentaires.

149Au niveau du second, la Belgique semble à l’unisson des organisations internationales : la baisse des coûts extra-salariaux est recommandée par l’OCDE et le FMI depuis plusieurs années, et la même idée est reprise par la Commission européenne.

150En revanche, la façon de compenser les pertes de recettes pour la sécurité sociale ne fait pas l’objet d’un consensus ; il semble difficile de prendre des mesures en la matière qui n’auraient pas fait l’objet d’une concertation européenne préalable, notamment en matière de politique fiscale.

151Il s’agit donc d’une problématique où l’adoption de normes internationales s’avère indispensable. À condition toutefois de vouloir maintenir le même niveau de prestations. Car, en effet, si le niveau des prestations diminue, la masse à financer diminue également, et donc la coordination européenne ne s’avère plus indispensable, ce qui nous amène à considérer la problématique suivante.

Le niveau des prestations

152Il existe actuellement des normes internationales de sécurité sociale, tels que la convention n°102 de l’OIT ou le code européen de sécurité sociale qui prescrivent des seuils minimaux de protection. D’une manière générale, la couverture offerte par la sécurité sociale belge est suffisamment haute pour que peu de progrès doivent être attendus de l’adoption d’un instrument international de sécurité sociale.

153En particulier, l’adoption d’un instrument au sein de l’Union européenne qui viserait, soit à garantir un taux de prestations minimum, soit, version maximaliste et utopique, à unifier les niveaux de prestations se heurterait aux niveaux actuels très disparates entre les différents États : pour la Belgique, des normes minima seraient si éloignées du niveau de protection sociale belge qu’elles laisseraient une grande marge de compression, alors qu’une réelle unification, basée grosso modo sur le niveau moyen de tous les États membres signifierait pour la Belgique également un nivellement vers le bas.

154Cependant, alors que leur ratification par la Belgique n’a pas entraîné de relèvement du niveau des prestations d’alors, l’existence d’instruments internationaux pourrait bien constituer une garantie, voire un rempart contre l’abaissement de celui-ci dans les années à venir.

155Ce type de normes internationales contraste vivement avec celles qui aujourd’hui, en provenance principalement de l’OCDE et du FMI, prônent la réforme de systèmes de sécurité sociale qualifiés de « trop généreux ». D’autre part, il semble bien que, davantage que des normes précises destinées à réformer les systèmes de sécurité sociale, l’OCDE et le FMI aient adopté comme modèle économique le libéralisme anglo-saxon, préférant la création d’emplois sous-payés à la subsistance d’un taux élevé de chômeurs.

156Enfin, un troisième type de normes internationales en la matière est sans doute constitué par les impératifs de la politique financière et budgétaire qui sont issus de la nécessité de rencontrer les critères de Maastricht. Parmi ceux-ci, le fameux « déficit budgétaire inférieur à 3 % du PIB » aujourd’hui atteint, a sans doute exercé la contrainte budgétaire la plus forte. Certains ont prétendu que ce critère constituait une justification, voire un alibi, pour revoir à la baisse le niveau de certaines prestations de sécurité sociale.

157L’impact des normes internationales dans les domaines évoqués ci-dessus n’est donc pas négligeable ; certes, l’influence des normes en matières de libre-circulation des travailleurs et d’égalité entre hommes et femmes s’est avérée déterminante dans les deux décennies qui viennent de s’écouler. Les trois autres domaines relèvent davantage du champ de l’avenir.

158L’organisation internationale dont les normes sont appelées à avoir le plus de poids dans l’avenir est évidemment l’Union européenne. Or, l’intégration européenne s’est déroulée selon un processus premier de dérégulation. Au niveau social, une idée d’intégration négative, à savoir l’enlèvement des obstacles à la libre circulation des personnes, a pu se transformer en une intégration positive ; mais le passage d’une Europe qui raisonne en termes de « libertés » à une Union qui raisonne en termes de « droits sociaux » sera un processus de longue haleine.