Bref rappel historique

12 Dans la foulée de l’adoption de la loi du 1er août 1974 dite de régionalisation préparatoire, le Conseil des ministres décide le 18 octobre 1974 une première mesure provisoire : "Dans l’immédiat, pour chaque membre du Gouvernement ayant des attributions régionales, un fonctionnaire supérieur du même rôle linguistique sera désigné comme agent de liaison au sein de tout département traditionnel sur le terrain national duquel portent les attributions considérées".

13 Cette mesure s’avère rapidement inefficace, d’une part par la dissociation au sein de l’administration entre autorité hiérarchique et autorité fonctionnelle, et d’autre part par l’opacité qu’elle crée avec le pouvoir politique. Dans la pratique, cela aboutit à ce que les cabinets ministériels régionaux se substituent à l’administration. Il est alors décidé, le 20 juin 1975, de créer des administrations régionales propres ainsi qu’un service administratif léger auprès des comités ministériels des affaires régionales-CMAR. Un comité ministériel spécial est chargé de procéder au repérage, département par département, des services et des agents concernés par la régionalisation.

Création des quatre nouveaux ministères en 1979

14 Un arrêté royal du 17 avril 1979 crée quatre nouveaux ministères des communautés et des régions : le Ministère de la Communauté flamande, le Ministère de la Communauté française, le Ministère de la Région wallonne et le Ministère de la Région bruxelloise. Ces ministères sont placés sous l’autorité des exécutifs institués au sein du gouvernement : il s’agit de regrouper les services nationaux qui ont été identifiés pour gérer les matières devenues autonomes.

15 Il est entendu que chaque emploi créé dans un nouveau ministère doit être compensé par la suppression simultanée d’un emploi dans un ministère traditionnel.

16 Il a fallu attendre la période de 1979 à 1982 pour que ces nouveaux ministères deviennent une réalité effective après la détermination des emplois des ministères nationaux qui devaient leur être "transposés". Les discussions entre les représentants des exécutifs communautaires et régionaux et ceux du gouvernement national furent de véritables négociations dont la longueur s’explique notamment par l’instabilité gouvernementale du début des années 1980, par le manque de clarté dans la répartition de plusieurs compétences, par certaines réticences administratives face à l’inconnu que constituaient les nouveaux ministères, ainsi que par la complexité des procédures administratives qui nécessitaient quatre étapes : abrogation des emplois dans les ministères "traditionnels", création des mêmes emplois dans les nouveaux ministères dans le respect du contrôle administratif et budgétaire (accords du ministre de la Fonction publique et du ministre du Budget), transposition des membres du personnel concernés vers ces nouveaux ministères, parfois après un appel aux volontaires avec classement selon des critères d’ancienneté, et enfin transfert vers les exécutifs par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. Cette opération s’est faite en étroite concertation avec les représentants des communautés et des régions, en particulier au sein d’un groupe de travail mixte "Restructuration de l’Administration" qui réunissait les représentants du gouvernement et des exécutifs, sous la présidence du représentant du Premier ministre. Les propositions de ce groupe de travail étaient soumises au Comité de concertation gouvernement-exécutifs avant d’être transmises au Conseil des ministres.

17 La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 a créé la base légale nécessaire au transfert de membres du personnel national vers les communautés et les régions qui ont acquis une personnalité juridique distincte de celle de l’Etat, et elle a prévu des garanties pour le personnel susceptible d’être transféré aux exécutifs. L’article 88 de la loi stipule que les agents doivent être transférés aux exécutifs respectifs, après que la date et les modalités de transfert aient été concertées avec les organisations syndicales représentatives.

18 L’article 87 originaire prévoyait que, lorsque les exécutifs disposeraient d’une administration propre, leurs agents continueraient à être recrutés par le Secrétariat permanent au recrutement du personnel de l’Etat et, plus important, qu’ils continueraient à avoir le même statut administratif, pécuniaire et syndical que les agents de l’Etat national. Ce dernier point allait susciter de nombreuses frictions entre le ministre national de la Fonction publique et ses collègues des exécutifs communautaires et régionaux.

Procédure de transferts

19 Après avis du Conseil d’Etat, il est confirmé qu’il y avait bien lieu de procéder à deux opérations juridiques distinctes : d’abord transposer tous les emplois et les agents dans les "nouveaux" ministères nationaux des communautés et des régions et ensuite, seulement, transférer les agents à leurs exécutifs respectifs qui, après les élections de 1981, étaient "sortis" du gouvernement national.

20 Suite à ce changement institutionnel, un arrêté royal du 2 juin 1982 vient alors remplacer l’arrêté royal du 17 avril 1979 créant quatre ministères des communautés et des régions : à l’exception du Ministère de la Région bruxelloise, les autres nouveaux ministères sont placés sous l’autorité hiérarchique du Premier ministre et le personnel est mis à la disposition fonctionnelle des exécutifs en attendant leur transfert effectif à ces exécutifs devenus autonomes.

21 Un arrêté royal du 28 juin 1982 crée une cellule administrative provisoire pour la Communauté germanophone auprès des Services du Premier ministre.

22 L’annexe 1 présente, de manière simplifiée, la manière dont ont été "construits" les quatre nouveaux ministères au départ de dix départements ministériels traditionnels.

23 Ainsi, le 29 juin 1982, plusieurs arrêtés royaux sont adoptés qui fixent les cadres organiques des quatre nouveaux ministères, créant 7.243 emplois et en supprimant un nombre corrélatif dans les ministères traditionnels.

24 Par ailleurs, un arrêté royal du 12 février 1980, modifié, puis coordonné le 24 novembre 1981, avait déjà déterminé les modalités de passage de membres du personnel aux quatre nouveaux ministères des communautés et des régions ; en fait, comme seul l’exécutif de la Région bruxelloise est resté au sein du gouvernement national, il ne fut appliqué qu’à lui.

25 Pour les autres nouveaux ministères, les agents n’y furent intégrés en fait que sur papier. Le jour même de leur "transposition", ils sont mis à la disposition de l’exécutif et ils sont ensuite "transférés" nominativement à ce dernier, conformément à l’arrêté royal du 30 juin 1982 fixant les règles complémentaires pour le transfert des membres du personnel des ministères de la Communauté française, de la Communauté flamande et de la Région wallonne à leur exécutif respectif.

26 Dans ces deux arrêtés cités, des règles relativement strictes et quasi identiques, déterminent les modalités pratiques des transferts. Ces règles, négociées avec les organisations syndicales représentatives, ont un double souci : d’une part, rendre les nouveaux ministères aussi opérationnels que possible par le transfert d’office, dans une première étape, d’un maximum d’agents qui gèrent déjà les dossiers communautaires et régionaux ; d’autre part, garantir les droits du personnel transféré (droit à l’ancienneté administrative et pécuniaire, aux avantages réglementaires divers, à la pension, au maintien du signalement, à la réussite d’un concours, …), et lui éviter des délocalisations non souhaitées par la possibilité, dans une étape ultérieure, de demander une permutation vers un ministère traditionnel ou un autre nouveau ministère après la fixation du siège de leurs services par les exécutifs. En outre, les agents conservent, pendant une certaine période, une double carrière possible, à la fois dans les services de l’exécutif et dans leur ministère d’origine qu’ils peuvent réintégrer par promotion ou changement de grade. En plus - et c’est une innovation majeure dans le droit de la Fonction publique - il est prévu que les agents qui n’ont pu faire l’objet d’une permutation, faute d’une candidature valable dans le ministère traditionnel, ont un droit inconditionnel au retour sur un emploi vacant de leur grade dans leur département d’origine, avant toute procédure de promotion, changement de grade ou recrutement dans ce département.

27 Les transferts de personnel se font donc en deux étapes : d’abord, celle de la "transposition" des ministères traditionnels vers les nouveaux ministères, et, ensuite, celle du "transfert" de ces derniers vers les exécutifs.

28 Chacune de ces étapes est divisée en deux phases : une première qui concerne les agents transposés d’office en provenance des services totalement ou quasi totalement transférés - soit environ 82 % des emplois - (transposition avec effet au 1er juillet 1982 et transfert au 1er janvier 1983) ; une deuxième qui concerne les agents transposés après un appel aux volontaires, en provenance de services partiellement transférés (transposition avec effet au 1er juillet 1982 et transfert au 1er juillet 1983).

29 Sont également transférés des agents contractuels n’occupant pas un emploi de cadre, du personnel auxiliaire, des stagiaires ONEm et des chômeurs mis au travail. Des agents du Fonds des routes, qui travaillaient dans des services du Ministère des Travaux publics traitant des matières devenues régionales, sont "mis à la disposition des Régions" (arrêté royal n°106 du 23 novembre 1982).

30 C’est donc le 1er janvier 1983 qu’entre en vigueur l’article 87 de la loi spéciale du 8 août 1980 et que les exécutifs disposent d’une administration propre. C’est à cette même date que les exécutifs flamand, régional wallon et de la Communauté française mettent en place leur propre cadre organique du personnel et qu’ils commencent à gérer leur personnel.

31 Un arrêté royal du 7 novembre 1983, qui a modifié l’arrêté royal du 30 juin 1982 précité, a également permis la création d’un service administratif pour la Communauté germanophone et autorise d’y faire venir par transfert, des agents des services de l’exécutif de la Communauté française. Ces agents, avec quelques autres transférés sur base d’un ancien arrêté royal du 18 avril 1969, sont ensuite transférés à l’exécutif de la Communauté germanophone devenu autonome le 1er février 1984.

32 Enfin, après les transferts, la procédure des permutations a permis à 167 agents de revenir dans un département national, et 142 autres y sont revenus en occupant un emploi vacant dans leur ministère traditionnel d’origine (situation au 1er mars 1990 lors de la clôture des derniers dossiers). Quelques dizaines sont en outre retournés dans leur ministère d’origine en y obtenant une promotion ou un changement de grade.

33 A côté des transferts de membres du personnel vers les exécutifs, il faut également souligner la mise à disposition au profit de ceux-ci de certains services administratifs maintenus nationaux : la Cour des comptes (au profit des Conseils), l’Inspection des Finances, l’Administration fiscale, les Comités d’acquisition d’immeubles et les Bureaux des domaines, l’Administration de la Trésorerie (jusqu’au 31 décembre 1990), le Secrétariat permanent de recrutement du personnel, l’Administration des pensions, l’Office médico-social de l’Etat (jusque fin 1993), la Direction générale de la sélection et de la formation, l’Office central des fournitures, la Régie des bâtiments.

Financement des transferts : des ristournes d’impôts

34 Avec le personnel, ce sont aussi des charges financières qui sont transférées aux communautés et aux régions. Aussi le gouvernement, qui voit ses charges diminuées, doit-il transférer des moyens budgétaires équivalents à celles-ci.

35 Ces transferts financiers doivent répondre à deux principes : être une opération neutre pour l’Etat et s’intégrer dans les mécanismes de financement des communautés et des régions. Ce dernier principe peut poser problème.

36 En effet, selon les uns (les Communautés française et germanophone et la Région wallonne), les transferts financiers doivent permettre à chaque exécutif de couvrir les charges dont il hérite : c’est le principe de la couverture des besoins. Selon les autres (la Communauté flamande), le respect de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles interdit que l’on augmente les dotations aux communautés et régions (les articles 3 et 4 de la loi en figent les montants en termes réels depuis 1982) et tout transfert financier nouveau doit s’opérer par des ristournes d’impôts (articles 9, 10 et 11 de la loi), c’est-à-dire sur base du principe du financement par des ressources propres, selon la localisation de la perception.

37 Il y avait donc lieu de trouver les ristournes d’impôt dont la répartition était telle qu’elle permettait de couvrir les charges transférées.

38 Quels étaient les montants en jeu ?

39 Dès 1981, les départements nationaux concernés par les transferts avaient été invités à calculer le coût réel des frais de personnel des membres du personnel à transférer. A ces frais étaient ajoutés des frais de fonctionnement calculés de façon forfaitaire. Le total se montait à 933.623 francs par agent (budget 1982).

40 Certains transferts ne devaient pas être financés parce que ne relevant pas de crédits budgétaires des ministères restructurés : ainsi les 1.593 emplois des quatre hôpitaux psychiatriques étaient financés par la législation relative aux hôpitaux ; 240 autres emplois étaient déjà à charge des budgets communautaires (inspection dans le domaine culturel).

41 Les charges transférées en 1983 sont alors évaluées comme suit (en année complète) :

• services communautarisés : 2.803,4 millions, dont 55 % pour la Communauté flamande et 45 % pour la Communauté française ;
• services régionalisés : 2.667,2 millions, dont 48,6 % pour la Région flamande, 45,4 % pour la Région wallonne et 5,9 % pour la Région bruxelloise ;
• total des charges : 5.470,6 millions.

42 L’importance relative des transferts vers la Région wallonne résulte notamment du nombre important d’agents des Eaux et Forêts et du service des Barrages travaillant pour cette région.

43 Afin que les montants précités couvrent les charges pour chaque région, les premières ristournes d’impôt choisies parmi les huit qu’énumère la loi du 9 août 1980 sont celles qui sont les plus avantageuses pour la Wallonie : après la taxe d’ouverture des débits de boissons fermentées déjà ristournée en 1982, le budget 1983 transfère aux régions le produit de la taxe sur les jeux et les paris mutuels qui est alors perçue à raison de 54,8 % en Wallonie et celui de la taxe sur les appareils automatiques de divertissement qui procure 35,4 % à la Région wallonne, les autres ristournes d’impôt se situant en-dessous des 30 % du total national au profit de celle-ci (précompte immobilier : 23,6 %, droits d’enregistrement : 27,5 % ; chiffres de 1983).

44 La Région bruxelloise voit ses charges couvertes par une augmentation de sa dotation : la loi du 9 août 1980 ne lui est en effet pas applicable.

45 Quant aux communautés, le transfert des 2.803,4 millions s’effectue par le seul impôt qui leur est ristourné, à savoir la redevance radio-télévision dont le produit net est ristourné à raison de 40 % en 1983 (contre 14,8 % en 1982), dont 63,3 % au profit de la Communauté flamande et 36,7 % au profit de la Communauté française. Celle-ci ne voit donc pas ses charges totalement couvertes. Plus tard, elle recevra cependant les 30 % [13] des redevances perçues sur le territoire de Bruxelles-capitale et dont la répartition est gelée jusqu’à l’accord politique de la "Ste-Catherine" de 1986, puis la loi spéciale de financement de 1989.

Introduction : modifications légales

Financement des transferts

64 A nouveau, les transferts de membres du personnel, plus importants dans la deuxième phase que dans la première, doivent être financés dans le chef des communautés et des régions. Les problèmes de principe qui se posaient en 1983 pour les premiers transferts de ministères et en 1986 pour les transferts de parastataux sont aujourd’hui réglés par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions.

65 Pour l’ensemble des crédits transférés pour les anciennes comme pour les nouvelles compétences, la clé de répartition entre régions, comme entre communautés, permet de couvrir les charges reçues en 1989. Pour les nouvelles compétences, hors enseignement, y compris les charges de personnel afférentes à ces compétences, une moyenne des dépenses a été faite par région et par communauté sur les années 1985, 1986 et 1987 ; les clés de répartition ainsi obtenues pour les divers articles budgétaires concernés sont appliquées aux crédits prévus au projet de budget 1989 ; l’addition de ces résultats donne les montants de base inscrits dans la loi spéciale de financement pour être transférés sous forme d’une partie du produit de l’impôt des personnes physiques.

66 En ce qui concerne l’enseignement, les crédits prévus aux budgets des deux ministères de l’Education nationale (F et N), qui couvrent essentiellement des dépenses de personnel, sont répartis entre les deux communautés, en 1989, selon la répartition en vigueur en 1988. Et ces crédits sont transférés sous forme d’une partie attribuée du produit de la TVA.

67 En 1989, première année d’application de la loi spéciale de financement, les clés de répartition [20] entre régions ou entre communautés sont telles qu’elles couvrent les charges transférées. Rappelons cependant qu’avec le temps, sur une période de dix ans (jusqu’en 1999), ces clés de répartition devront tendre progressivement vers la clé résultant de la localisation de l’impôt des personnes physiques, corrigée par le mécanisme de solidarité en ce qui concerne les régions. Quant à la part attribuée de la TVA (pour l’enseignement), la clé passera de 43,5 % à 42,45 % pour la Communauté française, ce dernier pourcentage correspondant à la répartition du nombre d’élèves en 1988.

68 En 1983 (première phase), le coût des transferts du personnel des ministères (frais de personnel et frais de fonctionnement) avait été estimé à 5,5 milliards, dont 2,8 pour les communautés et 2,7 pour les régions.

69 En 1989 (deuxième phase), non compris l’enseignement, le coût des transferts résultant de la dévolution des nouvelles compétences est estimé à 11,3 milliards, dont 1,5 pour les communautés et 9,8 pour les régions. S’y ajoutent les dépenses de personnel administratif et enseignant comprises dans les enveloppes de l’enseignement (296,3 milliards) et les subventions aux organismes parastataux : 39,3 milliards.

70 Ces montants sont transférés avec effet rétroactif au 1er janvier 1989, alors que les nouveaux transferts de personnel ne sont pas réalisés à cette date. C’est pourquoi l’article 75 § 1er de la loi de financement prévoit la possibilité [21] pour l’Etat de faire un prélèvement sur les moyens transférés aux communautés et aux régions pour couvrir les dépenses relatives aux services administratifs à transférer aussi longtemps que ces transferts n’ont pas eu lieu (avec une date limite au 31 décembre 1990).

Restructuration proprement dite

71 La simplification de la procédure juridique des transferts de personnel est renforcée par la nouvelle répartition des compétences opérée par la loi du 8 août 1988. A l’inverse de la loi originaire de 1980 qui prévoyait le transfert de nombreuses compétences parcellisées, la loi de 1988 a plutôt opéré par blocs de compétences.

72 Lors de la rédaction de l’arrêté royal relatif aux modalités de transfert du personnel des ministères vers les exécutifs [22], il est prévu de distinguer trois situations administratives différentes :

• tout le ministère ou un de ses services doit être transféré : le transfert de la totalité de l’effectif du personnel se fait d’office ;
• la quasi-totalité du service doit être transféré : un appel aux volontaires doit être fait uniquement pour constituer une cellule nationale chargée de gérer la petite partie de compétence restée à l’Etat ;
• dans le cas où la plus grande partie de la compétence reste nationale, dans le service considéré ou même à l’intérieur du département, un appel aux volontaires est effectué uniquement pour déterminer les agents qui doivent être transférés.

73 La procédure fut d’autant plus rapide que la loi spéciale avait prévu elle-même le transfert d’office du personnel de l’enseignement et des services d’inspection scolaire aux communautés compétentes (article 91bis, § 1er, de la loi spéciale de réformes institutionnelles).

74 Un problème s’est toutefois posé pour le service de l’inspection linguistique. Par décret du 17 juillet 1991, la Communauté flamande a créé un service d’inspection linguistique pour l’enseignement. Par décision de l’exécutif, un seul inspecteur est affecté à l’exercice de la mission et les deux autres inspecteurs transférés sont mis à la retraite d’office dans l’intérêt du service. L’un d’entre eux se pourvoit en recours devant le Conseil d’Etat qui suspend l’arrêté le 13 décembre 1991 et l’annule le 2 juin 1992. Il a considéré qu’eu égard au partage de compétences opéré par la Constitution en matière d’emploi des langues, l’inspection linguistique pour la Région de Bruxelles-capitale et pour les communes à statut linguistique spécial était restée nationale. Le Comité de concertation a pris acte de cette décision le 15 mars 1994 et a décidé qu’à partir du 1er mai 1993, les inspecteurs linguistiques sont repris en charge par l’Etat fédéral. Un arrêté royal du 23 décembre 1994 [23] a intégré ce service d’inspection dans les Services fédéraux scientifiques, techniques et culturels (SSTC, anciennement SPPS) qui ont déjà repris tous les anciens services de l’Education nationale et d’"Onderwijs" par arrêté royal du 25 avril 1994 [24].

75 Une première série de transferts nominatifs a lieu dès le 1er août 1989 : elle concerne une grande partie des agents des Ministères de l’Education nationale et des Travaux publics. Le reste suivit rapidement jusqu’à la fin du premier trimestre de 1990.

76 En vue de faciliter l’opération et bien que cela ne fût pas prévu par la loi spéciale, le gouvernement sollicite systématiquement l’avis des exécutifs concernés avant la réalisation du transfert effectif afin d’éviter tout hiatus dans la gestion administrative du personnel considéré. Et comme précédemment, une concertation sur toutes les opérations de transfert est organisée au sein du groupe de travail "Restructuration de l’Administration et des Parastataux" créé par le Comité de concertation.

77 La régionalisation du Ministère des Travaux publics ne fut pas chose aisée en raison de la structure organique particulière du département. Pendant de nombreuses années, le Ministère a vécu en quasi-symbiose avec deux des organismes parastataux dont il assumait la tutelle : le Fonds des routes et la Régie des bâtiments. Il arrivait très fréquemment que du personnel d’une entité juridique était mis à la disposition d’une autre entité et vice-versa. Cette situation avait été consacrée en 1987 dans les nouveaux cadres des trois personnes juridiques ; à l’époque, cela ne fut pas jugé particulièrement difficile puisque, dans tous les cas, le ministre exerçait seul le pouvoir hiérarchique sur le personnel.

78 Le problème est par contre très difficile sur le plan de la restructuration institutionnelle puisque la loi spéciale a prévu deux modes différents de transferts selon qu’il s’agit des départements ministériels ou des organismes parastataux.

79 L’enchevêtrement des personnels pose un réel problème politique puisque la régionalisation du seul département risque d’être retardée jusqu’au moment où s’opérera la restructuration institutionnelle du Fonds des routes, ce qui semble difficilement acceptable. Le gouvernement fait alors insérer des dispositions législatives dans une des deux lois-programmes de 1989 [25] prévoyant le regroupement d’office, à la date du 1er janvier 1990, de tous les personnels compétents en matière de bâtiments publics - seule compétence restée nationale dans ce domaine - au sein de la Régie des bâtiments et cela quelle que soit leur affectation réelle. La loi donne à ces agents les mêmes garanties juridiques de sauvegarde de leur situation administrative et pécuniaire qu’aux agents transférés aux régions. Les missions et les biens y afférents concernant l’Administration des bâtiments étaient également transférés d’office à la Régie des bâtiments. Sans résoudre tous les problèmes, le transfert du personnel du Ministère des Travaux publics en fut grandement facilité.

80 Les autres départements ministériels n’ont pas présenté de difficultés particulières, sinon le transfert du personnel des gouvernements provinciaux. Avant la seconde phase de restructuration institutionnelle, deux catégories de personnels coexistent au sein des gouvernements provinciaux :

• du personnel de l’Etat (Ministère de l’Intérieur) affecté dans les gouvernements provinciaux, particulièrement mis à la disposition de chaque gouverneur ;
• du personnel provincial recruté par chaque province, particulièrement mis à la disposition de la députation permanente.

81 La loi spéciale de financement a retenu des pourcentages uniformes de répartition du personnel "Etat", à savoir 20 % restent nationaux et 80 % sont transférés aux communautés (à raison de 20 % des 80 %) et aux régions (pour les 80 % restants) et cela pour toutes les provinces indistinctement.

82 Sans compter le problème de la Région bruxelloise, la ventilation du personnel francophone transféré entre la Communauté française et la Région wallonne n’est pas aisée et il s’agit également que le gouverneur puisse continuer à exercer ses missions propres pour le compte de l’Etat avec du personnel suffisant. Des accords ont lieu entre les différentes autorités afin de permettre une gestion harmonieuse des hôtels provinciaux et une cohabitation juridique convenable entre les différents personnels. Au niveau national, un service d’Etat à gestion séparée est créé pour assurer la gestion et la répartition des moyens budgétaires des services administratifs des gouvernements provinciaux [26].

83 La loi spéciale de financement a également assuré de manière indiscutable quels organes de l’Etat continueraient à exercer des compétences pour le compte des communautés et des régions. L’article 5, § 3, prévoit que l’Etat assure gratuitement le service des impôts régionaux. L’article 49 organise de manière très précise la collaboration du ministre fédéral des Finances avec les gouvernements des communautés et des régions lorsque ceux-ci veulent contracter des emprunts. A cette fin, une section particulière a été créée au sein du Conseil supérieur des finances - où chacun des gouvernements dispose de délégués -, chargée d’émettre un avis sur les besoins de financement de chacune des collectivités politiques qui y est représentée. Le dernier rapport annuel (juin 1994) du Conseil supérieur des finances a fait l’objet d’une large concertation au sein du Comité de concertation qui a abouti à un accord sur les déficits budgétaires admissibles de chaque entité pour la période 1995-1997.

84 L’article 71 prévoit que la Cour des comptes exerce son contrôle sur les budgets des communautés et des régions et que ces dernières sont soumises aux lois sur la comptabilité de l’Etat, tant que des dispositions particulières ne sont pas prises par la loi. Une telle loi n’est pas intervenue à ce jour.

85 L’Inspection des finances du Ministère fédéral des Finances met à la disposition des communautés et des régions des inspecteurs des finances pour l’exercice de leur contrôle administratif et budgétaire. Un projet d’arrêté royal à prendre sur base de l’article 51 de la loi du financement devrait organiser l’association des différents gouvernements à sa gestion.

86 Enfin, un arrêté royal du 6 août 1990 [27] organise les trésoreries propres à chacun des gouvernements.

Tableau 1

Transferts de personnel aux communautés et aux régions - 2ème phase du 1er août 1989 au 31 décembre 1990 ^1,2

Exécutif français Exécutif Région wall. Exécutif Région bruxelloise Exécutif Cté germ. F ? Communications 990 15 2 1 Education nationale 1 2.082 1.589 6 + Serv. nat. fouilles 12 8 Justice 554 557 1 Emploi et travail 73 60 7 4 Affaires économiques 34 19 3 2 Classes moyennes 2 1 3 Agriculture 2 49 34 1 Fonction publique 2 1 2 Intérieur - Gvs. prov. 374 62 259 24 10 Finances - trésorerie 20 6 9 2 1 - budget 10 3 3 1 - autres 1 Travaux publics 2.691 2.138 108 116 Santé publique (Ac. roy. médec.) 4 7 Total : 11.970 6.898 2.232 2.547 152 134 7 + Fonds des routes : total : 2.588 1.526 938 64 60 (mise à disposition puis transfert au 1er janvier 1991) + Santé publique : 17F + 11 ? transférés au Collège réuni

Transferts de personnel aux communautés et aux régions - 2ème phase du 1er août 1989 au 31 décembre 1990 ^1,2

1. y compris les membres du personnel des trois Fonds des bâtiments scolaires.
2. y compris les membres du personnel des trois établissements scientifiques agricoles à Gand, Hœilaart et Gembloux.

Etablissements scientifiques

87 En 1982, trois établissements scientifiques sont transférés aux Communautés française et flamande : le Centre d’études de la population et de la famille ; le Domaine national et Musée de Mariemont ; le Musée royal des Beaux-Arts d’Anvers.

88 Un arrêté royal du 25 juin 1982 [28] détermine les modalités de transfert du personnel aux deux ministères nationaux des communautés : tous les agents sont transférés d’office mais les mesures de sauvegarde prévues pour les agents des ministères leur sont applicables.

89 En 1989, quatre établissements scientifiques sont transférés aux régions. Un établissement scientifique - le Service national des fouilles - appartenait auparavant aux grandes institutions scientifiques nationales ; sa régionalisation est décidée en parallèle au transfert de la compétence des Monuments et des Sites des communautés aux régions. On a considéré que cette compétence était plus liée à l’exercice de la compétence régionale de l’aménagement du territoire qu’à une prérogative culturelle. Cela eut notamment pour résultat de supprimer les crédits destinés aux fouilles organisées dans les grands sites internationaux archéologiques sous les auspices de l’UNESCO. Les transferts sont effectués au 1er août 1989 par les arrêtés royaux du 31 juillet 1989 [29].

90 Trois stations scientifiques de recherche agronomique étaient rattachées à des établissements scientifiques dépendant du Ministère de l’Agriculture : la station de technologie forestière du Centre de recherches agronomiques de Gembloux ; la station de populiculture du Centre de recherches agronomiques de Gand et la station de recherches forestières et hydrobiologiques à Hœilaart.

91 Dans les quatre institutions, le transfert du personnel s’est effectué d’office selon le régime linguistique des agents entre la Région flamande et la Région wallonne, la Région de Bruxelles-capitale ne recevant que les crédits inscrits dans la loi spéciale de financement. Un arrêté royal du 31 juillet 1989 [30] détermine les modalités de transfert de ce personnel en lui garantissant également, comme aux agents transférés des ministères, la sauvegarde des droits acquis en matière administrative et pécuniaire mais sans possibilité de retour au national. Les arrêtés royaux du 31 juillet 1989 effectuent les transferts au 1er août 1989 [31].

92 Au 1er janvier 1994, l’Institut d’hygiène et d’épidémiologie rattaché au Ministère de la Santé publique, est partiellement transféré vers les régions. L’arrêté royal du 14 juillet 1993 [32] déterminant les modalités de transfert précise que sont concernés les membres du personnel des sections "Air" et "Eau", ainsi qu’une partie des services généraux de l’institut. Le personnel et le matériel utilisé par ces sections sont transférés par les arrêtés royaux du 31 janvier 1994 [33]. Pour assurer une gestion conjointe de l’Institut, un accord de coopération Etat-Régions a mis en place un Comité de cogestion auprès de l’Institut [34]. Des problèmes sont cependant progressivement apparus pour le financement de l’établissement. Ce qui a motivé la décision de transfert des sections s’occupant manifestement de compétences régionalisées. Par un accord de coopération, les trois régions ont cependant reconstitué une section "Air" commune. A la Région flamande, le personnel transféré des sections "Air" et "Eau" est intégré à la société flamande de l’Environnement et le personnel de la section "Bruit" au Ministère de la Communauté flamande [35].

Régime de permutation

93 La situation en 1990 fut très différente de celle de 1982. Les agents transférés ne connaissaient plus les incertitudes administrative et juridique des premiers agents transférés. Dans plusieurs cas, ils avaient des perspectives de carrière beaucoup plus favorables dans la nouvelle entité administrative que dans leur ministère national d’origine.

94 C’est pourquoi l’arrêté royal du 25 juillet 1989 sur les modalités de transfert du personnel des ministères, n’avait prévu un droit de retour au national - sous forme d’une permutation - que pour les agents transférés qui avaient fait l’objet, à cette occasion, d’une délocalisation administrative en dehors de l’arrondissement administratif de Bruxelles-capitale. Comme aucun agent ne fut transféré à l’exécutif de la Communauté germanophone, l’arrêté ne trouvait en pratique à s’appliquer qu’aux agents transférés à l’exécutif régional wallon, dont le siège des ministères est fixé à Namur.

95 Un autre motif qui avait poussé à une certaine inflation en matière de demandes de permutation en 1982 était une garantie accordée aux agents transférés qui avaient introduit une demande de permutation : ils conservaient leurs droits à une promotion dans leur département d’origine en même temps que leurs possibilités de carrière dans leur nouveau ministère. En 1989, cette possibilité fut supprimée, en particulier parce que les grands ministères traditionnels (Education nationale et Travaux publics) avaient disparu.

96 Quelques demandes de permutation furent introduites en 1990 et rapidement traitées. Il ne fut même pas nécessaire de recréer la Commission de recours compétente pour examiner les demandes de permutation frappées d’opposition par un exécutif, qui avait eu à examiner plusieurs cas en 1983-1984 [36].

Problématique bruxelloise

97 Nous avons vu que la loi spéciale du 12 janvier 1989 prévoyait une période transitoire entre la création de la Région de Bruxelles-capitale - le 1er janvier 1989, - et la mise en place de l’exécutif -, après l’élection du Conseil régional au suffrage universel direct, le 18 juin 1989. Il fallut prendre des dispositions réglementaires particulières pour régler le sort du personnel en fonction au Ministère de la Région bruxelloise et pour celui qui devait y être transféré en vertu du nouveau partage de compétences.

98 Un premier arrêté royal également en date du 25 juillet 1989, a réglé de la même manière que pour les autres exécutifs, le transfert du personnel des ministères traditionnels au Ministère de la Région bruxelloise. Après l’installation de l’exécutif de la Région de Bruxelles-capitale, un deuxième arrêté a transféré le Ministère de la Région bruxelloise en bloc à cet exécutif et supprimé le dernier Ministère "national" des communautés et des régions et abrogé divers textes devenus obsolètes [37].

99 Enfin, un troisième arrêté a modifié l’arrêté royal organique du 25 juillet 1989 [38] afin de l’élargir au collège réuni de la Commission communautaire commune, ce qui a permis d’y transférer le personnel du Ministère de la Santé publique chargé de la gestion des matières bipersonnalisables.

Régime des accidents de travail et des maladies professionnelles des agents transférés

100 La loi spéciale de réformes institutionnelles garantit aux agents transférés le même régime de pensions qu’aux agents des départements traditionnels d’origine. Nous avons vu que le mode de calcul, la fixation et le paiement des pensions restaient de la compétence nationale, sachant qu’une loi spéciale du 27 avril 1994 instaure une contribution de responsabilisation au financement dans le chef des communautés et des régions. En corollaire, une loi du 31 juillet 1991 [39] a étendu, avec effet au 1er janvier 1989, le régime des agents de l’Etat aux agents de tous les exécutifs, en matière de réparation des accidents de travail, des accidents sur le chemin du travail et des maladies professionnelles en les insérant dans la loi originaire du 3 juillet 1967. Cette loi modificatrice permet également d’étendre ce régime aux agents des organismes parastataux et des établissements publics des communautés et des régions à la condition que l’exécutif compétent en fasse la demande au gouvernement fédéral, qui doit prendre à cet effet un arrêté royal spécial délibéré en Conseil des ministres.