1945-1960 : l’arrivée de travailleurs étrangers dans les mines belges

8Nous ne reviendrons guère sur la première période de l’immigration de main-d’œuvre après la deuxième guerre mondiale. Celle-ci a déjà fait l’objet de nombreuses études et analyses [1]. Toutefois quelques points semblent particulièrement importants à rappeler parce qu’ils mettent bien en perspective toute politique d’intégration ultérieure.

9Au lendemain de la guerre, le gouvernement de coalition catholique-socialiste-communiste-libérale, dont le Premier ministre est A. Van Acker, accorde aux (futurs) mineurs belges un statut privilégié. Le gouvernement veut recourir à de la main-d’œuvre belge et ne plus recruter d’étrangers. Les inconvénients que ceux-ci peuvent occasionner lors de troubles importants - la guerre en l’occurrence - interdisent de faire dépendre d’eux l’activité d’une de nos principales industries [2]. Par mesure de sécurité, l’approvisionnement en énergie et la production charbonnière doivent être assurés par des Belges. Le discours officiel est clair : "la mine aux Belges !". De substantiels avantages sont consentis aux mineurs belges pour qu’ils continuent à travailler à la mine et aux chômeurs belges pour les encourager à y aller.

10Toutefois la production charbonnière n’augmente pas, au contraire, elle diminue. Pour faire face à la pénurie de combustible, le gouvernement n’attend plus les effets positifs des mesures prises. Il recrute des prisonniers de guerre allemands - quelque 64.000 en tout - pour contribuer à la production charbonnière. Parmi ceux-ci on recrute plus de 45.000 mineurs, dont 12.000 ouvriers à veine [3].

11Cette embauche n’a pas été sans problème : "La mise au travail des prisonniers allemands ne pouvait entrer dans sa phase de réalisation sans que certains obstacles ne fussent au préalable aplanis. Les ouvriers, en effet, pouvaient formuler des objections : les Allemands étaient encore détestés à l’époque, et leur arrivée pouvait apparaître comme une menace sociale. Aussi le gouvernement s’employa-t-il à motiver leur emploi auprès des ouvriers et de leurs syndicats. (…) L’opinion ouvrière fut bien « conduite » : l’emploi des prisonniers fut présenté comme une nécessité, voire comme un juste droit de réparation des dégâts causés par l’ennemi. Ces arguments portèrent, mais les membres du gouvernement avaient dû payer de leur personne pour les faire accepter" [4].

12L’emploi de cette main-d’œuvre d’appoint a plusieurs avantages : non seulement elle permet d’augmenter la production charbonnière (jusqu’à 30%), mais elle assure aussi la continuité de la production : "Aussi n’est-il pas illogique de penser que si la destination initiale de cette main-d’œuvre était d’augmenter la production, elle fut aussi employée pour « briser les grèves ».(…) Pour juger du bien-fondé de l’accusation précitée, examinons ce qui se passa dans les mines après la mise au travail des prisonniers. Tout d’abord, les grèves ne cessèrent pas puisqu’en mai 1945, le gouvernement dut les interdire pour trois mois. Par la suite, on relève des cas d’où découle la quasi-certitude que les prisonniers travaillèrent lorsque les mineurs libres étaient en grève" [5].

13La main-d’œuvre étrangère occupée au lendemain de la deuxième guerre a fait l’objet de nombreuses mesures d’encadrement. L’opinion publique fut mise en condition, les syndicats convaincus, et les prisonniers allaient chaque jour sous escorte militaire de leurs camps à la mine. Reste à savoir ce que le mineur belge - à qui le gouvernement avait dit : "la mine aux Belges ; plus jamais d’étrangers pour un travail aussi indispensable" - devait en penser.

14Les prisonniers allemands devant être relâchés après vingt-quatre mois - c’est-à-dire à partir de mai 1947-, la production charbonnière risque à nouveau de baisser si les Belges ne viennent pas les remplacer. Le gouvernement, malgré les campagnes d’engagement répétées dans les bureaux de chômage, craint la pénurie de main-d’œuvre. Dès janvier 1946 (soit dix-sept mois avant la libération des prisonniers), il entame des négociations avec le gouvernement italien pour le recrutement de travailleurs italiens. Ces négociations aboutissent à la signature à Rome, le 20 juin 1946, du Protocole italo-belge qui prévoit le transfert de 50.000 travailleurs italiens vers les mines belges. Entre juin 1946 et décembre 1949, plus de 77.000 Italiens sont recrutés pour les charbonnages. Le nombre qui figurait dans le protocole italo-belge a donc été largement dépassé.

15A ce nombre il faut encore ajouter quelque 23.000 réfugiés de l’Europe de l’Est (personnes déplacées-displaced persons) que les missions belges vont recruter dans les camps de réfugiés en Allemagne.

16Malgré des taux de chômage très élevés en 1949-1950, de 1950 à 1955 le recrutement de travailleurs italiens pour les charbonnages belges se poursuit. Entre 1951 et 1955 la Fédération des entreprises charbonnières-Fédéchar recrute quelque 60.000 travailleurs à l’étranger, principalement en Italie. Après la catastrophe minière du charbonnage du Bois-du-Cazier (Marcinelle, le 8 août 1956), où périrent 262 mineurs dont 136 Italiens, le recrutement pour les charbonnages s’oriente vers d’autres pays : l’Espagne [6] et la Grèce dans la deuxième moitié des années 1950.

17L’immigré, à l’époque, c’est le "gastarbeiter" : un étranger recruté uniquement pour sa force de travail et renvoyé lorsqu’il ne voulait plus la vendre ou qu’il n’en était plus capable. Cela nécessitait un encadrement stria par différents acteurs sociaux : le patronat (charbonnier) pour la mise au travail et la surveillance de la production, la police des étrangers en ce qui concerne l’entrée en Belgique, le séjour et le renvoi lorsque le travailleur ne satisfaisait plus aux conditions de séjour, c’est-à-dire quand il n’avait plus d’emploi, et les organisations syndicales afin que les étrangers ne concurrencent pas la main-d’œuvre nationale.

18La politique d’intégration menée par les organisations syndicales diffère selon qu’il s’agit de la CSC ou de la FGTB. Les syndicats chrétiens mènent dès 1946 une politique de recrutement et d’affiliation active. A ce sujet M. Martiniello note : "Il est en tout cas primordial de remarquer que ce sont les structures catholiques qui ont été les plus rapides et les plus efficaces dans l’encadrement des migrants italiens. « Dès le mois de juin 1946, à l’annonce de l’arrivée prochaine d’un très grand nombre d’Italiens, la CSC entre en rapport avec les ACLI afin d’organiser l’affiliation au syndicalisme chrétien belge des émigrants d’Italie » (Morelli, ?., 1988, p.10). Quelques mois plus tard naissent les « patronati » ACLI. Ils font fonction de services sociaux et simultanément ils vont diriger les immigrés italiens vers la CSC. Quant aux « cercles » ACLI, ils se constitueront dès 1954. En janvier 1947 est signé un accord entre la CSC et les organisations catholiques italiennes. Il prévoit la publication d’un journal catholique en italien. C’est ainsi qu’est fondé la même année le « Sole d’Italia » qui existe toujours aujourd’hui. L’accord prévoit aussi que la CSC mettra ses services sociaux à la disposition des mineurs italiens, qu’elle organisera un secrétariat dans chaque bassin minier, confié à des secrétaires italiens. Ils seront aidés d’assistantes sociales venant d’Italie et travailleront main dans la main avec les missionnaires. Signalons aussi la création en 1947 de l’ONARMO [7] qui s’occupe surtout de l’évangélisation des migrants italiens. En août de la même année, la CSC se dote d’un service spécial des étrangers. Enfin, soulignons aussi les liens étroits entre les missionnaires et la Démocratie Chrétienne. Le vote en Italie pour ce parti était l’objectif qu’ils devaient atteindre. En ce qui concerne les socialistes, la FGTB ne commence réellement à s’intéresser aux immigrés qu’après la catastrophe de Marcinelle. Quant aux communistes, ils font l’objet d’une répression policière intense. Les candidats mineurs soupçonnés de liens rouges sont gardés en Italie et les délégués de la CGIL interdits en Belgique. Ainsi durant toute cette phase de l’immigration contingentée se met en place et prédomine un leadership dans les structures chrétiennes" [8].

19La seule législation existant en matière d’intégration et d’accueil des travailleurs immigrés est un arrêté royal [9] qui permet au ministre de l’Emploi et du Travail d’allouer une indemnité aux aumôniers des travailleurs étrangers. Cette indemnité - équivalent au montant accordé par la loi à un vicaire du culte catholique - est "destinée à couvrir les charges résultant de leur mission", qui consiste en l’accompagnement religieux et moral des communautés étrangères, des travailleurs et de leurs familles.

20Les mesures prises pour encadrer et insérer les immigrés italiens sont donc multiples à cette période : services sociaux, missionnaires et assistantes sociales du pays d’origine, journal italien, accords entre organisations syndicales, politiques et religieuses belges et italiennes, etc. Elles sont toutefois essentiellement orientées vers des aspects liés à la fonction économique des travailleurs étrangers (formalités administratives, relations de travail) et vers leur encadrement religieux.

21C’est au cours de cette période que la loi sur la police des étrangers [10] est adoptée. Cette loi, qui a régi le statut des étrangers pendant près de trente ans, réunit en une seule législation deux aspects auparavant distincts : d’une part le régime de l’accès au territoire et du séjour, d’autre part les règles auxquelles sont soumis les étrangers résidant en Belgique. Très sommaire, la loi sur la police des étrangers laisse en fait le ministre de la Justice réglementer par voie d’arrêtés royaux et de circulaires l’essentiel du statut des étrangers. Elle a été critiquée pour le rôle qu’elle attribuait à la police des étrangers en matière d’autorisation de séjour, pour la place qu’elle laissait à l’arbitraire et à l’interprétation qu’en faisaient de hauts fonctionnaires, et parce qu’elle ne prévoyait pas de procédure de recours contre les décisions prononcées a l’égard de ressortissants étrangers.

1960 - 1970 : la mise en place de structures d’accueil

22Fin des années 1950, la conjoncture, caractérisée par la rationalisation du secteur minier et par la croissance économique, donne lieu à une politique migratoire particulièrement ouverte en réponse à l’appel du patronat confronté à une pénurie de main-d’œuvre dans certains secteurs de production. On assiste alors au cours de la décennie suivante à un triple élargissement :

• des pays d’origine : la Belgique demeure ouverte aux travailleurs espagnols, portugais, grecs et italiens du sud, toutefois un recrutement intensif de main-d’œuvre maghrébine (essentiellement marocaine) a lieu au début des années 1960 et l’immigration turque démarre dans les années 1963-1965. Tandis que les travailleurs nord-africains sont recrutés au Maroc et dans d’autres pays du Maghreb selon les méthodes classiques [11], l’immigration turque a lieu en trois phases : une immigration contingentée vers le Limbourg et la région carolorégienne à partir de 1963, une immigration de "touristes" qui s’installent de 1967 à 1970 à Bruxelles et dans le Luxembourg et sont occupés dans les secteurs du bois, du bâtiment et des carrières, et une troisième vague au début des années 1970 (voir infra) ;
• des secteurs d’activité : engagés d’abord dans les mines et dans la construction, les travailleurs immigrés s’implantent ensuite dans d’autres secteurs industriels comme la métallurgie, la chimie et le bâtiment, ou de services comme les transports en commun et le nettoyage ;
• des régions d’implantation : on observe une diversification géographique et un glissement de la présence des travailleurs étrangers du sud du pays et de la Campine (régions minières) vers les grandes villes (Bruxelles, Liège, Anvers, Gand) et des villes moins importantes, surtout en Flandre (Malines, Vilvorde, Zaventem, Saint-Nicolas, etc.).

23Bien qu’à cette époque, la nécessité de fixer la main-d’œuvre étrangère en Belgique et d’assurer la reproduction de sa force de travail soit affirmée (par exemple dans le Rapport Sauvry et dans le discours du gouverneur de la Province de Liège en 1962, voir infra), les politiques menées ne vont pas dans le sens d’un établissement durable des travailleurs étrangers et de leurs familles, et les problèmes continuent à être définis comme liés à la dimension économique de l’immigration (situation administrative, etc.). Les conditions de vie (logement, enseignement, etc.), pas plus que les aspects culturels, ne font réellement l’objet d’une politique active.

1970-1980 : période de transitions

39Après une interruption de 1967 à 1969 en période de récession économique, le mouvement migratoire reprend à partir de 1970. Il est notamment formé de la troisième phase d’immigration de travailleurs turcs, qui s’installent à Bruxelles, à Gand et dans le Limbourg et sont occupés dans les secteurs des charbonnages, de la métallurgie, du bâtiment et du nettoyage.

40Les années 1970 apparaissent comme une période de transition au cours de laquelle on assiste - sur le plan institutionnel, sur le plan organisationnel ainsi que sur le plan général de la législation et de la politique envers les immigrés - à la mise en œuvre de processus déterminants et à l’introduction de modifications significatives. C’est en effet au cours de cette période que les réformes de l’Etat prévoient et organisent le transfert de la compétence d’accueil et d’intégration des immigrés du Ministère de l’Emploi et du Travail aux régions dans un premier temps, aux communautés ensuite. Le droit des étrangers est l’objet de projets de réforme. Certaines des formes de consultations apparues dans les années 1960 connaissent un déclin, d’autres des transformations dans le prolongement des réformes institutionnelles. C’est au cours de cette période également que le gouvernement prend la décision d’arrêter l’immigration de la main-d’œuvre non qualifiée, à l’exception du regroupement familial (à partir du 1er août 1974) [33], et que le culte musulman est reconnu (juillet 1974). Deux mesures qui indiquent déjà que les populations immigrées sont installées durablement sur le sol national, même si la pleine conscience de cette réalité n’est acquise que plus tard (au début des années 1980). C’est-à-dire au moment où ce qui s’élabore dans les années 1970 prend forme concrètement.

Depuis 1980 : l’adaptation aux réformes des institutions

64Au cours des années 1980, l’accroissement de la population étrangère se poursuit, mais à un rythme moins rapide que précédemment (+13.698 en 1980 ; entre +5.000 et +6.000 depuis 1986) [50] à l’exception des années 1983 et 1985 où il y a diminution du nombre d’étrangers. Les principales causes de l’accroissement sont - alors que les frontières sont fermées à l’immigration de main-d’œuvre non qualifiée depuis 1974 - l’accroissement naturel et le regroupement familial, desquels il faut déduire les départs et les changements de nationalité. La décennie a été marquée par l’arrivée, a l’instar d’autres pays d’Europe occidentale, d’un nombre croissant de demandeurs d’asiles.

65La manière dont les législations ont évolué au cours de la décennie 1980 est révélatrice des conceptions de l’intégration des responsables politiques. Les modifications apportées au statut des étrangers (c’est-a-dire à la loi de 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers) et l’instauration d’un code de la nationalité indiquent l’importance accordée au statut juridique dans la politique d’intégration : élargissement et assouplissement des conditions d’octroi de la nationalité et restrictions pour ceux qui demeurent de nationalité étrangère.

66La loi du 28 juin 1984 relative à certains aspects de la condition des étrangers et instituant un code de la nationalité belge [51] (appelée loi Gol) :

• d’une part tend à faciliter l’accès à la nationalité belge (en 1985, près de 64.000 étrangers adoptent la nationalité alors qu’ils sont habituellement de 8.000 à 9.000 par an ;
• d’autre part, elle contient des mesures relatives au statut des étrangers, dont plusieurs sont restrictives par rapport à la loi de 1980 : limitation du droit au regroupement familial, limitation du régime spécifique de séjour des étudiants étrangers, possibilité de limiter le séjour ou l’établissement d’étrangers dans certaines communes [52], limitation de l’aide des CPAS à certaines catégories d’étrangers.

67En matière de permis de travail également, la législation est revue dans un sens restrictif. L’arrête royal du 27 juillet 1983 [53] prévoit que :

• dans les cas de regroupement familial des enfants, ceux-ci auront droit à un permis de travail "A" à condition d’être "arrivés en Belgique en même temps que les parents ou au plus tard 6 mois après l’arrivée du dernier conjoint en Belgique" ;
• le permis de travail "A" perd toute validité si le porteur s’absente du pays pendant une période de plus d’une année ; il stipule également que l’étranger qui quitte définitivement le pays, est tenu, avant son départ, de restituer le permis de travail à l’administration communale.

68En 1987, la loi Moureaux du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, modifiée par la loi Gol en 1984, est à nouveau revue en ce qui concerne principalement les réfugiés. Depuis 1954, la reconnaissance de la qualité de réfugiés était confiée au représentant en Belgique du Haut commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés. La contestation relative à l’attribution à une instance internationale de cette compétence est à l’origine de la loi du 15 juillet 1987 [54]. Celle-ci crée le Commissariat général aux réfugiés et apatrides dans le cadre du Ministère de la Justice, auquel sont transférées les compétences du représentant belge du représentant belge du Haut commissariat aux réfugiés, ainsi qu’une Chambre permanente de recours permettant aux réfugiés de s’opposer à la décision du Commissariat général aux réfugiés et apatrides. La procédure de reconnaissance est également modifiée de manière à la rendre plus rapide.

69Une loi tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie est adoptée en 1981 [55], soit vingt ans après le dépôt à la Chambre et au Sénat de premières propositions à ce sujet. Si, auparavant, des dispositions existaient pour réparer le préjudice né d’une injure, d’une atteinte à l’honneur ou du non-respect de ses droits ou libertés par un fonctionnaire, la loi de 1981 étend la protection et érige en infraction quatre comportements inspirés du racisme ou de la xénophobie :

• l’incitation à la discrimination à l’égard d’une personne ou d’un groupe ;
• le refus de fournir un bien ou un service dans un lieu accessible au public,
• l’appartenance à un groupement ou une association qui pratique la discrimination ;
• le refus arbitraire d’un fonctionnaire ou d’un officier public de l’exercice d’un droit ou d’une liberté auxquels une personne peut prétendre.

70La loi reconnaît en outre la possibilité à des associations ou à des établissements d’utilité publique, d’ester en justice sous certaines conditions [56].

71La poursuite de la réforme des institutions concerne également la politique à l’égard des immigrés. La loi du 5 juillet 1979 [57] qui modifie la loi de 1974 créant des institutions communautaires et régionales provisoires, prévoit qu’"une politique communautaire différenciée se justifie en tout ou en partie (en matière de) politique d’aide aux personnes, familles et services ainsi que (de) protection de la jeunesse", et l’arrêté royal du 6 juillet 1979 qui délimite ces matières spécifie que pour ce qui concerne la "politique d’accueil et d’intégration des immigrés", il s’agit de :

72

"1° l’intervention dans les frais de voyage de la famille des travailleurs migrants ;
2° l’octroi d’une indemnité aux personnes appelées à aider moralement et/ou religieusement les travailleurs migrants ;
3° la liquidation des frais inhérents aux activités déployées en vue de l’intégration des travailleurs migrants et de leur famille, de faciliter leur adaptation et d’améliorer la compréhension entre Belges et étrangers ;
4° la publication de brochures d’information pour travailleurs migrants dans les langues utilisées par ceux-ci ;
5° l’octroi d’une subvention à l’ASBL « Centre d’initiation pour réfugiés et étrangers » et aux services communaux, pour l’organisation de cours de langues ;
6° l’octroi de subsides aux communes et aux services publics pour l’édition de publications à l’intention des travailleurs migrants ;
7° l’octroi de subsides aux comités régionaux d’accueil, aux conseils consultatifs communaux et aux associations créées par les travailleurs migrants ;
8° l’achat de matériel didactique pour l’organisation de cours de langues à l’intention des immigrés".

73En 1979, donc, la politique à l’égard des immigrés devient "politique d’accueil et d’intégration". On opère à partir de ce moment une distinction entre ce qui a trait directement à l’emploi de la main-d’œuvre étrangère (l’application de la réglementation relative à l’occupation des travailleurs migrants), qui demeure de la compétence des régions, et les autres aspects, régionalisés en 1974-1975, qui sont transférés aux communautés. La loi spéciale du 8 août 1980 confirme cette évolution en insérant explicitement la "politique d’accueil et d’intégration des immigrés" parmi les matières personnalisables (art.5, II, 3°) [59]. Les modifications institutionnelles semblent traduire une évolution dans la conception que l’on se fait de l’immigré : cantonné jusqu’alors dans l’image du travailleur et de sa fonction économique, on tend progressivement à le considérer davantage comme une personne aux besoins multiples. Ce qui se traduit sur le plan administratif et institutionnel par un transfert de l’accueil de la sphère du travail vers celle de l’aide sociale et de la culture.

74Consécutivement aux réformes des institutions politiques, la période est marquée par une multiplication des lieux de discussion et des lieux de décision ainsi que par un éclatement des responsabilités.

Le traitement politique de la problématique immigrée au tournant des années 1990

117La politique en matière d’immigration connaît à partir de 1988 une accélération, à la suite d’événements parmi lesquels les résultats des partis d’extrême droite aux élections communales de 1988, régionales et européennes de 1989 ainsi que législatives et provinciales de 1991, et les troubles qui ont éclaté dans certaines communes bruxelloises. L’arrivée de demandeurs d’asile continue à être importante, notamment en provenance d’Europe centrale et orientale, suite aux transformations qu’ont connues ces Etats.

118Au cours de l’année 1991, deux lois vont modifier celles existantes, en matière de demande d’asile d’une part, de code de la nationalité d’autre part.

119La loi du 13 juin 1991 [78] modifiant le Code de la nationalité belge (institué par la loi Gol de 1984) et les articles 569 et 628 du code judiciaire, favorise l’attribution et l’acquisition [79] de la nationalité pour les enfants immigrés de la deuxième et de la troisième générations à partir du 1er janvier 1992. En vertu de cette loi, la nationalité belge est d’office attribuée à l’enfant né en Belgique d’un auteur né en Belgique et y ayant résidé durant cinq ans au cours des dix années précédant la naissance de l’enfant. L’attribution de la nationalité est donc quasi automatique pour les enfants de la troisième génération. Cette disposition concerne ceux qui n’ont pas atteint l’âge de 18 ans à la date d’entrée en vigueur de la loi.

120A partir de cette même date, l’enfant étranger né en Belgique (de la deuxième génération) peut obtenir la nationalité par simple déclaration faite devant l’officier de l’Etat civil,

• soit à l’initiative des auteurs ou adoptants, si ceux-ci ont leur résidence principale en Belgique depuis les dix années qui précèdent la déclaration et si la déclaration est faite avant que l’enfant ait atteint l’âge de 12 ans (on parle alors d’attribution de la nationalité ;
• soit de sa propre initiative, entre 18 et 30 ans, s’il réside en Belgique depuis sa naissance (on parle dans ce cas d’acquisition de la nationalité).

121Il est à noter que le Procureur du Roi peut s’opposer à l’obtention de la nationalité soit, lorsque les parents font la déclaration, qu’elle vise un autre but que l’intérêt de l’enfant, soit, si la déclaration est faite par l’étranger lui-même, pour des faits personnels graves [80]. Dans ces cas, le tribunal statue après avoir entendu ou appelé le ou les déclarants. Sa décision, motivée, est susceptible d’appel.

122Compte tenu du caractère automatique de l’attribution de la nationalité aux enfants de la troisième génération, ceux-ci, au même titre que les Belges tenant leur nationalité d’un auteur belge au jour de leur naissance, ne peuvent être déchus de leur nationalité. Dans les autres cas d’attribution ou d’acquisition de la nationalité, la déchéance de la nationalité peut intervenir lorsqu’il y a manquements graves aux devoirs de citoyen belge.

123La loi du 18 juillet 1991 [81], qui modifie la loi Moureaux de 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers [82], apporte de nouvelles dispositions en matière d’asile et de séjour des étudiants étrangers. Pour ce qui concerne ces derniers, la possibilité d’interdire à certains étrangers de séjourner ou de s’établir dans certaines communes (article 18bis) ne pourra plus s’appliquer aux étrangers autorisés à séjourner plus de trois mois en Belgique pour y faire des études. Pour ce qui est des réfugiés, la loi comporte des dispositions en matière :

• de recevabilité des demandes d’asiles : la loi prévoit la domiciliation obligatoire dans la déclaration du réfugié, elle étend la compétence au délégué du ministre de la Justice, elle fixe des motifs supplémentaires d’irrecevabilité de la demande ;
• d’examen du bien-fondé de la demande d’asile ;
• de voies de recours ;
• de maintien dans un lieu déterminé aux frontières, de l’étranger qui tente de rentrer irrégulièrement dans le pays.

124Il est à noter que la police des étrangers, qui constitue avec la sûreté de l’Etat l’administration de la sûreté publique, est dénommée depuis 1977 Office des étrangers [83]. En 1992, la décision de transférer l’Office des étrangers du Ministère de la Justice à celui de l’Intérieur a été prise. Sa mise en œuvre devrait avoir lieu avant le 1er janvier 1994.

125Selon le rapport du commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, "Les demandes d’asile introduites en 1988 s’élevaient au nombre de 4.988, celles introduites en 1989 s’élevaient à 8.166, celles introduites en 1990 s’élevaient à 12.845 et celles introduites en 1991 s’élèvent à 15.291 (ce qui constitue une augmentation de 19% par rapport à l’année précédente). (…) Les demandeurs d’asile arrivés en 1991 proviennent de 99 pays. Plus de 65% d’entre eux proviennent de huit pays seulement, à savoir la Roumanie (2.379 - 15%), le Zaïre (1.940 = 12%), le Ghana (1.454 - 9%), l’Inde (1.283 = 8%), la Yougoslavie (1.162 = 7%), la Turquie (1.073 - 7%), le Pakistan (904 = 6%) et le Nigéria (767 = 5%)" [84]. Seulement près de six pourcent des demandeurs d’asile obtiennent à l’issue de la procédure le statut de réfugié.

A Bruxelles

153Avant la mise en place des institutions bruxelloises en 1989, différents organes ont été institués pour élaborer une politique de l’immigration à Bruxelles (comme par exemple le groupe de travail interministériel mixte et la Commission de coopération entre la Communauté française et la Région bruxelloise). Mais une politique n’est réellement ébauchée qu’après la création des institutions régionales. A cet égard, il convient de distinguer la politique menée par l’exécutif dans le cadre des compétences propres aux régions, de celles menées par le Conseil et par les assemblées communautaires française, flamande et réunie, dans le cadre de leurs attributions propres.

La politique de l’exécutif

154L’exécutif de la Région de Bruxelles-capitale aborde le thème de l’immigration dans sa déclaration du 18 octobre 1989, bien qu’il ne s’agisse pas là d’une compétence régionale. Il l’aborde en fait par deux biais : d’une part en envisageant d’accorder une subvention spéciale aux communes en vue de "promouvoir l’intégration et la cohabitation harmonieuses des communautés locales", et d’autre part en menant des actions d’insertion socio-professionnelle en concertation avec le Conseil régional, l’Office régional bruxellois de l’emploi, le Conseil économique et social, les communes, les CPAS et des initiatives locales publiques ou privées.

155Au budget de 1991, un montant de BEF 150 millions est inscrit pour des aides spéciales aux communes pour la promotion de l’intégration et de la cohabitation des communautés locales (dont BEF 50 millions pour la subsidiation d’actions menées au niveau intercommunal ou dans le cadre du Fonds d’impulsion). En 1992, le budget est porté à BEF 160 millions. Une circulaire de l’exécutif adressée aux communes datée du 29 mars 1990 précise l’affectation de ce crédit. Les projets doivent être déposés par les communes qui peuvent en confier la mise en œuvre à des associations et/ou aux CPAS. La définition des projets doit être réalisée en collaboration avec les associations et coordonnée par la commune.

156Les communes à forte concentration d’immigrés et dépourvues des moyens financiers suffisants sont prioritaires. Un classement des communes en trois catégories a été effectué sur base de quatre critères : le pourcentage d’immigrés dans la population, les ressources fiscales, le taux de chômage et la qualité des logements. Parmi les dix-neuf communes bruxelloises, les communes prioritaires sont Anderlecht, Bruxelles, Forest, Molenbeek-Saint-Jean, Saint-Gilles, Saint-Josse-ten-Noode et Schaerbeek, et celles à quartiers prioritaires, Etterbeek, Ixelles, Jette et Koekelberg. Les autres communes, considérées comme non directement concernées, ont la faculté d’organiser des actions de solidarité subsidiées au profit d’une commune prioritaire.

157Outre qu’ils doivent favoriser l’intégration et la cohabitation harmonieuse, les projets doivent encore se soumettre à d’autres exigences comme le caractère global et novateur du projet, ou encore la participation et la collaboration des groupes cibles. Comme il s’agit d’un fonds conjoncturel et non structurel, la durée des projets doit être limitée.

158Sur le plan socio-professionnel, la Région a inscrit à son budget de 1990 un crédit de BEF 78 millions, dont 30 millions sont réservés à des primes à l’embauche visant des publics fragilisés (auxquels devraient être ajoutés 24 millions du Fonds social européen), et 48 millions pour financer des projets et des dispositifs se rapportant à l’insertion socio-professionnelle (par exemple, le développement de l’alternance, le soutien de la mise au travail des personnes fragilisées, les actions en faveur de publics spécifiques).

Le Conseil et les assemblées communautaires

159Une Commission exploratoire, chargée de faire des propositions relatives à l’organisation de la concertation entre les institutions régionales et les milieux de populations d’origine étrangère de la Région de Bruxelles-capitale, a été créée en mars 1990 suite à l’adoption d’une résolution par le Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, par l’Assemblée de la Commission communautaire française, par celle de la Commission communautaire flamande et par l’Assemblée réunie de la Commission communautaire commune. La Commission exploratoire est composée de dix-huit membres du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et d’un nombre équivalent de personnes jugées représentatives des milieux de population d’origine étrangère, désignées par les présidents des quatre assemblées bruxelloises. Trois groupes de travail ont été constitués : l’un est chargé de faire des propositions sur les structures de concertation entre les institutions régionales et les milieux de populations d’origine étrangère, le deuxième effectue un relevé des problèmes essentiels à soumettre à la concertation, et le troisième élabore un texte de Charte de l’intégration qui définit les droits et les devoirs des Belges et des populations d’origine étrangère.

160La Commission exploratoire a remis son rapport le 11 juin 1991 [94]. Il contient l’idée de créer une Commission mixte qui serait composée paritairement d’élus bruxellois et de représentants des milieux des populations d’origine étrangère. L’inventaire des problèmes à soumettre à concertation, présenté comme étant une liste exhaustive, contient des passages relatifs à l’enseignement, à l’emploi, au logement, au cadre de vie, aux relations avec les forces de l’ordre, aux manquements dans l’application des lois, à l’enseignement de la religion islamique, à la participation à la politique locale, aux femmes, aux réfugiés politiques, à l’immigration clandestine et aux communes. Le rapport contient une Charte des devoirs et des droits pour une cohabitation harmonieuse des populations bruxelloises [95]. Une nouvelle résolution a été adoptée le 21 juin 1991 par l’Assemblée de la Commission communautaire française, le 9 juillet par l’Assemblée réunie et par le Conseil de la Région et le 10 juillet par l’Assemblée de la Commission communautaire flamande, qui prévoit la mise en place d’une commission mixte de concertation.

161La Commission de concertation avec les Bruxellois d’origine étrangère a été installée le 6 février 1992. Elle comprend dix-huit conseillers bruxellois (douze francophones et six néerlandophones) et dix-huit membres d’origine étrangère, ces derniers ayant dû adhérer à la Charte des devoirs et des droits. La Commission aura à rendre un avis lors de l’élaboration de tous textes législatifs régionaux relatifs aux matières énumérées dans l’inventaire exhaustif et sur tout texte que les assemblées décideraient de lui soumettre. Elle pourra également rendre des avis d’initiative sur ces matières et sur tout problème imprévu lié à l’immigration et de compétence régionale.

162

"La première spécificité de cette commission (…) est son caractère mixte. Elus bruxellois et personnes d’origine étrangère y siègent ensemble, à parité des voix.
Sa deuxième spécificité (…) est d’associer de façon permanente des élus et des non-élus à l’exercice du pouvoir législatif. La commission de concertation peut en effet donner des avis sur tout texte déposé devant l’une des assemblées bruxelloises (et concernant des matières définies, se rapportant aux milieux de population d’origine étrangère) avant qu’il soit voté, soit à la demande, soit d’initiative. Sa compétence reste consultative.
Troisième spécificité : il s’agit d’une commission dite « transversale », c’est-à-dire commune aux quatre assemblées bruxelloises. Les questions soumises à concertation relèvent en effet des compétences régionales mais aussi de compétences « communautaires » comme l’accueil et l’intégration des immigrés" [96].

163De son côté, la Charte des devoirs et droits pour une cohabitation harmonieuse des populations bruxelloises :

• d’une part reconnaît des droits égaux pour tous comme le droit à la liberté de pensée, de conscience et d’opinion (art.l), à la liberté d’expression (art. 3), à l’instruction (art.5) ; le respect de la vie privée (art.10), de la culture (art.11) ; la liberté d’utiliser la langue de son choix (art. 12) ; la promotion de l’égalité des chances d’accès au marché de l’emploi et de la formation (art.14), etc ;
• et d’autre part contient le rappel de devoirs ou de contraintes qui rejoignent l’idée de principes sociaux fondamentaux définie par le Commissariat royal à la politique des immigrés (voir infra, deuxième partie) : le droit à la liberté d’opinion implique la liberté de ne pas avoir de conviction philosophique ou religieuse (art.2) ; personne ne peut inciter un individu ou un groupe d’individus à contrevenir à la règle du respect des principes fondamentaux de droit, particulièrement les lois belges et les conventions internationales directement applicables en Belgique (art.4) ; tous ont le droit de se marier ou de ne pas se marier et de fonder une famille ; le mariage ne peut avoir lieu que s’il y a libre consentement des deux parties ; on ne peut contracter un second mariage avant la dissolution du premier (art.6) ; les parties veilleront à faciliter l’apprentissage d’une des deux langues nationales (art.12) ; etc.

Tableau synoptique des principaux organes crées par les pouvoirs publics

Période Eut Région bruxel. Commun.flamande Commun.franc. Provinces Communes 1945-1960 Comm. tripart. de la main d’oeuv. étrangère-CTMOE (1948) 1960-1970 Conseil consult. immigration-CCI (1965) (anc.CTMOE) Services prov. immig.et accueil (Liège 1964 Limbourg 1964, etc.) Conseils consult. communaux des immigrés-CCCI (Cheratte 1968, Flémalle Haute 1968, Heusden 1969, etc.) 1970-1980 Comm. réforme du statut des étrangers (1970) (Corn. Rolin) Vlaams Overlegcomite opbouwwerk Migratie VOCOM (1977) Brabant (CAIB-OCGB 1974) (Communes brux. 1970-1975) Autres formes de participation (Seraing 1977, etc.) 1980-1988 Conseil consult. des étrangers-CCE (1981) Commission d’étude immigration (1984) (Comm. Vermeylen) Vlaams Hoge Raad voor Migranten-VHRM 1982 Conseil consult. immigrés Comm. française-CClCF (1981) C.C. pour populations origine étrangere-CCPOE (1987) (exCCICF) Centres régionaux (Liège, Namur, Charleroi, Bruxelles) (anc. services provinc.) 1988-1992 Comm. royal à la politique immigrés CRP1 (1989) Cons. consult. main-d’œuvre d’origine étrang.-CCMOE(1992) (anc.-CCI et CTMOE) Comm.exploratoire (1990) Comm.concertation avec Bruxellois d’origine étrangère (1992) Centres régionaux et locaux (1990) Vlaamscentrum voor de integratie van Migranten VCIM (1991) (anc. VOCOM) Cons. des immigrés (Anvers, Genk)

Tableau synoptique des principaux organes crées par les pouvoirs publics

Une multiplicité de modes, de types et de niveaux d’intégration

164La première partie indique combien l’intégration des immigrés a donné lieu à des approches multiples. Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut considérer qu’au cours de ces quarante-sept années cette problématique a concerné le mouvement ouvrier, le patronat, les structures politiques aux différents niveaux de pouvoir, les Eglises, le monde de la laïcité, les associations. Et parmi les moyens a mettre en œuvre, ont entre autres été envisagés, l’acquisition de la nationalité, la revendication du droit de vote, le développement de la vie associative, la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, etc.

165La participation à la vie syndicale a été acquise depuis de nombreuses années. Les travailleurs étrangers ont droit de vote et sont éligibles aux élections sociales (conseil d’entreprise et comité de sécurité et d’hygiène). Toutefois, comme d’autres catégories de travailleurs (les femmes, les jeunes, les chômeurs), les immigrés se regroupent en organisations particulières au sein des structures syndicales au niveau interprofessionnel [97]. Cette approche "particulariste et catégorielle" permet d’une part aux travailleurs immigrés de voir reconnaître leurs spécificités culturelles et d’autre part aux centrales professionnelles, qui ont la responsabilité de l’action syndicale dans les entreprises et les secteurs, de déplacer (et de cloisonner) les questions spécifiques vers des organes syndicaux propres au niveau interprofessionnel.

166Si l’immigré est encouragé à rejoindre les syndicats, sa promotion dans les organes et structures syndicales n’est pas toujours acquise ni proportionnelle à sa présence. Quoi qu’il en soit, les organisations syndicales ont été capables de représenter les membres immigrés de la classe ouvrière, du moins ceux insérés dans les secteurs de l’économie tels que les charbonnages ou la sidérurgie. Mais l’occupation précaire et souvent marginale d’une fraction importante de l’immigration dans les secteurs des services (nettoyage, restauration, hôtellerie, alimentation, soins de santé, transports, etc.) bénéficie moins du support syndical, les organisations étant aussi moins bien représentées dans ces secteurs.

167Dans les provinces de Liège et de Limbourg il y a plus de trente ans que des services d’accueil ont été mis en place pour susciter, organiser et coordonner des initiatives visant l’intégration des travailleurs immigrés et de leur famille. Dans les autres provinces, la mise en place de telles structures, se heurte à des difficultés (comme dans la province de Namur ou dans la province de Hainaut [98]), ou a débuté plus tardivement (comme dans la province de Brabant et de Flandre orientale), ou encore n’a jamais eu lieu (comme dans les provinces d’Anvers et de Flandre occidentale). Les réalités propres à chaque province expliquent le succès et la permanence de certaines de ces expériences et la courte durée ou l’absence d’organisations semblables ailleurs. La situation est toutefois particulière à Bruxelles où les réformes institutionnelles ont conduit à la transformation de l’organisme provincial en un centre régional limité à l’agglomération de Bruxelles et à la création d’autres organes. L’existence de services provinciaux est restée limitée géographiquement et dans le temps. Aujourd’hui, tant en Communauté flamande qu’en Communauté française, on assiste à la création de centres "régionaux". Les services provinciaux existants connaissent de ce fait une reconversion institutionnelle dont les effets sont, si pas partout l’augmentation des moyens, du moins leur reconnaissance et l’extension de cette forme d’organisation. Il est toutefois à noter que les moyens octroyés par les Communautés flamande et française à leurs centres régionaux et locaux varient fortement (de BEF 15 millions pour la Communauté française à BEF 160 millions pour la Communauté flamande), ces montants traduisant des options fortement différenciées.

168Dans les communes également, les attitudes sont contrastées. Des contextes différents, en particulier sur le plan politique, donnent lieu à des comportements très variables, qui peuvent aller de l’indifférence totale et de l’absence d’initiative à l’égard des populations d’origine étrangère à des formes assez élaborées de participation. Il y a plus de vingt ans que les premiers conseils consultatifs communaux des immigrés ont vu le jour. A terme, ils devaient conduire à la participation politique au niveau communal (droits de vote et d’éligibilité) et constituaient dans l’esprit de leurs promoteurs une phase de transition. L’expérience est restée circonscrite à quelques communes (une quarantaine) sans que ce type de participation soit généralisé. Alors que dans quelques rares communes des conseils consultatifs sont encore en activité, d’autres formes de participation se sont mises en place comme à Seraing, à Genk ou à Anvers. De son coté la Communauté flamande promeut la création de centres locaux d’intégration.

169Suite aux réformes de l’Etat, l’intégration et l’accueil des immigrés sont devenus de la compétence des Communautés française et flamande. Les régions, auxquelles la politique d’accueil avait été confiée dans un premier temps, se sont effacées au profit des communautés, ce transfert de compétences accompagnant un passage du discours économique à un discours davantage culturel. Par le biais de leur conseil consultatif respectif, où une certaine représentation des immigrés est assurée, les exécutifs des communautés sont informés des problèmes et reçoivent des avis et des propositions. Mais au grand nombre d’avis émis par ces conseils consultatifs, les communautés ne peuvent souvent donner qu’une réponse limitée. La compétence des communautés se limite aux matières culturelles et personnalisables (enseignement, aide aux personnes, …) ; or ces avis concernent bien souvent des matières nationales (justice en ce qui concerne l’entrée et le séjour, affaires intérieures en ce qui concerne les politiques communales, emploi et travail en ce qui concerne la législation sur l’occupation de la main-d’œuvre étrangère,…) ou des matières régionales (travail, logement), ou encore des matières où le pouvoir communal est compétent. Les communautés tentent néanmoins de créer ou de développer un cadre institutionnel (centres communautaires régionaux et locaux par exemple) au sein duquel une politique d’intégration pourrait être menée.

170L’acquisition et l’attribution de la nationalité a été fortement encouragée par le gouvernement ces dernières années [99]. Une étude réalisée à l’UCL estime à 32.370 (23.800 en Wallonie, 4.430 à Bruxelles et 4.140 en Flandre) le nombre des jeunes de moins de 18 ans (de la troisième génération) ayant bénéficié de cette disposition au jour de l’entrée en vigueur de la loi (le 1er janvier 1992) [100]. La répartition par nationalité d’origine des parents est de 28.670 ressortissants européens et de 3.700 Turcs et Maghrébins. Les effets des nouvelles dispositions ne se feront en fait sentir, pour ces deux catégories d’immigration plus récente, que dans une dizaine d’années en raison de la condition imposée d’appartenir à la troisième génération. Ceux de la deuxième génération qui souhaitent obtenir la nationalité belge sont quant à eux soumis à une procédure fortement simplifiée.

171L’identité culturelle des immigrés est reconnue par les pouvoirs publics. Différentes associations nationales, régionales ou locales d’immigrés peuvent recevoir des subsides pour leurs activités culturelles, sportives, sociales, etc. Au sein de celles-ci, le maintien de la culture d’origine est assuré.

172Constatant que dans la communauté flamande les migrants ne participent que fort peu aux organisations socio-culturelles (flamandes), le Hoge Raad voor de Volksontwikkeling (Conseil supérieur du développement social) a émis le 28 février 1992 un projet d’avis sur la politique culturelle pour les migrants. La vie associative des immigrés y est préconisée et devrait être subsidiée pour autant que celle-ci soit organisée démocratiquement, sur une base volontaire, et poursuive un objectif d’intégration dans la communauté flamande [101]. C’est la première fois que ce conseil se prononce en faveur de l’organisation autonome d’associations immigrées. Jusqu’alors il préconisait surtout l’intégration des immigrés dans les associations culturelles flamandes existantes.

173Ces derniers temps, les déclarations politiques concernant l’intégration des immigrés tendent de plus en plus à l’inscrire dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Ainsi, par exemple, l’actuel exécutif de la Communauté française n’aborde pas spécifiquement la problématique de l’immigration dans son "accord de gouvernement", se distinguant en cela de ses prédécesseurs. En Communauté flamande, a été créé un fonds pour l’intégration des plus démunis. L’analyse de la situation des immigrés dans le domaine de l’enseignement, de l’emploi, du logement, de la promotion sociale, etc., montre de nombreuses inégalités dont souffre également une partie de la population belge. En élargissant le champ couvert par les politiques d’immigration à la lutte contre l’exclusion sociale dans son ensemble, on risque toutefois d’occulter les discriminations dont les immigrés sont l’objet en raison de leur origine, comme par exemple en matière d’accès à l’emploi, tant public que privé et au logement, qu’il soit social ou privé.

174La période qui s’étend de la seconde guerre mondiale à nos jours a incontestablement été marquée en matière d’immigration, par l’apparition de structures d’accueil, de réflexion, d’avis, mises en place par les pouvoirs publics. Elles trouvent leur origine soit dans l’initiative politique, soit dans la pression et la revendication des immigrés et de leurs associations ou de la population autochtone, soit - et c’est sans doute le plus fréquent - dans l’interaction entre les deux. Un constat semble s’imposer toutefois, celui de leur manque d’efficacité : moyens insuffisants, absence de sollicitation dans certains cas, recommandations non suivies, manque de coordination, etc.

175Ces dernières années, les évolutions sur le plan institutionnel ont conduit en outre à la multiplication des niveaux de décision concernés et, conséquemment, des instances de consultation et de participation. La pression de l’actualité - elle-même largement déterminée par l’absence de politique globale dans le passé - a conduit à une prise de conscience de la gravité de la situation et à l’adoption de mesures. Les craintes à ce stade résident dans l’absence d’adéquation des moyens aux problèmes et dans les risques d’éparpillement des initiatives et des moyens.

176Si la volonté de stabiliser les travailleurs migrants dans le pays existe depuis de nombreuses années et si l’idée de leur installation définitive est désormais acquise, force est de constater que les politiques n’ont pas souvent été dans le sens d’une réelle prise en compte de ces évolutions.

177A ce propos, les discriminations fréquentes dont sont victimes les immigrés et les carences en matière de politique sociale, d’enseignement, d’emploi, de formation, de logement ou dans les quartiers apparaissent comme autant d’obstacles. Le Commissariat royal y accorde une place importante dans ses propositions. Il soulève par exemple en matière de logement le problème des baux à loyer et du montant des loyers, la discrimination et l’absence d’un véritable droit au logement, le développement intégré des quartiers, la problématique du logement social, la promotion de la rénovation ; en matière d’emploi, des problèmes d’accès, de formation, de placement des chômeurs et demandeurs d’emploi, de l’engagement par les communes ; en matière d’enseignement, le renforcement de la formation et de l’encadrement des enseignants, les cours de langue, la lutte contre l’échec. Quant à l’appartenance à des communautés et à des cultures diverses, elle est généralement peu valorisée.

178Enfin, le contexte général, la toile de fond de cette problématique, concerne la société belge dans son ensemble et dans sa complexité et fait apparaître la contradiction entre le "discours de l’intégration et (la) pratique du cloisonnement" : "Alors que, dans leur majorité, les forces politiques adressent aux étrangers résidant en Belgique un appel à la volonté d’intégration, la société belge continue à régir sa propre diversité en consolidant et en multipliant les mécanismes de cloisonnement" [102].

La notion d’insertion

179Au-delà des modalités envisagées pour favoriser l’intégration et la participation des immigrés aux différents niveaux de la décision politique, le Commissariat royal à la politique des immigrés préconise une approche globale de la question. Il élabore une "philosophie" de l’intégration fondée sur la notion d’"insertion", qui implique une transaction entre une majorité autochtone et une majorité suffisante des groupes d’origine étrangère :

180

"L’approche de l’intégration par le biais de l’insertion (entre « adaptation » et « non-adaptation ») implique qu’il faille parvenir, dans la vie publique, à une acceptation réciproque, d’une part entre une majorité suffisamment importante de personnes appartenant à la « majorité » autochtone et une majorité suffisamment importante de personnes appartenant à chacune des minorités et d’autre part, dans les rapports mutuels entre les différentes minorités" [103].
"Il s’agit donc de promouvoir l’acceptation réciproque. Le dosage correct entre droits et devoirs des autochtones et allochtones comme dans leurs rapports mutuels est à ce propos une condition fondamentale.
Il est évident que l’on ne peut conférer aux allochtones plus de droits et de devoirs qu’aux autochtones. Toutefois, comme pour ce qui se rapporte à la notion « d’insertion » il faut tenter de trouver ici des critères objectifs et éviter les slogans souvent arbitraires. Cela est particulièrement important lors des discussions sur le droit de vote et l’accès à la Fonction publique" [104].

181L’intégration étant considérée comme un processus de négociation, il s’impose de prévoir des lieux où cette transaction peut s’effectuer, de définir qui sera habilité à négocier et sur quels points.

182Avant même qu’une transaction puisse être envisagée, certains niveaux sont distingués sur lesquels des concessions peuvent ou ne peuvent pas se faire :

183

"- le niveau des valeurs et des principes protégés par la notion « d’ordre public » et par conséquent juridiquement contraignant ;
- le niveau de certains principes sociaux fondamentaux sur lesquels il existerait un accord implicite de la majorité autochtone ;
- le niveau des expressions culturelles nombreuses qui ne compromettent ni l’ordre public ni les principes sociaux de base du pays d’accueil" [105].

184Le Commissariat royal considère que le concept d’intégration part de la notion d’insertion, et il envisage pour chacun des trois niveaux des comportements ou des exigences appropriés :

185

"a. assimilation là où l’ordre public l’impose ;
b. promotion conséquente d’une insertion la plus poussée conformément aux principes sociaux fondamentaux soutenant la culture du pays d’accueil et tenant à la « modernité », à l’« émancipation » et au « pluralisme confirmé » dans le sens donné par un Etat occidental moderne ;
c. respect sans équivoque de la diversité culturelle en tant qu’enrichissement réciproque dans les autres domaines" [106].

186De plus l’intégration va de pair avec une promotion de l’implication structurelle des minorités aux activités et objectifs des pouvoirs publics.

187Ces conceptions peuvent faire l’objet d’interprétations diverses en l’état actuel de leur élaboration. Le débat qui doit ou (aurait dû) s’engager à leur sujet nécessite de circonscrire un cadre politique ainsi que de reconnaître le caractère représentatif et la légitimité des interlocuteurs en présence. Le rapport du Commissariat royal à la politique des immigrés ne va toutefois pas jusqu’à envisager la mise en œuvre concrète du processus. Le gouvernement n’y a pas donné de suite, ce qui a conduit le commissaire royal a dénoncer "l’inertie du gouvernement", estimant qu’"il n’y avait pas cinq personnes au sein du gouvernement qui aient lu son rapport, ne serait-ce que les quatre pages évoquant des propositions sur la problématique de l’intégration" [107].

188Les conceptions que le Commissariat royal défend ont fait l’objet de réflexions de la part du Conseil consultatif pour les populations d’origine étrangère de la Communauté française. Celui-ci "se demande pourquoi le terme « minorités ethniques » a été préféré, dans la plupart des cas, pour dénommer un « collectif » d’étrangers de même origine culturelle, au terme de « communauté culturelle ».

189Le terme « ethnique » semble particulièrement impropre car la réalité des communautés issues de l’immigration intègre l’histoire du « voyage migratoire ». En ce sens les individus qui forment ces groupes ont sans doute, pour une part, une origine ethnique mais ils se caractérisent principalement par cet acte fondateur qui est l’immigration. Cet événement signifie qu’ils reconstruisent collectivement une histoire culturelle faite des éléments des cultures d’origine, de l’histoire de leur immigration et de la façon singulière dont ils s’intègrent dans le pays d’accueil. En ce sens lesdites minorités sont plus culturelles qu’ethniques.

190D’une manière générale, l’idée que des communautés culturelles structurées ou en voie de l’être, existent, avec l’infinie diversité de leurs positions et de leurs évolutions, n’est pas réellement reprise dans le rapport. Cette position pourrait laisser entendre qu’on s’adresse à des individus sans rapport entre eux qui doivent décider individuellement de leur avenir d’intégration face à la société belge. Cette position risque également de renforcer le sentiment que les interlocuteurs légitimes de ces communautés sont les institutions d’Etat des pays d’origine dont elles sont issues. (…).

191En ce qui concerne les niveaux d’acceptation de la différence mettant en cause les principes sociaux fondamentaux de la société d’accueil, il apparaît au Conseil que cette question doit toujours être traitée en terme d’information mutuelle, de négociation, de débats d’idées (rapport de force idéologique), d’éducation et jamais en terme d’interdiction et de stigmatisation.

192En ce qui concerne la notion des droits et devoirs qui revient souvent dans le document, le texte laisse entendre que les devoirs posent un problème particulier en ce qui concerne les immigrés. Il semble au Conseil que les immigrés remplissent globalement leurs devoirs et quand ils ne le font pas la loi est là pour le leur rappeler comme à tous les citoyens" [108].

La participation politique

193Les formes que la participation peut prendre sont multiples. La création dans la Région de Bruxelles-capitale, d’un organe paritaire permanent, composé pour moitié d’élus régionaux et pour moitié de personnes considérées comme représentatives des communautés immigrées, en est une. La Commission de concertation avec des Bruxellois d’origine étrangère a été constituée afin de rendre des avis sur des questions les concernant et coïncidant avec les compétences des institutions régionales bruxelloises. Dans une phase préparatoire à sa création, une Charte des devoirs et des droits pour une cohabitation harmonieuse des populations bruxelloises a été rédigée par une commission, mixte elle aussi.

194L’octroi des droits politiques d’élection et d’éligibilité constitue une autre forme de participation politique qui devrait connaître une mise en œuvre partielle d’ici la fin du siècle. Apparue dans le courant des années 1960, la question du droit de vote constitue une des composantes du contexte qui donna naissance à l’expérience des conseils consultatifs communaux. En octobre 1972, G. Eyskens, Premier ministre (CVP), et G. Andreotti, président du Conseil européen, proposent lors du Sommet de Paris de reconnaître sous certaines conditions le droit de vote aux élections locales à tous les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne.

195Au cours de la période 1971-1980, plusieurs propositions de loi sont déposées et au début des années 1980 quelques propositions de loi sont (réintroduites [109], qui visent l’octroi du droit de vote, soit aux seuls ressortissants d’un pays de la CEE, soit à tous les résidents étrangers. Dans tous les cas, l’octroi du droit est assorti de conditions de résidence. En 1977, trente-trois organisations belges et trente-cinq associations immigrées se regroupent dans un mouvement appelé Objectif 82. Le droit de vote et d’éligibilité aux élections communales est l’une des revendications principales pour laquelle le mouvement fixe comme échéance les élections d’octobre 1982. En 1979, le premier gouvernement dirigé par W. Martens (CVP-PS-SP-PSC-FDF) inscrit à son programme que "l’intégration politique des immigrés sera favorisée en leur accordant, sous certaines conditions, le droit de vote pour les élections communales".

196Fin des années 1970, l’opportunité de modifier la Constitution - en particulier l’article 4 - donne lieu à discussion. Pour certains, en effet, le droit de vote aux élections communales n’est pas limité par le texte constitutionnel. Ce n’est toutefois pas la position du Conseil d’Etat qui, dans un avis rendu en 1980 mais publié en 1986, conteste la conformité des propositions de loi visant l’octroi du droit de vote et d’éligibilité aux dispositions et à l’économie générale de la Constitution. Le Conseil d’Etat estime qu’une révision préalable de l’alinéa 2 de l’article 4 de la Constitution est requise. Depuis la publication de cet avis, l’initiative parlementaire prend la forme de propositions de déclaration de révision de la Constitution. Celles-ci sont davantage l’expression des positions des partis politiques, tandis que les propositions de lois émanaient, quant à elles, de parlementaires isolés. Toutefois, à l’exception d’Ecolo et d’Agalev, tous les partis s’opposent à l’octroi du droit de vote aux ressortissants des pays n’appartenant pas à la CEE.

197Le traité sur l’Union politique négocié au Sommet de Maastricht des 9 et 10 décembre 1991 a reposé en des termes nouveaux la problématique de l’octroi du droit de vote. En instituant une citoyenneté européenne, le traité prévoit également d’accorder le droit de vote et d’éligibilité aux élections locales et aux élections européennes :

198

"Article c
1. Tout citoyen de l’Union résidant dans un Etat membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’Etat membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités à arrêter avant le 31 décembre 1994 par le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen ; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un Etat membre le justifient.
2. Sans préjudice des dispositions de l’article 138 paragraphe 3 et des dispositions prises pour son application, tout citoyen de l’Union résidant dans un Etat membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen dans l’Etat membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités à arrêter, avant le 31 décembre 1993, par le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen ; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un Etat membre le justifient".

199En Belgique, les prochaines élections communales auront lieu en octobre 1994. Or, les dispositions du Traité de Maastricht relatives aux élections locales prévoient la traduction de ce point dans les législations nationales pour le 31 décembre de la même année au plus tard. A défaut d’une volonté politique qui fasse aboutir le processus avant la date ultime fixée par le traité, la participation des ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne n’aura lieu pour la première fois que lors des élections communales suivantes, en octobre 2000 [110].

200Entretemps le droit de vote des immigrés reste une question extrêmement sensible. Lorsque Wivina Demeester-Demeyer, ministre communautaire flamand des Finances et du Budget, des Etablissements de santé, de l’Aide sociale et de la Famille, plaida le 16 mai 1992 au Hème Festival de l’immigration à Anvers, pour l’octroi du droit de vote communal aux immigrés, elle provoqua de vives réactions tant au sein de son parti (CVP) qu’au sein du Vlaamse Raad [111]. Elle fut publiquement désavouée par le président de son parti, Herman Van Rompuy. Lors de la séance du Vlaamse Raad le 9 juin 1992, le président de l’exécutif flamand Van den Brande (CVP) affirma que c’est "l’opinion unanime du gouvernement flamand que le droit de vote des immigrés n’est pas, dans les circonstances actuelles, une voie juste pour l’insertion. Le droit de vote reste lié à l’acquisition de la nationalité" [112].

201Dans le contexte politique belge, l’octroi du droit de vote fait en outre l’objet d’oppositions de la part des partis nationalistes flamands et des ailes les plus radicales des autres partis, qui craignent que les voix des ressortissants des pays de la Communauté européenne favorisent les listes francophones. Le Vlaams Komitee Brussel-VKB, par exemple, "insiste auprès des parlementaires flamands pour qu’ils s’opposent au droit de vote pour les ressortissants européens si les Flamands de Bruxelles n’obtiennent pas de garanties pour leur représentation à Bruxelles. Le VKB souligne les risques d’accorder le droit de vote aux ressortissants de la CEE inscrits en Belgique pour les élections communales et les conséquences que cet octroi peut avoir pour la Communauté flamande dans la capitale" [113].

D’autres issues envisageables

202Si l’octroi du droit de vote rencontre des aspirations déjà anciennes, il ne peut à lui seul constituer une réponse à l’ensemble des problèmes qui se posent aujourd’hui, d’autant moins d’ailleurs qu’il ne concerne pas les ressortissants des pays tiers à la Communauté européenne.

203Or, on observe que la problématique de l’intégration des immigrés se cristallise actuellement sur deux populations [114] : celle d’origine maghrébine et celle d’origine turque. Cette cristallisation s’exprime dans la "société d’accueil" sous la forme de deux craintes : l’accroissement de la violence d’une part, l’émergence d’un rapport de force politique qui ne passerait pas par la participation électorale mais pour le quel l’islam jouerait le rôle d’élément structurant d’autre part.

204D’une part, on assiste depuis le printemps 1991 à des confrontations entre des jeunes d’origine étrangère (majoritairement maghrébins) et les forces de l’ordre, confrontations qui débouchent parfois sur des attroupements et des manifestations de rue. Fortement médiatisés et entourés de discours du type "sécuritaire", ces événements contribuent tout à la fois à propager un sentiment de peur et à mettre en exergue des phénomènes sociaux essentiellement spécifiques aux grandes villes. La pauvreté, l’exclusion sociale, le manque d’équipements publics, le délabrement urbain dans les quartiers défavorisés, la dualisation de la société, constituent la toile de fond de ces incidents sur laquelle se tissent également les relations dégradées (contrôles d’identité, provocations de part et d’autre) entre les jeunes et les forces de l’ordre. M. Martiniello relève quatre analyses qui rendent compte de ces événements et tentent d’expliquer leurs causes [115] :

• des rapports détériorés entre les jeunes et les forces de l’ordre ;
• les actes de bandes de délinquants organisées qui constitueraient "un noyau dur inintégrable" ;
• des manipulations politiques par des militants d’extrême droite ou d’extrême gauche ou par des intégristes musulmans ;
• le non-accomplissement de l’intégration des jeunes d’origine étrangère.

205L’auteur juge ces analyses contestables notamment parce qu’elles se focalisent sur les symptômes. Il observe toutefois que c’est sur leur base que les pouvoirs publics conçoivent leurs réponses :

• soit des mesures visant "au rétablissement de l’ordre et de la sécurité et à la prévention de nouveaux troubles" (augmentation des effectifs policiers et des moyens mis à leur disposition, formation des policiers aux réalités interculturelles, engagement d’auxiliaires de police issus de l’immigration et de médiateurs entre les forces de l’ordre et les jeunes [116] ;
• une continuation et une intensification de la politique d’immigration de "longue haleine" mise en place.

206L’analyse alternative que propose M. Martiniello prend en compte "la répartition inégalitaire du pouvoir dans la société et la place occupée par les populations d’origine immigrée dans les relations de pouvoir" [117]. A. Réa et F. Brion débouchent également sur une analyse en termes de rapports politiques, de relations de pouvoir au sein de la société.

207D’autre part, certains - se référant à la manière dont est structurée la société belge - s’interrogent sur la possible émergence d’un "pilier" islamique (c’est-à-dire d’un réseau institutionnalisé d’associations et de services comparables, par exemple, au monde catholique) et trouvent dans cette hypothèse une voie praticable de réduction des tensions et de résolution des conflits qui concernent les minorités culturelles.

208Certains arguments viennent étayer ces propos. A commencer par la perception et de l’exclusion sociale, du rejet culturel de l’absence de la participation à la prise de décision politique. Le sentiment d’appartenance à un groupe est renforcé par la pratique du même culte et par une position socio-économique généralement semblable. Il est également accentué par le regard stigmatisant qu’une large fraction de la "société d’accueil" porte sur les immigrés d’origine musulmane, considérant notamment leur religion mais aussi nombre de comportements et d’habitudes culturelles, incompatibles avec leur intégration [118].

209Mais le seul sentiment d’appartenance commune ne suffit pas. La structuration doit s’opérer autour d’organisations fortes et qui recouvrent de nombreux domaines de la vie sociale. La capacité des organisations islamiques à encadrer les populations turque et marocaine est réelle : elles peuvent les mobiliser, œuvrer à l’élaboration d’un projet de société et fournir des symboles, des significations [119]. Des associations se constituent, une école islamique s’ouvre, l’enseignement de la religion est promu et financé partiellement, des institutions comme le Centre islamique et culturel ou la Fondation islamique turque exercent une fonction centralisatrice.

210Si les communautés marocaine et turque partagent des conditions de vie similaires et une même religion, elles vivent néanmoins de manière socialement séparée. Cette constatation, certainement valable pour la première génération, l’est toutefois déjà moins en ce qui concerne la suivante pour laquelle l’appartenance commune semble plus marquée. Par ailleurs, les spécificités de l’islam appellent à la prudence lorsque l’on veut comparer son organisation et son fonctionnement à ceux de l’Eglise catholique par exemple, notamment au regard de la constitution d’un pilier. Enfin le développement des organisations structurées autour de l’islam ne connaît pas, pour l’heure, une étendue semblable à celle des mondes actuellement constitues (partis politiques, syndicats, mutuelles, institutions sociales, associations culturelles, etc.) et leur représentation ne fait pas l’objet d’un consensus.

211Les discussions à propos de la représentativité et des élections des membres du Conseil supérieur islamique, la création par le gouvernement d’un Conseil provisoire des sages, l’agitation autour du port du foulard, la création d’une école islamique et les réactions qu’elle suscite, etc., contribuent à forger une conscience d’appartenance et à manifester la présence collective du groupe [120]. Les possibilités de voir se constituer un ensemble structuré dépendront d’une multiplicité de facteurs : capacité d’organisation des communautés islamiques au-delà de leur appartenance nationale, mobilisation des élites, utilisation d’actions et manifestations symboliques, diffusion par les médias, etc.

212La réflexion sur l’existence des piliers, sur leur capacité de pacifier et de réduire les tensions socio-politiques et sur l’émergence possible d’un pilier islamique n’est pas neuve. Depuis plusieurs années, le professeur Arend Lijphart défend la thèse qu’aux Pays-Bas un pilier islamique contribuerait à la pacification et à l’intégration sociale des immigrés marocains et turcs [121].

213L’interrogation relative à la structuration d’une partie de la population d’origine étrangère autour de l’islam est posée en termes de clivage religieux et philosophique. Se cantonner à cette dimension peut toutefois induire une approche réductrice de la réalité. Il importe en effet de considérer la structuration de la société dans son ensemble comme la résultante de plusieurs clivages : le clivage religieux et philosophique est un des principaux, mais les clivages socio-économique ainsi que culturel et linguistique ont une fonction tout aussi essentielle tandis que d’autres, comme le clivage centre-périphérie, par exemple, sont également à l’œuvre. Il ne faut pas perdre de vue non plus que la présence des immigrés en Belgique trouve principalement son origine dans le cadre des rapports travailleurs-employeurs, constitutifs du clivage socio-économique. Enfin la question se pose de la permanence de la référence à la religion et de son caractère structurant, en particulier pour les jeunes générations. Les comportements et les attitudes sont multiples et en évolution constante, surtout dans le contexte urbain [122].