1L’idée du recours à la participation des habitants dans le processus de conception des espaces construits apparaît en Occident à la Renaissance, dès les premières manifestations du discours instaurateur de la ville. Il s’agit alors à la fois d’établir un dialogue entre l’architecte et son client, futur usager des espaces à concevoir, et de caractériser socialement les habitants afin de pouvoir répondre au mieux à leurs besoins et désirs en matière d’espaces [Choay, 1980]. Depuis, cette idée est récurrente, mais c’est surtout à partir des années soixante et soixante-dix qu’elle resurgit, soit dans la même tradition des théories de l’urbanisme (comme avec Ch. Alexander), soit dans des discours plus politiques découlant des principes de l’autogestion (comme chez J. Turner) ou liés à un contexte de « luttes urbaines ». Cette idée est alors particulièrement polémique, le pouvoir des « savants » étant sérieusement mis en cause par les « profanes ». Peu à peu, cependant, les antagonismes se sont atténués, au moins dans les discours des divers acteurs concernés, et l’invocation de la participation des habitants semble être devenue aujourd’hui unanime, y compris de la part des institutions autrefois critiquées pour leurs pratiques excluantes. Ce glissement est notamment dû aux discours véhiculés universellement par les diverses organisations internationales qui valorisent la gouvernance ou la concertation, même si ces idées sont très diversement conçues, comprises et mises en œuvre [Les Annales de la recherche urbaine, 1998].

2Cet unanimisme des discours est trop peu confronté à la diversité d’expériences et de pratiques qui, si elles sont de plus en plus nombreuses et élaborées tant dans les pays du Nord que ceux du Sud [CNUAH, 1996], présentent aussi des difficultés, des limites, voire échouent. En effet, ces expériences peuvent provenir « d’en bas » comme « d’en haut », ce qui change radicalement les règles du jeu ; elles peuvent aussi servir de preuve à la correcte incorporation des pressions internationales ou bien, à l’inverse, montrer que les acteurs locaux ont encore une possible marge de manœuvre dans la gestion de leurs propres affaires (par exemple, le budget participatif de Porto Alegre). Diverses évaluations de ces expériences, passées et présentes [Blanc, 1995 ; Lorcerie, 1995 ; Atkinson, 1998], ont mis en évidence de nombreux obstacles. Parmi eux, d’abord le fait que la démarche participative, elle-même inscrite dans un processus de rationalisation politique plus large, vient souvent bousculer une structure sociopolitique qui repose sur des valeurs d’une tout autre nature [Vidal, 1998] ; ensuite, la différence, parfois profonde, des intérêts en jeu, selon le type d’acteur impliqué. Enfin, la grande diversité de langages mis en confrontation et donc d’interprétations du processus et de ses méthodes. Par ailleurs, ces expériences peuvent être conjoncturelles, peu institutionnalisées, car souvent mises en œuvre pour répondre à des besoins spécifiques et momentanés, la mobilisation cessant dès que la demande est satisfaite.

3Ce contraste entre un discours laudateur et unanime et des pratiques variées et difficiles rend donc suspect ce même discours et incite à en différencier les fondements et à poser plusieurs questions. La participation est-elle perçue par les décideurs traditionnels comme devant modifier les modalités de la prise de décision ou plutôt comme permettant de neutraliser le social pour mieux caler des changements économiques globaux et locaux ? L’apparente volonté de développement de la démocratie participative serait-elle liée à l’état dit « critique » de la démocratie représentative ? En d’autres termes, quelles sont les tensions entre démocratie représentative et démocratie participative ? Quels enjeux représente le recours à la participation dans la planification et la gestion d’une croissance urbaine qui tend à adopter de nouvelles formes ?

4Ces questions sont particulièrement aiguës dans les pays en développement. Malgré des tentatives proprement locales de gestion participative, parfois si réussies qu’elles deviennent exemplaires aussi bien pour d’autres pays du Sud que pour ceux du Nord, les modèles imposés sont souvent conçus par les grandes puissances économiques. Dans ces conditions, qu’attendent les organisations internationales de la généralisation du discours participatif ? Un maquillage « politiquement correct » à des réajustements économiques imposés ? En quoi ces mêmes orientations peuvent-elles servir ou desservir les pouvoirs locaux ? Que se passe-t-il avec les formes de représentation populaire souvent mises en cause par ces nouvelles formes de planification et de gestion urbaines ? Sont-elles affectées, résistent-elles ou se recomposent-elles ? Dans quelles conditions ? Comment s’articulent des notions globalisantes de « citoyenneté », « communauté », « société civile » avec la diversité des acteurs urbains et celle de leurs problématiques ?

5Pour tenter de répondre à ces questions, nous nous proposons dans ce texte d’analyser la mise en œuvre de la participation, en cherchant à dégager les formes de son appropriation par l’ensemble des acteurs concernés et, donc, son impact effectif. Nous nous référons ici au programme appelé « contrôle fiscal civique » mené à bien par la controlaría (cour des comptes) dans la ville de Bogotá, capitale de la Colombie, entre 1997 et 1999. Il s’agissait de préconiser le contrôle de l’exécution des investissements publics par les citoyens qui en bénéficiaient. Ce programme s’inscrivait directement dans les nouveaux processus de planification et de gestion décentralisées engagés dans ce pays au cours des années quatre-vingt-dix. Après une contextualisation, nous présenterons un récit détaillé de cette expérience [2]. Parce qu’elle a été difficile et a abouti à un échec relatif, cette expérience a été peu diffusée, évaluée et encore moins analysée. Elle figure parmi d’autres expériences du même type, à Bogotá ou dans d’autres villes colombiennes, qui se sont multipliées au cours de la dernière décennie. Son analyse doit donc être référée aux nombreux travaux locaux sur la décentralisation, les luttes urbaines et les formes d’organisation populaire, le pouvoir local, le clientélisme [3].

Un environnement urbain, social et politique en proie à de profonds changements

6La Colombie est un pays doté de nombreuses ressources naturelles (exploitées depuis longtemps ou non) et d’une géographie telle que les différences régionales y sont fortement marquées. Quelques régions se sont développées économiquement dès le XIX^e siècle. L’urbanisation s’est fortement accusée à partir du milieu du siècle dernier atteignant, en 1993, un taux de 69,1%. Ce processus s’est appuyé sur un réseau urbain quadricéphale longtemps équilibré [4] : Bogotá et les trois grandes villes, Medellin, Cali et Barranquilla [Gouëset, 1998]. Si le développement économique a contribué au bien-être de certaines catégories de la population, il a aussi été accompagné de fortes inégalités, d’exclusions, en milieu rural comme dans certaines zones urbaines.

7Cette évolution est aussi liée à la nature du système politique : des pouvoirs régionaux indépendants, reposant sur une structure sociale fortement hiérarchisée et marquée par le paternalisme, le caciquisme, le clientélisme, ont nui à l’affirmation d’un État central fort et se sont opposés profondément à la confrontation sociale publique et directe, de telle sorte que le recours à diverses formes de violence a été récurrent. On a ainsi parlé d’une situation locale paradoxale entre un ordre démocratique (la Colombie n’a pratiquement jamais connu de régime dictatorial) et une violence plus ou moins intense et souterraine [Pécaut, 1987]. Dans les années cinquante, une guerre civile (la violencia) entre les deux grands partis politiques traditionnellement en conflit fit plus de deux cent mille morts. Durant la décennie suivante ces deux partis se réconcilièrent (el frente nacional), tout en écartant du nouvel ordre ainsi établi des courants plus extrémistes, qui optèrent alors pour la clandestinité et la lutte armée (guérillas, puis plus récemment, mouvements paramilitaires). Le narcotrafic, de son côté, s’est développé rapidement puis a progressivement infiltré l’ensemble des organismes politiques, officiels ou clandestins. Depuis les années quatre-vingt sont cycliquement engagées des négociations entre État et guérillas mais sans succès, sauf avec l’une d’elles, le M19, en 1990.

8Tandis que se complexifiaient les conflits, la démocratisation est apparue, dans les quinze dernières années, comme un enjeu d’importance croissante, notamment à travers la nouvelle Constitution de 1991. Elle semble répondre à des besoins spécifiquement locaux de « réconciliation » (le M19 ainsi que des minorités ethniques ont eu des représentants à l’assemblée constituante), mais elle s’inscrit aussi dans un contexte latino-américain plus général, marqué par la décentralisation, le transfert de compétences et ressources de la nation aux collectivités locales, une profonde réorganisation politico-administrative, la mise en place de nouveaux processus de planification et gestion locales s’appuyant sur des formes de participation du citoyen dans la prise de décisions et dans le contrôle de leur application. Il s’agit ainsi de relégitimer les institutions publiques, mais aussi de faciliter l’ouverture économique engagée au tout début des années quatre-vingt-dix. Malgré ses problèmes (ou grâce à l’un d’entre eux, le narcotrafic, diront d’aucuns), le pays a conservé, jusque récemment, une économie internationalement considérée comme « équilibrée », peu affectée par la crise de 1985, avec une faible inflation. La fin des années quatre-vingt-dix est cependant marquée par une crise économique sans précédent.

9La démocratisation politique concerne le dispositif de représentation (élection populaire des maires et des préfets) comme la participation des citoyens. Elle affecte un système politique agité par la crise des partis traditionnels qui s’appuient toujours sur des réseaux sociopolitiques clientélistes actifs, et le surgissement de figures nouvelles dites « indépendantes ». Si la création des JAC (Juntas de acción comunal), dans les années soixante, a correspondu à une mobilisation sociale intense liée aux revendications de régularisation foncière et d’équipement en services de quartiers autoconstruits, celle-ci connaît, durant les années quatre-vingt-dix, une certaine régression.

10Bogotá, peuplée en 1993 de près de 6 millions d’habitants, reflète les dynamiques de l’ensemble du pays, mais par certains côtés s’en démarque aussi. Un taux de croissance de la population très élevé, notamment à cause de l’arrivée massive de migrants, explique un étalement très rapide durant les années cinquante et soixante. Cette expansion s’est produite souvent de manière illégale, malgré des plans conçus dès la fin des années quarante, car les pouvoirs publics ne les appliquent que partiellement. À partir des années soixante-dix, alors que les comportements démographiques changent (baisse de la natalité, diminution et diversification des migrations), les formes de croissance de la ville changent aussi : l’expansion se poursuit au-delà des limites du district, absorbant les communes voisines et constituant ainsi une aire métropolitaine, tandis que les zones existantes se densifient. Dans ce contexte, le laisser-faire des pouvoirs publics aggrave un fonctionnement urbain chaotique (congestion, insécurité, dégradation des espaces publics, etc.).

11À partir des années quatre-vingt-dix, en grande partie grâce aux nouveaux outils de la démocratisation et de la décentralisation, la gestion de la ville est reprise en mains. Chaque maire, élu au suffrage universel depuis 1988, y contribue à sa manière : J. Castro (1992-1994) intervient dans le domaine politico-administratif et financier, A. Mockus (1995-1997) développe un discours sur la culture citoyenne, E. Peñalosa (1998-2000) réalise de grands travaux de réhabilitation des espaces publics. Néanmoins, cette réorientation incontestable est parfois limitée par le poids de logiques clientélistes traditionnelles qui lient les élus du conseil du district (municipal) avec leur électorat (le secteur économique, les agents de l’administration publique ou certaines organisations d’habitants).

L’indéniable mais difficile ouverture d’espaces démocratiques locaux

12Au cours des années quatre-vingt, mais surtout à partir de la Constitution de 1991 et de la très abondante juridiction qui en découle, de nombreuses réformes sont donc engagées tant dans le domaine de la représentation que dans celui de la participation des citoyens [5]. Certaines concernent directement l’élaboration et l’application des plans de développement urbain. C’est le cas avec, d’une part, la création au niveau de l’arrondissement d’une nouvelle instance politique, la JAL (junta administradora local), un conseil d’élus par l’ensemble des citoyens (la loi de 1986 ne sera cependant appliquée par les villes que très progressivement) ; d’autre part, avec des institutions, des formes d’organisation citoyenne et des procédures (la personeria, la contraloria, la veeduria, etc.), nouvelles ou redéfinies, qui permettent un meilleur contrôle de la gestion des pouvoirs publics.

13Ces changements, de différente nature, engendrent une prolifération d’expériences dans l’ensemble du pays, à différentes échelles territoriales (de la nation au quartier en passant par le département, la municipalité et l’arrondissement), d’ampleur, d’efficacité et de valorisation très variables. Ces expériences favorisent la formation des fonctionnaires publics, des élus et des leaders communautaires, organisée par diverses entités (secteur public, ONG, organisations internationales, universités, bureaux de consultants, etc.) qui parfois se spécialisent dans ce domaine.

14Dans le cas du district de Bogotá, les JAL constituent une des pièces maîtresses du programme du maire J. Castro qui les crée en 1993 (cf. decreto 1421 : Estatuto orgânico del distrito capital). Influencé par le modèle des arrondissements parisiens, Castro redéfinit le découpage du territoire du district en 20 arrondissements (chacun d’entre eux rassemblant plusieurs centaines de quartiers) et leur transfère des pouvoirs et des ressources gérés par la JAL et le maire d’arrondissement (non élu, il est choisi par le maire du district parmi trois candidats proposés par la JAL). Les édiles de la JAL sont élus au suffrage universel tous les trois ans (en 2001 a commencé une quatrième période), comme et en même temps que le maire du district et les membres du conseil du district. Le nombre d’édiles varie entre 7 et 11 selon la population de l’arrondissement. Les fonctions de la JAL sont très nombreuses s’agissant de l’adoption du plan de développement local [6] (à partir de la formulation des besoins de la base mais aussi en concordance avec le plan du district), du contrôle de la prestation des services publics, de la gestion et du contrôle de l’exécution des investissements du district à l’échelon de l’arrondissement, de la présentation des projets d’investissement, de l’approbation du budget annuel et de la promotion de la participation citoyenne dans le contrôle des affaires publiques. Par contre, les ressources dont dispose l’ensemble des arrondissements par transfert du district sont faibles car elles ne correspondent qu’à plus ou moins 10% des ressources du district.

Figure 1

Système de représentation politique de la population à Bogotá

Système de représentation politique de la population à Bogotá

15La principale activité des JAL tourne donc autour de l’élaboration du plan de développement local [7] et le suivi de sa mise en œuvre. Les projets qui figurent dans ces plans consistent très souvent en des constructions ou améliorations d’infrastructures (voirie) et de bâtiments à fonction sociale (éducation, santé, sports et culture, etc.) et peu en des activités de travail communautaire, développement institutionnel ou animation socioculturelle. Cette préférence peut être liée au fait que de nombreux quartiers ont encore des besoins très importants dans ces domaines. Mais elle provient aussi du fait que les élus considèrent être jugés par leurs électeurs sur la base de résultats « visuellement » identifiables [García, Zamudio, 1997].

16La mise en place des JAL s’est produite dans un tissu sociopolitique préexistant fortement organisé entre le conseil du district et les JAC (juntas de acción comunal) (cf. figure 1). Depuis les années soixante, les JAC représentent les habitants au niveau du quartier. Leurs membres sont élus par les habitants du quartier qui y sont affiliés (le taux d’affiliation pouvant être très variable d’un quartier à l’autre). Leur mobilisation est bien sûr liée à la nature des besoins des quartiers. C’est ainsi qu’elles ont souvent joué un rôle très important dans les processus de régularisation des quartiers illégaux et de leur équipement en infrastructures et services publics. Toutefois, dans les années quatre-vingt-dix, l’action de ces organisations populaires s’essouffle tandis que s’affaiblit d’une manière générale la mobilisation sociale et politique dans la société et que sont progressivement satisfaits les besoins en services. Le conseil du district, de son côté, est resté plus stable, même si l’arrivée en son sein de nouveaux courants dits indépendants a fait envisager certains rééquilibrages. L’introduction des JAL durant cette même période fut quelque peu difficile [Velásquez, 1996 ; Garcia, Zamudio, 1997]. Aujourd’hui, les trois niveaux de pouvoir (conseil, JAL et JAC) semblent être (ré)articulés.

17Divers chantiers ont permis que, non sans mal, les JAL trouvent leur légitimité : la mise au point des plans de développement des maires Mockus puis Peñalosa qui, pour la première fois, se sont appuyés sur les propositions des arrondissements présentées dans les encuentros ciudadanos ; puis, à partir de 1997, l’élaboration du premier POT (plan de ordenamiento territorial), qui a réuni, au sein du CTP (concejo territorial de planeación), un édile de chaque arrondissement et des représentants des différents gremios (corporations des différentes branches du secteur productif) et ONG de la ville. Toutefois, les JAL et l’administration locale n’ont cessé d’être l’objet de débats, les maires ayant eux-mêmes des opinions divergentes sur elles : Castro a créé les JAL en leur donnant de nombreuses fonctions, la coexistence de certaines d’entre elles (la définition des projets dans le plan de développement local, la gestion et le contrôle de leur exécution) pouvant être dangereuse. C’est d’ailleurs ce qu’invoquera Peñalosa lorsque, dès son arrivée à la mairie en 1998, il retirera à l’administration locale ses attributions dans l’exécution des fonds publics et les redonnera à l’administration « districtale » à travers la UEL (unidad ejecutiva de localidades).

18On voit donc que la mise en œuvre des réformes en matière de démocratie représentative est difficile. Il en est de même pour celles de la démocratie participative, celles-ci devant d’ailleurs contribuer au contrôle des premières. C’est le cas avec la nouvelle procédure du contrôle fiscal civique, promue par la contraloría de Bogotá et conçue pour être exercée au niveau de l’arrondissement.

Le contrôle fiscal civique : une procédure a priori novatrice

19La mission de la contraloría de Bogotá est de contrôler le « bon usage » des fonds publics [8] tant au niveau du district que de l’arrondissement. Il s’agit donc de lutter contre la corruption lors de l’attribution des contrats, même lorsque celle-ci se fait dans le cadre d’appels d’offres censés être transparents, et contre toute anomalie dans l’exécution de ces mêmes contrats (la pire étant celle du contrat payé bien que non exécuté). Son rôle étant principalement de détecter ces anomalies mais non d’en sanctionner les auteurs, elle opère en complémentarité avec les autres grandes institutions du droit pénal (la fiscalía et la procuraduría). Elle dispose de ressources assez importantes mais insuffisantes dès lors qu’elle a dû se pencher non seulement sur les réalisations de l’administration districtale mais aussi sur celles des administrations locales.

20En 1997, la contraloría est dirigée par un homme qui a une vision quelque peu idéaliste de la mission de son institution. Il est en phase avec Mockus, le maire du moment, au discours très novateur [9]. Adhérant aux principes de la nouvelle Constitution, le contralor cherche à intégrer le contrôle citoyen de l’exécution des fonds publics à tous les niveaux du nouveau processus de planification et de gestion. C’est dans ce cadre qu’il va promouvoir le « contrôle fiscal civique », programme préconisé au plan national mais peu appliqué localement.

21Le contrôle fiscal consiste en la révision des contrats d’un point de vue juridique (selon les règles prescrites dans la loi 80 de 1993 dont l’objectif est d’éviter toutes sortes de détournements), financier (correspondance entre opérations réalisées et transactions de fonds) et gestionnaire (respect des projets prévus dans les plans de développement, efficacité dans le déroulement du contrat, etc.). L’exercice du contrôle fiscal civique consacre le droit qu’ont les citoyens [10] de veiller à ce que les projets de financement public censés améliorer leur propre cadre de vie soient correctement exécutés. Pour être les plus directement concernés par ces projets, la motivation et le niveau d’exigence des citoyens dans l’appropriation de cette procédure sont supposés être les plus élevés.

22Par ailleurs, un aspect du programme de contrôle fiscal civique est alors très présent : ce contrôle ne peut être correctement exercé par les citoyens que si ceux-ci connaissent et maîtrisent l’ensemble du processus de planification et de gestion urbaines. C’est-à-dire qu’il s’agit de promouvoir une nouvelle « culture » des citoyens qui s’appuierait non tant sur l’attitude de la dénonciation (courante dans une société où les conflits entre clans politiques sont souvent canalisés par le judiciaire), mais plutôt sur celle de la responsabilisation (difficile quand les pratiques de la planification et de la gestion étaient auparavant beaucoup moins élaborées et très souvent confinées dans les sphères administratives).

23La contraloría a mené ce programme à partir de différentes approches. La première a consisté à sélectionner (sur la base de dossiers présentés dans le cadre d’un appel d’offres) une organisation civique dans chacun des quatre arrondissements choisis (Usaquen, Kennedy, Tunjuelito, Rafael Uribe [11]). Chacune était donc contractuellement liée à la contraloría et rémunérée par elle. Après une formation spécifique, l’organisation devait examiner 70% des contrats effectués dans son arrondissement durant l’année antérieure, et présenter les résultats de ses investigations dans divers rapports et dans le cadre de deux audiences publiques.

24Après avoir engagé le processus dans les trois premiers arrondissements, il fut cependant procédé à une première réorientation, liée à des problèmes de mise en œeuvre (comportement de l’organisation civique du premier des quatre arrondissements, complexité des tâches). En effet, à Usaquen, la procédure a été très lourde et, selon la contraloría, serait devenue pour l’organisation le moyen de « régler des comptes politiques ». Bien que dans le cas des deux arrondissements suivants (Kennedy et Tunjuelito) la situation ne fût pas aussi problématique, il fut décidé, pour le dernier arrondissement (Rafael Uribe), de se tourner vers des universitaires (considérés comme plus neutres et plus compétents) afin qu’ils prennent en charge à la fois l’exercice du contrôle fiscal puis sa transmission progressive à la population à travers sa sensibilisation, son information et sa formation. L’équipe d’universitaires fut également sélectionnée dans le cadre d’un appel d’offres [12]. Ce glissement traduit un des défis du programme : rendre la population capable d’exercer une activité « savante »… Peu après cette réorientation a eu lieu l’élection de Peñalosa, le nouveau maire, puis celle du nouveau contralor. Or, comme nous l’avons signalé plus haut, Peñalosa changea nettement d’attitude vis-à-vis des administrations d’arrondissement, en les privant du pouvoir d’établir des contrats. Cette mesure rendant caduc, à partir de 1998, l’exercice du contrôle fiscal civique au niveau local, le nouveau contralor Or, comme nous l’avons signalé plus haut, Peñalosa changea nettement d’attitude vis-à-vis des administrations d’arrondissement, en les privant du pouvoir d’établir des contrats. Cette mesure rendant caduc, à partir de 1998, l’exercice du contrôle fiscal civique au niveau local, le nouveau contralor ; au profil très différent de celui du précédent, laissa le programme se terminer dans les conditions initiales (les contrats examinés étant encore tous antérieurs à 1998), mais adopta une autre approche pour sa poursuite en privilégiant la formation massive de leaders communautaires à l’ensemble des nouvelles procédures de la planification et de la gestion (dont celle du contrôle fiscal), au détriment de leur pratique.

La pratique du contrôle fiscal civique : récit d’une expérience difficile

25Nous allons présenter ici une partie de ce programme, celle réalisée par une équipe d’universitaires dans l’arrondissement de Rafael Uribe en 1998. Si la contraloría a considéré que le contrat avait été correctement effectué par cette équipe, le bilan n’en est pas moins complexe.

Des engagements initiaux très spécifiques

26Le contrat avait deux objectifs : la réalisation du contrôle fiscal en soi et la sensibilisation de la population à cette pratique. Mais, de manière plus précise, l’intervention de l’équipe a comporté les tâches suivantes :

• une formation initiale au plan de développement, à la loi d’établissement de contrat, au budget, à la lecture et à l’analyse juridiques des contrats ;
• la définition de l’« échantillon » de contrats à examiner (70% de l’ensemble des contrats réalisés au cours de l’année 1997 par l’administration de l’arrondissement de Rafael Uribe, c’est-à-dire 210 contrats dont le total représente autour de 20 millions de francs) et la mise au point d’outils de lecture et d’analyse des contrats (la juridique examine 35 éléments) ;
• l’exercice direct du contrôle fiscal avec, d’une part, l’analyse juridique des contrats et, d’autre part, dans le cas des contrats ayant pour objet une construction (environ 50% d’entre eux), une visite technique ;
• la réalisation de deux présentations publiques des résultats des investigations ;
• le travail de sensibilisation et de formation de la population de l’arrondissement au contrôle fiscal et aux processus de planification et gestion urbaines en cours, à partir d’enquêtes auprès des habitants bénéficiaires des contrats évalués.

Figure 2

Division politico-administrative du district de Bogotá

Division politico-administrative du district de Bogotá

27Pour mener à bien notre activité, nous avons constitué une équipe de plusieurs personnes, aucune n’habitant l’arrondissement, mais dont les formations et expériences (notamment travail social, ingénierie civile) permettaient de répondre aux objectifs. En présumant que les fonctionnaires de la contraloría nous apporteraient un soutien en matière juridique, nous n’avons pas fait appel à des juristes.

À qui a servi le contrôle fiscal civique ?

39Il importe de resituer cette opération dans un système d’acteurs qui la perçoivent comme un intérêt ou une menace et, en conséquence, s’organisent, s’allient ou s’opposent entre eux. Ce système est constitué ici par trois acteurs principaux : la JAL et l’administration locale, les habitants, la contraloría ; secondairement par l’administration distritale [19], l’équipe d’universitaires, les conseillers du district [20] ou les entrepreneurs et prestataires de services avec lesquels ont été établis les contrats [21]. Dans la logique du contrôle fiscal civique, le premier est suspect, le deuxième est la victime et le troisième est le justicier. En fait, la logique semble avoir été tout autre.

40Nous pensons que le processus tel qu’il s’est développé, c’est-à-dire de manière relativement neutre, sans engendrer ou accentuer des conflits entre administration locale et habitants [22] (ce fut le cas, par contre, dans l’arrondissement d’Usaquen), a servi un système sociopolitique fondé sur le modèle traditionnel du clientélisme et reliant les différents niveaux de pouvoir (de la JAC au conseil de district, voire le congrès en passant par la JAL). Dans ce système se trouvent impliqués la majorité des élus mais aussi leurs électeurs. Il reste toujours actif. On le dit en crise mais il semble plutôt être en train de se recomposer. En d’autres termes, alors que l’objectif principal du contrôle fiscal civique était justement de lutter contre les pratiques clientélistes supposant que celles-ci vont à l’encontre des intérêts des habitants, le résultat serait, à l’inverse, un renforcement du système dont font aussi partie certains groupes d’habitants. On ne pouvait attendre que les bénéficiaires du clientélisme en dénoncent le fonctionnement… Ainsi, l’espace du jeune mais frêle pouvoir participatif semble avoir été investi, phagocyté par l’usé mais habile pouvoir représentatif. La relecture du comportement des trois principaux acteurs impliqués dans cette expérience conforte cette hypothèse.