1Cela en surprendra certains, mais on constate en fait une profonde continuité de de Gaulle à Pompidou (et même à leurs successeurs) en ce qui concerne la coopération politique entre les Six, puis les Neuf. Les deux présidents poursuivaient trois objectifs essentiels : tout d’abord la fondation d’une véritable identité européenne (« personnalité », disait de Gaulle) en matière de politique extérieure, au-delà de la coopération économique existant dans le cadre de la CEE. Il s’agissait de l’ « Europe européenne », qui ne devait pas se dissoudre dans l’OTAN et l’atlantisme. Mais à côté de cet objectif publiquement proclamé, la coopération politique avait aux yeux de Paris deux autres buts, mais plus discrets : la coopération politique serait interétatique, et constituerait ainsi un bon moyen pour bloquer toute extension des prérogatives de Bruxelles dans le domaine politique, et elle permettrait même aux États de reprendre le contrôle sur les structures supranationales existantes. Et enfin, dans le développement d’une CPE étatique à côté d’une CEE intégrée, Paris voyait le meilleur moyen d’accroître l’influence internationale de la France, grâce à une politique d’équilibre dynamique menée en direction des partenaires, et grâce à un jeu habile sur les deux tableaux de la CEE et de la CPE.

2On notera que Pompidou fut d’accord sur l’essentiel avec son prédécesseur, et que les réticences ou oppositions des partenaires porteront dans les deux cas sur les mêmes points : le refus de réduire le rôle de la Commission de Bruxelles ou de marginaliser la CEE ; le refus de remettre en cause le primat de l’OTAN pour la sécurité de l’Europe. Mais Pompidou, plus prudent, plus souple et plus pragmatique que son prédécesseur, parvint à éviter la rupture, tout en faisant progresser la CPE sur le fond. En outre, l’entrée de la Grande-Bretagne facilita en fait la politique française dans ce domaine.

LE PLAN FOUCHET

3Déjà dans les années 1950, de Gaulle avait opposé aux conceptions supranationales de Jean Monnet et Robert Schuman son projet d’une Europe confédérale. Le but de celle-ci serait de parvenir à une « politique commune » dans les questions européennes et mondiales, au moyen d’une coopération « organique » (pour un homme de sa génération et de sa formation, ce dernier mot n’était pas une clause de style). En 1960, le Général précisa ses idées à l’intention de ses collaborateurs : il voulait établir une « Europe des États » (d’abord avec les Six, mais qui serait ouverte aux autres États européens et un jour aussi à l’Europe orientale). Cette Europe servirait aussi à bloquer le passage de la CEE du vote unanime au vote majoritaire, passage prévu pour 1967 [1]. De Gaulle évoqua également la création d’un « secrétariat politique », qui serait formé de fonctionnaires des États membres et qui aurait la mission de préparer les décisions des États. Ce « secrétariat politique » allait revenir constamment dans les projets français jusqu’à la fin de la présidence Pompidou, même si parfois l’expression « secrétariat » était remplacée par celle, moins provocante pour les partenaires, d’ « organisme permanent », avec une présidence tournante. Mais le rêve serait bien sûr que le secrétariat politique soit installé à Paris et que son chef soit français... On est là au cœur des arrière-pensées françaises [2].

4Lors d’une rencontre avec Adenauer à Rambouillet, fin juillet 1960, de Gaulle exposa son projet, largement centré sur la constitution d’une véritable « personnalité » européenne dans la politique mondiale. Le chancelier fédéral se déclarant d’accord, on commença à négocier avec les quatre autres partenaires. Paris pouvait partir de réalités existantes : depuis 1959, les ministres des Affaires étrangères des Six se réunissaient en dehors du cadre communautaire, certes pas régulièrement mais néanmoins assez souvent. Trois problèmes apparurent tout de suite : les relations avec la Grande-Bretagne, la relation avec l’OTAN, l’avenir des communautés existantes. Afin de parvenir à une formule de compromis, on constitua en mars 1961 la « Commission Fouchet », chargée d’établir les bases d’une « coopération organisée » entre les Six au moyen de réunions régulières des chefs d’État et de gouvernement et des ministres des Affaires étrangères.

5L’objectif des Français était très clair : les chefs d’État et de gouvernement devraient évoquer lors de leurs réunions les questions de politique internationale, mais aussi les affaires de la CEE, si celles-ci rencontraient des problèmes qui ne pourraient pas être résolus dans le cadre des institutions communautaires. Et ils devraient également s’emparer des nouveaux domaines de compétence que pourraient faire surgir le développement de la coopération européenne [3]. Finalement on parvint à un compromis au sommet de Bonn du 18 juillet 1961 : de Gaulle obtenait la « coopération politique » dans le cadre de rencontres régulières des responsables, dans le but de définir une « politique commune », mais il devait accepter la mention de l’Alliance atlantique dans le communiqué final ainsi que la perspective d’une réforme des Communautés dans le sens d’une plus grande efficacité.

6La Commission Fouchet avait désormais son mandat. Le 19 octobre, les Français remirent pour la première fois un véritable projet de traité pour une « Union d’États », de façon soudaine et avec un considérable effet psychologique [4]. Auparavant, on n’avait envisagé que des procédures pour les réunions des chefs d’État et de gouvernement, tout au plus un « statut » de la coopération politique, pas un traité qui serait comparable aux traités de Rome [5]. Les partenaires, qui jusque-là trouvaient les Français plutôt réticents, furent agréablement surpris [6] : de Gaulle aurait préféré le terme de « confédération » à celui d’ « Union d’États », mais les partenaires ne voulaient pas trop s’écarter du concept fédéral.

7Le revirement parisien s’explique très probablement par les raisons suivantes. Tout d’abord, une véritable proposition de traité de la part de la France permettrait d’occuper le terrain et de bloquer de façon précoce les conceptions plus intégrationnistes des partenaires [7]. Déjà le 20 septembre les Italiens et les Luxembourgeois avaient remis à la Commission Fouchet des projets en vue de la réunion suivante, fixée au 28. Les Luxembourgeois (comme d’ailleurs les Belges) allaient au-delà de simples règles procédurales ou d’un « statut » et proposaient carrément un traité. Les Italiens étaient plus prudents dans la forme, mais très ambitieux sur le fond : comme les Belges, les Luxembourgeois et les Allemands ils avaient en vue une véritable communauté politique intégrée [8]. Les Hollandais observaient pour leur part un silence glacial.

8Cependant Paris, encore le 27 septembre, ne voulait pas soumettre un projet de traité dans l’immédiat. Couve de Murville et Christian Fouchet se réservaient de le faire, mais plus tard [9]. Que se passa-t-il donc entre le 27 septembre et le 19 octobre pour amener la France à changer d’opinion ? Très probablement une réévaluation des conséquences de la demande officielle d’adhésion à la CEE, formulée par les Britanniques le 31 juillet (les négociations commencèrent le 10 octobre). Le 4 octobre, Jean-Marie Soutou, directeur d’Europe au Quai d’Orsay et négociateur effectif du Plan Fouchet, notait que l’entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE serait difficile à bloquer, et que la mise sur pied rapide d’une union politique entre les Six donnerait à la France la possibilité de mieux influencer le cours des négociations avec Londres que ce ne serait le cas d’après les règles communautaires, et de mieux maîtriser les conséquences de l’adhésion [10].

9Le 13 janvier, le Quai d’Orsay rédigea un nouveau projet. Approuvé par Couve de Murville, ce projet tenait compte des remarques faites par les partenaires à propos du premier projet français de traité. Le problème était de trouver une voie moyenne entre le souhait des partenaires de concevoir le futur traité comme une première étape sur la voie de l’intégration politique et la volonté de Paris de rester strictement dans le cadre de la coopération interétatique [11]. Le nouveau projet prévoyait une « Union d’États », avec comme objectif la mise en place d’une politique extérieure et d’une politique de défense communes (objectifs, vocabulaire et méthodes devaient se retrouver par la suite assez exactement dans le traité de Maastricht). Un conseil des chefs d’État et de gouvernement et des comités des ministres des Affaires étrangères, de la Défense et de l’Éducation se réuniraient régulièrement (trois ou quatre fois par an, plus en cas de besoin). Il y aurait en outre une commission politique permanente, formée de fonctionnaires des États membres et chargée de préparer et d’assurer le suivi des travaux du conseil, et enfin, l’Assemblée européenne (celle des traités de Rome). Mais le compromis de Bonn était respecté : l’Alliance atlantique était mentionnée, et l’article 17 ouvrait la possibilité d’une réforme après trois ans qui attribuerait un rôle accru aux Communautés et à l’Assemblée.

10Ajoutons que l’on trouvait dans le préambule du Plan Fouchet, pour la première fois dans l’histoire des traités européens, une définition de l’identité européenne : l’Europe reposait sur une « civilisation », sur un « patrimoine spirituel », sur les « principes de la démocratie » et sur les « droits de l’homme ». On sait que les négociateurs attachaient une grande importance à cette formulation, qui comblait un vide dont ils avaient bien conscience, et qui en outre permettait de trier d’éventuelles candidatures embarrassantes (on pensait à ce moment-là en particulier à l’Espagne de Franco).

11Mais le 17 janvier de Gaulle modifia le projet de traité : l’Alliance atlantique n’était plus mentionnée, et d’autres suppressions ou rajouts pouvaient aboutir à ce que la nouvelle Union contrôle les Communautés existantes, ce dont les partenaires ne voulaient pas entendre parler. Ce fut probablement le Premier ministre, Michel Debré, qui convainquit de Gaulle à la dernière minute que les négociateurs français avaient fait trop de concessions aux partenaires [12].

12Cela aboutit, malgré différentes tentatives pour sauver la négociation jusqu’en avril 1962, à l’échec du Plan Fouchet. Ensuite de Gaulle et Adenauer décidèrent de réaliser une union à deux : ce fut le traité de l’Élysée du 22 janvier 1963. Les dispositions de ce traité reproduisaient dans une large mesure celles du traité de l’Élysée. Je suis convaincu que pour de Gaulle l’objectif à long terme restait cependant de revenir d’une façon ou d’une autre au Plan Fouchet [13].

13Dans le cadre du traité de l’Élysée on développa une coopération politique à deux, avec des réunions régulières du président et du chancelier mais aussi des ministres des Affaires étrangères et de leurs directeurs politiques respectifs. On constitua en janvier 1968 un groupe de travail formé de diplomates et de militaires des deux pays chargés d’une évaluation à long terme des relations Est-Ouest. Certes, tout cela n’alla pas très loin, à cause des divergences d’opinion croissantes entre Paris et Bonn à l’époque. Néanmoins cette coopération, sur le plan des méthodes et des procédures, peut être considérée comme le précurseur de la future CPE à partir de 1970 [14].

14Bien entendu, une des causes de l’échec de l’Union d’États prévue par le Plan Fouchet fut la crainte de la part des Français d’être entraînés dans une politique extérieure supranationale, si la coopération politique n’était pas strictement limitée et encadrée. De Gaulle préférait encore voir échouer ses plans dans ce domaine que d’être poussé trop loin. D’autant plus que, depuis 1964, les Communautés bruxelloises tentaient d’obtenir progressivement pour la CEE une personnalité internationale et un droit de représentation auprès des tiers. Paris s’y opposa résolument, et ce fut, à mon avis, la raison essentielle de la crise de la « chaise vide » en 1965 [15].

15Après la résolution de cette crise par le « compromis de Luxembourg », le danger parut écarté et Paris fut convaincu que le zèle supranational avait sérieusement diminué chez les Cinq comme à Bruxelles. Au retour des fêtes passées à Colombey, début 1969, de Gaulle expliqua à Michel Debré, alors ministre des Affaires étrangères, que la CEE dans sa première version était finie et que la Grande-Bretagne entrerait. Il ordonna alors de préparer un plan en vue d’une organisation politique qui surplomberait les Communautés [16]. Nous nous trouvons là bien sûr dans le contexte de l’affaire Soames [17]. Après un brainstorming au Quai d’Orsay fin janvier 1969, on parvint à la conclusion que l’adhésion britannique faciliterait plutôt la création d’une Union politique selon les vues françaises, parce qu’au fond Londres partageait celles-ci [18].

GEORGES POMPIDOU : UN PLAN FOUCHET LIGHT [19]

16Le successeur de de Gaulle en 1969, Georges Pompidou, partageait ce jugement. Déjà, comme tout nouveau Premier ministre, il avait déclaré aux diplomates en 1962 que l’adhésion britannique était à terme inévitable, mais qu’elle conduirait à une politisation bienvenue de la CEE [20]. C’est pourquoi le nouveau président n’éprouva aucune réticence à suivre la nouvelle ligne apparue juste avant son arrivée au pouvoir. En effet, Pompidou voyait certes dans l’entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE beaucoup d’inconvénients, mais aussi un grand avantage : avec Londres on pourrait faire progresser la coopération politique interétatique, malgré les tendances supranationales des Cinq, et ainsi on reprendrait le contrôle de Bruxelles et on finirait par réaliser les objectifs français poursuivis depuis 1958 [21].

17Cela aboutit au sommet de La Haye en décembre 1969 : la France accepta en principe l’adhésion britannique ; en même temps on se mettait d’accord sur l’objectif d’une union économique et monétaire avant 1980, ainsi que sur une relance de la coopération politique. Ce dernier point est moins souligné en général, mais il montre bien la continuité avec l’inspiration du Plan Fouchet.

18À partir de 1970 se développa effectivement la « coopération politique » [22]. À partir du mois de mars, un comité des directeurs politiques des différents ministères des Affaires étrangères se réunit, sous la présidence du Belge Étienne Davignon. Le « rapport Davignon » préconisa en octobre une discussion régulière des questions de politique extérieure entre les Six. Les partenaires seraient volontiers allés encore plus loin que Paris, en particulier en incluant les questions de défense, ce que la France refusait, par crainte d’être ainsi ramenée de fil en aiguille pratiquement au sein de l’organisation intégrée de l’OTAN. Mais malgré tout le résultat n’était pas nul.

19Les ministres des Affaires étrangères des Six se réunirent régulièrement, d’abord deux fois par an : à Munich en novembre 1970, à Paris en mai 1971, à Rome en novembre 1971 [23]. L’ampleur non négligeable de ce travail politique peut être évaluée à partir des archives du Quai d’Orsay [24]. Le président de ces réunions était chaque fois le ministre du pays qui détenait alors la présidence du Conseil des ministres à Bruxelles. Leurs réunions étaient préparées par un « comité politique » formé des directeurs politiques. Des « commissions », dont faisaient partie les responsables des directions ou départements concernés, pouvaient se réunir le cas échéant et selon les besoins à propos de questions particulières (Moyen-Orient, CSCE, coordination avant les sessions de l’Assemblée générale de l’ONU, etc.) [25]. Cette coopération s’étendait aux ambassades des Six dans les capitales des pays tiers. Et, lors de la session de mai 1971, les ministres décidèrent que l’on pourrait, aussi bien lors des réunions ministérielles qu’au sein du comité politique, évoquer librement des questions d’actualité, même si elles ne figuraient pas à l’ordre du jour [26].

20Après un an d’expérience, on estimait à Paris que ces rencontres étaient utiles pour l’information mutuelle, mais que la substance, dans le sens d’une réelle coopération au-delà de la simple discussion autour des problèmes, restait modeste [27]. Et on avait identifié tout de suite les dangers de l’exercice, du point de vue français : les partenaires essayaient par tous les moyens d’inclure le président de la Commission de Bruxelles, ce que Paris bien entendu refusait [28]. Les Cinq essayaient sans cesse d’étendre la coopération politique aux questions de défense, ce dont les Français ne voulaient pas entendre parler, par peur, on l’a vu, d’être ramenés ainsi dans le sillage de l’OTAN [29] : on remarquera qu’à l’époque du Plan Fouchet de Gaulle avait réagi de façon exactement inverse ; il avait souhaité que la coopération interétatique s’étende justement à la défense pour susciter une « personnalité européenne » en dehors de l’OTAN.

21D’autre part, la plupart des partenaires souhaitaient une participation de la CEE en tant que telle à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, dont les négociations préliminaires devaient commencer à Helsinki en novembre 1972. Mais Paris refusait strictement cette perspective, au nom du refus des blocs en Europe [30] : en fait, d’ailleurs, une participation de la CEE à la CSCE aurait contredit le concept d’ensemble de la politique française de détente, qui reposait sur la réaffirmation de l’indépendance nationale des pays des deux Europe.

22Et enfin, en ce qui concerne l’objectif français très important concernant la définition d’une position commune au sujet du Moyen-Orient (en lisant les cartons, je me suis demandé si ce n’était pas en fait pour Paris le but réel de l’exercice de la CPE), position que l’on défendrait ensuite publiquement et énergiquement comme une politique européenne commune, cet objectif échoua immédiatement, à cause de l’opposition des Hollandais [31].

23Très tôt Paris comprit que La Haye était l’adversaire le plus déterminé de la conception française de la coopération politique : pour les Hollandais, les questions politiques devaient être évoquées soit au conseil des ministres de la CEE, soit au niveau de l’OTAN (comme pour la CSCE), ou bien être laissées tout à fait de côté, comme le conflit du Moyen-Orient. D’autre part, La Haye souhaitait que la Grande-Bretagne participe tout de suite à la CPE, sans même attendre son entrée effective dans la CEE.

24En somme, « avec un extraordinaire esprit de suite », les Hollandais refusaient aussi bien le Plan Fouchet light de la CPE que dix ans plus tôt le premier Plan Fouchet, et pour les mêmes raisons (la Grande-Bretagne, l’OTAN, et la crainte que Paris ne cherche par là à réduire le rôle de la CEE) [32]. Seulement cette constatation, en soit exacte, révélait en creux les arrière-pensées de Paris...

25De celles-ci les partenaires de la France étaient très conscients. C’est pourquoi en 1972 la Commission et les Belges proposèrent d’augmenter les pouvoirs de l’Assemblée européenne et de donner un caractère davantage supranational à la coopération politique. Le 2 juin, Georges Pompidou réagit vigoureusement et dans un sens très « gaulliste » : « Quant aux discussions institutionnelles... je vous avouerais qu’à mes yeux, elles devraient s’effacer devant la volonté politique d’agir pour faire entendre la voix distincte d’une Europe indépendante » [33].

26Comme souvent dans l’histoire de la construction européenne, cette brusque tension aboutit finalement à un nouveau progrès. Lors du sommet de Paris d’octobre 1972, Georges Pompidou s’exprima clairement : la coopération politique ne concernait que les États. Mais il se montra pragmatique : les États pouvaient également décider, d’après l’article 235 du traité de Rome, de confier aux instances de la CEE des questions qui n’étaient pas prévues par les traités [34]. Du coup, le sommet (désormais à Neuf) se mit d’accord sur l’objectif d’une union politique avant 1980.

27Cependant le problème de base des relations à établir, au sein d’un ensemble européen toujours plus complexe, entre les organismes communautaires et les instances interétatiques n’était pas réglé. Le conflit entre les fédéralistes et les confédéralistes ne cessait pas. Georges Pompidou proposa, à l’occasion du sommet de Paris, une porte de sortie : on baptiserait l’ensemble « Union européenne », ce qui était assez vague pour satisfaire tout le monde, les partisans d’une confédération (c’est le terme qu’il avait d’abord proposé) comme ceux d’une fédération. Il est probable qu’il a ainsi sauvé le sommet et évité un nouvel échec, comme en 1962. Il était plus souple que de Gaulle ; il n’essaya pas non plus de combiner le projet d’Union avec une réforme de l’OTAN, ce qui avait été fatal au Plan Fouchet.

28Et, de fait, on fit au sommet de Paris des progrès : les ministres des Affaires étrangères se rencontreraient désormais quatre fois par an (encore plus souvent en cas de besoin) ; le comité des directeurs politiques se réunirait une fois par mois ; les commissions de travail d’experts des ministères se réuniraient plusieurs fois par mois ; les relations avec et entre les ambassades dans les pays tiers seraient développées ; on mettrait en service un réseau de télétypes chiffrés dédié spécifiquement à la coopération politique. Le Quai d’Orsay était d’avis que la coopération se développait de façon positive, au-delà des thèmes initiaux (comme la CSCE, où elle se montra particulièrement efficace) et jusqu’à inclure les grandes questions, comme l’identité européenne, les relations avec les États-Unis, le rôle spécifique de l’Europe dans le monde, c’est-à-dire tout ce que Paris avait en tête depuis 1958 [35].

LES SUCCÈS DE LA CPE

29L’historiographie commence à souligner trois succès de la CPE : d’abord le rôle qu’elle a joué pour la CSCE [36] ; ensuite la proclamation, lors du Sommet de Copenhague des 15-16 décembre 1973, de la Déclaration sur l’identité européenne, qui affirmait les « nécessités européennes fondamentales », une « civilisation commune », des « valeurs d’ordre juridique, politique et moral », les « principes de la démocratie représentative, du règne de la loi... » ; en outre, cette déclaration prévoyait, tout à fait dans le sens français, la définition progressive de positions communes dans la politique extérieure et affirmait le rôle mondial de la CEE (contre le discours de Kissinger du 23 avril 1973, qui limitait l’Europe à des « responsabilités régionales »).

30Enfin on note la déclaration des ministres des Affaires étrangères du 6 novembre 1973 à propos des « droits des Palestiniens ». Pour la première fois, au sujet d’une question importante, l’Europe prenait une position différente de celle des États-Unis. Mais, en dehors de la CEE, tout cela ne devait finalement pas aller très loin, car après 1973 les divergences entre les Neuf devaient encore s’accroître.

LE FREINAGE DE LA CPE EN 1972-1973

31Malgré tout, l’opposition entre partisans et adversaires d’une plus grande intégration limitait étroitement le développement de la coopération politique : en février 1972, Willy Brandt avait proposé la création d’un « secrétariat politique » chargé de préparer les réunions des ministres des Affaires étrangères. Mais Pompidou exigea que ce secrétariat soit établi à Paris, non pas à Bruxelles, et soit confiné dans des tâches purement techniques, dépourvues de possibilité d’initiative politique. Finalement rien ne sortit de cette proposition et on en resta au comité des directeurs politiques [37].

32Ces problèmes furent à nouveau débattus à l’occasion de la préparation d’un second rapport sur la CPE, qui devait être remis le 30 juin 1973 à l’occasion du sommet de Paris et qui devait remplacer le rapport Davignon de 1970. La difficulté était toujours la même : les partenaires essayaient toujours, par tel ou tel moyen, d’associer la Commission à la coopération politique de façon systématique. Paris n’était pas opposé à ce que la Commission participe aux débats entre les Neuf si ceux-ci touchaient aux compétences de Bruxelles, mais cela ne pourrait être décidé que par les États, non pas par Bruxelles. Sinon la frontière entre les compétences de la Commission et celles des États serait effacée. En fait, Paris ne voyait pas de raison d’aller plus loin que le rapport Davignon de 1970, et craignait qu’une modification des termes de la CPE ne conduise, dans cette « année de l’Europe » proclamée par Henry Kissinger, à une immixtion des États-Unis dans les compétences de la CEE [38].

33À cause de l’opposition française, le nouveau rapport sur la coopération politique, remis le 23 juillet 1973, ne contenait rien de bien nouveau [39]. Mais le mécontentement des partenaires aboutit à une paralysie de fait de la coopération politique, alors que Paris s’inquiétait de l’évolution de la situation internationale (rapprochement américano-soviétique, éventuellement aux dépens de l’Europe, guerre du Kippour, choc pétrolier, détérioration des rapports entre Paris et Washington, tendance de Bonn à envisager un nouveau système de sécurité en Europe en accord avec Moscou) et pensait qu’un renforcement de la CPE serait au contraire nécessaire [40].

NOUVELLE OFFENSIVE FRANÇAISE ET COMPROMIS DE LA HAYE (AUTOMNE 1973) : IDENTITÉ EUROPÉENNE ET CPE SONT LES DEUX FACES DE LA MÊME MÉDAILLE

34En effet, on constate que Georges Pompidou en 1972 et 1973 paraît avoir associé de plus en plus étroitement la notion d’une coopération politique efficace à celle d’identité européenne. Il déclara aux dirigeants italiens fin juillet 1972 que le développement des rapports d’alliance avec les États-Unis d’une part, et la coopération et la détente avec les pays de l’Est d’autre part, « rendaient plus urgente la définition d’une identité européenne » [41]. Comme il le déclara au chancelier Brandt le 22 janvier 1973 : « Je crois très fermement que si l’on veut que l’Europe soit une réalité, il faut se distinguer de tous », de l’URSS, ce qui sera facile, mais aussi des États-Unis, ce qui sera plus difficile. Mais « il ne faut pas que l’impression existe que les décisions de la Communauté sont prises à Washington et que le gouvernement américain est une sorte de protecteur de la Communauté » [42].

35Il n’est donc pas étonnant que, parallèlement à la rédaction de la Déclaration sur l’identité européenne de décembre 1973 que nous avons mentionnée plus haut, Georges Pompidou ait réagi en relançant la coopération politique. Cela conduisit au sommet de Copenhague de décembre 1973. À cette occasion, le Président reprit une suggestion de Jean Monnet, tendant à organiser des sommets réguliers des chefs d’État et de gouvernement. C’est ainsi que, le 31 octobre, il écrivit aux partenaires que les Neuf devraient se réunir régulièrement, et pour commencer avant la fin de l’année, sans ordre du jour, afin d’harmoniser très librement leurs positions dans le cadre de la coopération politique. En outre, on devrait créer les conditions d’une réaction très rapide en cas de crise par la nomination d’un secrétaire d’État aux Affaires européennes dans chacun des gouvernements [43].

36Pour les Français, ces rencontres devaient être consacrées uniquement à la coopération politique, sans lien avec le domaine communautaire. Car l’objectif était d’organiser les sommets comme un précurseur de la future Union européenne, qui surplomberait la CEE sans être incluse dans son organisation supranationale, ce qui permettrait de réaliser de façon indirecte les vieux plans français depuis 1960 [44]. Pour beaucoup de diplomates du Quai d’Orsay – mais ils ne pouvaient pas l’expliquer à leur partenaires –, le but final restait en effet d’organiser une série d’instances communes spécialisées en dehors de la CEE (pour l’économie, la politique extérieure, la culture et la défense) dont les travaux seraient orientés par les sommets des Neuf. En d’autres termes, le vieux Plan Fouchet [45].

37Il y avait en fait en octobre 1973 deux propositions françaises différentes : une conférence informelle à Copenhague avant la fin 1973, et ensuite des sommets réguliers et institutionnalisés. La conférence à Copenhague fut acceptée sans grand problème par les partenaires. En revanche, pour les sommets ultérieurs, les partenaires (en dehors de la RFA, la plus proche de la position française) étaient beaucoup plus réticents. Ils ne voulaient accepter l’institutionnalisation de sommets réguliers que si la Commission y était représentée, et si l’ordre du jour comprenait non seulement la CPE mais aussi les questions concernant la CEE. Ils voulaient évidemment éviter que l’interétatique ne mette en danger le supranational [46]. Une possible solution de compromis fut envisagée entre Paris et Bonn : les Allemands se déclaraient prêts à envisager des rencontres régulières des chefs d’État, même deux fois par an (et le rythme était important pour Paris, pas seulement la régularité). Mais si les sommets européens devaient être institutionnalisés, alors ils devaient reposer sur deux piliers : la CEE et la coopération politique. Les Français acceptèrent cette formule en principe, mais seulement pour les sommets suivants celui de Copenhague, et uniquement si la participation de la CEE était limitée aux questions la concernant [47].

38La « rencontre de la présidence » (ainsi dénommée après force tractations) qui se tint à Copenhague les 15 et 16 décembre 1973, à la suite d’une invitation du Danemark, qui assurait alors la présidence du Conseil des ministres, ne put pas parvenir à un accord complet. En particulier on ne parvint pas à s’entendre sur la périodicité des sommets : au moins deux fois par an, demandaient les Français, de façon exceptionnelle, répondaient les partenaires, soucieux de ne pas affaiblir les Communautés [48].

39Néanmoins on réalisa des progrès dans le sens français : certes, on ne se mit pas formellement d’accord sur le caractère régulier des sommets (pour ne pas parler d’un véritable conseil des chefs d’État et de gouvernement), parce que les chefs de gouvernement de certains pays avaient des objections d’ordre constitutionnel, mais il était clair que chaque pays membre organiserait, dans le cadre de sa présidence du Conseil des ministres, une « rencontre de la présidence », ce qui fait que, dans la pratique, il y aurait deux sommets européens par an. On se mit également d’accord sur la mise en place d’un système de consultation rapide pendant une crise internationale [49].

40Pour les sommets après Copenhague, Georges Pompidou proposa un compromis : le premier jour, les chefs d’État siégeraient seuls et sans ordre du jour afin de discuter des problèmes essentiels très librement ; le deuxième jour, les ministres des Affaires étrangères et éventuellement le président de la Commission de Bruxelles les rejoindraient, afin d’évoquer les questions entrant dans le cadre proprement dit de la CEE ou de la coopération politique [50]. Par cette procédure plutôt complexe on se contentait en fait à Paris d’un « Plan Fouchet light ». Ce qui ne veut pas dire que l’on n’avait pas conservé l’arrière-pensée de revenir dès que possible au « Plan Fouchet original », même si probablement Georges Pompidou était plus pragmatique que bien des fonctionnaires, et que le ministre des Affaires étrangères Michel Jobert. Mais cette séparation des rencontres en deux journées avec une composition différente, solution en soi peu heureuse, cette obsession d’une immixtion de la Commission dans la coopération politique conduisaient Paris de façon paradoxale à un affaiblissement du concept de base de la coopération interétatique, qui était au cœur du Plan Fouchet et qui prévoyait que les États maintiennent leur autorité dominante sur tous les domaines de compétence de la CEE. En fait c’était le concept britannique, défendu avec vigueur par Edward Heath, qui rejoignait le mieux, par une ruse de l’Histoire, l’inspiration originale du Plan Fouchet : Londres recommandait de renoncer à cette séparation et de réunir les questions communautaires et la CPE, mais les affaires de la CEE seraient soumises aux directives politiques fixées lors des rencontres régulières des chefs d’État et de gouvernement. Ainsi la Commission serait strictement limitée aux compétences prévues par les traités [51].

41Il est possible également que les Français se soient rendu compte dès l’époque que s’ils insistaient trop sur une distinction tranchée entre les compétences de la CEE et celles des sommets des chefs d’État, alors les partenaires exigeraient une définition très précise de l’institutionnalisation de ces derniers et de leurs relations avec la Commission, et ainsi pousseraient à une réforme de la CPE qui n’irait pas du tout dans le sens des idées françaises. Il valait mieux rester pour le moment dans le vague, et par exemple renoncer à la création d’un « secrétariat politique » des sommets, alors que pourtant on y avait récemment à nouveau pensé. En effet, sinon, la question des relations entre le nouvel organisme et Bruxelles serait immédiatement posée [52].

CONCLUSION

42Paris était pour le moment parvenu à une impasse provisoire. Mais très vite le successeur du président Pompidou, Valéry Giscard d’Estaing, parvint à faire accepter par les partenaires le concept français de coopération politique, au moins dans sa version atténuée, avec la création du Conseil européen et ses deux sessions annuelles, auxquelles participerait le président de la Commission. Cela correspondait largement aux idées britanniques de l’année précédente.

43En fait, dès la présidence Pompidou, Paris s’était sérieusement rapproché de l’objectif poursuivi depuis 1958 (un nouvel équilibre au profit de l’interétatique), mais désormais en accord avec les partenaires. Et cela largement grâce à l’entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE, et aussi grâce à l’affirmation internationale plus marquée de la RFA, qui joua un rôle important en 1973-1974 pour faire évoluer les choses au-delà du réflexe supranational quasi automatique des partenaires.

44On peut donc souligner ici une grande continuité, de Charles de Gaulle à Pompidou. Pour les deux présidents, une arrière-pensée essentielle était que la coopération politique, sous sa forme interétatique, serait un meilleur moyen que l’intégration supranationale pour assurer le leadership français en Europe (c’était une grande différence avec la IV^e République). En même temps, on constate des différences importantes, au-delà du pragmatisme évident de Georges Pompidou : de Gaulle a une vision sans doute plus profonde de l’identité européenne que son successeur, une vision quasi essentialiste, dirait-on aujourd’hui :

« Toutes étant de même race blanche, de même origine chrétienne, de même manière de vivre, liées entre elles depuis toujours par d’innombrables relations de pensée, d’art, de science, de politique, de commerce, il est conforme à leur nature [que les nations européennes] en viennent à former un tout, ayant au milieu du monde son caractère et son organisation » [53].

45Georges Pompidou avait d’un côté une vision sans doute plus pragmatique de l’Europe, qu’il voyait à mon avis plutôt comme un espace politique et économique, espace d’ailleurs utile à la France pour maintenir son rôle dans le monde. En même temps, par un autre biais, il rejoignait la vision politico-culturelle du Général. Pour lui, ce biais, c’était sans doute la francophonie [54]. En effet, sur le plan de la civilisation, la conception de Georges Pompidou sur l’identité de l’Europe était sans doute plus proche des conceptions actuellement répandues, car universalistes, et non pas essentialistes, comme celles du Général. Le 19 février 1971, il assigna au Haut comité pour la défense et l’expansion de la langue française qu’il avait suscité en 1966, des objectifs universels, vers les cinq continents, dans une dialectique assumée entre l’universel et le particulier. En même temps, la francophonie avait à ses yeux aussi un objectif européen spécifique : en effet, la langue française était au cœur de l’universalisme du message français, mais elle était en même temps, selon Georges Pompidou, « un des moyens qu’avait l’Europe occidentale d’affirmer sa personnalité vis-à-vis des États-Unis ». On voit donc que sa vision culturelle était en même temps très politique. Si sa diplomatie était plus souple que celle du Général, sur le fond, sa vision selon laquelle la coopération politique était une condition essentielle de l’émergence et de la défense d’une identité européenne, était au moins aussi prononcée que pour de Gaulle. Dans l’immédiat, le point essentiel était sans doute que Georges Pompidou (son successeur), à la différence de de Gaulle, ne cherchait pas à utiliser la CPE comme un instrument pour forcer les Américains d’accepter une réforme de l’OTAN.

46Après l’échec de la CED en 1954, et donc du traité d’Union européenne qui l’accompagnait et qui aurait conduit à la mise sur pied d’une véritable personnalité européenne internationale, de Gaulle et Pompidou engagèrent cependant le processus qui malgré bien des illusions, des échecs et des retours en arrière, devait conduire finalement à Maastricht en 1992 à une Union européenne interétatique.