1À la suite de l’effondrement du communisme, le thème d’une « Grande Europe » – à la fois géographique et géopolitique – se substitua vite à celui-ci de la division « Est-Ouest ». L’Europe géographique est celle du Conseil de l’Europe (institution qui englobe tous les États du continent à l’exception du Bélarus), ainsi que de l’Union européenne, même si des contraintes économiques et géopolitiques s’opposent, aujourd’hui, à son élargissement à l’échelle du continent [1]. Quant à l’Europe géopolitique, elle est représentée par les 26 États membres de l’OTAN et les 55 États de l’OSCE : si la première organisation reflète le lien transatlantique du fait de la participation des États-Unis et du Canada, la seconde l’incarne bien davantage ; ouverte aux pays de l’Amérique du Nord et de l’Asie centrale ex-soviétique au même titre qu’aux pays européens, elle est euro-atlantique et eurasiatique. Au sein de la Grande Europe (géographique ou géopolitique), les dimensions politiques, militaires, économiques, etc. de la sécurité ne sont plus abordées de manière compartimentée comme naguère, mais dans l’optique de la sécurité globale. En outre, les préoccupations politico-militaires qui, jusque-là, prédominaient, font de plus en plus place à celles relevant de la sécurité humaine. Enfin, la gestion des problèmes fondamentaux de la sécurité européenne est assurée par un quatuor d’institutions régionales (OTAN, Union européenne, Conseil de l’Europe, OSCE) affichant une vocation paneuropéenne qui, jusque-là, avait été l’apanage de l’OSCE (l’ex-CSCE). Par ailleurs, lieu d’intervention tabou pendant la bipolarité, le continent européen est désormais ouvert aux interventions des Nations Unies. Trois lustres après la fin de la bipolarité, il ne paraît pas superflu de procéder à un bref état général des lieux touchant les menaces qui planent sur l’Europe, l’interface des institutions de sécurité européenne et les régimes de sécurité en vigueur à l’échelle du continent.

I. LES MENACES SUR LA SÉCURITÉ EUROPÉENNE

2Lors de sa confirmation par le Sénat américain comme directeur de la CIA, James Woolsey dépeignit l’environnement naissant de l’après-guerre froide par cette saisissante image : « We have slain a large dragon, but we live now in a jungle filled with a bewidering variety of poisonous snakes. And in many ways, the dragon was easier to keep track of. » [2] De fait, ce qui avait constitué un danger global, permanent et bien déterminé avait cédé la place à une multitude de menaces de moindre envergure, peu prévisibles et en provenance aussi bien de l’extérieur que de l’intérieur du continent. Abusivement qualifiées de « nouvelles », celles-ci sont essentiellement de trois sortes :

3— Menaces transnationales. Liées au terrorisme et à la criminalité organisée, de telles menaces ne sont intrinsèquement pas nouvelles. Toutefois, leur spécificité tient au fait que des activités menées par des entités non étatiques portent atteinte (de manière directe ou indirecte) à la sécurité des États. Ces derniers se trouvent confrontés non plus au classique terrorisme d’État ou à un terrorisme séparatiste, mais à un phénomène plus complexe : associant politique, religion et criminalité, ce nouveau terrorisme s’attaque aux valeurs inhérentes à un certain modèle de société, tout en cherchant à causer le plus grand nombre possible de victimes civiles. Quant à la criminalité organisée, elle constitue un fléau également redoutable. Le blanchiment de gigantesques montants financiers émanant du trafic de la drogue, des armements, des migrants et des êtres humains crée un terrain favorable à la corruption (du personnel de la classe politique aussi bien que des fonctionnaires publics) et, en fin de compte, porte atteinte à l’autorité de l’État. Le terrorisme et la criminalité organisée sont d’autant plus dangereux qu’ils peuvent faire cause commune et qu’ils utilisent des méthodes déjouant généralement les dispositifs classiques de sécurité.

4— Menaces intra-étatiques. Celles-ci découlent au premier chef du nationalisme agressif et autres manifestations d’intolérance ou d’extrémisme violent qui peuvent provoquer (comme en ex-Yougoslavie, Azerbaïdjan ou Géorgie) de féroces conflits ethniques. Elles sont aussi alimentées par les effets pervers de la transition économique, les flux migratoires incontrôlés, l’absence d’un État de droit effectif, etc. Elles reflètent ce paradoxe que la sécurité internationale (ou européenne) peut être perturbée autant par l’extrême faiblesse que par la puissance militaire des États [3]. La corruption endémique qui sévit dans les Balkans occidentaux, le Caucase et dans certains pays d’Europe centrale ou orientale relève de cet ordre d’idées. En outre, comme révélé par le cas de l’Albanie en 1997, l’effondrement d’un État en proie à une crise de légitimité n’est pas un phénomène nécessairement réservé à l’Afrique.

5— Menaces à prédominante non militaire. Dans leur majorité, les menaces de l’après-guerre froide appartiennent moins au registre du militaire qu’à celui de l’immigration, des crises socio-économiques, de la protection de l’environnement et de la sécurité humaine – cette dernière accordant (au travers de thèmes comme ceux des mines antipersonnel ou des armes légères et de petit calibre) une attention prioritaire aux droits et à la sécurité des personnes par rapport aux préoccupations traditionnelles des États [4]. Toutefois, l’enchevêtrement des facteurs internes, externes et transnationaux qui génère de telles menaces est tel qu’il interdit toute distinction nette entre facteurs politiques, économiques, sociaux, environnementaux et autres.

6Cela étant, les menaces classiques (celles de type militaire et les conflits entre États) n’ont pas totalement disparu. Les menaces de nature militaire figurent aujourd’hui (avec le terrorisme) parmi les plus graves. Présentant une dimension à la fois globale et européenne, elles découlent de la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et, accessoirement, de l’accumulation excessive et déstabilisatrice des armes légères et de petit calibre (ALPC). Qu’elles soient nucléaires, biologiques, chimiques ou radiologiques, les ADM sont par définition redoutables par leur potentiel de dévastation. Le danger de la prolifération se pose à deux niveaux : celui des États qui, en nombre croissant, développent de telles armes à travers le monde et celui des groupes terroristes disposés à en acquérir. De même, le problème des ALPC n’est pas propre à la Grande Europe. Toutefois, celle-ci englobe les pays producteurs et exportateurs d’ALPC les plus importants du monde et plusieurs pays européens (Albanie, Bosnie et Herzégovine, Croatie, Géorgie, Moldova) sont sérieusement affectés par ce fléau. Par ailleurs, la pérennité des conflits interétatiques est confirmée par le stationnement forcé de troupes russes en Géorgie et en Moldova, le soutien de la Russie aux régimes sécessionnistes autoproclamés dans ces deux mêmes pays ou, encore, la question du Nagorny-Karabakh qui oppose l’Azerbaïdjan à l’Arménie. Face à l’ensemble des menaces traditionnelles et nouvelles, l’OTAN, l’Union européenne, le Conseil de l’Europe et l’OSCE ont réagi en fonction de leur mandat et de leur approche propres de la sécurité :

7— Tout en estimant que la défense collective demeurait la vocation essentielle de l’OTAN, ses membres ont stigmatisé le terrorisme transnational et la prolifération des armes de destruction massive comme les défis les plus « déterminants pour la sécurité de l’Alliance et la sécurité internationale » [5]. L’origine extra-européenne des deux fléaux en question les a poussés à entreprendre des missions militaires hors zone : dans les Balkans, en Afghanistan et (sans justification réelle) en Iraq.

8— L’inventaire des menaces dressé par l’Union européenne accorde une place centrale au terrorisme et à la prolifération des armes de destruction massive, de même qu’à la criminalité organisée. Vu que l’Union se considère comme un acteur global et non pas régional, il s’y adjoint la déliquescence des États à travers le monde et les conflits régionaux ayant un impact direct ou indirect sur les intérêts européens (Proche-Orient, Cachemire, Grands Lacs...). Pour l’Union européenne, les phénomènes de déliquescence de l’État ont pour effet de « sape[r] la gouvernance mondiale et [d’]ajoute[r] à l’instabilité régionale ». Quant aux conflits régionaux, ils portent le risque de « conduire à l’extrémisme et au terrorisme et à la déliquescence des États [ainsi qu’à] la criminalité organisée » [6].

9— Établi en fonction du concept de « sécurité démocratique », c’est-à-dire aux fins de la défense des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit, l’inventaire du Conseil de l’Europe mentionne le terrorisme, la corruption, le crime organisé (dont le blanchiment d’argent et la délinquance financière), la traite des êtres humains, la cyber-criminalité, les effets négatifs des nouvelles technologies de l’information, les défis de la bioéthique ainsi que toutes les formes d’intolérance et de discrimination (sexisme, racisme, antisémitisme, islamophobie...) [7]. Trois instruments normatifs ouverts à signature en 2005 – la Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains, la Convention pour la prévention du terrorisme et la Convention (révisée) relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme – ont signalé les domaines d’intérêt prioritaires des membres du Conseil de l’Europe.

10— L’inventaire le plus compréhensif reste sans doute celui de l’institution dont les activités couvrent l’éventail le plus large : l’OSCE. Esquissé dans certaines dispositions de la Charte de sécurité européenne d’Istanbul (1999), il a été explicité dans le long document intitulé « Stratégie de l’OSCE visant à faire face aux menaces pour la sécurité et la stabilité au XXI^e siècle » (2003) [8]. Le terrorisme, la criminalité organisée, le problème des armes de destruction massive et celui des armes légères et de petit calibre sont ainsi identifiés comme les menaces majeures dans le domaine politico-militaire. Les disparités économiques et sociales (chômage, pauvreté, etc.), les flux migratoires incontrôlés, la dégradation continue de l’environnement et les catastrophes écologiques font l’objet d’une deuxième catégorie. Les violations systématiques des droits de l’homme et des personnes appartenant à des minorités nationales, le nationalisme agressif et autres formes de discrimination, d’intolérance religieuse ou d’extrémisme violent (racisme, antisémitisme, chauvinisme, xénophobie) et les dysfonctionnements des institutions démocratiques sont mises en exergue sur le terrain de la dimension humaine. Un traitement à part est réservé à la corruption, fléau qui « engendre l’instabilité et touche de nombreux aspects des dimensions sécuritaires, économiques et humaines » [9]. Enfin, l’OSCE n’omet pas de relever que les conflits interétatiques et intra-étatiques, « où qu’ils se produisent » (y compris en Méditerranée et Asie centrale) représentent un risque pour les régions adjacentes.

11Tous ces inventaires procèdent de la double approche de la sécurité globale et de la sécurité humaine. Ils placent nettement le terrorisme en tête de liste des facteurs de risques. Ils reconnaissent aussi que les défis à la sécurité sont mondiaux aussi bien qu’européens et, par là même, exigent des mesures d’action hors zone (y compris, s’agissant de l’OTAN et de l’Union européenne, des interventions de type militaire). Enfin, ils admettent que l’ampleur et la complexité des problèmes à résoudre dépasse les capacités d’action individuelle de toute organisation internationale, ce qui mène à la question de la coopération interinstitutionnelle.

II. L’INTERFACE DES INSTITUTIONS DE SÉCURITÉ EUROPÉENNE

12Dès la chute du mur de Berlin, un climat de rivalité institutionnelle, impensable pendant la guerre froide, se développa au sein du continent pendant quelques années. Soucieux de devenir l’instrument exclusif de la démocratisation des pays libérés du communisme, le Conseil de l’Europe contesta à la CSCE l’exercice des fonctions relatives à la dimension humaine. En outre, à la veille de sa mutation en « Union », la Communauté européenne s’arrogea (témérairement) la gestion du conflit yougoslave naissant au détriment de la CSCE. Enfin, l’OTAN et l’UEO ne demeurèrent pas en reste, mais leurs revendications s’exprimèrent au travers de désaccords franco-américains : en vue d’atténuer le poids des États-Unis en Europe et de ménager un avenir à l’UEO, la France mit son veto à toute interaction OSCE/OTAN ; pour sa part, Washington refusa de « muscler » la CSCE au plan de la sécurité et s’opposa à tout amoindrissement de la dimension humaine dont profiterait le Conseil de l’Europe.

13Évoquée sous de multiples formes, l’idée d’une « architecture de sécurité » fit long feu. Toutefois, l’accord-cadre de Dayton pour la paix en Bosnie et Herzégovine (décembre 1995), dont la mise en œuvre exigeait le concours de toutes les organisations européennes contribua, d’une certaine manière, à débloquer l’impasse. Peu après, l’effondrement de l’État albanais (1997) ouvrit la voie à une nouvelle entreprise de coopération interinstitutionnelle qui consolida la tendance. L’exercice de réflexion auquel procéda l’OSCE aux fins d’un « Modèle de sécurité pour le XXI^e siècle », et qui aboutit à la Charte de sécurité européenne d’Istanbul (1999), tira les leçons de cette double expérience. Dans un document annexe ( « Plate-forme de la sécurité coopérative » ), la Charte offrit aux organisations internationales actives dans l’espace géopolitique de l’OSCE, un contrat de partenariat conçu dans un esprit d’égalité et de pragmatisme, c’est-à-dire sans visées hiérarchiques ou division du travail. Depuis, la coopération entre partenaires institutionnels a évolué de manière satisfaisante au niveau à la fois politique (contacts réguliers à haut niveau et démarches communes), administratif (représentation mutuelle aux réunions, échange d’informations, coordination des programmes) et opérationnel (interventions ou activités communes sur le terrain). Elle couvre un large éventail, allant de la lutte contre les menaces militaires et non militaires jusqu’à la prévention et au règlement des conflits, ainsi qu’aux opérations de consolidation de la paix. Le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est et la Mission intérimaire des Nations Unies au Kosovo (opération de maintien de la paix intégrant à part entière et dans une structure unique l’ONU, l’OSCE et l’Union européenne) figurent parmi les illustrations les plus significatives de l’esprit de la Plate-forme de la sécurité coopérative.

14Au plan bilatéral, un partenariat stratégique lie l’Union européenne et l’OTAN sur la base l’arrangement dit de « Berlin plus » (2003), qui permet à la première d’utiliser les capacités opérationnelles de la seconde. Un partenariat politique plus ancien et très étroit existe aussi (depuis 1992) entre l’Union européenne et l’OSCE. L’Union transmit le Pacte de stabilité en Europe (1995) à l’OSCE, qui en devint le dépositaire et l’instrument de suivi. Dans la même veine, elle plaça le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est (1999) sous la responsabilité générale de l’OSCE. Sur le terrain, l’Union fournit un appui politique ou financier aux activités des Missions de longue durée et du Haut Commissaire pour les minorités nationales de l’OSCE. En remplacement des soldats de l’OTAN qui avaient jusqu’alors assuré la protection des experts, chargés de la mise en œuvre de l’accord d’Ohrid, en Macédoine, l’Union déploya l’opération militaire Concordia (2003). Elle appuya également les efforts de l’OSCE dans ce même pays par une opération civile (eupol Proxima) destinée à aider les forces de police locales à lutter contre la criminalité organisée et la traite des êtres humains.

15Les relations OSCE/OTAN se développèrent avec plus de lenteur. En raison d’un désaccord franco-américain, l’OSCE garda ses distances avec l’OTAN jusqu’à la conclusion de l’accord de Dayton (1995) – dont elle contribua à l’exécution sous la protection des forces militaires déployées par l’Alliance : l’IFOR, puis la SFOR. Les deux organisations nouèrent ensuite des rapports politiques réguliers au niveau de leur présidence respective. La détérioration de la situation au Kosovo les poussa à un rapprochement sans précédent [10]. En 2002-2003, l’OTAN déploya les opérations Amber Fox et Allied Harmony pour assurer la protection des experts de l’OSCE et de l’Union européenne en Macédoine. À l’issue de leur Sommet d’Istanbul (2004), les 26 membres de l’OTAN élargie reconnurent que, vu leurs préoccupations communes face aux « menaces nouvelles », les deux organisations internationales assumaient des responsabilités complémentaires et que la communauté des intérêts ne se limitait pas seulement aux Balkans occidentaux et à la Méditerranée, mais aussi à l’Asie centrale et au Caucase [11].

16Par contraste, et du fait des tentatives du Conseil de l’Europe de marginaliser l’OSCE, les rapports OSCE/Conseil de l’Europe démarrèrent dans la tension et la rancœur. Ce ne fut qu’en 1993, à l’issue de leur premier Sommet (tenu à Vienne), que les États du Conseil de l’Europe firent preuve de réalisme en se prononçant en faveur d’une coopération approfondie avec l’OSCE. Toutefois, vu l’obsession des gouvernements d’éliminer les doubles emplois à des fins d’économies budgétaires, le thème d’une division du travail entre les deux organisations continua à faire l’objet de sérieux débats jusqu’en 1999. Ceux-ci aboutirent tous au même constat : une division fixe du travail était irréaliste (les deux organisations différant au niveau de leurs compositions, compétences, moyens opérationnels et méthodes de travail) et que le problème réel consistait moins à éliminer les chevauchements existants qu’à les gérer de manière créative. Aujourd’hui, les deux organisations entretiennent des rapports sereins au niveau de leurs présidence et secrétariat respectifs. Au plan opérationnel, les agents du Conseil de l’Europe présents sur le terrain coopèrent avec les Missions de longue durée de l’OSCE. Dans certains cas, il y a même partage de locaux communs (Monténégro, Belgrade, Kosovo, Arménie, Azerbaïdjan) ou détachement de fonctionnaires du Conseil de l’Europe (Macédoine et Kosovo). Dans l’exercice de leurs fonctions, les Missions de l’OSCE sollicitent d’ailleurs l’expertise juridique de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), l’organe consultatif du Conseil de l’Europe en matière de questions constitutionnelles. À l’issue du 3^e Sommet du Conseil de l’Europe (Varsovie, mai 2005), les deux organisations signèrent, au niveau des présidences, une déclaration bilatérale les engageant à rationaliser leur collaboration, en particulier dans la lutte contre le terrorisme, la protection des droits des personnes appartenant aux minorités nationales, la lutte contre la traite des êtres humains, ainsi que la promotion de la tolérance et de la non-discrimination – et ce sur la base de « l’acquis juridique du Conseil de l’Europe et [des] engagements politiques de l’OSCE » [12].

17Pour compléter ce panorama, deux remarques s’imposent encore : l’une concernant les rapports OSCE/ONU et l’autre le rôle de la Russie. L’OSCE, qui inclut quatre des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, a une relation privilégiée avec l’ONU. À l’issue du Sommet tenu à Helsinki en juillet 1992, ses États participants déclarèrent qu’elle constituait « un accord régional » au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies et, à ce titre, « un lien important entre la sécurité en Europe et la sécurité mondiale » [13]. L’Assemblée générale de l’ONU approuva l’initiative et lui conféra une légitimité onusienne [14]. Depuis, les Missions de l’OSCE ont coopéré avec la MINUBH (Mission des Nations Unies en Bosnie et Herzégovine), la FORPRONU/FORDEPRENU (Force de protection des Nations Unies / Force de déploiement préventif des Nations Unies en Macédoine), l’ATNUSO (Administration temporaire des Nations Unies pour la Slovanie orientale), la MONUG (Mission d’observation des Nations Unies en Géorgie), la MONUT (Mission d’observation des Nations Unies au Tadjikistan) et, surtout, la MINUK (Mission intérimaire des Nations Unies au Kosovo). Quand certaines de ces opérations prirent fin (FORDEPRENU, ATNUSO, MONUT), l’OSCE assura la relève de l’ONU sans solution de continuité. Parallèlement, elle assuma de manière autonome la gestion de crises ou de conflits survenus en Azerbaïdjan, Estonie, Lettonie, Moldova, Ukraine, Russie (Tchétchénie) et Albanie, si bien qu’il ne serait pas excessif d’affirmer qu’elle a contribué à alléger sensiblement le fardeau sécuritaire de l’ONU dans la zone d’intervention qui est la sienne.

18Élément incontournable de la sécurité de l’Europe, la Russie post-communiste ne pose certes aucune menace comparable – de près ou de loin – au danger soviétique de naguère. Toutefois, certains aspects de la politique intérieure et extérieure russe demeurent problématiques. Le concept de « démocratie contrôlée » forgé par Vladimir Poutine se traduit entre autres par le contrôle des médias, l’érosion des libertés individuelles et surtout la remise au pas de la Tchétchénie par des méthodes de type génocidaire, situation que les Occidentaux se gardent de condamner pour préserver qui, un partenariat antiterroriste (États-Unis) et qui, un partenariat énergétique (Union européenne). Sur le plan extérieur, une Russie en proie à des complexes de type postimpérial cherche à instaurer son hégémonie dans l’espace postsoviétique par l’arme de l’approvisionnement en énergie, le maintien forcé de bases militaires en Moldova et Géorgie, l’annexion rampante de l’Abkhazie et de l’Ossétie méridionale géorgiennes ou, encore, l’opposition à la démocratisation des ex-Républiques soviétiques. Les efforts de Moscou pour pérenniser son influence au travers d’institutions telles que la Communauté des États indépendants (CEI) ou l’Organisation du traité de sécurité collective (créée en 2002 à partir d’un simple traité conclu à Tachkent dix ans auparavant entre quelques pays de la CEI) n’ont été, à ce jour, guère couronnés de succès. De surcroît, dès 1996, les velléités hégémoniques de la Russie postcommuniste ont suscité la création du GUAM, une alliance diplomatique formée de la Géorgie, de l’Ukraine, de l’Azerbaïdjan et de la Moldova [15].

III. LES RÉGIMES DE SÉCURITÉ PANEUROPÉENNE

19Mieux qu’aucune autre région du monde, la Grande Europe a su se doter de régimes normatifs non seulement en matière de désarmement, de maîtrise des armements et de MDCS (Mesures de confiance et de sécurité militaires), mais aussi dans le « secteur de la sécurité » – qui touchent aux activités des forces armées (régulières et paramilitaires), des forces sécurité intérieure, de la police, des services de renseignements, des gardes-frontières et de l’ensemble des organes ou services chargés faire respecter et exécuter les lois. Le tableau ci-après en dresse la liste :

20Tous ces régimes sont paneuropéens (ils engagent les 55 pays de l’OSCE et, par voie de conséquence, de l’OTAN, de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe) à l’exception notable du traité Ciel ouvert et du traité FCE, lesquels ne comportent, respectivement, que 31 et 30 États parties. Vu l’espace réduit qui nous est imparti ici, il ne sera guère possible d’analyser systématiquement la substance de ces différents régimes. On se bornera à des remarques d’ordre général au sujet des trois plus importants d’entre eux.

21a) Traité FCE. Bien que négocié dans le cadre de l’OSCE, le traité FCE établit un régime réservé aux membres de l’OTAN et de l’ex-Pacte de Varsovie. En novembre 1999, une version amendée (dite « adaptée ») du texte fut signée à l’occasion du Sommet tenu par l’OSCE à Istanbul. Une fois ratifiée, elle sera ouverte aux pays non-parties. Les perspectives de la « paneuropeisation » du traité FCE sont cependant à peu près nulles. D’une part, les pays neutres estiment qu’une adhésion à un régime prévoyant des procédures de vérification particulièrement intrusives, serait préjudiciable à leurs intérêts. D’autre part, depuis 2000, les pays de l’OTAN subordonnent la ratification du traité adapté (grâce auquel Moscou espère limiter les effets déstabilisateurs de l’élargissement de l’OTAN sur ses flancs baltiques) tant que la Russie n’aura pas honoré l’engagement (contracté en 1999 à Istanbul) de retirer les troupes qu’elle maintient en Géorgie et Moldova contre la volonté de celles-ci [16]. L’impasse est d’autant plus fâcheuse que le traité FCE représente, selon un cliché en vogue parmi les experts, « la pierre angulaire de l’architecture de sécurité européenne ».

22b) Document de Vienne sur les MDCS. Cet instrument institue des MDCS d’information (notification de certaines activités militaires menées sur le terrain ou planifiées, échanges périodiques d’informations sur les forces militaires et la planification de la défense...), des MDCS de communication (visites de bases aériennes, démonstrations de nouveaux types de systèmes d’armes et équipements d’importance majeure, etc.), des MDCS de contrainte (restrictions à l’organisation et la conduite de certaines activités militaires) et des MDCS destinées à la gestion des crises (mécanismes pour la clarification d’activités militaires dites « inhabituelles » et d’incidents militaires qualifiés de « dangereux »). Avec le traité Ciel ouvert (qui instaure un régime de libre survol du territoire des États parties), le Document de Vienne a favorisé le développement, au sein de la Grande Europe, d’une pratique de transparence militaire sans équivalent dans aucune autre région du globe.

23c) Code de conduite sur les aspects politico-militaires de la sécurité. Le mérite de cet instrument est d’avoir formulé, pour la première fois au niveau multilatéral, des normes sur le contrôle démocratique des forces armées et l’utilisation de celles-ci dans les missions de sécurité intérieure. Le Code engage les États à maintenir en permanence la suprématie des autorités constitutionnelles investies de la légitimité démocratique sur la hiérarchie militaire (§ 21) et à faire en sorte que les forces armées demeurent « politiquement neutres » (§ 23). Il leur impose de veiller à ce que leurs forces armées soient commandées, recrutées, entraînées et équipées conformément aux dispositions du droit international général et des conventions régissant leur utilisation en cas de conflit armé (§ 34). Il confirme que les membres des forces armées doivent être conscients « qu’en vertu du droit national et international, ils sont tenus individuellement responsables de leurs actes » (§ 30) et que « la responsabilité des supérieurs ne dégage pas les subordonnés de leurs propres responsabilités » (§ 31). En même temps, il engage les États à placer le personnel des forces armées au bénéfice des droits de l’homme consacrés par les textes de l’OSCE et le droit international (§ 32) et, dans la foulée, va jusqu’à leur recommander d’étudier « la possibilité de dispenses ou de formules de remplacement du service militaire » (§ 28). Touchant des missions de sécurité intérieure, il considère qu’elles doivent être proportionnées aux besoins de maintien de l’ordre (§ 36). Enfin, le Code interdit l’usage de la force en vue de limiter « l’exercice pacifique et légal des droits fondamentaux et des droits civiques par des personnes agissant à titre individuel ou collectif au nom de groupes [ou de] priver ces personnes de leur identité nationale, religieuse, culturelle, linguistique ou ethnique » (§ 37) [17].

CONCLUSION

24Au terme de ce survol, il y a lieu d’admettre que « la violence de la première moitié du XX^e siècle a cédé la place à une période de paix et de stabilité sans précédent dans l’histoire européenne » et que « l’Europe n’a jamais été aussi prospère, aussi sûre, ni aussi libre » [18]. Les agents et gestionnaires de cet état de choses sont l’OTAN et l’Union européenne et, plus accessoirement, l’OSCE et le Conseil de l’Europe.

25Acteurs à intérêts mondiaux et dotés d’importantes capacités militaro-civiles, les deux premières organisations forment le « cœur nucléaire » de la sécurité européenne. L’OTAN offre des garanties politiques et militaires, bienvenues pour tous ses membres, mais en particulier pour ceux ayant appartenu à l’espace soviétique. Pour sa part, l’Union européenne est vécue par ses États membres (et pareillement perçue par les candidats effectifs ou virtuels à l’adhésion) comme pourvoyeuse de paix, de prospérité économique et de stabilité. L’énorme pouvoir d’attraction de l’OTAN et de l’Union européenne a, en tout cas jusqu’à ce jour, pesé fort dans la gestion des crises relatives au statut de certaines minorités ethniques (minorités russes en Lettonie et Estonie ou hongroises en Roumanie et Slovaquie), à l’effondrement de l’État albanais en 1997, à l’insurrection albanaise en Macédoine de 2001, au différend Monténégro/Serbie ou, encore, à la question du Kosovo. Bien que moins crucial, le rôle stabilisateur de l’OSCE et du Conseil de l’Europe – en tant qu’instruments de sécurité démocratique et de sécurité humaine –, n’est pas pour autant à négliger. Les deux institutions formulent des « standards » normatifs, en surveillent le suivi et contribuent (par des opérations d’assistance technique) aux processus de démocratisation en cours dans l’Europe post-communiste. Si les questions de défense et de sécurité sont statutairement interdites au Conseil de l’Europe, l’OSCE exerce non sans succès des fonctions de gestion de conflit axées sur l’action préventive. En fait, le vrai problème est celui des conséquences du double élargissement de l’OTAN et de l’Union pour l’avenir du Conseil de l’Europe et de l’OSCE.

26Le Conseil de l’Europe souffre d’un problème existentiel qu’il s’efforce d’atténuer en accentuant sa visibilité politique par rapport à l’OSCE, c’est-à-dire à l’institution internationale qui opère dans le domaine qui lui confère sa spécificité : les droits de l’homme. Il a aussi pour handicap de vivre à l’ombre de l’Union européenne. Le Sommet de Varsovie (2005) a ainsi décidé de « créer un nouveau cadre pour renforcer la coopération et l’interaction entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne dans des domaines d’intérêt commun » et chargé le Premier ministre du Luxembourg « d’élaborer à titre personnel un rapport sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, sur la base des décisions prises lors du Sommet et compte tenu de l’importance de la dimension humaine de la construction européenne » [19]. Le cas de l’OSCE est différent en ce sens que cette organisation bénéficie de plusieurs atouts. D’abord, certaines fonctions du BIDDH (observation des élections), des Missions de longue durée ou du Haut Commissaire pour les minorités nationales pourraient difficilement être assumées par l’OTAN et/ou l’Union européenne élargies, sans compter qu’aucune de celles-ci n’envisage (dans un avenir prévisible) d’aligner sa composition sur celle de l’OSCE. Ensuite, de par son exceptionnelle flexibilité, l’OSCE a une capacité d’action rapide que ne peut guère égaler celle de l’Union européenne élargie. Enfin, pour la Russie, une intervention de l’OSCE dans l’espace ex-soviétique restera toujours politiquement plus acceptable qu’une interférence de l’OTAN ou de l’Union européenne.

27Cela dit, il convient encore de souligner deux réalités. La première est que le double élargissement de l’OTAN et de l’Union européenne tend à générer des zones inégales de sécurité politico-militaire et de prospérité économique sur le continent, ce que la Russie dénonce comme le développement de « nouvelles lignes de division » favorisant (pour ne pas dire visant) sa propre marginalisation. La seconde réalité est plus grave. Elle concerne la distension continue du lien transatlantique. Pour la première fois dans l’histoire des relations transatlantiques, il y a une Amérique qui n’a plus à rien à voir avec celle qui avait créé l’ONU, lancé le Plan Marshall et fait du multilatéralisme la règle du jeu des relations internationales. L’administration Bush est antilibérale au plan intérieur et belliqueuse à l’extérieur. Au nom de la lutte contre le terrorisme, elle justifie aussi bien la restriction des droits civils sur le territoire national que l’usage de la torture à l’étranger. En proie à un traumatisme narcissique depuis les attentats du 11 septembre 2001, elle se considère en état permanent de légitime défense contre le mal absolu. Sous le couvert d’une doctrine de « guerre préventive », elle a envahi et occupé l’Iraq sans justification apparente autre que celle de faire un étalage de sa toute-puissance et d’exprimer son opposition à l’émergence de tout rival militaire, économique ou politique sur la scène internationale. Les leitmotive « guerre au terrorisme », « liberté » et « démocratie » font pendant à la litanie soviétique qui naguère associait « lutte contre l’impérialisme », « libération des peuples » et « marxisme-léninisme ». Le sens des mots est ici certes différent ; mais, dans les deux cas, la finalité reste identique : l’autojustification et la quête de l’approbation internationale.

28Le temps paraît venu pour les Européens de comprendre que le lien transatlantique n’est pas une fin en soi. Depuis 1945, ce lien avait tiré sa force de son caractère à la fois naturel et exemplaire. Il était fondé sur des valeurs communes procédant d’une même conception des relations internationales et de la démocratie. Or, l’Amérique actuelle considère le droit international et même le droit humanitaire comme des menus à la carte. Professant que la « mission doit déterminer la coalition », elle est aussi devenue adepte d’un multilatéralisme au cas par cas, sur la base de coalitions de circonstance : dans cette optique, l’OTAN ne saurait être utile qu’en tant que légion étrangère au service direct des intérêts américains. L’écart entre Européens et Américains se creuse même dans le domaine des droits de l’homme : il suffit de citer non seulement la question de la peine capitale, mais aussi celle de la liberté religieuse (insistance de l’Amérique pour la reconnaissance des sectes comme « religions non traditionnelles ») et de la liberté d’expression (tolérance absolue de tout discours, même raciste). En somme, la question qu’il faudrait avoir le courage de ne pas éluder est celle-ci : un lien transatlantique avec cette Amérique-là est-il encore bénéfique et approprié ? Elle mérite d’autant plus d’être posée que les opérations militaires déployées à ce jour par l’Union européenne (en Bosnie-Herzégovine, en Macédoine et en République démocratique du Congo) ont toutes été, elles, des missions de stabilisation respectueuses du droit international et des principes de la Charte des Nations Unies.