1Longtemps, la politique étrangère algérienne est allée de son train de sénateur. Définie dès les premières années de l’indépendance et marquée par la guerre de libération, la politique étrangère du jeune État s’est caractérisée par l’énoncé d’un ensemble de dogmes dont les gouvernements successifs ne sortirent jamais vraiment. Elle dut bien prendre en compte la fin des blocs et les désillusions de l’après-décolonisation, mais sans jamais se défaire tout à fait des habits d’un certain un âge d’or. La diplomatie fut si importante pendant la période Boumediene qu’elle favorisa l’émergence de diplomates de grande qualité qui furent très actifs dans les organisations internationales. Cette politique étrangère suit un fil rouge : Abdelaziz Bouteflika.

2Dès avant l’indépendance, l’actuel président est présent dans les processus de décision : il sera le ministre des Affaires étrangères de Boumediene, et après une éclipse sous Chadli Bendjedid et la transition de la guerre civile, il revient en tant que président et imprime quasiment seul sa marque sur la politique étrangère – jusqu’à ce que la maladie vienne freiner son action. À partir de 1999, Bouteflika n’a de cesse de restaurer l’image de l’Algérie ternie par les années de plomb et il la désenclave politiquement [1]. Mais cette relance va être conduite dans le cadre théorique d’une diplomatie construite par la lutte pour l’indépendance et par les années Boumediene. Les principes définis sous son leadership, et qui sous-tendent encore aujourd’hui la politique extérieure algérienne, sont les suivants : soutien à la décolonisation, non-intervention au-delà des frontières, coopération et multilatéralisme, libération de la Palestine ; Sahara occidental [2].

3Aujourd’hui, les printemps arabes et leur cortège de déstabilisations, la mondialisation économique et la crise économique et financière (qui fut un des catalyseurs de la révolte), ont balayé les certitudes. L’Europe, qui paraissait une force en marche, est désormais désorientée. Enfin, la crise libyenne a mis le feu aux confins sahéliens. Tout oblige désormais l’Algérie à une redéfinition de ses choix stratégiques.

L’ouverture 2000-2015 : succès économiques, limites politiques

4La stratégie de désenclavement du président Bouteflika s’est développée tous azimuts ; mais quel bilan en tirer à partir de quelques exemples ?

5Les relations entre la Turquie et l’Algérie ont longtemps été médiocres. L’arrivée des islamistes au pouvoir à Ankara au début des années 2000 n’arrangea pas les choses. Mais le dynamisme industriel turc contribua à casser la glace. Les relations politiques se réchauffèrent progressivement, au point que fut signé en 2006 un traité d’amitié et de coopération (la Turquie est le 7^e fournisseur et le 9^e client de l’Algérie, pour un volume de 3,5 milliards d’euros). Le rapprochement ne s’est pas fait sans écueil. Aux remarques à l’emporte-pièce d’Erdogan sur un « génocide français en Algérie », le Premier ministre Ouyahia répondait au dirigeant turc en évoquant le génocide arménien [3]. Par ailleurs, un débat mémoriel existe aussi entre les deux pays, et les Algériens n’hésitent plus à rappeler que la colonisation turque ne prit fin qu’avec l’arrivée des Français en 1830.

6La visite à Alger de Recep Erdogan les 19 et 20 novembre 2014 s’inscrivait dans une trajectoire que le président turc voulait positive. Mais passées les déclarations d’affection, les limites de la coopération politique entre les deux pays s’affirmaient, en particulier au regard du soutien que la Turquie apportait aux mouvements islamistes, et notamment à ceux qui parvenaient au pouvoir au début des printemps arabes. C’est pourquoi la relation bilatérale ne va vraiment se développer que dans le secteur économique qui, lui, est florissant. Aujourd’hui, Turquie et Algérie s’opposent sur la défense du régime de Bachar Al-Assad.

7La relation avec le Qatar est encore plus ambivalente. Alger accepte l’argent du Qatar (investissement de 2 milliards de dollars), mais considère comme insupportables les ingérences qataries dans les insurrections arabes et en Syrie. Avec l’Arabie Saoudite, les apparences masquent une dégradation rapide des relations bilatérales. Au fil de l’activisme de Bouteflika, le royaume avait révisé sa position initiale – celle qui, avant 1999, considérait l’Algérie comme le « peuple athée [4] »… Mais les deux pays ne partagent ni les mêmes analyses, ni les mêmes champions en Syrie et au Yémen. Tout récemment, le royaume saoudien a décidé de blacklister l’Algérie, accusée de faciliter le financement du terrorisme, à la grande fureur du gouvernement algérien [5].

8 C’est avec la Chine que les relations ont explosé. L’empire du Milieu représente pour Alger le partenaire rêvé. Il apporte de l’argent et des compétences, sans états d’âme. La Chine est devenue le premier partenaire économique d’Alger (4,95 milliards de dollars), devant la France (4,70 milliards) et l’Italie (3,75 milliards). Elle est également présente dans le domaine militaire, et autour de projets de nucléaire civil. Un partenariat stratégique global (défense, énergie, science et technologie) a été conclu entre les deux pays le 24 février 2014.

9En Afrique, l’Algérie a été davantage présente dans le domaine institutionnel qu’en bilatéral, là où le Maroc faisait feu de tout bois tant aux plans économique que politique vis-à-vis des États africains, et notamment vis-à-vis du Sahel. Alger, de son côté, a privilégié les médiations dans lesquelles il excelle, et son action sur les institutions (Union africaine – UA –, Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique – NEPAD –, Organisation de la conférence islamique), ainsi que dans le domaine des affaires, où il est pourtant historiquement moins à l’aise. De vraies et fortes relations se sont créées avec l’Afrique du Sud nouvelle.

10La Russie postsoviétique a maintenu les liens construits dans la période où Moscou formait et équipait l’armée algérienne, quand des milliers de coopérants soviétiques travaillaient en Algérie. Si la présence physique russe a bien diminué, les relations militaires demeurent très fortes. Pendant la guerre civile, malgré ses propres difficultés, Moscou fut un des rares soutiens internationaux d’Alger. La Russie continue de fournir 80 % du matériel militaire algérien (le pays est le 2^e importateur mondial d’armes russes). Une coopération existe dans le domaine spatial, et un accord sur le nucléaire civil a été conclu en septembre 2014.

France-Algérie : la fin des montagnes russes ?

11« Les relations entre la France et l’Algérie peuvent être bonnes ou mauvaises, en aucun cas elles ne peuvent être banales », a dit un jour Houari Boumediene. De fait, elles furent toujours compliquées [6]. La France a poursuivi sa relation avec l’Algérie avec une maladresse méritoire et obstinée, « quelles que soient les péripéties [7] ! » D’une tragédie sanglante, le général de Gaulle avait voulu faire un exemple de coopération. Mais au fil du temps, les deux partenaires, tels deux danseurs de tango, s’évertuèrent à faire un pas en avant, deux pas en arrière.

12La guerre du Sahara occidental, alors que la France soutenait le Maroc, dégrada les relations durant presque une décennie. La période de la guerre civile (1992-1998) marqua une longue période de ressentiment. Les Algériens se sentirent trahis et abandonnés, tandis que les Français hésitaient – certains pensaient que l’islamisme pouvait être une option, et d’autres considéraient qu’il fallait soutenir le gouvernement [8]. Cette période fut par ailleurs encore plus troublée par le débat sans merci autour du « Qui tue qui ? » et de l’attribution des massacres de villages [9].

L’Algérie et les printemps arabes : la douloureuse surprise

20Depuis la décolonisation, les leaders d’Afrique du Nord, bien différents les uns des autres, se reconnaissaient autour d’une démocratie « relative », d’une lutte acharnée contre les islamistes et d’une confortable exploitation de la rente [16]. L’effondrement brutal de Ben Ali, de Moubarak, de Kadhafi, plongea l’Algérie dans la sidération. Le mouvement toucha bien ce pays, mais après quelques embrasements limités, l’ingénierie sécuritaire algérienne canalisa la protestation. L’usage systématique de la rente aida la population à revenir à l’apaisement, les années de guerre civile pesant encore lourd sur l’inconscient collectif.

21Une fois sorti de la période de choc, le gouvernement algérien ne manqua pas de fustiger les « aventures » politiques issues de ce désordre. C’est pourquoi la diplomatie algérienne prit fait et cause pour le régime de Bachar El-Assad, confronté lui aussi à une révolte, puis à une révolution. Pour les Algériens, El-Assad et les siens constituaient le seul rempart contre l’effondrement du Proche et du Moyen-Orient, et sa prise de contrôle par les djihadistes de Daech. L’Algérie a également approuvé la chute des Frères musulmans égyptiens et l’avènement de la nouvelle république égyptienne du maréchal Al-Sissi. Cette position n’a pas varié jusqu’à aujourd’hui.

Les relations avec les États-Unis : de la confrontation à l’ennemi commun

22La relation entre l’Algérie et les États-Unis fut et demeure ambiguë. Les Américains accueillirent favorablement la naissance du nouvel État. Mais pendant la guerre froide, le choix fait par Boumediene de se rapprocher de l’Union soviétique poussa les dirigeants américains à classer l’Algérie nouvelle dans l’autre camp, en dépit de son non-alignement officiel. La guerre des six jours de 1967 entre Israël et les pays arabes entraîna même la rupture unilatérale des relations diplomatiques par l’Algérie [17]. L’accueil d’opposants de tous types, y compris terroristes (Cubains, Carlos, activistes afro-américains, etc.) dans « La Mecque des révolutionnaires », ou le « Deuxième Cuba [18] », aggrava le contentieux. Avec l’arrivée de Chadli Bendjedid à la présidence, et fort de sa relative neutralité, Alger se lança dans une politique de bons offices. Il joua notamment un rôle dans la libération des otages de l’ambassade américaine de Téhéran en 1981. Mais la relation bilatérale fut plombée dans la durée par le dossier du Sahara occidental, Washington soutenant le royaume chérifien dans sa lutte contre les Sahraouis. Les efforts de l’ancien secrétaire d’État américain, James Baker III, pour un règlement pacifique du conflit dans un cadre onusien ne réussirent pas à lever les préventions algériennes. Qui plus est, la première partie de la guerre civile fut marqué par les suspicions du gouvernement algérien à l’égard des États-Unis, qui avaient commencé à nouer un dialogue politique discret mais réel avec le Front islamique du salut (FIS) [19].

23 Le vrai changement se manifesta quand les Américains se retrouvèrent cibles d’Al-Qaïda. À partir de 1998, et surtout après le 11 septembre 2001, la situation se retourna. Le nouveau positionnement de Washington vis-à-vis de l’Algérie fut réaffirmé lors de la visite du président Bouteflika en novembre 2001. La lune de miel se concrétisa dans les échanges de renseignements, et dans un soutien à la mise en œuvre d’un comité des chefs d’état-major, à Tamanrasset, chargé de coordonner la lutte contre les djihadistes du Sahel. L’Algérie adhéra à la Trans-Saharan Counterterrorism Initiative (TSCTI). Les nombreuses visites à Alger des hauts représentants de l’AFRICOM (le commandement américain pour l’Afrique, auquel l’Algérie s’était fortement opposé ab initio) et du département d’État l’attestent : Alger est devenu le partenaire le plus important des États-Unis en Afrique du Nord dans la lutte contre les djihadistes, au point que Washington appuie fortement la candidature de l’Algérie à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) [20]. La participation algérienne au Dialogue méditerranéen de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) peut être aussi lue comme une façon de continuer, d’une autre manière, le dialogue avec les États-Unis. Certains attribuant aussi ce rapprochement à une certaine perte de centralité de la puissance américaine [21].

Algérie-Union européenne : une méfiance jamais démentie

24Les relations entre l’Algérie et l’Union européenne (UE) ont toujours été « sensibles ». Si Alger a bien vu l’intérêt d’une coopération économique avec la Communauté, puis l’Union, européenne, il a toujours eu une profonde méfiance sur le caractère intrusif de cette dernière, notamment sur les aspects démocratie et droits de l’homme. Qui plus est, la démarche profondément libérale présidant au Partenariat euro-méditerranéen issu de la déclaration de Barcelone (1995) – auquel adhéra pourtant l’Algérie – ne convenait pas réellement à un modèle économique arc-bouté sur l’économie de rente et les privilèges. Alger s’engagea donc dans la relation avec l’Europe avec suspicion et par petits pas. La guerre civile fut, par ailleurs, le moment d’une confrontation directe avec l’UE. Les entités européennes, et notamment le Parlement européen, s’indignèrent du sort des prisonniers et des disparus [22]. Alger prit très mal ces remarques, perçues comme à sens unique alors que le pays était plongé dans une bataille sans merci. Depuis, les relations sont restées hésitantes. L’Algérie a accepté d’adhérer – sans enthousiasme – à l’Union pour la Méditerranée. Dans le cadre de la Politique européenne de voisinage, ce pays est bien rentré dans le processus de contractualisation des plans d’action bilatéraux en septembre 2005 [23]^, mais a gelé les négociations depuis cette date, considérant l’adoption du plan d’action comme « prématurée [24] ».

25Finalement, c’est plus dans l’informel que l’Algérie trouve sa voie. À preuve, le succès confirmé du processus « 5 + 5 », qui réunit pays du Maghreb et pays européens de la Méditerranée occidentale dans un cadre de coopération non contraignant, fait d’échanges de bonnes pratiques, y compris dans la défense, secteur qui prend une importance croissante [25].

Sahara occidental : un statu quo à perpétuité ?

26La récupération unilatérale du Sahara occidental – colonie espagnole – par le Maroc en 1975 fut, après une période brève d’atermoiement, contestée par l’Algérie qui apporta tout son soutien au Front Polisario, puis à la République arabe sahraouie démocratique (RASD) dont le siège du gouvernement provisoire est à Tindouf. Après de violents combats, le Maroc est parvenu à établir son contrôle sur 80 % du territoire et a investi des sommes considérables dans le développement des « provinces du Sud ». Un processus de négociation est ouvert depuis 1991 pour l’organisation d’un référendum, piloté par les Nations unies. Aucun accord n’a été trouvé à ce jour.

27Si pour le Maroc le Sahara occidental n’est pas négociable, il ne l’est pas non plus pour l’Algérie, qui en a fait un dogme. De cette dissension, les groupes djihadistes (que les deux parties s’accusent mutuellement de manipuler) font leur lit, rendant toute intégration maghrébine impossible.

28À Alger, la question sahraouie est un enjeu de pouvoir. Arrivant à la présidence en 1999, le président Bouteflika avait laissé entendre qu’il était peut-être temps de faire évoluer le dossier. Quelques jours plus tard – en août –, le général Khaled Nezzar, alors chef d’état-major, siégeait au premier rang de la réunion du Front Polisario à Tindouf [26]. La leçon servit à Bouteflika, qui adopta dès lors une position radicale, alors que le général Nezzar jouait à front renversé [27]. Cette centralité dans le débat politique algérien rend toute évolution impossible à court ou moyen terme.

Médiations et multilatéralisme constitutionnel

29La période Boumediene fut le moment d’une grande activité. Outre la contribution à tous les mouvements non-alignés, l’activisme algérien porta sur la défense de la Palestine et la lutte contre le régime d’apartheid : Alger réussira à faire chasser l’Afrique du Sud des instances des Nations unies. En 1983, la diplomatie algérienne réussit une première médiation entre l’Irak et l’Iran. Les années 1980 furent pour le pays l’occasion de mettre en valeur sa position centrale comme « phare des non-alignés », acquise pendant la première partie de la guerre froide, et donc son tôle d’honest broker, de médiateur talentueux [28]. Le pragmatisme bendjedien avait remplacé le rigorisme boumedieniste. L’article 26 de la constitution actuelle précise que ce pays privilégie le règlement pacifique des conflits, et le renforcement de la coopération internationale (article 28). Ces dispositions expriment, pour Salim Chena, un véritable état d’esprit [29].

30En sus de la question des otages américains, d’autres médiations furent conduites avant que la « nuit » de la violence ne recouvre l’Algérie pour six ans. Le général Zeroual reprit le fil [30], et avec le retour de Bouteflika la diplomatie algérienne prit un nouvel élan. On peut citer notamment la médiation réussie entre l’Éthiopie et l’Érythrée en 2000.

31Le multilatéralisme fut aussi un marqueur algérien. L’Algérie a participé à la création de l’Organisation de l’unité africaine (OUA), devenue Union africaine (UA), dont elle abrite le Centre africain d’études et de recherche sur le terrorisme (CAERT). Elle souscrivit à la création de l’Union du Maghreb arabe (UMA) en 1989 (au point mort), elle a participé à la création du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) avec l’Afrique du Sud et le Nigeria.

32C’est sur la base de ces compétences anciennes, et d’une préoccupation de proximité, qu’en octobre 2014 l’Algérie a reçu mandat des organi­sations internationales pour piloter une médiation entre les belligérants libyens [31]. En miroir, le Maroc, qui, comme au Mali, développe sa propre dynamique, a engagé la sienne propre à Skhirat.

33C’est vis-à-vis du Mali qu’Alger a déployé son effort le plus long. Un premier round de négociation eut lieu à Alger entre les rebelles touaregs et le gouvernement malien en 1991 (accord de Tamanrasset), et un autre en 1996, sans effets. En 2006, une autre médiation déboucha sur un autre texte, qui ne fut jamais appliqué [32].

34 À l’été 2012, Alger, fort de ces expériences, invitait au dialogue des envoyés d’Ansar Eddine, du Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA) et même du Mouvement pour l’unicité et le djihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO) – sans succès [33]. Le 1^er mars 2015, un accord de paix (encore un) était signé avec la Coordination des mouvements de l’Azawad (MNLA, HCUA et CUA), sous la férule du ministre des Affaires étrangères algérien Ramtane Lamamra. Sera-ce le bon ? Il a finalement été paraphé le 14 mai par des membres des organisations touarègues non présents en Algérie… La médiation trouve ici ses limites.

Passer la frontière : l’enjeu algérien du xxi^e siècle

35Le mur des principes s’effrite inexorablement. Depuis la révolution tunisienne, l’Algérie, avec l’accord de Tunis, agit des deux côtés de la frontière autour des monts du Chaambi. Les actions algériennes sur le territoire tunisien sont donc très fréquentes, et la présence algérienne massive [34].

36L’attaque du site gazier d’In Amenas, du 16 au 19 janvier 2013, par une katiba de Mokhtar Belmokhtar venue de Libye, et la mort de 37 travailleurs algériens et étrangers, mirent en évidence la faiblesse du dispositif algérien de sécurisation de la frontière est. L’Algérie n’a pas souhaité officialiser un droit de suite. Mais en Libye, des bruits courent sur des incursions des forces spéciales au-delà de la frontière ; rumeurs toujours démenties [35].

37Les difficultés tunisiennes, l’effondrement libyen, la déstabilisation de la zone sahélienne : tout devrait conduire l’Algérie à faire évoluer ses principes stratégiques. Le temps semble venu d’intervenir de l’autre côté de ses frontières pour faire face, au dehors, à un ennemi déjà présent à l’intérieur. Comme le dit Louisa Dris-Aït Hamadouche, « le système algérien est fondé sur des rapports de forces et d’équilibres entre l’intérieur et l’extérieur [36] ». Aujourd’hui, le déséquilibre pèse surtout à l’extérieur.

38Alger hésite encore, mais c’est à une révision globale que devra s’astreindre la politique étrangère algérienne. En l’espace de quelques années, la mondialisation a fait son œuvre. L’État-nation ancien est remis en cause. Rien ne dit qu’il sera possible de restaurer la Libye, la Syrie ou l’Irak du passé. Quel sort attend les pays du Sahel, à la taille gigantesque et aux gouvernements faibles et contestés ? L’ONU, les grandes puissances sont sur la sellette. L’après-pétrole a commencé et la rente s’effrite.

39L’Algérie est à la croisée des chemins, et pour une fois la formule a du sens. Les réflexions entendues ou lues à Alger sur les principes, l’accusation de « supplétif de la France » et autres, montrent qu’un certain nombre de commentateurs vivent encore dans les schémas d’un passé révolu. Si l’Algérie ne veut pas un jour rejoindre la longue liste des États faillis, elle va devoir se livrer à un examen de conscience profond. Apprendre à savoir où se jouent désormais la sécurité et le développement : avec quoi, avec qui ? Il y a là aussi une dimension africaine. Mais si l’ouverture à la Bouteflika a favorisé une forte internationalisation, et donné un sentiment de dialogue égalitaire avec les BRICS, l’Algérie va sans doute devoir se recentrer sur son espace périphérique. Le lien avec la France en fait partie. Le changement ne fait que commencer…