1Rocades bloquées par des tranchées ou barricades de béton construites par la police et l’armée, blocage d’Internet et des camions apportant de l’eau, coupures de courant électrique… Le gouvernement fédéral a barricadé Delhi à partir du 26 novembre 2020 face à des dizaines de milliers d’agriculteurs (plus de 200 000 ?) qui, venus pour l’essentiel des États voisins du Punjab, de l’Haryana ou de l’Uttar Pradesh, faisaient le siège de la capitale pour y pénétrer. Début mars 2021, à l’heure où sont écrites ces lignes, l’impasse apparaissait totale. Le gouvernement fédéral proposait de ne suspendre que de 18 mois les trois lois refusées par les manifestants. Ceux-ci continuaient donc leur mobilisation dans presque tout le pays, sous l’égide du Sanyukt Kisan Morcha, le Front uni des agriculteurs.

2Au-delà de l’actualité, ce que nous montrent ces manifestations est la permanence d’un vieux dilemme. Le système agro-alimentaire indien est hérité des pénuries des années 1950 et des politiques publiques d’intensification agricole des années 1960. Or, désormais, l’Inde produit beaucoup plus, dans un marché international plus ouvert, avec des outils d’information performants (smartphones pour agriculteurs, alertes météo, etc.). Faut-il donc plus de libéralisme engendrant plus de souplesse et de croissance ? Ou doit-on rester sur des bases plus prudentes, au nom des 1,4 milliard de bouches à nourrir, de la pauvreté des consommateurs comme de celle des agriculteurs ?

3La politique d’intensification agricole des années 1960 n’aurait pu être un succès si les agriculteurs n’avaient pas été incités à investir dans des intrants subventionnés par une active politique de prix garantis [1]. Ceci offre une sécurité de débouchés à des agriculteurs globalement très fragiles vu la petitesse des exploitations ; un hectare de moyenne aujourd’hui pour quelque 120-140 millions de farms. Un prix plancher et d’intervention - Minimum support price (MSP) - a été défini pour un nombre croissant de cultures. En 1965, année véritablement fondatrice de la révolution verte indienne, fut fondée la Food Corporation of India pour gérer cette machine. Cet organisme fédéral est chargé des achats aux agriculteurs, via aussi ses équivalents dans la plupart des 28 États de l’Union indienne. Désormais l’État achète couramment 40 % du riz et plus de 50 % du blé commercialisés par les agriculteurs. Le Punjab, l’Haryana et l’Uttar Pradesh occidental (les États autour de Delhi) furent longtemps les bastions de la Révolution verte. On constate certes une diversification des provenances, mais la région originelle reste la plus dépendante des achats de l’État. C’est ce qui explique, au-delà de la médiatisation de la proximité de la capitale, l’ampleur des manifestations dans le nord-ouest. En 2020, c’est tout le blé commercialisé au Punjab (et au Madhya Pradesh) qui avait été vendu à l’État et 93 % du blé dans l’Haryana.

4Les stocks ainsi constitués sont avant tout redistribués par le Public Distribution System (PDS) à prix subventionnés, voire gratuitement, à la moitié des ménages indiens, ce qui représente souvent la moitié de leur alimentation. Le reste est vendu sur le marché libre ou exporté. L’Inde est souvent le premier exportateur mondial de riz depuis une dizaine d’années…

La terre agricole ne peut être achetée par des non-agriculteurs

5Comment s’effectuent concrètement ces achats publics ? Soit directement par l’État, dans des installations ouvertes après la moisson, soit via des « marchés règlementés » - regulated markets - que l’on appelle mandi dans le nord du pays [2]. Les infrastructures de ces marchés de gros sont financées par des taxes payées par les négociants et courtiers sous licence. Dans ces mandis peuvent avoir lieu des enchères contrôlées par l’administration afin de protéger les petits paysans d’acheteurs trop rapaces. Depuis l’Indépendance en effet, une des obsessions – officiellement du moins – des pouvoirs publics est de lutter contre les accapareurs et spéculateurs de tous poils et de protéger le petit paysannat. L’Essential Commodities Act de 1955 impose un strict plafond aux capacités de stockage privées. Sauf exception, la terre agricole ne peut être achetée par des non-agriculteurs. Et encore moins par des étrangers. Le protectionnisme qui présida à la Révolution verte est loin d’être éteint, même si les tarifs douaniers ont beaucoup baissé en raison des contraintes de l’OMC. Les subventions aux engrais chimiques et à l’irrigation n’ont guère baissé, malgré la libéralisation progressive de l’économie indienne relancée en 1991. Or, c’est tout cet appareil législatif qui est profondément modifié par la réforme actuelle, du moins selon les manifestants.

Une politique de dérégulation

6La loi la plus controversée est sans doute le Farmers’ produce trade and commerce (Promotion and facilitation) Act, qui libéralise le système des mandis. Les acheteurs peuvent désormais travailler hors de ces marchés règlementés, donc sans prix imposé ni de taxe à payer. Jusqu’ici, ils devaient théoriquement respecter ses contraintes y compris s’ils ne passaient pas par les mandis. Si au Punjab il existe un monopole de fait de l’État, explique-t-on, ce n’est pas parce que les prix publics sont élevés, au bénéfice des agriculteurs ; c’est parce que les taxes et les commissions des courtiers (arhatias), qui s’élèvent à 8,5 % dans cet État, détournent le secteur privé du marché. Ces intermédiaires sont associés souvent à des politiciens locaux et se livrent à toutes sortes d’abus. Le mot d’ordre de New Delhi « Une nation, un marché » est le moyen de s’en débarrasser.

7La deuxième loi, le Farmers (Empowerment and protection) agreement of price assurance and farm services Act, cherche notamment à développer l’agriculture contractuelle. Celle-ci est déjà répandue en Inde dans l’aviculture ou la canne à sucre, mais est beaucoup plus réduite dans les autres secteurs.

8Enfin, l’Essential commodities (Amendment) Act supprime de la liste des « produits essentiels » : les céréales, les protéagineux, les oléagineux, les oignons et les pommes de terre ; donc en fait tous les ingrédients essentiels de l’alimentation indienne. Leur stockage et commerce ne sont plus régulés (sauf crise majeure de type « calamités naturelles » - et encore, les exportateurs pourront être exemptés). Il n’y aura plus de plafonds aux capacités de stockage privées, sauf grave inflation. Cela permettra de multiplier entrepôts et silos afin d’éviter les sautes de prix et de profiter au mieux de la variation des prix internationaux [3].

9À ces lois les oppositions sont multiples, venant tout à la fois de syndicats agricoles attachés à l’agriculture conventionnelle, d’ouvriers agricoles craignant la fin de l’aide alimentaire, de chercheurs défendant l’agroécologie, ou de corporations comme celle des courtiers arhatias qui sentent leur revenu menacé.

10On souligne la collusion du gouvernement fédéral, tenu par le parti BJP nationaliste-hindou, avec les grandes firmes indiennes, notamment avec Reliance et Adani (créées par des hommes d’affaires originaires du Gujarat, comme le Premier ministre). Les mandis apparaissent comme un concurrent des firmes d’agro-business que le gouvernement cherche à écarter pour assurer à ces dernières la rentabilité de leurs investissements. Non seulement il s’agit, accuse-t-on, de sacrifier la sécurité alimentaire du pays aux intérêts à court terme du capitalisme privé, mais encore New Delhi en profite pour étrangler un peu plus les États fédérés. Les voilà privés du revenu des taxes des mandis. C’est en fait la Constitution même du pays qui est mise à mal : certes, « trade and commerce in, and the production, supply and distribution of foodstuffs » y sont affichés comme du ressort conjoint du « Centre » et des États (concurrent list). Mais « l’agriculture » est de la compétence des seuls États.

Tout le système de stabilisation de prix se trouve menacé

11Les manifestants ont deux grandes revendications : faire renoncer aux trois lois, mais aussi inscrire dans la législation le prix plancher MSP. Même si tous les achats publics ne s’effectuent pas par les mandis, ceux-ci contribuent fortement à générer des signaux-prix dont l’impact est fort sur les marchés. En outre, la disparition du MSP irait de pair avec celle du procurement, les stocks publics de sécurité étant remplacés par des stocks privés ou le recours au marché. C’est alors tout le PDS distribuant des vivres subventionnés aux ménages pauvres qui risque de s’effacer. Mais n’est-ce pas justement ce que cherche depuis des années le gouvernement qui encourage le versement d’aides financières plutôt que la distribution physique de produits ?

12D’une façon générale, c’est donc tout le système de stabilisation des prix, prix agricoles comme prix alimentaires, qui se trouve menacé, ouvert aux fluctuations d’un marché d’1,4 milliard de consommateurs et de plus de 120 millions d’exploitations dispersées sur un territoire grand comme l’Europe des 15, dont les infrastructures de transport, de stockage comme de commerce et de crédit demeurent limitées, empêchant le fonctionnement de marchés régionaux véritablement intégrés. Est-ce donc la fin de la politique de « sécurité alimentaire » de l’Inde ?

13Vu du terrain, il faut nuancer. Des manifestations ont eu lieu dans toute l’Inde. Mais la position des gouvernements de ces États a beaucoup varié, de l’approbation au refus massif comme au Punjab. Les États dirigés par le BJP ou ses alliés se sont parfois empressés de légiférer pour mettre en place les directives fédérales. Ce fut le cas au Karnataka. Dans la foulée, le gouvernement provincial fit passer un amendement à la « loi sur la réforme agraire » qui permet aux non-agriculteurs d’acheter de la terre agricole. Mais il faut souligner que dans d’autres États, les mandis avaient été supprimés depuis longtemps – ou n’avaient jamais existé comme dans le Kerala et le Manipur. Le Bihar avait supprimé ses mandis dès 2006, mais avec des résultats médiocres [4] ; les rares agriculteurs qui vendaient à l’État n’y percevaient même pas le MSP [5]. Il est vrai que le sous-développement de cet État n’a que peu à voir avec la situation du Punjab où les capitaux privés sont davantage prêts à investir. Il ne faut donc pas grossir l’importance des trois lois votées à New Delhi. L’Inde est une fédération et il y a une grande distance entre les règles fédérales et les règles des États ; et ces dernières ne sont pas forcément mises en œuvre sur le terrain. L’essentiel de la commercialisation agricole s’effectuait déjà hors des mandis qui sont moins de 7 000 fonctionnant sur tout le pays. Dix-huit États sur 28 autorisaient déjà les marchés privés [6].

14Si le saut dans l’inconnu n’est guère rassurant, le maintien du statu quo ne demeure pas souhaitable pour autant. C’est peut-être là-dessus que s’accordent toutes les parties…

15En amont de la filière, le système n’est effectif que pour quelques cultures, quelques régions, et quelques groupes sociaux. Si 22 cultures se trouvent théoriquement sous MSP, le prix minimum n’est pas effectif sans achats publics, ce qui le limite donc au blé, au riz et à la canne à sucre pour l’essentiel. Les petits agriculteurs et les métayers dépourvus d’entregent sont sans défense face aux accusations de mauvaise qualité légitimant une baisse de prix d’achat, ou face aux tricheries sur le poids [7]. L’aval de la filière n’est pas en meilleure situation. L’Inde croule sous ses stocks publics la plupart du temps, une situation d’autant plus paradoxale que la sécurité alimentaire est loin d’être atteinte pour toute la population. La Révolution verte a encouragé des monocultures de blé et de riz, gourmandes en eau, et a défavorisé des céréales moins exigeantes comme les millets, les protéagineux comme les lentilles, sources essentielles de protéines pour une population avant tout végétarienne. Ces types de culture n’ont pas bénéficié de semblables « progrès » parce que la recherche agronomique les a délaissés mais aussi parce qu’il n’existait pas de prix d’intervention effectif.

Non pas démanteler le système mais l’améliorer

16Plutôt que de liquider les mandis, il vaudrait mieux les multiplier afin de les rapprocher physiquement des agriculteurs, de façon que ceux-ci, même s’ils n’y vendent pas forcément, bénéficient toutefois des signaux prix que ces marchés de gros émettront. Leur fonctionnement devra être amélioré en limitant le rôle des courtiers, ce qui devrait être possible en revenant sur le déclin du crédit agricole institutionnel et en garantissant des paiements rapides de l’État. Autant de mesures qui libéreraient les petits agriculteurs des griffes des intermédiaires-usuriers.

17Plus généralement, l’État doit continuer à investir dans des infrastructures que ne souhaite pas construire le secteur privé : routes, transports publics, et sans doute stockage au nom de la sécurité alimentaire, au moins dans les zones reculées du pays. Le portail e-National agriculture market (eNam), créé en 2016, censé relier les mandis à travers le pays pour créer un marché national intégré, devrait être renforcé. Ceci allant de pair avec le maintien de la politique des coopératives [8] qui sont un des moyens de briser la contrainte de l’économie d’échelle pour des petits agriculteurs n’ayant pas les moyens de vendre ailleurs qu’au village, au négociant-prêteur-notable-cousin du député local.

18Peut-être l’Inde se trouve-t-elle d’une certaine manière dans la situation de la Politique agricole commune avant 1992 ? Elle croule sous certains excédents de production (du moins pour le blé et le riz), et les subventions aux intrants sont jugées nocives pour l’environnement, fort coûteuses et inéquitables. Qui peut bénéficier des subventions aux tracteurs ou à l’électricité parmi les petits agriculteurs n’ayant qu’un petit lopin sans forage ? Mais les enjeux nationaux de sécurité alimentaire demeurent préoccupants en Inde, et le revenu des agriculteurs encore plus problématique qu’en Europe. Autant de raisons pour développer des aides directes découplées de la production, qui sont récentes et embryonnaires : depuis 2019 le programme national Pradhan mantri kisan samman nihil (PM-KISAN) attribue généreusement 6 000 roupies (70 euros) par an aux exploitants. Sept États fédérés, en 2020, y ajoutent leurs propres aides. [9]

Vers une économie rurale diversifiée et agroécologique

19Contrairement au cliché d’une agriculture tropicale peu productive, les rendements par hectare de l’Inde sont tout à fait corrects. Pour peu qu’on dispose d’irrigation, avec deux récoltes permises par an grâce à la chaleur du climat, on rejoint la moyenne des rendements céréaliers français [10]. Il faut désormais diversifier les revenus des ménages des agriculteurs, soit dans des activités proches de l’agriculture (vente de produits transformés, chambres d’hôtes, voire paiement de services environnementaux…), soit en trouvant des activités non agricoles sur place ou dans de petites villes voisines – mais celles-ci sont souvent rares, mal payées et pénibles [11].

Des initiatives comparables à l’Europe se développe

20N’est-ce pas alors le moment de tenter de changer de paradigme, au moins dans certaines régions [12] ? L’Inde doit transformer en chance ce qui pour l’heure est un fardeau, cet émiettement des petites exploitations. Alors que l’agriculture biologique se développe à grande vitesse dans bien des exploitations de taille moyenne ou grande, même les petites devraient pouvoir partiellement compenser leur faiblesse en sortant d’un système fondé seulement sur le calcul du rendement par hectare, de monoculture souvent, en pratiquant davantage les cultures associées, en revenant aux millets ou à ces lentilles que la Révolution verte a fait abandonner, en tirant profit des écosystèmes locaux sans les brutaliser.

21D’un côté se développent des initiatives comparables à l’Occident, avec des marchés paysans, une clientèle à la recherche de produits biologiques et sains – pour sa propre santé plus que pour celle de la planète, en général. De l’autre, les pouvoirs publics se sont mis à encourager cette tendance, avec de la vulgarisation agricole mais aussi des structures commerciales : certains États achètent des millets ou des lentilles pour le système du PDS, ainsi l’Odisha pour l’éleusine [13], ce qui permet tout à la fois d’augmenter les rendements agricoles en incitant aux investissements et d’améliorer les rations distribuées aux ménages. L’Andhra Pradesh développe de son côté un programme agroécologique (Community Managed Natural Farming) à grande échelle, qui donne une forte place au rôle des femmes.

22Même avant la crise de la covid, la croissance économique indienne avait chuté. Moins que jamais, un exode agricole aboutirait sur des emplois de remplacement pour les déplacés. Plus que jamais les exploitations indiennes, si minuscules soient-elles, doivent demeurer vivantes. C’est ce qui explique la colère paysanne et la mobilisation, au-delà des différences de castes, de classes ou de sexe qu’il ne faut toutefois pas sous-estimer. Ceci alors même que le métier agricole, jusqu’à peu considéré couramment comme « la colonne vertébrale de l’Inde », n’attire plus.