1La France est engagée dans de nombreuses opérations extérieures (OPEX) dont les principales se déroulent actuellement dans la bande sahélo-saharienne (« Barkhane ») et en Irak-Syrie (« Chammal »). Ces OPEX mobilisent actuellement environ 7 000 hommes. En rajoutant tous les soldats mobilisés pour l'opération « Sentinelle » et les forces de présence et de souveraineté dans les DOM-TOM, plus de 30 000 soldats sont engagés [1].

2Les OPEX actuelles se caractérisent par quatre dimensions structurantes, appelées « 4D » par le général de Villiers, l'ancien chef d'état-major des armées (CEMA) : durcissement, dispersion, digitalisation et durée [2]. Ainsi, les affrontements sont considérés comme plus dangereux que précédemment, ils couvrent des espaces de taille importante avec des distances très longues, requièrent une plus grande connectivité sur le champ de bataille et durent depuis plusieurs années. Les contrats opérationnels, tels qu'ils sont définis par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, sont régulièrement dépassés d'environ 30 %, comme le rappelle la ministre des Armées, Florence Parly [3].

3Les OPEX engendrent des coûts, appelés « surcoûts » car ils correspondent à une charge supplémentaire par rapport à une situation sans intervention. En réunissant diverses sources [4], il a été possible de reconstituer une série statistique longue.

Graphique 1. Surcoûts des OPEX françaises en millions d'euros constants (de 2010)

Graphique 1. Surcoûts des OPEX françaises en millions d'euros constants (de 2010)

4Une tendance haussière des surcoûts apparaît clairement sur la période 1976-2016. Plusieurs pics sont visibles lors des engagements majeurs (guerre du Golfe ou opération « Harmattan » en Libye). Depuis plusieurs années, les OPEX coûtent aux alentours d'un milliard d'euros et, depuis 2000, leur coût a été multiplié par deux. Cela pose la problématique de leur financement : une partie était financée directement sur le budget du ministère avec le complément assuré par une réserve interministérielle. En 2017, afin de satisfaire à la contrainte budgétaire, 850 millions de crédits budgétaires ont été gelés, de sorte que, désormais, le ministère des Armées supporte seul l'intégralité des surcoûts.

5D'un point de vue macroéconomique, les surcoûts des OPEX sont peu élevés. Ainsi, en moyenne, sur la période 1976-2016, ils ne représentent que 0,04 % du PIB, 0,17 % des dépenses publiques de l'État et seulement 1,48 % du déficit public. De ce point de vue, on peut donc considérer qu'il ne s'agit pas d'une « économie de guerre » [5].

6D'autres coûts sont envisageables et une importante littérature s'attache à déterminer et évaluer l'ensemble des coûts associés à un conflit [6]. Un exemple récent est la publication de l'ouvrage de Bilmes et Stiglitz [7] sur l'intervention américaine en Afghanistan et en Irak, dont le coût total dépasse les 3 000 milliards de dollars. Ainsi, on peut évaluer le coût macroéconomique lié à la destruction d'une partie du potentiel économique, ou encore le coût des soins apportés aux militaires. Au prix d'hypothèses souvent restrictives [8], chaque coût est associé à une valeur monétaire, la somme de tous les coûts étant alors le coût du conflit.

7Cette contribution vise à combler un vide en élicitant un coût caché, puisque non valorisable en termes monétaires, à savoir le « coût opérationnel ». Il peut se définir comme étant le coût, supporté par le ministère des Armées, de la perte de capacité militaire liée à un sur-engagement en OPEX. Ce coût n'est pas à négliger compte tenu des dépassements des contrats opérationnels. Pour donner un sens à ce coût opérationnel, on évalue les conséquences indirectes pour les hommes déployés en OPEX et les matériels utilisés loin de la métropole, qui constituent la matière première de la valeur militaire créée.

8Du point de vue de la théorie économique, on peut dire que la production (de valeur militaire) est inconnue mais que les facteurs de production (militaires engagés et matériels) ont une valeur concrète. Ainsi, pour mettre en évidence le coût opérationnel, on utilise des facteurs de production qui sont clairement identifiés : le nombre d'heures d'activité des militaires et la disponibilité technique des matériels en métropole. Chaque facteur de production est comparé à un indicateur d'intensité des OPEX, issu de données budgétaires.

9Enfin, il convient de préciser le périmètre de cette contribution. Il a été fait le choix de ne s'intéresser qu'aux opérations conduites par la France, en dehors du territoire national. Même si la contribution des forces armées aux missions intérieures est particulièrement significative tant du point de vue des personnels [9] engagés que des budgets associés [10], on a délibérément fait le choix de les exclure du périmètre d'analyse. La raison principale tient dans la volonté de ne pas créer de rupture dans le périmètre de l'étude : on dispose de données sur plusieurs décennies pour les OPEX alors que les engagements massifs (« Sentinelle ») sont récents.

10La trame de cette contribution est la suivante : afin d'évaluer la nature des coûts opérationnels, on commence par analyser le changement de nature des OPEX sur la dernière décennie via les données budgétaires. On peut alors mettre en évidence un critère appelé « intensité par homme projeté », représentatif des orientations stratégiques récentes. À partir de ce critère, on examine les conséquences sur les hommes et les matériels. Enfin, des pistes de réflexion sont évoquées en conclusion.

Analyse de l'intensité par homme engagé

11En premier lieu, on cherche à examiner la matérialisation budgétaire des formats actuels des OPEX. Il s'agit de donner un indicateur qui mesure précisément les conséquences des dépassements des contrats opérationnels. Les données de la Cour des comptes [11] permettent de décomposer les budgets des OPEX en titres (personnel, fonctionnement et contribution aux opérations internationales). En divisant chaque titre par le nombre d'hommes projetés en OPEX, on obtient la valeur d'un militaire engagé en OPEX. Le graphique suivant présente le surcoût par homme engagé et ses composantes (personnel et autres [12]) sur la période 2002-2015.

Graphique 2. Surcoût réel par homme engagé (2002-2015)

Graphique 2. Surcoût réel par homme engagé (2002-2015)

12Plusieurs éléments d'importance apparaissent dans ces évolutions. Premièrement, on note une très forte hausse de la valeur des surcoûts par homme engagé, traduisant un durcissement des opérations. Deuxièmement, les surcoûts de personnel sont restés quasiment constants sur la période d'analyse. Comme le souligne Hébert [13], les surcoûts en personnel ont constitué l'essentiel des surcoûts des OPEX sur les périodes précédentes. À partir de 2008, ils sont désormais dépassés par les autres surcoûts. Enfin, le corollaire de cette stabilité des surcoûts de personnel est l'accroissement majeur des autres surcoûts. Ces derniers sont détaillés dans le graphique suivant.

Graphique 3. Évolution des dépenses de fonctionnement en millions d'euros constants

Graphique 3. Évolution des dépenses de fonctionnement en millions d'euros constants

13Sur le graphique 3 sont représentées les catégories suivantes : Fabrications-infrastructures, Munitions, Entretien des matériels, Carburants, Transports, Fonctionnement et Alimentation. Compte tenu du seuil déterminé précédemment (année 2008), on compare les montants réels moyens pour chaque catégorie. Aux exceptions notables des catégories Alimentation et Fabrications-infrastructures, toutes les dépenses de fonctionnement sont orientées à la hausse. Le poste « Munitions » a été multiplié par presque 10 entre les deux périodes, confirmant notamment l'utilisation intensive de missiles. Les dépenses de transport sont en forte augmentation, cela étant le résultat de la dispersion des moyens, sur les différents théâtres d'opération. Enfin, le poste Entretien des matériels est trois fois plus important sur la période la plus récente. Cela est notamment lié aux conditions extrêmes dans lesquelles les matériels sont employés. À titre d'exemple, un véhicule de l'avant blindé (VAB) s'use 6,7 fois plus vite en OPEX qu'en métropole.

14 Les évolutions budgétaires permettent d'illustrer les 4D mis en avant par le général de Villiers. Toutefois, le modèle d'armée tel que conçu par les décideurs publics n'est pas en adéquation avec les opérations menées. Depuis 2008, on constate une plus forte participation en OPEX (mesurée par les surcoûts totaux), et que la valeur de chaque homme projeté incorpore davantage de matériels que précédemment.

De la détermination du coût opérationnel

15Il convient alors de s'interroger sur les conséquences des modalités d'intervention en OPEX. On s'intéresse ainsi à la liaison existante entre le surcoût par homme engagé en OPEX et des mesures reliées à de la préparation opérationnelle des militaires et à la disponibilité des matériels en métropole. Évidemment, cette relation bivariée est volontairement restrictive car elle néglige d'autres facteurs potentiellement cruciaux. Toutefois, le sens de la relation apparaît clairement : ce sont bien les surcoûts des OPEX qui engendrent des conséquences sur les hommes et les équipements.

16La chaîne causale étant déterminée, on peut alors déterminer les coûts opérationnels. Puisque la « production » reste inconnue, on suppose que ces coûts transitent, indirectement, par les « facteurs de production », c'est-à-dire les hommes et les matériels. On peut donc examiner l'influence des surcoûts unitaires sur les heures d'activité des hommes et la disponibilité technique des matériels en métropole. Les données utilisées pour les heures d'entraînement sont issues des programmes annuels de performances. Les données concernant la disponibilité des matériels sont réunies via différents documents parlementaires, à partir d'un travail initié par Droff [14] et poursuivi dans le cadre de travaux plus récents. Le choix a été fait de présenter seulement des données liées à l'armée de l'Air (heures d'activité des pilotes de transport et disponibilité des C130), mais des résultats similaires apparaissent pour les avions de chasse ainsi que dans l'armée de Terre ou la Marine nationale.

Graphique 4. Dispersion entre le surcoût par homme engagé (horizontal) et le nombre d'heures d'activité des pilotes de transport (vertical)

Graphique 4. Dispersion entre le surcoût par homme engagé (horizontal) et le nombre d'heures d'activité des pilotes de transport (vertical)

Graphique 5. Dispersion entre le surcoût par homme engagé (horizontal) et le taux de disponibilité technique des C130 en métropole (vertical)

Graphique 5. Dispersion entre le surcoût par homme engagé (horizontal) et le taux de disponibilité technique des C130 en métropole (vertical)

17Pour ces deux graphiques, une tendance linéaire reliant les points du nuage de points a été ajoutée. Dans les deux cas, le paramètre de pente de la tendance est négatif, ce qui confirme l'idée que plus l'intensité par homme engagé augmente, moins les hommes sont entraînés et les matériels disponibles. On peut par ailleurs noter que les heures d'entraînement sont structurellement inférieures à la cible OTAN (400 heures) et que le taux de disponibilité des C130 est dramatiquement faible, en dépit de besoins importants en transport tactique. Il y aurait alors une préférence pour le présent, conduisant à surutiliser les moyens disponibles, au détriment de leur renouvellement et de leur régénération.

18Pour compléter l'analyse, sur les matériels, dans la mesure où des données suffisamment fournies existent, il est possible d'évaluer économétriquement [15] le rôle des surcoûts sur la disponibilité technique. Les données portent sur 65 types de matériels, sur la période 1997-2015. Dans cette approche, la disponibilité est supposée dépendre des surcoûts réels des OPEX et de l'âge du matériel. Le tableau suivant présente, de manière synthétique, les principaux résultats obtenus.

Tableau 1. Effet des OPEX sur la disponibilité technique en métropole

Tableau 1. Effet des OPEX sur la disponibilité technique en métropole

19Les résultats montrent que, pour tous les types de matériels, les OPEX ont un effet statistiquement significatif sur la disponibilité. Cet effet est trois fois plus élevé que celui de l'âge du matériel. La décomposition par matériel confirme ce résultat, en particulier pour les hélicoptères. Le seul contre-exemple correspond aux bâtiments de la Marine nationale [16].

20En résumé, malgré l'impossibilité de quantifier les coûts opérationnels, on peut néanmoins estimer que les conséquences, tant sur les hommes que sur les matériels, sont majeures. Elles résultent d'une contrainte budgétaire très resserrée qui affecte prioritairement les équipements [17], concomitamment à un durcissement des OPEX. Le décrochage quant aux cibles fixées par l'OTAN en termes d'heures d'activité montre que le risque de déclassement est envisageable. La situation sur les matériels est, elle aussi, préoccupante puisque des trous capacitaires apparaissent, par exemple dans les hélicoptères [18] ou le transport stratégique [19].

De la soutenabilité des conflits

21Au terme de cette réflexion, on voit donc apparaître la question de la « soutenabilité » des opérations dans lesquelles l'armée française est engagée. Comme le rappelle la Cour des comptes [20], « la tenue dans la durée de la capacité à fournir et à renouveler les moyens des OPEX dépend de la possibilité de régénérer à un rythme suffisant tant les équipements majeurs que l'aptitude opérationnelle des personnels, en leur fournissant la préparation adéquate. Cette double nécessité n'est pas actuellement assurée au niveau suffisant ». Il s'agit alors de déterminer le degré de pérennité du modèle d'armée, en particulier la valeur militaire créée et la capacité à répondre à des besoins stratégiques décidés.

22De ce point de vue, les capacités militaires peuvent s'apparenter à « un bien commun » qui caractérise les ressources renouvelables (c'est-à-dire stock dans lequel on puise mais qui se régénère). Dans le cadre des OPEX, le décideur public puise dans un stock de capacités militaires (en hommes et en matériels) tout en continuant son effort de formation des personnels et en renouvelant le potentiel opérationnel des équipements de défense. Eu égard à cette analogie et compte tenu des éléments présentés plus haut, la situation actuelle serait caractérisée par une « surexploitation » de la ressource militaire : le général de Villiers a annoncé [21] que « ce grand écart [entre niveau d'engagement élevé et contrainte budgétaire] n'est pas tenable... Ainsi, [il était] de plus en plus souvent contraint de reporter ou d'annuler certaines opérations, faute de moyens disponibles ». Le risque est donc qu'à terme, la France ne soit plus capable de participer efficacement à des OPEX.

23Se pose alors la question des solutions envisageables pour permettre une meilleure soutenabilité des OPEX. Le seuil de soutenabilité se définit lorsque la ponction de capacités militaires est égale au renouvellement. Trois pistes peuvent être avancées.

24La première est celle qui consiste à améliorer le rendement des facteurs de production, pour qu'à budget constant et quantité d'inputs inchangée, la production augmente. Cette solution ne semble pas envisageable à court terme, dans la mesure où elle impliquerait une plus grande pression sur les hommes et les matériels qui sont déjà extrêmement sollicités [22]. Cependant, les réformes entreprises ces dernières années pour accroître l'efficacité productive de la maintenance des matériels vont dans le sens d'une amélioration de la productivité des facteurs.

25La deuxième solution est celle de l'abandon d'une partie des ambitions stratégiques, une nouvelle fois à moyens constants. Ce serait évidemment une décision politique forte, relativement similaire à celle choisie par les Anglais lors de la rédaction de leur Strategic Defence and Security Review en 2010, à la suite de leur sur-engagement en Afghanistan et en Irak.

26Enfin, la dernière solution consiste à laisser inchangées les ambitions stratégiques et à augmenter les moyens financiers alloués au ministère des Armées afin de faire face aux dépassements des contrats opérationnels. La récente Revue stratégique de défense et de sécurité nationale conclut sur la nécessité de préserver l'autonomie stratégique et donc de garder un modèle complet d'armée.

27La volonté de remontée en puissance est néanmoins soumise à un certain nombre de difficultés. Au niveau des militaires, on constate un déficit d'encadrement ainsi qu'une faible fidélisation des personnels (en partie liée à l'opération « Sentinelle »). Au niveau des matériels, il y a des difficultés à augmenter les cadences de production, dans un contexte de rareté de main-d' uvre qualifiée, dans leur production comme dans leur soutien [23]. En particulier, la nécessaire visibilité sur le long terme des programmes d'armement est remise en question par les décalages ou annulations de crédits.

28Aucune de ces solutions n'est facile à mettre en  uvre. Elles impliquent des décisions politiques fortes, qui engagent l'avenir des forces armées françaises pour les prochaines années. Toutefois, il faut rappeler que le statu quo n'est pas une solution viable. Si la guerre a un coût, c'est le prix de la paix qui est désormais en jeu.