1 Les industries des hydrocarbures de la Russie sont des secteurs clés de l’économie du pays. L’Union européenne (UE) a de tout temps constitué le marché d’exportation privilégié de la compagnie gazière russe Gazprom, détentrice du monopole des exportations russes par gazoducs. Mais la réforme économique, juridique et institutionnelle du marché européen suppose des évolutions de la stratégie de Gazprom, notamment face à l’arrivée potentielle de nouveaux concurrents, tel le gaz naturel liquéfié (GNL) en provenance des États-Unis. Gazprom, entreprise verticalement intégrée qui détient le monopole d’exportations de gaz naturel vers l’Europe, est-il en mesure de préserver sa part de marché en Europe ? Cette part de marché semble en effet être l’objectif stratégique de la compagnie, mais aussi celui de l’État russe, actionnaire principal de Gazprom.
2 Plus largement, et au-delà des enjeux économiques de court terme et du contexte politique difficile, les conflits entre l’UE et la Russie dans le domaine du gaz sont le produit de visions différentes, voire contradictoires, sur la manière de réguler et d’organiser les industries gazières. À la structure de gouvernance concurrentielle des marchés gaziers de l’UE s’oppose la structure de gouvernance hybride (marchés régulés assortis de segments concurrentiels) portée par la réforme russe depuis le début des années 2000. De ce point de vue, le développement des échanges gaziers entre la Russie et l’Asie, et plus spécifiquement la Chine, qui s’appuie sur des complémentarités et des convergences institutionnelles fortes, correspond mieux à la structure défendue par Moscou. La « stratégie asiatique » de la Russie et de Gazprom ne peut ainsi s’appréhender sans référence aux évolutions du marché gazier européen.
L’organisation des marchés gaziers, source de tensions et de contradictions
3 Au-delà des deux crises gazières Russie-Ukraine qui ont conduit à de brèves interruptions des livraisons à l’UE, les tensions entre la Russie et l’Europe depuis les années 2000 sont le produit de conflits de régulations majeurs et d’organisation des marchés. S’inscrivant dans une approche néo-classique, la question de la sécurisation de l’approvisionnement gazier de l’UE est principalement appréhendée par les responsables européens en termes de défaillances du marché [1]. Ces imperfections sont de deux ordres. D’une part, elles tiennent à l’incomplétude de la réforme de libéralisation, les fournisseurs extérieurs de l’UE n’étant pas concernés par le nouveau cadre réglementaire de l’UE. D’autre part, elles sont liées au pouvoir de marché des entreprises, c’est-à-dire à leur capacité de par leur importance à manipuler les prix. Dans ce contexte, l’UE conçoit la gestion de sa sécurité énergétique au travers de l’exportation des normes, des règles et des modèles d’organisation européens à ses principaux fournisseurs.
4 L’exportation de son paradigme concurrentiel se heurte à la politique énergétique et, plus largement, au processus de réorganisation des industries énergétiques de l’État russe. Le marché gazier russe s’organise autour d’une compagnie d’État verticalement intégrée adossée à un monopole de transport et d’exportation (Gazprom) et de franges concurrentielles sur des segments de plus en plus importants. Concernant par exemple l’approvisionnement en gaz du secteur électrique russe, Gazprom est fortement concurrencé par d’autres compagnies russes, comme les compagnies gazières qui ne font pas parties de Gazprom (ex de Novatek) et les compagnies pétrolières russes (Rosneft, Lukoil pour les plus importantes). Ce marché se caractérise par une logique de doubles prix (administrés pour les consommateurs de Gazprom et libres pour les segments concurrentiels du marché gazier russe) et par un contrôle étroit de l’État sur l’accès aux ressources en hydrocarbures [2]. Cette logique de réforme est celle qui est compatible avec l’environnement institutionnel russe, caractérisé par la faiblesse de l’état de droit, par des droits de propriété mal définis, par un système fiscal régressif – autant d’éléments incompatibles avec le modèle concurrentiel et dé-intégré de l’organisation des industries gazières de l’UE [3]. La Russie refuse de ratifier le Traité de la Charte de l’énergie, créée en 1991. Premier traité multilatéral dédié à la régulation de la coopération énergétique, celui-ci établit une série de règles en matière d’échanges, de transits et d’investissements, qui ont pour objectif de libéraliser les investissements et les flux énergétiques. Par ce refus, l’État russe rejette l’idée de considérer les normes et les règles de la structure de gouvernance concurrentielle de l’UE comme cadre de régulation des échanges en matière de gaz naturel et, plus largement, comme outil de gestion de la sécurité énergétique [4].
La politique de sécurisation des marchés d’exportation en Europe
5 L’importance des réserves gazières de la Russie, évaluées par la société britannique BP à 32 300 Gm3 en 2016, de même que le volume de sa production, estimé à 573 Gm3 en 2015, en font un acteur important des marchés gaziers au niveau mondial. La Russie demeure le premier exportateur mondial de gaz naturel, avec 207,5 Gm3, et ces exportations constituent un élément essentiel de la stabilité de son budget. Dès lors, on peut concevoir que la sécurisation de ses exportations, plus précisément la sécurisation de la demande qui lui sera adressée, constitue un objectif prioritaire de la politique gazière de la Russie et de Gazprom. Il importe, tant pour Gazprom que pour l’État russe, de disposer de marchés stables, tant en termes de volumes que de prix. Mais face à des marchés gaziers et pétroliers de plus en plus volatils, incertains et concurrentiels, la Russie et Gazprom devront s’adapter et définir de nouvelles stratégies. Ainsi, si la Russie est longtemps restée le premier producteur mondial de gaz, la révolution des gaz de schiste aux États-Unis a changé la donne.
Les incertitudes du marché européen d’exportation
6 Avec des importations supérieures à 160 Gm3, l’Europe a de tout temps représenté le marché d’exportation privilégié, car rentable, de Gazprom et de la Russie. Il est appelé à le rester à court et moyen termes. Compte tenu de son importance pour l’économie russe et pour Gazprom, la politique d’exportation de la Russie vis-à-vis de cette zone répond à une logique principale : préserver sa part de marché dans l’UE (et donc la rente pour l’État) et maximiser les revenus de sa compagnie gazière. Cette stratégie n’est pas nouvelle. Elle a conduit au développement de relations contractuelles particulières centrées sur des contrats de long terme de type Take or Pay (TOP) signés entre les compagnies gazières européennes et Gazprom. Organisant le partage des risques (pour l’acheteur) relatifs à une possible volatilité des prix et des risques (pour le vendeur) relatifs à de possibles variations des volumes demandés, ils ont permis le développement de marchés stables et matures en Europe, la mise en production des gisements de Sibérie occidentale et le déploiement d’une importante infrastructure gazière [5]. Ces relations contractuelles ont ainsi répondu à la fois au problème de sécurité de l’offre de l’UE et au problème de sécurité de la demande de la Russie.
7 Cette logique de sécurisation est aujourd’hui mise en cause par les évolutions économiques, institutionnelles et politiques des marchés gaziers, tant au niveau de l’UE qu’à l’échelon mondial. Le processus de libéralisation des industries gazières européennes tend à établir un marché concurrentiel et unique du gaz. Par ailleurs, les marchés gaziers subissent des transformations qui ont conduit à un rapport de force relativement défavorable aux producteurs : le surplus d’offre et l’émergence de nouveaux concurrents, une faible demande gazière, accentuée par des politiques climatiques et la concurrence du charbon. Ces évolutions structurelles et conjoncturelles couplées à une chute drastique des prix du pétrole ont entraîné une baisse des prix du gaz naturel. Ainsi en mai 2016, le prix du contrat de long terme russe à la frontière allemande était de moins de 4 dollars par MBtu (British Thermal Unit) alors qu’il était en moyenne proche des 15 dollars par MBtu en 2008. Gazprom et avec lui l’ensemble des fournisseurs historiques de l’UE devront faire face à un environnement plus concurrentiel marqué par une plus grande volatilité des prix et au final un environnement plus incertain. Ces facteurs nécessiteront en effet une modification en profondeur des stratégies des producteurs.
Les stratégies d’adaptation de Gazprom
8 Gazprom n’est pas un price maker sur le marché européen [6]. En présence d’un environnement de plus en plus concurrentiel, il a été contraint de s’adapter afin de restaurer sa compétitivité et préserver sa part de marché. Ces adaptations ont essentiellement consisté à modifier certains termes de ses contrats de long terme. Combinées à la baisse des prix du pétrole, elles lui ont permis de réaligner ses prix sur ceux des marchés spots (marchés libres où se confrontent l’offre et la demande de gaz naturel). Face à la perspective d’une arrivée massive de GNL nord-américain issu du développement des gaz de schiste, Gazprom dispose d’un certain nombre d’avantages comparatifs qu’il peut mettre à profit. Son coût de livraison à la frontière européenne est largement compétitif par rapport à celui des exportations de GNL américain. Il peut ensuite compter sur d’importantes surcapacités de production (plus de 100 Gm3 selon son PDG Alexeï Miller) [7] et de transport (évaluées à 244 Gm3). En dépit de ces avantages, il n’en demeure pas moins que Gazprom risque de se trouver contraint de redéfinir de manière plus radicale sa logique d’exportation vers l’UE. S’il veut préserver durablement sa part de marché et maximiser ses revenus, il sera sans doute tenu de s’inscrire plus largement dans le jeu concurrentiel de l’UE [8]
9 En effet, de nouvelles logiques d’échanges sont induites par la libéralisation. Elles supposent des modifications substantielles de certaines clauses des contrats de long terme TOP. Elles tendent aussi à promouvoir un développement des ventes sur les marchés spot. Les réserves de capacité de transport dans les gazoducs sont substantiellement changées au profit d’un accès des tiers au réseau (qui permet à n’importe quels fournisseurs d’accéder au réseau de transport). Enfin, la stratégie d’intégration vers l’aval de la chaîne gazière dans les pays consommateurs menée par la compagnie gazière depuis la fin des années 1990 est menacée par les dispositions du 3e paquet Énergie-Climat en raison de la clause du pays tiers (qui soumet les investissements étrangers dans le gaz à un contrôle particulier) et des règles d’unbundling (qui permet de séparer le réseau de transport du reste de la chaîne gazière c’est-à-dire de la production et de la distribution) [9].
L’Asie comme réponse stratégique de la Russie aux incertitudes de l’UE ?
10 La volonté de diversifier les marchés d’exportation vers l’Asie est depuis le début des années 2000 une constante de la politique gazière de la Russie et de la stratégie de Gazprom. Même si elle peine à se concrétiser, elle répond à des fondamentaux économiques, avec, du côté de la Chine, des besoins en hydrocarbures considérables compte tenu de sa croissance économique et, du côté de la Russie, une production et des réserves importantes. Elle s’inscrit aussi dans une approche stratégique de l’interdépendance énergétique internationale, où les préférences des acteurs concernant la diversification et la sécurisation des transactions et des approvisionnements tiennent une place centrale.
Convergence des intérêts économiques dans le secteur gazier
11 Les échanges gaziers entre la Russie et la Chine, et plus généralement l’Asie, sont négligeables au regard des exportations russes vers l’UE. Ils se résument pour l’instant à des exportations de GNL à partir de Sakhaline. Le premier contrat de long terme Russie-Chine, signé en 2014 et portant sur 38 Gm3 de livraisons annuelles de gaz, devrait permettre de les faire croître de manière significative. Un deuxième contrat en négociation pourrait porter ces exportations à plus de 68 Gm3.
12 Ces échanges reposent sur des fondamentaux économiques. D’un côté, les prévisions de croissance de la demande gazière chinoise sont importantes, même si elles demeurent incertaines. Selon le scénario du World Energy Outlook 2014 de l’Agence internationale de l’énergie et le scénario de référence de l’Institute of Energy Economics, elles varieront, à l’horizon 2040, entre 603 et 753 Gm3. De l’autre côté, selon la Stratégie énergétique de la Russie à l’horizon 2020 (élaborée en 2013), l’Asie pourrait représenter un marché d’exportation essentiel, avec près de 75 Gm3 qui pourraient être exportés vers cette zone en 2030. La mise en production des immenses réserves gazières de Sibérie orientale et d’Extrême-Orient, dont l’objectif premier est de développer économiquement ces régions, permettra d’asseoir la stratégie d’exportation vers l’Asie. Les quatre centres de production envisagés, en Yakoutie, à Irkoutsk, à Krasnoïarsk et à Sakhaline, s’inscrivent dans un programme visant à développer de manière coordonnée et unifiée un système de production et de transport (gazoducs) dans cette région extrême-orientale.
Complémentarité dans la relation bilatérale Russie-Chine
13 Les échanges d’hydrocarbures entre la Russie et la Chine s’inscrivent dans un schéma institutionnel particulier, porteur de relations bilatérales fortes entre les compagnies énergétiques et les États. Pour l’essentiel, ils se réalisent par des contrats de long terme entre compagnies d’État, principalement Rosneft et Gazprom pour la Russie, la China National Petroleum Corporation (CNPC) pour la Chine. Ces contrats peuvent être adossés à des prêts bancaires chinois. Ainsi, le fonds d’investissement Silk Road Fund chinois participe au financement du projet de GNL dans la province de Yamal dénommé Yamal LNG porté par Novatek. Sa participation dans le consortium qui développe ce projet est de 9,9 % [10]. Ils peuvent s’accompagner d’un accès des compagnies pétrolières aux ressources en hydrocarbures des pays producteurs, sous la forme d’échanges d’actifs entre compagnies ou de prises de participation dans le développement de gisements. C’est le cas des prises de participation de la CNPC dans le Yamal LNG et dans la compagnie pétrochimique Sibur.
14 Ce schéma institutionnel permet à la Chine de répondre partiellement à une stratégie prioritaire de sécurisation et de diversification des approvisionnements par un accès aux ressources en hydrocarbures des pays producteurs [11]. Il induit ensuite le développement d’un réseau complexe de liens, pour la plupart bilatéraux, ainsi qu’une implication croissante des acteurs dans des institutions régionales comme l’Organisation de coopération de Shanghai, l’APEC ou l’ASEAN [12]. Cette logique conduit à une internationalisation croissante des compagnies d’État russes. Dans le même temps, et à l’inverse de la relation avec l’UE, ces modalités d’échange ne s’opposent pas aux trois objectifs fondamentaux de la politique énergétique de la Russie : souveraineté sur ses ressources naturelles, sécurisation à moyen terme de la demande en pétrole et en gaz, et internationalisation de ses compagnies, notamment par une stratégie de descente en aval poussée sur les marchés consommateurs.
15 Ces modalités particulières d’insertion sur les marchés internationaux d’hydrocarbures sont le prolongement des spécificités institutionnelles des modes d’organisation des industries gazières chinoise et russe. Les marchés gaziers russe et chinois sont des marchés duaux marqués par des logiques hybrides de formation des prix. Pour les deux pays, la fragmentation du marché gazier marqué par l’émergence de segments concurrentiels de plus en plus importants constitue la voie de réforme de cette industrie.
16 * * *
17 Sur le long terme, la diversification des marchés d’exportation vers l’Asie est la réponse stratégique de la Russie et de Gazprom aux modifications de l’environnement économique et institutionnel du marché gazier de l’UE, et aux tensions politiques croissantes entre les deux acteurs. En dépit des complémentarités et des convergences, un certain nombre d’incertitudes économiques, dont le futur de la demande gazière chinoise, sont toutefois susceptibles d’entraver le développement sur grande échelle des échanges gaziers entre la Russie et l’Asie. À court-moyen terme, l’UE restera le marché d’exportation prioritaire de Gazprom. Grâce à ses avantages comparatifs (bas coûts de production, capacité de production excédentaire) la compagnie gazière russe est en état de s’insérer dans le jeu concurrentiel prôné par l’UE et de préserver sa part de marché face à la concurrence des exportations de GNL américain.
Notes
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[1]
A. Goldthau, N. Sitter : « Soft Power with a Hard Edge: EU Policy Tools and Energy Security », Review of International Political Economy, vol. 22, n° 5, 2015, p. 941-965.
-
[2]
C. Locatelli, S. Rossiaud : « A Neo Institutionalist Interpretation of the Changes in the Russian Oil Model », Energy Policy, vol. 39, n° 9, 2011, p. 5588-5597
-
[3]
C. Locatelli : « The Russian Gas industry: Challenges to the ‘Gazprom Model’? », Post-Communist Economies, vol. 26, n° 1, 2014, p. 53-66.
-
[4]
F. Cameron : « The Politics of EU-Russia Energy Relations », in K. Talus, P. Fratini (Eds), EU-Russia Energy Relations, OGEL collection, Euroconfidential, Brussels, 2010, p. 25-38.
-
[5]
S. Boussena, C. Locatelli : « Energy Institutional and Organisational Changes in EU and Russia: Revisiting Gas Relations », Energy Policy, vol. 55, 2013, p. 180-189.
-
[6]
S. Boussena, C. Locatelli : « Gazprom et l’incertitude du marché gazier européen : vers une stratégie de défense de sa part de marché ? », Revue d’économie industrielle, n° 157, 2016.
-
[7]
Discours d’ouverture d’A. Miller à l’assemblée générale annuelle de Gazprom du 30 juin 2016.
-
[8]
Cf. Boussena et Locatelli, 2016.
-
[9]
Cf. Boussena et Locatelli, 2013.
-
[10]
Les autres actionnaires sont Novatek (50,1 %), CNPC (20 %) et Total (20 %).
-
[11]
S. Boussena, J.-P. Pauwels, C. Locatelli & C. Swartenbroekx : Le défi pétrolier : questions actuelles du pétrole et du gaz ; Paris, Vuibert, 2006.
-
[12]
M. Hebert : « China’s Search for Oil and Gas Security: Prospects and Implications », in P. Andrew-Speed, M. Herberg, L. Zhidong & B. Shobert (eds) : « China’s Energy Crossroads: Forging a New Energy and Environmental Balance », Special report, n° 47 (National Bureau of Asian Research), 2015, p. 19-27.
