1.1.1. Gouvernement et gouvernance

14 Parce que ses usages sont polysémiques et prêtent parfois à confusion  [5], un bref exposé de la définition, des dimensions et de l’évolution de la notion de gouvernance s’avère important. Cette notion renvoie à des formes de coordination et de pilotage  [6] qui se développent entre acteurs publics et privés, issus de secteurs, groupes et institutions divers ; il s’agit de modes de régulation collective originaux  [7], relativement stabilisés, qui permettent la répartition de ressources et l’établissement de sanctions. La gouvernance concerne des cadres institutionnels ou territoriaux originaux, au-delà des formes classiques et connues du gouvernement. Elle renvoie ainsi à l’ensemble de normes, règles, usages politiques et sociaux spécifiquement produits par ces coordinations ou ces pilotages. Ces normes, règles, usages sont produits afin d’atteindre des objectifs élaborés et discutés collectivement. La gouvernance ainsi définie se caractérise par la diversité ou la multiplication des parties prenantes qu’elle associe, parties prenantes issues de différents échelons territoriaux et de divers horizons.

15 Depuis plus d’une trentaine d’années, les modes classiques de gouvernement ne permettent plus le monopole de la conduite de l’action publique. Ses processus de décision et de mise en œuvre nécessitent une pluralité d’acteurs. Plus spécifiquement, l’européanisation des politiques publiques, la délocalisation des pouvoirs au profit notamment des collectivités communales et des régions, l’émergence des métropoles, le poids des opérateurs privés nationaux et internationaux transforment le monopole qu’exerçait l’État en matière d’action publique. En outre, la teneur des problèmes socio-économiques, environnementaux et sociétaux (ne citons que les questions de migration, de pollution ou de pandémie) nécessite de perméabiliser les frontières des espaces administratifs et des silos sectoriels. Non seulement l’action publique se complexifie, mais la fragmentation voire l’épuisement des ressources financières, d’expertise et même d’autorité obligent à la coordination d’administrations et d’agences, de collectivités de divers niveaux, d’organisations publiques, privées ou associatives pour agir  [8]. On assiste alors au passage d’un mode de gouvernement descendant à des modes de gouvernance incluant une coordination verticale et horizontale de l’action publique. Cette évolution a été abondamment illustrée dans le cadre des politiques des villes. Ainsi, Patrick Le Galès a montré dès 1995 comment le « gouvernement » des villes en France et en Grande-Bretagne rendait caduque la vision institutionnelle et hiérarchique liant gouvernement local et État à cause de la fragmentation des pouvoirs et du poids de nouveaux acteurs comme des opérateurs privés ou des organismes spécifiques tels que les chambres de commerce et d’industrie en France  [9].

1.1.2. Gouvernance multi-niveaux et gouvernance territoriale

16 La gouvernance multi-niveaux renvoie à la participation de différents niveaux de gouvernement et à la multiplication d’acteurs et de réseaux d’acteurs coalisés pour agir collectivement  [10]. Ainsi, à la structure hiérarchique du gouvernement classique s’ajoute la prise en compte des interdépendances entre acteurs publics et l’existence de réseaux organisés. Jan Kooiman, inspiré par la sociologie des organisations et l’analyse des réseaux de Roderick A.W. Rhodes, entre autres, a mis l’accent sur ces formes horizontales d’interaction et de coalition  [11]. L’action publique est alors moins le produit d’une décision et d’un contrôle centralisés que d’une co-construction, d’un engagement coordonné entre acteurs impliqués directement par l’action collective, d’origines et de niveaux différents  [12]. Dans le contexte des États européens, cette coordination horizontale s’ajoute aux processus de gouvernement existants. Même si le contexte de mondialisation, de ressources limitées et de démultiplication des acteurs perdure, l’État reste présent et se réaffirme notamment par un pilotage à distance  [13] : cette présence se réalise dans la mise en place de procédures plus incitatives que coercitives, dans le développement d’instruments d’appui facultatifs mais structurants tels que l’appel à projets.

17 L’aspect territorial de la gouvernance, analysé tant par les politologues que par les économistes, renvoie à l’émergence de modes de coordination horizontale et verticale pour des périmètres d’action publique autres que les découpages administratifs prédéfinis, tels que des communautés de communes, des pays, des bassins de vie et des parcs naturels  [14]. Cette notion, approfondie dans le cadre des travaux menés par des économistes grenoblois, associe l’analyse d’un pilotage de l’action collective, multi-acteurs et multi-niveaux, sur un territoire et l’analyse de l’activation des dynamiques spécifiques de développement économique dudit territoire  [15].

18 Parmi les associations caractéristiques de ces nouvelles façons de gouverner, multi-acteurs et multi-niveaux  [16], se retrouvent les groupements européens de coopération territoriale (GECT) tels que l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, cœur du présent Courrier hebdomadaire. Leur originalité porte sur le contexte transfrontalier qu’ils coordonnent.

19 La frontière interétatique est classiquement une des composantes structurantes d’un État moderne, résultat physique et juridique d’une décision politique et périmètre de la sphère de souveraineté. La frontière constitue un lieu institutionnalisé de contrôle matérialisé par les barrières et les bureaux de douanes. Elle constitue une manifestation forte du gouvernement de l’État.

20 Le contexte actuel de libéralisation de la circulation des personnes, biens et services et d’intégration régionale, associé aux politiques de décentralisation et de régionalisation infra-nationales  [17], ont diversifié les activités « à la frontière » : la frontière et la région frontalière s’affirment comme catalyseur de développement (pensons, par exemple, aux situations des ports maritimes) et de coopération  [18]. La politique européenne de coopération territoriale a amplifié ce phénomène notamment par ses programmes Interreg. Les border studies (qui regroupent dans une approche pluridisciplinaire les études sur les frontières notamment interétatiques) parlent ainsi de phénomène de défrontiérisation (debordering), soulignant la porosité des frontières, concrétisée par la suppression des contrôles au passage de la frontière et autres effets de la libre circulation. Cependant, cette ouverture s’avère réversible et la frontière interétatique du XXI^e siècle se caractérise davantage par un processus oscillant de durcissement (bordering) – que l’on pense aux effets de la lutte contre le terrorisme, les enjeux des politiques migratoires ou récemment la pandémie de Covid-19 –, de dévaluation (debordering) et de raffermissement (rebordering)  [19]. La sécurisation différenciée de la frontière des Hauts-de-France vis-à-vis du Royaume-Uni ou de la Belgique illustre cette évolution  [20].

21 La coopération transfrontalière sollicite l’émergence d’un nouveau type d’alliances, entre les collectivités locales, acteurs privés ou associations localisées de part et d’autre de la frontière et appartenant dès lors à des juridictions et des systèmes administratifs différents. La frontière n’est plus seulement un enjeu national, elle est aussi une question locale et régionale. La coopération génère un processus de gouvernance transfrontalière au sens d’une juridiction flexible  [21] permettant de coordonner les parties prenantes et de proposer des capacités réelles d’action. À titre d’exemple, le souhait de coopération entre hôpitaux et la coopération avec les organismes d’assurance santé et de mutuelles en Thiérache à la frontière franco-belge ont « inventé » le système Transcards, permettant à un habitant frontalier d’avoir accès aux soins offerts dans les hôpitaux de la zone dans les mêmes conditions de prise en charge que dans son pays, que le patient soit résident français ou belge  [22]. Cette gouvernance transfrontalière redélimite en général  [23] un territoire transfrontalier, au sens d’un espace de projet associant une communauté autour d’un faire et d’un être ensemble. Cette gouvernance peut se doter d’instruments plus ou moins formalisés, tel que le GECT.

1.3.1. Les conventions de coopération

29 Ce premier outil représente un engagement contractuel entre les signataires à réaliser un projet ou une démarche transfrontalière dans leurs domaines communs de compétences (sont exclus les pouvoirs de police et de réglementation). La formalisation du partenariat définit également les objectifs communs et les engagements réciproques afin de mener à bien des concertations, des projets matériels ou immatériels. Pour ce faire, la convention peut prévoir la mise en place de structure de coordination transfrontalière sans personnalité juridique (par exemple, une commission mixte, un groupe de travail ou une conférence).

30 Cet outil trouve son origine dans la Convention-cadre de Madrid du 21 mai 1980 sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du Conseil de l’Europe. Cette convention constitue l’acte fondateur du cadre juridique de la coopération transfrontalière des collectivités en Europe. En découlent toute une série d’accords interétatiques, définissant les modalités de coopération transfrontalière. Dans le cas de la coopération franco-belge qui nous intéresse plus particulièrement ici, l’accord de Bruxelles du 16 septembre 2002  [25] complète le cadre juridique offert par la convention de Madrid et prévoit ainsi différents outils de coopération (cf. infra, 1.3.3).

31 Une critique importante peut être formulée à l’encontre de pareils instruments : en effet, contrairement à ce qui se produit dans le cadre communautaire européen, il n’existe pas de droit dérivé du Conseil de l’Europe. Outre la signature de l’État membre, il y a lieu également de procéder à sa ratification conformément aux procédures propres à chaque ordre juridique national. Ainsi, à titre d’exemple, la Belgique a signé la Convention-cadre de Madrid le 24 septembre 1980, et l’a ratifiée le 6 avril 1987 pour une entrée en vigueur trois mois plus tard.

32 Sur le fond, le texte de la Convention-cadre ne génère que peu d’obligations, à l’exception de celle énoncée à l’article 1^er : « Chaque Partie contractante s’engage à faciliter et à promouvoir la coopération transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales relevant de sa juridiction et les collectivités ou autorités territoriales relevant de la compétence d’autres Parties contractantes. Elle s’efforcera de promouvoir la conclusion des accords et arrangements qui s’avéreront nécessaires à cette fin dans le respect des dispositions constitutionnelles propres à chaque Partie».

33 D’un point de vue juridique, on se situe donc davantage dans un engagement de portée particulièrement générale et peu contraignant. Il n’en reste pas moins que, sur un plan politique, ce texte incarne la reconnaissance du phénomène de coopération transfrontalière ainsi que la pertinence, pour les collectivités territoriales, de s’investir dans pareille dynamique.

34 Pour résoudre l’écueil lié à l’absence de caractère opérationnel, trois protocoles additionnels ont été rédigés et soumis tant à la signature qu’à la ratification des États à partir de, respectivement, 1995, 1998 et 2009. On en retiendra les ajouts principaux suivants. Primo, concernant le protocole additionnel n° 1 (1995) : d’une part, la reconnaissance d’un droit des collectivités territoriales à développer des relations transfrontalières  [26] et, d’autre part, l’instauration de la possibilité d’accords de coopération conclus par les collectivités et créant un organisme de coopération transfrontalière doté ou pas de la personnalité juridique (la personnalité juridique étant définie par la loi de la partie contractante dans laquelle cette structure a son siège). Secundo, concernant le protocole additionnel n° 2 (1998) : l’extension des règles à la coopération interterritoriale (donc, suppression de la contrainte de voisinage direct dans le cadre de la coopération transfrontalière de proximité). Tertio, concernant le protocole additionnel n° 3 (2009) : la création du groupement eurorégional de coopération (GEC). Cette nouvelle forme juridique paneuropéenne propose un cadre complet offrant aux eurorégions un statut constitué d’un socle de règles internationales détaillées.

35 À ce jour, le dernier protocole de 2009 n’a été signé que par treize états (sur les 45 membres que compte le Conseil de l’Europe), dont seulement sept ont été au bout du processus de ratification.

1.3.2. Les macro-régions

36 Concept employé dans diverses zones du globe, la macro-région est définie par l’UE comme « une zone regroupant différentes régions administratives ayant en commun suffisamment de problématiques pour justifier l’adoption d’une stratégie conjointe »  [27]. Cette proposition de définition présente une dimension territoriale et fonctionnelle  [28]. D’un point de vue territorial, la macro-région voit l’implication d’un certain nombre d’États membres et de régions, nécessitant de facto une coopération au-delà des frontières nationales. On notera que son étendue ne correspond pas nécessairement aux frontières administratives d’un État et qu’elle peut également ne concerner qu’une partie de celui-ci. En ce qui concerne sa dimension fonctionnelle, la macro-région est basée sur de grands systèmes naturels ou liés au paysage et sur les liens qui unissent les territoires en raison de cet écosystème commun ou d’autres connexions économiques et sociales.

37 Selon l’approche de la Commission européenne, il est nécessaire de développer une stratégie intégrée pour chaque macro-région. Ce cadre intégré prend donc la forme d’une stratégie macro-régionale définie en commun  [29]. Celle-ci repose, dès son origine, sur trois rejets : ni de nouveaux fonds, ni de nouvelles législations, ni de nouvelles institutions.

38 Comme le mentionne la Commission européenne dans différents rapports de mise en œuvre ou d’évaluation  [30], quatre stratégies macro-régionales existent actuellement, qui concernent à la fois des États membres et non membres de l’UE. De manière chronologique, il s’agit de : Mer Baltique (2009), Danube (2011), Adriatique et Mer Ionienne (2014), Région alpine (2016).

Carte 1. Carte des stratégies macro-régionales de l’Union européenne

Carte 1. Carte des stratégies macro-régionales de l’Union européenne

39 Pour chaque macro-région, un système de gouvernance à trois niveaux est mis en place : un niveau politique (ministres), un niveau de coordination (coordinateurs nationaux) et un niveau d’opérations (coordinateurs thématiques). Chaque macro-région met ensuite en place ses propres structures et mécanismes. Ainsi, comme le soulignait la Chambre des régions du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe en 2013 : « Les structures (ou si nécessaire, les institutions) mises en place doivent être orientées vers les objectifs et non constituer un objectif en soi »  [31].

1.3.3. Les structures transfrontalières dotées de la personnalité juridique

40 En matière d’institutionnalisation de la coopération transfrontalière entre collectivités, plusieurs outils ont été utilisés et mis en place depuis les années 1980. Cette section présentera succinctement le groupement européen d’intérêt économique (GEIE) et le groupement local de coopération transfrontalière (GLCT), auxquels le GECT est venu s’ajouter en 2006. Ce dernier est présenté en détail à la section 2.2.

2.1.1. Du Traité de Rome à l’Acte unique européen

53 L’idée même de coopération transfrontalière se développe de manière concomitante au processus de construction et d’intégration européennes et, en particulier, à la mise en place progressive de sa politique régionale.

54 Quelques traces de cette politique  [36] se retrouvent dans le Traité de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne (CEE). Le texte précise en effet, dans son préambule, que les signataires sont soucieux de « renforcer l’unité de leurs économies et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisés ».

55 C’est dans la seconde moitié des années 1960 qu’apparaît la prise de conscience de la nécessité d’une politique régionale dans la CEE et le lien avec le transfrontalier. Ainsi, le rapport Bersani souligne l’importance « d’intégrer harmonieusement non seulement les politiques économiques nationales, mais également les politiques régionales de développement en modifiant sensiblement les déséquilibres »  [37]. Le texte évoque la situation particulière des régions situées aux frontières des États membres, en insistant sur le fait que « la disparition progressive des frontières économiques accroît la nécessité d’une coopération étroite, notamment pour la réalisation de nouvelles infrastructures. (…) Au fur et à mesure de la progression de l’intégration, il conviendra d’appliquer à ce type de régions une série de mesures de plus en plus spécifiques »  [38]. En 1968, une direction générale en charge de la préparation d’une politique régionale européenne est créée au sein de la Commission européenne (la DG XVI, qui deviendra la DG Regio).

56 C’est seulement en 1975, avec la création du Fonds européen de développement régional (FEDER), que la politique régionale européenne est portée sur les fonts baptismaux. Son objectif, tel que repris à l’article 1^er du règlement européen qui le crée, est de « corriger les principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté »  [39].

57 Une décennie plus tard, les 17 et 28 février 1986, l’Acte unique européen (AUE) est signé. Modifiant le Traité de Rome, ce texte est synonyme de relance de l’intégration européenne et d’achèvement du marché intérieur via les quatre libertés de circulation (personnes, marchandises, services et capitaux). Pour rassurer certains, particulièrement frileux sur la question de la concurrence et de la libéralisation des marchés, le président de la Commission européenne, Jacques Delors, souhaite voir la mise en place de mesures d’accompagnement au travers d’une solidarité renforcée. En 1989, il redira d’ailleurs sa conviction de la nécessité de mettre en place une politique de cohésion : « L’Europe ne conçoit son avenir que dans un équilibre entre la compétition et la coopération. (…) L’Europe ne conçoit son avenir qu’en essayant de maîtriser collectivement le destin des hommes et des femmes qui l’habitent. Est-ce facile à faire ? Non. Les forces du marché sont impressionnantes. Si on laissait faire les choses, les activités de production se concentreraient au Nord et les activités de détente au Sud. Mais précisément, ces forces du marché, pour impressionnantes qu’elles soient, ne jouent pas toujours dans le même sens. La volonté de l’homme, la grandeur de la politique, c’est d’essayer d’aménager cet espace »  [40].

58 L’AUE fait apparaître, pour la première fois, la notion de cohésion économique et sociale (en son article 130). Comme le précise Pierre Pelan, la politique régionale devient un élément de la politique de cohésion économique et sociale  [41] : en réduisant les disparités entre régions, elle contribue à améliorer le fonctionnement du marché intérieur et évite que l’effacement des frontières ne produise des effets négatifs. Dans ce contexte, la création du Marché unique et la mise en place des quatre libertés de circulation constituent des opportunités au développement d’actions de coopération pour les territoires transfrontaliers. Soulignons que l’analyse économique classique considère la frontière comme un obstacle au développement économique en ce sens qu’elle crée une barrière à l’aire de marché naturelle. On rappellera également, dans ce contexte, la signature, des accords de Schengen en 1985, dont un des objectifs réside dans l’abolition des contrôles des personnes aux frontières entre les pays signataires  [42].

59 La relance du processus d’intégration européenne voulue au travers de l’AUE passe également par une réforme d’ensemble de la structure et des règles de fonctionnement des fonds à finalité structurelle. Le FEDER, évoqué supra, en fait partie. C’est dans ce contexte que la Commission européenne présente ses propositions en juin 1988. Celles-ci s’intègrent dans un processus plus large, désigné comme étant le « paquet Delors I » et dont on retiendra son évolution budgétaire majeure. En effet, désormais, un accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission doit intervenir afin d’adopter des perspectives financières et des priorités budgétaires pluriannuelles. Le premier exercice du genre est réalisé pour la période 1989-1993. Ce dispositif reste pleinement d’actualité et est désigné sous le vocable de cadre financier pluriannuel (CFP).

60 En ce qui concerne plus particulièrement la politique régionale/de cohésion, cette première période s’articule autour de cinq grands objectifs prioritaires et de seize programmes d’initiatives communautaires (PIC)  [43]. C’est alors qu’apparaît pour la première fois Interreg : ainsi, parmi ces PIC, Interreg contribue au développement de la coopération transfrontalière aux frontières internes et externes de l’Europe des Douze. À partir de cette époque, on retrouvera des références à Interreg dans la plupart des récits sur la création et la persistance des partenariats transfrontaliers  [44].

2.1.2. De programmes d’initiatives communautaires à objectif prioritaire

61 La période 1994-1999 se développe dans un climat marqué par la chute du mur de Berlin, l’approfondissement du processus d’intégration politique à l’aune de cette nouvelle réalité géopolitique et l’entrée en vigueur, le 1^er novembre 1993, du Traité de Maastricht  [45]. Ce texte introduit un nouvel instrument financier (le Fonds de cohésion), une nouvelle institution (le Comité des régions) et consacre le principe de subsidiarité  [46].

62 L’arborescence de la politique de cohésion ne connaît pas, sur cette période, de grands bouleversements : aux côtés de six objectifs prioritaires, treize PIC sont proposés. Interreg continue d’en faire partie, avec une diversification de sa dimension territoriale incarnée par l’intégration de la coopération transnationale. Sur le plan budgétaire, les moyens consacrés à la politique régionale dans son ensemble doublent par rapport à la période précédente et, désormais, représentent un tiers du budget européen.

63 Comme le constate Solange Verger, les deux premières périodes de programmation Interreg ne disposent que de crédits relativement faibles et rencontrent diverses limites dans leurs réalisations  [47]. Ainsi, de nombreux projets ont un caractère essentiellement unilatéral et donc non transfrontalier. L’absence de cadre juridique adapté et les différences juridico-administratives entre les pays font partie de la liste des principales difficultés rencontrées.

64 Dès l’entame des travaux préparatoires et la publication de l’Agenda 2000, l’intégration de dix pays d’Europe centrale et orientale apparaît au centre des préoccupations de la nouvelle programmation. Le nombre d’objectifs prioritaires diminue ainsi que le nombre de PIC, qui passe de treize à quatre dont Interreg. Le rôle central joué par Interreg est conforté : sa dotation budgétaire augmente.

65 Outre cet élargissement sans précédent, l’année 2004 est également l’occasion de voir la présentation des premières orientations de la Commission européenne pour la période 2007-2013. Celles-ci sont tout d’abord marquées par la reconnaissance de la cohésion territoriale  [48] (aux côtés de la cohésion économique et sociale évoquée supra). Le terme apparaît largement dans le projet de traité instituant une constitution européenne. Bien que le texte soit définitivement écarté suite, entre autres, à la victoire du « non » lors des référendums organisés en France et aux Pays-Bas, force est de constater que le concept de cohésion territoriale n’est pas pour autant enterré. En effet, l’objectif de cohésion territoriale est repris dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, nouveau nom du Traité de Rome depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007). Entré en vigueur le 1^er décembre 2009, celui-ci consacre cette notion en ses articles 3  [49] et 174  [50]. Sur cette dernière référence, outre la proximité rédactionnelle avec l’attendu du Traité de Rome évoqué supra, la mention de régions transfrontalières apparaît explicitement.

66 Dans cette optique, la coopération territoriale et ses trois composantes (transfrontalière, transnationale et interrégionale) est désormais reconnue comme un objectif à part entière de la politique de cohésion et quitte dès lors le giron des PIC pour incarner le troisième objectif prioritaire.

67 Enfin, jusqu’alors, la préparation des périodes de programmation précédentes était synonyme de propositions de règlements formulées par la Commission européenne portant exclusivement, dans le cadre de la politique de cohésion, sur les modalités de mises en œuvre des fonds structurels et d’investissement. Ces textes, d’une très grande technicité, sont liés, dans leur contenu et dans les moyens budgétaires alloués, au budget pluriannuel européen (CFP). Par conséquent, ils produisent des effets juridiques limités dans le temps, en l’occurrence jusqu’au 31 décembre 2013. Les États membres découvrent, à la mi-juillet 2004, en plus des propositions de règlements liés à la gestion des fonds structurels, un règlement déposé concomitamment portant création du GECT. Celui-ci est à considérer comme une forme d’action spécifique en dehors des fonds tel que le permet l’article 159 du Traité  [51].

68 En formulant cette proposition, les services de la Commission européenne montrent qu’ils ont entendu les critiques et observations formulées, tant dans des travaux d’évaluation ex post que, à titre d’exemple, dans des rapports de la Cour des comptes européenne. Cette institution relève, en ce qui concerne la programmation Interreg III (2000-2006), « le manque de caractère transfrontalier des projets et le manque de coopération transfrontalière, y compris dans la gestion des programmes d’initiative communautaire »  [52]. La Cour justifie cet état de fait par l’absence de structure juridique idoine. Par ailleurs, elle constate que le recours au GEIE ne fonctionne pas.

69 Une décennie plus tard, selon le même schéma, la Commission européenne présente, en même temps que ces dispositions réglementaires relatives à la mise en œuvre des fonds structurels pour la période 2021-2027, une proposition de règlement relatif à la « création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier »  [53]. Dans ce texte, fruit d’une large étude de plus de deux ans portant sur le réexamen de la politique transfrontalière, la Commission a recueilli des éléments démontrant que les régions frontalières s’en sortent économiquement moins bien que les autres régions dans un même État membre. La juxtaposition de systèmes administratifs et juridiques différents générant des processus complexes et coûteux n’est pas étrangère à cet état de fait. Aussi, dans sa communication au Conseil et au Parlement européen du 20 septembre 2017, la Commission met en évidence des pistes pour améliorer la vie des citoyens et des entreprises le long des frontières intérieures en tirant le meilleur parti des possibilités offertes de part et d’autre de la frontière  [54]. Cette communication propose également un plan d’action en dix points, dont un spécifiquement dédié aux obstacles transfrontaliers juridiques et administratifs. On note que les attendus de la proposition de règlement font expressément référence tant au soutien financier des projets Interreg qu’aux GECT. Ce nouveau mécanisme vient donc, à l’instar du GECT pour la période 2007-2013, soutenir la mise en œuvre des fonds structurels et d’investissement, afin de compléter de façon particulière l’arsenal d’outils à disposition de la coopération transfrontalière, et ce par un appui institutionnalisé pérenne et non plus seulement conditionné par des programmations pluriannuelles.

2.2.1. Le contexte et le cadre légal initial

72 Le 5 juillet 2006, le Parlement européen et le Conseil adoptent, selon la procédure de la codécision, un nouveau règlement communautaire relatif au GECT  [56]. Pour la première fois dans l’histoire européenne, ce règlement pose un cadre normatif communautaire à la coopération territoriale, c’est-à-dire non seulement transfrontalière mais aussi transnationale et interrégionale  [57]. En outre, il constitue le premier instrument juridique communautaire à inclure des règles à vocation normative applicables aux structures de coopération entre collectivités territoriales et incluant les États membres comme acteurs à part entière de cette coopération  [58].

73 Le règlement est élaboré, examiné et négocié concomitamment aux règlements relatifs au Fonds européen de développement régional (FEDER), au Fonds social européen (FSE) et au Fonds de cohésion, et se justifie dans le contexte des actions spécifiques en faveur du renforcement de la coopération territoriale que prévoit l’article 159, § 3 du traité instituant la Communauté européenne (considérant 1). Cependant, comme mentionné supra, le fondement juridique des GECT précise clairement qu’il s’agit là d’une action spécifique en dehors des fonds.

74 Le texte a été amendé selon les recommandations émanant du Comité des régions et les propositions du Parlement ; celles-ci portaient essentiellement sur le champ d’application du GECT et sur son organisation. À l’origine, le texte concernait une coopération de strict voisinage, limite qui s’expliquait à la fois par la proportion plus grande d’aides accordées à la coopération transfrontalière dans la coopération territoriale et par le besoin plus aigu de structures juridiques spécifiques au vu des réalisations et des réalités de terrain. In fine, le texte adopté inclut les trois coopérations (transfrontalière, transnationale et interrégionale). Il apporte également des précisions en termes d’organes, de procédures décisionnelles et de contrôle.

75 Le GECT est défini selon un ensemble de caractéristiques. Son caractère transfrontalier est affirmé en premier : cela signifie que ses membres sont situés sur le territoire d’au moins deux États membres (article 3, § 2). La personnalité juridique reconnue implique la reconnaissance dans chaque ordre juridique national (article 2, § 4).

76 Le GECT est une structure établie sur une base volontaire, qui dépend du choix et des besoins des partenaires. La convention fixe ainsi les missions spécifiques du GECT, son territoire et la liste de ses membres. Des statuts sont établis à partir de cette convention, au sein desquels sont précisées entre autres les procédures décisionnelles et les modalités de fonctionnement du GECT telles que les contributions financières des membres (articles 8 et 9) et la ou les langues utilisées (article 9, § 2).

77 Le GECT compte au minimum une assemblée et un directeur, qui permettent l’expression et l’action de la personnalité juridique du groupement. Un budget est également précisé.

78 La création du GECT doit faire l’objet d’une information auprès des États membres concernés et du Comité des régions, ainsi que d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne (article 5). Le droit applicable et les règles, en ce compris en matière de contrôle de gestion, relèvent de l’État membre où le GECT a son siège et sont précisés dans la convention du GECT (article 8, § 2).

79 Le règlement dans son caractère général ouvre la voie à une grande diversité de missions et d’objets, sur un plan à la fois quantitatif et qualitatif, et à des partenariats hétérogènes.

80 L’analyse du règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 met en évidence quelques caractéristiques spécifiques. D’emblée, le recours au GECT relève de la bonne volonté exclusive des partenaires : il est défini comme facultatif, et sa constitution relève de l’initiative de ses membres potentiels (article 4, § 1^er) et ne vise pas à « fournir un ensemble de règles communes spécifiques qui régiraient de manière uniforme l’ensemble de ces dispositions » (considérant 5). Le GECT limite ses actions aux missions qui lui ont été explicitement confiées et qui sont définies par la convention conclue entre les membres. Ces missions doivent toutes relever de la compétence de ses membres selon leur droit national (article 7).

81 Les actions sont limitées à l’étendue du territoire défini. Ce territoire concerne au moins deux États membres ; une coopération bilatérale entre un État membre et un pays tiers n’est donc pas prévue. Cependant – et cela a été ajouté juste avant l’adoption du texte final –, il n’y a pas d’exclusion des pays tiers à participer à un GECT s’il réunit deux États membres et si la législation de ces États le permet (considérant 16).

82 Le règlement définit le GECT comme un moyen mis au profit de la coopération territoriale voire davantage ; le GECT peut ainsi être lui-même subsidié par les fonds structurels ou conduire une action pour ses membres, dans le respect du droit national des membres. De façon plus générale, la constitution d’un tel groupement établit une vraie structure de coopération, précisant une personnalité juridique propre, et une capacité juridique permettant d’agir vis-à-vis de ses membres mais aussi vis-à-vis des institutions communautaires et des tiers.

83 Les membres du GECT sont des États, collectivités – régionales ou locales – et autres organismes de droit public, ou associations les regroupant (article 3, § 1^er). Par État, il faut ici entendre la personnalité juridique de l’État et non l’ensemble de ses composantes. Cette participation s’effectue en fonction des règles d’attribution des compétences de droit interne prévalant dans le pays. Jusqu’alors, les États membres avaient été en général exclus des structures de coopération de ce type. Ils sont ici admis comme acteurs de plein droit potentiels. Même s’ils ne sont pas membres, la convention et les statuts du GECT doivent leur être soumis pour approbation, et ce – en règle générale – dans un délai de trois mois (article 4, § 3, alinéa 2).

84 La convention qui organise le GECT définit le nom, le siège au sein d’un des États – et par là, l’ordre juridique national qui s’appliquera (article 8, § 2, alinéa 5) –, le territoire, les missions et objectifs spécifiques, la durée et les conditions de dissolution. Les statuts, basés sur la convention et approuvés à l’unanimité des membres, doivent préciser au minimum les modalités de fonctionnement, de responsabilité des membres et de contribution financière, les procédures décisionnelles et de modification. Ils spécifient également la ou les langues de travail. La localisation du siège social apparaît stratégique, au-delà de la symbolique, puisque c’est au droit national de ce pays que sera rattaché l’instrument.

2.2.2. La révision du règlement en 2013

85 Le règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 prévoit, en son article 17, que la Commission européenne transmette au Parlement européen et au Conseil un rapport sur son application et d’éventuelles propositions de changement. Il est intéressant de noter que, contrairement aux règlements présentés de manière concomitante et qui, eux, doivent être révisés avant la fin de la période de programmation, l’obligation n’existe pas ici. Cependant, le texte prévoit un rapport sur son application et, le cas échéant, la possibilité de proposer des modifications.

86 Le rapport de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil est daté du 29 juillet 2011  [59]. Il est basé sur les rapports émanant du Parlement européen et du Comité des régions. Il souligne que le GECT a pu répondre aux besoins d’une coopération structurée des autorités locales et régionales, notamment en termes financiers, de statuts juridiques et de gouvernance, mais que des améliorations et des précisions sont souhaitées. Inhérente à la coopération transfrontalière, la disparité des règles nationales donne fréquemment une impression d’incompatibilité et donc dissuade les éventuelles parties prenantes ; les problèmes posés par les contrats de personnel ou la passation de marchés publics freinent les réalisations. Enfin, le rapport mentionne la nécessité de deux évolutions supplémentaires : l’adhésion des pays tiers et d’entités régionales ou locales de ces États à part entière et l’inclusion explicite d’entités privées.

87 Ce rapport amène la publication, le 14 mars 2012, d’une proposition de règlement relatif au GECT qui concerne « la clarification, la simplification et l’amélioration de la constitution et du fonctionnement de groupements de ce type »  [60]. Le règlement (UE) n° 1302/2013 du 17 décembre 2013 – modifiant le règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 – est publié au Journal officiel de l’Union européenne  [61] accompagné de trois déclarations : la première concerne les contrats de travail, la deuxième est relative aux efforts de sensibilisation des institutions et États membres à l’instrument GECT et la troisième souligne le travail « remarquable » accompli par le Comité des régions en l’encourageant à des transferts de bonnes pratiques entre GECT. Le rôle du Comité des régions est affirmé : ainsi, c’est lui qui recevra la demande de création du GECT et qui transmettra ladite demande en vue de la publication au Journal officiel (article 5, § 2).

88 Les propositions formulées entendent assurer la continuité de l’existant (non-remise en cause des structures déjà reconnues), simplifier et clarifier les procédures (entre autres, les obstacles institutionnels) et ouvrir les GECT à tous les aspects de la coopération territoriale, d’une part, et aux autorités de pays tiers, d’autre part.

89 Certains changements introduits sont inhérents à l’évolution même de l’UE. Outre ceux-là, les modifications majeures concernent l’élargissement des missions possibles, la simplification, et l’inclusion de nouveaux partenaires et pays participants.

90 Le GECT a désormais « pour objet de faciliter et de promouvoir, en particulier, la coopération territoriale, (…) dans le but de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union » (article 1^er, § 2). Ces missions concernent donc aussi la coopération développée dans le cadre de politiques autres que la politique de cohésion territoriale.

91 La simplification des procédures concerne notamment le temps de réaction des États membres et stipule que « si un État membre qui a reçu une notification d’un membre potentiel ne soulève pas d’objection dans le délai imparti, la participation de ce membre et la convention sont réputées approuvées » (article 4, § 3). Elle amène également la systématisation des procédures avec l’inclusion d’un modèle type des informations à fournir au Comité des régions en vue de la publication au Journal officiel de l’Union européenne (article 5, § 1^er). Elle précise le contenu de la convention et notamment les règles applicables au personnel du GECT et le droit dans lequel opèrent les organes (article 8, § 2).

92 En ce qui concerne les membres, le règlement (UE) n° 1302/2013 du 17 décembre 2013 spécifie que « les entités suivantes peuvent devenir membres d’un GECT (…) : entreprises chargées de l’exploitation de services d’intérêt économique, autorités nationales ou collectivités régionales ou locales ou organismes ou entreprises équivalents à ceux visés au point d) issus de pays tiers » (article 3, § 1^er incluant le rectificatif apporté le 3 décembre 2016  [62]).

93 L’adhésion de membres de pays tiers ou de pays et territoires d’outre-mer, en ce compris les régions ultrapériphériques, est explicitement prévue (article 3bis). Les actions peuvent dès lors se réaliser dans une certaine mesure à l’extérieur du territoire de l’UE. Le changement amène qu’un GECT peut être composé de membres d’un seul État membre et d’un ou plusieurs pays tiers voisins, dans le cadre d’une coopération territoriale ou même de « relations bilatérales avec les pays tiers concernés » (article 3bis, § 2). Les frontières maritimes entre les pays concernés sont également prises en compte (article 3bis, § 3).

94 Ces modifications renforcent le rôle du GECT en conservant la flexibilité du modèle et son ancrage à la fois dans le droit national et le projet européen.

95 Il est à noter que le règlement (UE) n° 1302/2013 du 17 décembre 2013 prévoit que la Commission européenne dépose un rapport concernant l’application du règlement évaluant spécifiquement « l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la valeur ajoutée européenne et les possibilités de simplification du règlement » (article 17). L’évaluation, rédigée par la DG Regio et datée du 20 avril 2018, met l’accent sur le besoin de clarification mais aussi de facilitation et de promotion en proposant de modifier les guides d’application plutôt que le règlement  [63].

2.2.3. Les GECT ou de multiples façons de coopérer

96 Depuis 2008 et la signature du premier GECT  [64] qu’est l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, 81 autres GECT  [65] ont été mis en place  [66].

97 Les années les plus favorables à la création de GECT ont été la période de 2011 à 2013 (cf. Tableau 1).

98 Comme l’anticipe Nicolas Levrat dans le rapport de 2007 qu’il co-dirige pour le Comité des régions  [67], la souplesse du règlement européen permet une grande diversité de GECT. Parmi ces GECT  [68], seuls 12 concernent des réseaux ; ils portent alors sur un objectif thématique et ne visent pas un ancrage dans un territoire spécifique. Citons le cas du réseau Agrupación Europea de Cooperación Territorial Ciudades de la Cerámica (AEuCC), créé le 6 novembre 2010, qui réunit sept associations nationales des villes de céramique : quatre à l’origine (les associations espagnole, française, italienne et roumaine) et trois supplémentaires depuis le 1^er janvier 2020 (les associations allemande, portugaise et tchèque). La structure réticulaire de ces GECT met en place un mode de coordination qui diffère des GECT territoriaux, ancrés dans la proximité géographique et auxquels appartient l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai.

Tableau 1. Nombre de nouveaux GECT enregistrés par année (2008-2021)

Tableau 1. Nombre de nouveaux GECT enregistrés par année (2008-2021)

Remarque : Les années correspondent à l’année d’enregistrement ; dans plusieurs cas, un temps long s’est écoulé entre l’enregistrement et l’accord des États membres. En ce qui concerne l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, les partenaires ont instauré le GECT en l’absence de toute réglementation nationale, et un an et demi s’est écoulé entre l’adoption du règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 et la création de l’entité juridique en janvier 2008, ce GECT constituant un cas très rapide d’après METIS GmbH, « Groupements européens de coopération territoriale (GECT) : états des lieux et perspectives », 2009, https://cor.europa.eu.

99 Les sections suivantes proposent un examen approfondi des GECT à l’aune de cinq caractéristiques : la composition du partenariat mobilisé, la localisation du siège social, les objectifs poursuivis, les missions assignées et, enfin, l’utilisation des langues.

2.2.3.1. Partenaires privilégiés des GECT

100 Même si la composition des GECT illustre une assez grande diversité parmi les membres, un examen attentif indique deux « champions », à savoir la France et la Hongrie avec la participation à 26 GECT pour la France et à 25 GECT pour la Hongrie, suivis par l’Espagne et la Slovaquie (cf. Tableau 2).

Tableau 2. Nombre de présences de chaque État membre dans les GECT (janvier 2022)

Tableau 2. Nombre de présences de chaque État membre dans les GECT (janvier 2022)

101 Trois grands ensembles géographiques se dessinent : un dans la zone méditerranéenne, un en Europe centrale autour de la Hongrie et la Slovaquie, et un en Europe occidentale. La multiplicité géographique de pays voisins pourrait constituer un élément explicatif du nombre important de groupements signés mais elle n’est pas vérifiée lorsque l’on examine le faible nombre de GECT de l’Autriche (5), de la République tchèque (5) et de la Slovénie (5)  [69]. Remarquons que, sur les cinq groupements incluant la République tchèque, seuls deux incluent la Slovaquie : TRITIA (avec la Pologne) et Spoločnỳ región, tous deux enregistrés en 2013. Il est également intéressant de constater le faible nombre de GECT en Scandinavie  [70].

102 Comme l’a montré l’évolution du règlement, la question de pays tiers s’est posée dès l’origine des GECT. Quelques pays tiers sont ainsi partenaires : citons l’Albanie et la Palestine, dans le Amphictyony enregistré dès 2008 ; la Suisse, dans EUCOR the European Campus et Interregional Alliance for the Rhine-Alpine Corridor ; l’Ukraine, dans Tisza ETT avec la Hongrie ; la Serbie, citée comme observateur au sein de Bánát-Triplex Confinium.

2.2.3.2. Siège social

103 Les GECT de type territorial associent majoritairement deux partenaires (c’est le cas pour 70 des 82 GECT) et certaines frontières sont manifestement privilégiées : ainsi, la frontière entre la Hongrie et la Slovaquie (15 GECT), entre l’Espagne et le Portugal (9 GECT) et entre l’Espagne et la France (9 GECT).

104 Comme le précise le règlement européen, le choix du siège social détermine l’ordre juridique national pertinent. L’analyse du choix du pays qui héberge le siège social rend lui aussi compte d’une certaine concentration. Parmi les États membres appartenant à 10 GECT ou plus (cf. Tableau 3), la Hongrie accueille le siège social de 21 des 25 GECT dont elle est membre (soit plus de quatre fois sur cinq), alors que la France ne l’héberge que dans un cas sur deux (13 sur 26). Il est à noter que la ville hongroise de Miskolc héberge à elle seule trois GECT.

Tableau 3. Nombre d’hébergements du siège social pour les États membres participant ou ayant participé à au moins dix GECT (janvier 2022)

Tableau 3. Nombre d’hébergements du siège social pour les États membres participant ou ayant participé à au moins dix GECT (janvier 2022)

105 La frontière belge héberge neuf GECT, dont l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai. Parmi ceux-ci, deux sièges sociaux sont localisés en Belgique : Sint-Gillis-Waas pour Linieland van Waas en Hulst enregistré le 15 juin 2011, et Eupen pour l’Euregio Meuse-Rhin enregistré auprès du Comité des régions le 14 mars 2019.

2.3.1. Les municipalités comme partenaires privilégiés

124 L’examen des GECT de type territorial montre le poids indubitable des municipalités dans leur constitution. La majorité incluent des communes et seize regroupent uniquement des municipalités ; le nombre de communes varie de 85 dans le cas de Bánát-Triplex Confinium (40 hongroises, 37 roumaines et 8 serbes, ces dernières en tant qu’observatrices) à 2 pour l’Eurocidade Chaves-Verín (qui n’associe que deux municipalités, une espagnole et une portugaise).

125 Le regroupement d’instances de niveaux différents (local, régional, national) apparaît. Dans la pratique des GECT, existent des combinaisons associant des entités non municipales de même niveau. Ainsi, il y a des groupements entre régions, comme l’Euregio Senza Confini (réunissant deux régions italiennes et une région autrichienne), l’Euroregion Nouvelle-Aquitaine Euskadi Navarre (entre la Navarre et l’Euskadi espagnoles et la Nouvelle Aquitaine française), Pyrénées-Méditerranée (entre la Catalogne, les Îles Baléares et l’Occitanie), Galicia-Norte de Portugal, Pontibus (hongro-slovaque), TRITIA (réunissant quatre régions slovaque, tchèque et polonaises) et Huesca Pirineos - Hautes Pyrénées (entre une province espagnole et un département français). Des associations asymétriques existent aussi : citons le cas du récent Eurodistrict Region Freiburg-Centre et Sud Alsace, enregistré le 14 avril 2020, qui réunit, côté français, deux pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), deux communautés d’agglomérations, deux départements et une région, et, côté allemand, une municipalité et deux arrondissements.

2.3.2. La gouvernance multi-acteurs et multiscalaire

126 Depuis la révision opérée par le règlement (UE) n° 1302/2013 du 17 décembre 2013, les GECT peuvent inclure des partenaires publics ou privés. La caractéristique du processus de gouvernance est que, malgré ces différences, chaque opérateur est partenaire du processus décisionnel. Neuf GECT incluent des partenaires autres que des collectivités publiques ou des administrations : on relève des entreprises (deux cas), des parcs naturels (quatre cas), des universités (cinq cas) et un fonds privé.

127 L’étude des partenaires amène à déduire des processus de gouvernance de diverses natures. Ainsi nous trouvons des exemples de gouvernance horizontale dans le cas des GECT associant des instances de même échelon : des villes, des régions ou des parcs. Rappelons que cette coordination apparemment symétrique ne l’est pas dans les faits, puisque les compétences, missions et règlements organisant ces instances diffèrent d’un pays à l’autre (voire au sein même des États fédéraux ou fortement décentralisés, comme dans le cas de l’Allemagne, de la Belgique et de l’Espagne). Sept GECT apparaissent particulièrement complexes puisqu’ils réunissent tous les niveaux de pouvoir, du municipal au national : l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai (enregistré en 2008), West-Vlaanderen / Flandre - Dunkerque - Côte d’Opale (2009), l’AECT Hospital de la Cerdanya (2010), Alzette Belval (2012), le Secrétariat du Sommet de la Grande Région (2013), le Pays d’Art et d’Histoire Transfrontalier Les Vallées Catalanes du Tech et du Ter (2015) et l’Eisenbahnneubaustrecke Dresden-Prag EVTZ (2016).

128 Dès 2007, N. Levrat relevait le rôle reconnu aux États dans l’instrument GECT  [87]. Le règlement (UE) n° 1302/2013 du 17 décembre 2013 cite comme membre, non pas seulement l’État membre  [88], mais l’État membre ou l’autorité à l’échelon national (article 3, § 1^er). L’analyse des 67 GECT montre que, outre les sept GECT incluant tous les niveaux de pouvoir, un seul GECT a un État comme membre à part entière : l’Autorité de gestion du programme Interreg V-A Grande Région (enregistré en 2015, associant une région française et l’État luxembourgeois). Des hypothèses liées aux systèmes politiques des États membres peuvent être avancées mais elles doivent sans nul doute être affinées. En effet, alors que, dans les cas des GECT associant des territoires allemands ou l’Espagne, l’État membre ou l’autorité à l’échelon national n’est pas membre, dans 2 des 9 GECT incluant un territoire belge, l’État fédéral belge est, quant à lui, partenaire à part entière. Remarquons la présence de situations asymétriques puisque l’État allemand n’est pas membre du Eisenbahnneubaustrecke Dresden-Prag EVTZ alors que l’État tchèque l’est, que l’État espagnol n’est pas membre de l’AECT Hospital de la Cerdanya et du Pays d’Art et d’Histoire Transfrontalier Les Vallées Catalanes du Tech et du Ter alors que le ministère français compétent l’est dans les deux cas, et que l’État français et l’État luxembourgeois sont présents dans le Secrétariat du Sommet de la Grande Région avec la Région wallonne mais ni l’État fédéral allemand ni l’État fédéral belge.

129 Outre un rôle en tant que membre d’un GECT, l’État reste acteur du GECT puisque c’est lui qui marque son accord sur la participation des membres le concernant (article 4, § 3) et qu’il doit approuver formellement la convention si c’est dans son pays que se localise le siège du GECT. L’article 4 du règlement (UE) n° 1302/2013 du 17 décembre 2013 spécifie cependant que l’État membre qui n’a pas statué dans les six mois de la réception de la notification est réputé l’approuver.

130 Associée à cette question, il est intéressant de relever l’existence de GECT « frères »  [89]. Ainsi, à la frontière luxembourgeoise, quatre GECT concernent des territoires emboîtés ou similaires. Le territoire d’Alzette Belval est intégré dans la Grande Région, qui est elle-même un territoire concerné par trois GECT : l’Autorité de gestion du programme Interreg V-A Grande Région (2015), le Programme Grande Région (2010) – concerné par le programme Interreg IV-A Grande Région – et le Secrétariat du Sommet de la Grande Région (2013). Ce dernier a pour objet d’assurer le rôle de secrétariat du Sommet de la Grande Région et la coordination de ses présidences  [90].

131 Un dernier élément relatif à la gouvernance, européenne cette fois, concerne le rôle du Comité des régions, dont la mission de conseil lors de l’élaboration du règlement s’est accentuée. C’est à ce même Comité que revient la tenue du registre des GECT, le monitoring des activités des GECT existants et en cours de constitution, l’échange des pratiques et l’identification des enjeux communs  [91]. Ce rôle, souligné dans la troisième déclaration du règlement (UE) n° 1302/2013 du 17 décembre 2013 (cf. supra, 2.2.2), est rendu visible par l’animation de la plateforme des GECT  [92] et la remise des « EGCT Awards » depuis 2014.

132 Comme l’analyse des textes l’a indiqué, le cadre réglementaire relatif aux GECT, par sa concision et sa simplicité, ne constitue pas un guide structurant strict. Il permet et amène l’émergence d’une pluralité de groupements et de types d’organisations. Les processus de coordination et de réglementation en œuvre provoquent ainsi des solutions bricolées, au sens du « muddling through » développé par Charles Lindblom  [93], c’est-à-dire non pas un arrangement éphémère mais le fruit d’un projet commun co-construit dans la durée entre partenaires.

3.1.1. Un territoire franco-belge qui s’internationalise

135 Une des principales caractéristiques du territoire franco-belge couvert par l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai réside dans son imbrication urbaine transfrontalière – sur une partie de son espace – et dans l’intensité des flux de proximité de toute nature qui le traversent : travailleurs frontaliers, publics scolaires, pratiques commerciales, touristiques, culturelles, sociales, sanitaires ou simplement familiales.

136 Précisons que le territoire de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai est fait d’un espace disposant de plus de 900 000 emplois et dont le potentiel d’enseignement supérieur s’exprime au travers de la présence de plus de 306 000 étudiants  [94]. En 2021, quelque 46 000 travailleurs transfrontaliers passaient régulièrement la frontière pour aller travailler en France ou en Belgique  [95]. Après la Suisse, le Luxembourg et l’Allemagne, la Belgique est le pays qui accueille le plus grand nombre de travailleurs frontaliers en provenance de la France (37 800 personnes en 2017, selon un rapport du Commissariat général à l’égalité des territoires  [96]). Dans le sens inverse, le flux de la Belgique vers la France est en légère progression : ainsi, le nombre de salariés belges venant travailler dans les Hauts-de-France a augmenté de 14 % depuis 2013  [97]. Une enquête consacrée aux déplacements des ménages en 2016 indiquait que la mobilité s’élevait à 95 000 déplacements quotidiens entre les territoires de la Métropole européenne de Lille (MEL) et de la Wallonie picarde et se chiffrait à 26 000 déplacements entre la MEL et le sud de la province de Flandre occidentale  [98].

Carte 2. Carte de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai

Carte 2. Carte de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai

137 L’imbrication extrême des zones franco-belges autour de Lille engendre depuis des décennies une multitude d’obstacles, obligeant les collectivités locales, françaises et belges, à résoudre ensemble les problèmes communs, notamment en ce qui concerne la gestion de l’eau et des transports. Même si la frontière entre la France et la Belgique ne se matérialise pas par des obstacles physiques, elle reste pourtant bien présente entre les deux États ; elle marque l’inscription historique et géographique des pouvoirs, leurs limites juridiques. Elle a vu se renforcer des fonctionnements administratifs différents : centralisation du pouvoir en France, fédéralisme de plus en plus marqué en Belgique. Bien que non visible, la frontière sépare pourtant clairement des systèmes politiques, économiques, culturels et sociaux différents.

138 Comme le développe S. Verger, la perspective transfrontalière et le fait qu’elle soit mise à l’agenda des mandataires politiques ne sont pas naturels  [99] ; un ensemble d’opportunités, de contraintes et de circonstances diverses doivent réussir à modifier la perception du décideur public et, dès lors, le périmètre de son action publique.

139 Plus précisément, d’un point de vue strictement français, l’agglomération lilloise, se situant au carrefour de la France, de la Wallonie et de la Flandre belge et couvrant un territoire de près de deux millions d’habitants, revêt dans les années 1980 le statut de première agglomération transfrontalière en Europe. En 1986, le choix du projet de tunnel sous la Manche sélectionné par les gouvernements britannique et français marque le renforcement d’importants travaux d’aménagement pour Lille  [100] et les agglomérations françaises voisines : non seulement les travaux à Calais, mais aussi la construction de la gare TGV Lille-Europe (qui sera inaugurée en 1994 et permettra de desservir entre autres Paris, Londres, Bruxelles et Cologne) et celle du complexe commercial et d’affaires Euralille  [101]. Une réflexion réellement transfrontalière s’engage alors à l’échelle de l’agglomération lilloise.

140 Certes, Lille était déjà un centre commercial, culturel et financier de niveau régional, mais les différents investissements cités renforcent sa position et la transforment en un point névralgique de l’Europe du Nord  [102], situé à une heure de Paris, à deux heures de Londres et d’Anvers et à une demi-heure de Bruxelles. Dans cette configuration, une vision internationale et transfrontalière s’impose : elle devient une opportunité permettant d’envisager l’émergence d’une véritable métropole internationale, diverse tant dans ses langues, ses cultures, ses législations, voire ses pratiques entrepreneuriales, située au centre du triangle Paris-Londres-Bruxelles.

Carte 3. L’aire métropolitaine de Lille, point névralgique au centre du triangle Paris-Londres-Bruxelles

Carte 3. L’aire métropolitaine de Lille, point névralgique au centre du triangle Paris-Londres-Bruxelles

3.1.2. Des grands travaux d’infrastructure à une réflexion stratégique transfrontalière

141 En 1991, le souhait d’une « aire métropolitaine transfrontalière autour de l’agglomération de Lille » énoncé par Pierre Mauroy – qui, « dès les années 1980, souhaitait former un ensemble urbain à caractère métropolitain reconnu mondialement »  [103] – se concrétise sous la forme d’une association entre les intercommunales belges et l’intercommunalité française concernées. Plus précisément, naît à Courtrai, sous la forme d’une association de droit français, la Conférence permanente intercommunale transfrontalière (COPIT), dont l’objectif est d’être un organe de pilotage et de concertation franco-belge.

142 Elle rassemble ainsi quatre intercommunales belges (pour environ 700 000 habitants) : l’Intercommunale de développement économique (IDETA : communes de l’arrondissement de Tournai à l’exception de la commune d’Estaimpuis, communes de l’arrondissement d’Ath, et communes de Lessines, Silly et Enghien), l’Intercommunale d’étude et de gestion (IEG : communes de l’arrondissement de Mouscron et commune d’Estaimpuis), Leiedal (communes de l’arrondissement de Courtrai) et West-Vlaamse Intercommunale (WVI : communes des arrondissements d’Ypres, Tielt et Roulers). Côté français, on trouve une intercommunalité représentant plus d’un million d’habitants : Lille Métropole Communauté urbaine (LMCU), devenue depuis lors Métropole européenne de Lille (MEL) à dater du 1^er janvier 2015.

143 La COPIT doit impulser une dynamique de coopération. Les missions qui lui sont attribuées sont énumérées dans sa charte constitutive du 12 octobre 1991 : il s’agit de «décider des programmes d’action sur la base de priorités proposées par les différents partenaires », de « créer et animer des groupes de travail thématiques », d’« envisager et solliciter des concours financiers », d’« évaluer les actions engagées » et d’« initier et conduire toute étude se rapportant au rôle précédemment défini». De plus, il est précisé que la COPIT œuvre « dans le respect des législations européennes et nationales, de l’autonomie et des compétences de chacune des collectivités »  [104]. La COPIT a bien un objectif de diagnostic et d’appui à une stratégie.

144 De 1991 à 1998, la COPIT fonctionne en s’appuyant sur un secrétariat composé de délégués de ses cinq membres fondateurs (intercommunalité et intercommunales) dont la coordination est assurée par la Communauté urbaine de Lille  [105]. Durant cette période, la COPIT accompagne la mise en œuvre d’une série de projets, financés par les premiers programmes européens Interreg, sur la thématique des services urbains dans le domaine du transport. Ainsi, en 1992, une ligne de bus transfrontalier entre Mouscron et Wattrelos est créée ; son prolongement jusqu’à Roubaix intervient en 1995  [106].

145 La COPIT se dote en 1998 d’une structure opérationnelle unique, l’Atelier transfrontalier, hébergé dans les locaux de l’Agence de développement et d’urbanisme de Lille Métropole (ADULM)  [107]. Les intercommunalité française et intercommunales belges versant leurs contributions financières à l’ADULM, la COPIT a confié à l’Atelier transfrontalier l’élaboration du projet européen Grootstad (financé par le programme TERRA)  [108] ; il s’agit d’un schéma transfrontalier d’aménagement et de développement, autour de thèmes privilégiés, dont la métropolisation du territoire, la mobilité et la mise en cohérence de la planification locale. Poursuivi jusqu’en 2001, ce projet aboutit à la publication d’une proposition de « Stratégie pour une métropole transfrontalière » en 2002  [109].

146 En 2000, la COPIT devient une association de droit français avec l’aide de la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT)  [110]. Elle est alors composée d’un président, d’une assemblée générale de 30 élus, d’un conseil d’administration de 24 élus et d’un bureau de 6 élus, ainsi que, à côté de ces instances politiques, d’instances techniques  [111].

147 En parallèle aux travaux de la COPIT autour de la métropole lilloise, les autorités française et belges concluent un accord pour favoriser la coopération transfrontalière franco-belge. Signé à Bruxelles le 16 septembre 2002 (cf. supra, 1.3.3.2), cet accord permet de créer des organismes publics transfrontaliers tels qu’un groupement local de coopération transfrontalière (GLCT)  [112].

148 À la suite de l’Accord de Bruxelles, se tient à Lille, le 25 novembre 2002, la réunion des Assises régionales des libertés locales, lors de laquelle le Premier ministre français, Jean-Pierre Raffarin, se prononce en faveur d’une « vraie stratégie transfrontalière de rayonnement et de coopération, pour le développement économique, social et culturel de la métropole et de sa région [transfrontalière] »  [113]. Il lance une démarche d’expérimentation transfrontalière, mobilisant les administrations nationales. Cette réalité transfrontalière de l’agglomération lilloise est reconnue officiellement en 2005 par la République française, qui intègre dans son programme de coopération métropolitaine l’ensemble du périmètre de la COPIT.

149 Afin d’approfondir la boîte à outils institutionnels favorisant la coopération franco-belge, un groupe de travail parlementaire franco-belge est mis en place en 2005. Présidé par les services du Secrétariat général pour les Affaires régionales (SGAR) français  [114], son objectif est d’identifier les freins juridiques à la coopération transfrontalière et des solutions à y apporter dans des domaines spécifiques : l’urbanisme et l’aménagement, le transport et les télécommunications, l’emploi et la fiscalité, l’eau et l’environnement, la santé, la sécurité, l’enseignement et la formation.

3.1.3. COPIT, GLCT, eurodistrict et GECT

150 En 2006, les cinq membres de la COPIT créent un GLCT dénommé Lille Eurométropole franco-belge. Celui-ci fixe son siège à Lille. Le groupement peut maintenant porter et réaliser des projets transfrontaliers en son nom propre.

151 Dans le cadre des travaux du groupe de travail parlementaire franco-belge  [115], est débattue la question de la mise en place d’une coopération dotée d’un organe politique de gouvernance spécifique. Parmi les membres, figurent deux personnalités politiques de poids de la zone de Lille et de Courtrai, à savoir Pierre Mauroy, ancien Premier ministre français et président de LMCU, et Stefaan De Clerck, bourgmestre de Courtrai. En 2006, une démarche de constitution d’un eurodistrict  [116] est lancée.

152 Finalement, une nouvelle étape est franchie le 19 mars 2007 : est alors signée, à Lille, une déclaration d’intention fixant les grands principes de la création d’un GECT, un instrument européen nouvellement créé et jamais utilisé jusqu’alors, dont « l’objet est de faciliter et de promouvoir la coopération, en particulier entre ses membres, y compris un ou plusieurs des volets transfrontaliers, transnationaux et interrégionaux de coopération, dans le but de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union »  [117].

3.2.1. L’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai : son territoire et son financement

156 D’un point de vue géographique, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai dans sa première forme constitue un territoire de 3 550 km² composé de 90 communes françaises  [119] (Lille Métropole, soit plus de 1,1 million d’habitants), 23 communes wallonnes (du Hainaut occidental (ou Wallonie picarde), avec plus de 300 000 habitants) et 44 communes flamandes (du sud de la Flandre occidentale, représentant plus de 630 000 habitants). Elle rassemble au total plus de 2 millions d’habitants, parlant le français ou le néerlandais. Le territoire de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai réunit donc des communes appartenant à deux États (la France et la Belgique) et dépendant de trois Régions (le Nord-Pas-de-Calais, la Wallonie et la Flandre). Comme le précise Bénédicte Grosjean, « deux jeux de limites (…) traversent ce territoire : l’un est politique, étatique, l’autre est linguistique, culturel, et les deux ne coïncident pas »  [120]. Le 1^er janvier 2016, à la suite de l’entrée en vigueur du nouveau découpage du territoire français en régions, les Hauts-de-France succèdent au Nord-Pas-de-Calais.

157 Sur un plan institutionnel, le GECT réunit toutes les autorités compétentes sur le territoire couvrant Lille Métropole, la Wallonie picarde et le sud de la Flandre occidentale, à savoir la République française, le Royaume de Belgique, la Région Nord-Pas-de-Calais (puis la Région Hauts-de-France), la Région wallonne, la Communauté française, la Région flamande et la Communauté flamande, le Département du Nord, la Province de Hainaut, la Province de Flandre occidentale, l’intercommunalité française MEL et les intercommunales belges IDETA, IEG, Leiedal et WVI. Toutes y sont représentées.

158 Le GECT est financé à parts égales au travers des contributions de quatre membres français (50 %) et de dix membres belges (50 %). Cette répartition a été arrêtée dans les statuts du GECT de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai (cf. Tableau 4)  [121].

Tableau 4. Sources de financement de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai

Tableau 4. Sources de financement de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai

3.2.2. Le fonctionnement institutionnel de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai

159 Les statuts de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai institutionnalisent des principes généraux de représentation territoriale et de fonctionnement, dont la parité France/Belgique et, au sein de la Belgique, la parité entre francophones et néerlandophones, ainsi que le bilinguisme. Le site Internet est ainsi disponible en français et en néerlandais, ainsi qu’en anglais pour répondre au souhait de rayonnement international du GECT.

160 Le siège social du GECT se situe à Lille (plus exactement, au siège de la MEL) et son agence opérationnelle (Agence de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai) est installée à Courtrai. En outre, il a été décidé de dédier un lieu fixe à la société civile de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, dont le siège est établi à Tournai (au sein de l’Office de Tourisme).

161 Un GECT dispose d’au moins une assemblée constituée par les représentants de ses membres et d’un directeur (cf. supra, 2.2). Dans le cadre de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, la structure mise en place est plus complexe. Six instances de concertation ont été créées : la présidence, l’assemblée, le bureau, les groupes de travail thématiques, la conférence des maires et des bourgmestres et, enfin, l’agence transfrontalière.

162 La présidence est composée de quatre membres, dont deux membres issus de la France et deux membres originaires de la Belgique (Wallonie et Flandre). La présidence est assurée alternativement, pour une durée d’un an, par un représentant français et par un représentant belge. Pour ce dernier, le rôle revient en alternance à un représentant francophone et à un représentant néerlandophone. Lors d’une modification ultérieure des statuts, la durée de la présidence sera augmentée à deux ans (soit deux ans de présidence française, un an de présidence wallonne et un an de présidence flamande). L’alternance profite à la France, ce qui est cohérent compte tenu de sa contribution financière qui s’élève à 50 % du budget total de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai (cf. Tableau 4).

163 L’assemblée, prévue dans le règlement européen, compte ici 84 représentants (42 membres français et 42 membres belges, dont 21 membres belges francophones et 21 membres belges néerlandophones) désignés au sein des instances de chaque entité membre, c’est-à-dire des quatorze partenaires de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai. La durée du mandat est fixée au regard du processus électif en vigueur chez chaque partenaire (ainsi, par exemple, le changement de membres pour la Région wallonne est effectué après le scrutin régional). Les membres de l’assemblée cessent de siéger dans cette instance dès lors qu’ils perdent leur qualité de représentant de l’organisme qui les a désignés.

164 Est invité aux réunions de l’assemblée tout représentant d’institution, organisation ou organisme que l’assemblée juge utile de convier. L’assemblée est présidée par le président ou, à défaut, par l’un des trois vice-présidents désignés collégialement. Elle se réunit au moins deux fois par an. Elle définit les grandes lignes du fonctionnement de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, approuve le budget, contrôle le compte des résultats et le bilan, élit et fixe l’effectif de l’agence transfrontalière. L’assemblée ne délibère valablement que lorsque la majorité absolue de ses membres en exercice est présente. Les délibérations sont adoptées via un vote en séance avec obtention de la majorité absolue (50 % + 1 voix). Les documents et les procès-verbaux des séances sont rédigés en langues française et néerlandaise.

165 Le bureau compte 32 représentants (16 membres français et 16 membres belges, dont 8 membres belges francophones et 8 membres belges néerlandophones) désignés par l’assemblée et sur proposition de chaque partenaire. Comme ceux de l’assemblée, les membres du bureau cessent de siéger dans cette instance dès lors qu’ils perdent la qualité de représentant de l’organisme qui les a désignés. Le bureau définit les projets et autres initiatives concrètes que prend l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, propose le budget, rédige les profils de fonction pour le personnel de l’agence transfrontalière et règle toutes les questions qui ne font pas partie des compétences de l’assemblée. Les décisions du bureau sont prises à l’unanimité.

166 Une conférence des maires et bourgmestres est également instituée. Initialement, elle réunit, au moins une fois par an, l’ensemble des élus des communes du GECT. Le trop grand nombre de membres (147) et l’implication diverse des élus communaux ayant limité les résultats de cette instance, elle sera remplacée en 2016 (cf. infra).

167 En 2012, à la lumière des enjeux identifiés dans le cadre de la préparation de la période de programmation européenne 2014-2020 de la politique de cohésion et dans le contexte de la Stratégie Europe 2020 « Croissance intelligente, durable et inclusive », il est décidé de répertorier, en étroite concertation avec les quatorze partenaires, les priorités partagées et de construire une stratégie baptisée « Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai 2014-2020 ». Trois axes de travail, appelés « commissions », sont fixés : la commission socio-économique (axe 1), la commission mobilité (axe 2) et la commission bleue et verte (axe 3). De chacun de ces axes, découlent des « ambitions eurométropolitaines » répondant à un ou plusieurs objectifs fixés dans la Stratégie Europe 2020, autour desquels des groupes de travail incluant élus et techniciens sont mis en place. La fréquence des réunions dépend de l’état de maturation des projets en cours et chaque commission fait l’objet d’une rencontre entre élus partenaires de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai afin d’informer et, au besoin, d’ajuster les actions mises en place. Au total, onze champs d’action (« ambitions ») sont pris en compte.

168 Au cœur de l’organisation, l’agence transfrontalière constitue l’instrument administratif et technique en charge de la programmation et du suivi des actions, de l’animation des commissions thématiques, de l’assistance technique aux projets, de la préparation et de la mise en œuvre des décisions de l’assemblée et du bureau. L’équipe est composée en moyenne de huit personnes (en tendant vers une parité entre membres français et belges) ; le nombre précis et les profils évoluent en fonction de la vie des projets. Le directeur de l’agence assiste aux réunions du bureau et en assure le secrétariat. Il est nommé par le bureau de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai.

169 Enfin, afin d’associer le citoyen au développement de son territoire, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai imagine, dès sa création, la mise en place d’un forum de la société civile. Cet organe ne sera toutefois officialisé statutairement qu’en 2017. Ce forum est constitué de 80 représentants émanant des conseils de développement  [122] des trois territoires : Conseil de développement de la Métropole européenne de Lille (versant français), Conseil de développement de la Wallonie picarde (versant wallon) et Transforum (versant flamand). Rassemblant 40 Français, 20 Belges francophones et 20 Belges néerlandophones désignés sur la base de candidatures, ce forum associe des acteurs de la sphère socio-économique (chefs d’entreprise, représentants des différents syndicats, etc.), du monde associatif (coordinateurs et directeurs de structures liées à la jeunesse), de la scène culturelle et des citoyens (des habitants lambda intéressés par le transfrontalier). Les membres sont élus pour deux ans. Le forum participe à la réflexion transfrontalière, émet des avis et formule des propositions de projets pour l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai. Il peut même co-organiser certaines actions comme, en 2015, le Heartbeats Eurometropolis Festival, festival de musiques pop-rock organisé sur la frontière franco-belge (entre Halluin en France et Menin en Belgique). Le forum a également réalisé une étude visant à identifier les hiatus qui existent en matière de mobilité transfrontalière, et a ainsi aidé à identifier les potentielles lignes de bus qui pourraient être prolongées au-delà de la frontière. Il s’est aussi attelé à analyser les blocages quant à la mise en place d’un cadre juridique relatif à la formation en alternance transfrontalière visant la possibilité pour un stagiaire français d’aller faire un stage dans une entreprise belge et inversement.

3.3.1. Un fonctionnement participatif

173 Le principe de fonctionnement participatif signifie que l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai se lance le défi de faire travailler ensemble, dans une démarche de coproduction, le monde politique et celui de la société civile, avec l’appui des techniciens des quatorze partenaires du GECT. Concrètement, des groupes d’actions tripartites associant élus, société civile et techniciens remplacent les commissions politiques précédemment formées (cf. supra, 3.2) et sont mis en place en fonction des objectifs et pour la durée nécessaire à la démarche.

174 À titre d’exemple, ce dispositif a été déterminant dans la mise en œuvre du projet du Parc bleu de l’eurométropole (cf. infra, 4.1), qui vise à développer un produit touristique de mobilité douce transfrontalière appelé le Carré bleu  [123]. C’est au travers de cette convergence collective qu’il a été possible de définir le trajet cycliste transfrontalier via les techniciens issus des organismes touristiques, l’appropriation par les élus de ce nouveau produit transfrontalier et l’expertise de terrain de la société civile en amont et en aval au travers d’associations cyclistes.

3.3.2. La priorisation des actions

175 La priorisation des actions amène l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai à limiter strictement sa production à deux ou trois actions prioritaires concrètes pour chacune des trois thématiques choisies, à savoir : le redéploiement économique en travaillant particulièrement sur l’approche du numérique ; la corrélation emploi-formation pour favoriser l’adéquation entre l’offre et la demande des deux côtés de la frontière ; la mobilité transfrontalière dans une optique de développement durable avec un focus particulier sur les transports ferroviaires et l’Espace bleu (cf. infra).

176 Ces thématiques sont définies en début de mandature pour une période indéterminée. L’objectif de ces thématiques est de répondre le plus possible aux enjeux conjoncturels et structurels du territoire transfrontalier. Dès lors, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai se laisse l’opportunité de pouvoir répondre à des problématiques à court terme comme à moyen terme ou à plus long terme. D’un point de vue méthodologique, le choix des actions prioritaires repose sur un mode de travail ouvert. Les groupes actions, pilotés par un co-animateur politique et un co-animateur issu de la société civile, deviennent les ambassadeurs du projet dont ils ont la responsabilité. Ils alimentent le projet et le présentent aux différentes instances du GECT ainsi que dans toute autre enceinte intéressée. Lorsque l’action est opérationnelle et tangible, le groupe est soit dissous soit recomposé afin de poursuivre d’autres objectifs liés.

3.3.3. L’implication accrue des élus

177 Le dernier principe constitue un enjeu de taille : il s’agit de susciter un engagement accru et une implication plus directe des élus (ou de leurs hauts représentants) dans les groupes actions mis en place ; ces prestations restant de l’ordre du volontariat, l’investissement personnel de chacun des élus reste une des clés du succès de la coopération.

178 Des réalisations concrètes ont permis de concrétiser l’implication de certains élus. Ainsi, le micro-projet Interreg France-Wallonie-Vlaanderen, TALATA (Le TAlent pour les LAngues - TAlent voor TAlen) a pu voir le jour dans le cadre de la programmation Interreg 2014-2020. C’est en effet au travers de l’investissement et du soutien politique de trois élus français, wallon, et flamand, membres de l’assemblée de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, qu’a émergé la constitution du projet favorisant l’apprentissage des langues entre douze écoles primaires et secondaires du territoire transfrontalier.

179 En lien avec ce souci de l’implication des élus, une réforme importante de la gouvernance du GECT a été entérinée lors de sa transformation. La conférence des maires et bourgmestres a été remplacée par un nouveau modèle de rencontres de proximité à géométrie variable. Il s’organise en fonction de la topologie du territoire dont les trois axes de coopération sélectionnés se situent, respectivement, autour de la rivière de la Lys, du versant nord-est de la Métropole européenne de Lille (MEL) ou de l’axe Tournai-Lille (secteur sud-est de la MEL).

180 Ces rencontres de proximité visent la constitution de trois groupes distincts et l’émergence de structures réactives au regard des opportunités et des besoins locaux. Co-animées par un maire français et un bourgmestre belge, ces rencontres se veulent avant tout pragmatiques car structurées autour de projets locaux, régionaux ou nationaux dont l’impact concerne les intérêts locaux.

181 Enfin, au chapitre des évolutions significatives à mentionner, l’assemblée générale du 11 septembre 2017 a modifié la durée de la présidence. Tout en conservant le principe de rotation entre la France et la Belgique (incluant une alternance Wallonie puis Flandre), la durée du mandat passe désormais d’un à deux ans (cf. supra).

182 La réforme mise en place en 2017 marque donc le besoin de poursuivre le processus de coopération mais aussi de renforcer opérationnellement la coopération entre les différentes parties prenantes du territoire. L’objectif est maintenant de tisser des liens durables entre l’ensemble des différents acteurs du territoire, en ce compris les citoyens. Cette nouvelle orientation s’appuie sur les deux visions complémentaires à l’origine même du GECT, à savoir, d’une part, une vision de proximité menant à la création de valeur ajoutée pour les habitants du territoire et tous ses acteurs dans une perspective locale et, d’autre part, une vision d’intégration visant le développement harmonieux d’un territoire dans son ensemble et au sein des dynamiques et des enjeux européens.

4.1.1. L’eau comme évidence et enjeu de la coopération transfrontalière

189 La littérature en border studies l’illustre abondamment  [127], l’eau est un élément naturel qui dépasse les frontières. Sous toutes ses formes, qu’il s’agisse de fleuves, de ruisseaux ou de nappes phréatiques, l’eau fait partie d’un réseau hydrographique interconnecté au sein d’un bassin versant. Ce réseau hydrographique fait fi des découpages politiques dessinés par l’être humain et constitue donc un enjeu privilégié de la coopération transfrontalière – et ce sans même évoquer des frontières interétatiques directement matérialisées par des fleuves comme le Rhin ou le Rio Grande.

190 À l’échelle du territoire de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, le potentiel hydrographique représente 5 440 kilomètres de cours d’eau dont 300 kilomètres de voies navigables. Il est à noter que, au-delà du projet de l’Espace bleu (cf. infra), la dimension « eau » constitue un thème récurrent des projets transfrontaliers de la zone eurométropolitaine. Ainsi, plusieurs initiatives, financées par les programmes Interreg successifs, concernent cette thématique tant d’un point de vue de la gestion des eaux de surface ou des bassins que de l’épuration des eaux usées, de la protection des parcs paysagers ou du développement du tourisme et de la navigation fluviale. Le tableau 5 met en lumière la diversité de ces projets et souligne la forte présence des opérateurs publics : communes ou communautés de communes, provinces, régions et administrations diverses.

Tableau 5. Liste des projets transfrontaliers sur la thématique de l’eau menés en tout ou partie sur le territoire de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai

Tableau 5. Liste des projets transfrontaliers sur la thématique de l’eau menés en tout ou partie sur le territoire de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai

Légende :

• FWV : France-Wallonie-Vlaanderen.
• NWE : North-West Europe.

191 D’autres coopérations autour de l’eau existent aussi notamment autour de la Lys et de l’Escaut. Ainsi, le bassin versant de l’Escaut constitue un district hydrographique international gouverné par la Commission internationale de l’Escaut (CIE), qui réunit, pour une gestion durable du district de l’Escaut, les autorités publiques de France, de Belgique et des Pays-Bas.

4.1.2. Le maillage bleu et l’Espace bleu

192 Dès les premiers travaux de la COPIT, la thématique de l’eau est évoquée comme un sujet essentiel de la coopération transfrontalière. Ainsi, la COPIT participe à l’organisation d’un colloque transfrontalier sur la question des eaux usées en 1994 et cette thématique est retenue parmi les neuf thèmes de travail choisis par l’Atelier transfrontalier pour le projet Grootstad. En 2004, une étude de l’Atelier transfrontalier parle d’un « maillage bleu métropolitain »  [128]. Cette étude entend définir les caractéristiques de ce maillage, formuler des recommandations en matière de gestion et revaloriser les rivières et les canaux du territoire.

193 Le colloque transfrontalier « Maillage bleu » de 2006 et la remise en navigation du canal de Roubaix en 2009 dans le cadre du projet européen Blue Links constituent des facteurs favorables à une réflexion stratégique sur la thématique. Cela aboutit à l’installation, en 2011-2012, du concept de trame verte et bleue, notion française placée au cœur de la stratégie 2014-2020 de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai dans l’axe « feel eurometropolis » : « La trame bleue, avec ses rives vertes, en tant que réseau transversal transfrontalier, est le thème retenu pour fédérer l’ensemble des partenaires, citoyens et acteurs du territoire autour d’un grand projet emblématique »  [129]. Cette conception se traduit par le soutien à des projets Interreg tels que Dostrade  [130], Green Links  [131] et Corrid’Or  [132].

194 Dans le cadre de l’élaboration de sa stratégie 2014-2020, l’assemblée de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai adopte la trame bleue comme projet fédérateur de son territoire dans le cadre d’un axe consacré au développement durable. La voie d’eau est considérée comme un élément fédérateur du territoire transfrontalier, et ce notamment au travers de la liaison Seine-Escaut et de ses opportunités en matière de développement local. La perspective de la réalisation du canal Seine-Nord Europe, connexion fluviale à grand gabarit entre le bassin de la Seine et celui de l’Escaut, constitue ainsi « un objet géostratégique qui induit une dynamique de coopération interterritoriale à de multiples échelles (locale, métropolitaine, interrégionale et inter-métropolitaine »  [133].

Schéma 2. Trajet de l’Espace bleu de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai (1991-2020)

Schéma 2. Trajet de l’Espace bleu de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai (1991-2020)

195 Par la suite, est commandée une mission d’expertise auprès de Paola Viganò, du bureau d’étude Studio 015. Sur la base de son rapport, remis en mai 2015, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai crée l’atelier Espace bleu, dont la feuille de route est validée par l’assemblée du GECT le 3 juillet 2015.

196 Le projet fédérateur de l’Espace bleu est officiellement lancé le 22 mars 2016 à l’occasion de la Journée mondiale de l’eau, plus de vingt ans après les premières réflexions.

197 Des spring schools et des summer schools, c’est-à-dire des travaux académiques et participatifs ayant pour objectif de formuler des actions pour l’atelier Espace bleu, sont élaborés en trois étapes en se basant sur les trois parties du réseau d’eau : les couloirs, les capillaires et les nappes phréatiques  [134]. Ces travaux proposent les fondements d’une charte stratégique et opérationnelle  [135]. En 2017, la commission Trame verte et bleue eurométropolitaine, l’atelier Espace bleu, le groupe Ambition transport fluvial et le groupe de travail du forum de la société civile de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai Aménagement de territoire fusionnent en un groupe unique : « Coordonner et animer l’Espace bleu eurométropolitain », destiné à finaliser la charte et élaborer un plan d’actions.

198 En 2018, le projet prend l’appellation de Parc bleu de l’eurométropole  [136], circonscrit à un espace à intérêts de loisirs et de récréation ouvert aux habitants et aux citoyens du territoire. Oriol Clos, ancien directeur de l’Agence de développement et d’urbanisme de Lille Métropole (ADULM), Pierre Got, ancien urbaniste de l’intercommunale wallonne IDETA, et Karel Debaere, ancien directeur de l’intercommunale flamande Leiedal, experts dans le cadre de la commission Trame verte et bleue eurométropolitaine, rédigent conjointement un récit-projet pour le territoire avec l’eau comme fil conducteur. Le parc multifonctionnel est appelé à s’intégrer dans les démarches des parcs naturels existant sur le territoire : parc de la Deûle, parc de la Lys et parc naturel des plaines de l’Escaut. La publication d’un livre éponyme  [137] rend compte de la coopération multi-acteurs siégeant au sein du groupe actions Espace bleu.

199 Six ateliers de travail sont mis en place pour concrétiser la stratégie : « Vélo » (un micro-projet co-financé par Interreg France-Wallonie-Vlaanderen), « BlueWalks », « Site et cartographie », « Culture dans le Parc bleu », « Le Carré bleu » et « Réflexions académiques ».

4.1.3. Le Parc bleu de l’eurométropole en actions

200 Divers types d’activités sont mis en œuvre. Les exemples repris (la Journée mondiale de l’eau, le Carré bleu, la « Capitale mondiale du design » de Lille, les BlueWalks et la bière du Parc bleu de l’eurométropole) illustrent, d’une part, la multi-scalarité de tels projets transfrontaliers et, d’autre part, leur effet structurant dans la stratégie de l’Espace bleu et le rôle spécifique joué par le GECT.

201 Le caractère fédérateur s’est vu conforté le 8 décembre 2020 par l’assemblée générale de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai dans le cadre de l’actualisation du plan d’actions Parc bleu. Cette actualisation s’organise en trois verbes d’actions : voir, vivre et construire. « Voir le Parc bleu » signifie, entre autres, transformer le site Internet ainsi que la cartographie en un espace collaboratif et valoriser le Parc bleu de l’eurométropole dans le cadre du développement de la plateforme touristique de rencontres virtuelles Tripster. Le « vivre » insiste sur la poursuite des BlueWalks, la mise en valeur renforcée du potentiel cyclo-touristique du Parc et le développement d’initiatives culturelles. Quant à lui, le « construire » renvoie notamment à la réalisation d’un plan écologique et à la valorisation d’un partenariat entre académiques et gestionnaires des voies d’eau. Enfin, le Parc bleu, comme d’autres actions de l’Eurométropole, donne la parole au citoyen, qu’il s’agisse de créer du lien avec les initiatives citoyennes locales ou, par exemple, de faire collaborer les écoles de la zone.

4.2.1. Les élections européennes, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai et les citoyens

212 Un an avant les élections du Parlement européen prévues entre le 23 et le 26 mai 2019, le Président de la République française, Emmanuel Macron, appelle les États membres à organiser, jusqu’en octobre 2018, des consultations citoyennes sur l’avenir de l’Europe (CCAE). L’objectif est de reconnecter le citoyen à l’Union européenne à la veille des élections au travers de la mise en place de débats citoyens et d’ainsi faire remonter des propositions au Conseil de l’Union européenne. Quelque 1 700 consultations citoyennes sont organisées dans 25 pays, selon des processus de consultation variés. Le rapport du Conseil de l’Union européenne de décembre 2018 est considéré comme une contribution au prochain programme stratégique de l’Union européenne et souligne la nécessité d’améliorer le dialogue avec la société civile européenne  [142].

213 L’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai prend part à cette consultation tout en souhaitant inscrire sa démarche dans une perspective à plus long terme. La démarche commence par l’organisation d’un panel citoyen lors d’ateliers intergénérationnels transfrontaliers. La question posée à cette occasion est : « En quoi une consultation citoyenne sur l’avenir de l’Europe vous donnera-t-elle envie de venir ? » La première consultation citoyenne est organisée le 27 octobre 2018 à Tournai. Un double objectif est fixé pour la suite : d’une part, fidéliser les citoyens à la dynamique amorcée en communiquant régulièrement sur les résultats des CCAE et, d’autre part, positionner l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai comme coordinateur dans la mise en œuvre d’un dialogue centré sur le citoyen.

214 D’octobre 2018 à décembre 2019, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai organise une consultation citoyenne dans un format convivial en trois temps : avant (27 octobre 2018), pendant (24 avril 2019) et après (12 décembre 2019) les élections européennes.

4.2.2. L’émergence de l’Espace citoyen de l’Europe

215 Le leitmotiv de la consultation proposée par l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai est d’échanger au départ des émotions, des vécus, des représentations ou des croyances. Ce projet se résume dans un triptyque intitulé « Europe je t’aime, moi non plus ? Les citoyens parlent à l’Europe ».

216 Le processus se localise sur les trois versants du territoire franco-wallon-flamand : le Palais de la Bourse de Lille, la Petite Fabriek à Tournai (une résidence internationale d’artistes) et le théâtre alternatif Antigone de Courtrai. Des techniques d’intelligence collective sont utilisées et élaborent trois scénographies spécifiques  [143]. La participation à l’événement est gratuite et son organisation par l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai s’appuie sur un partenariat académique (avec l’UCLouvain FUCAM Mons), l’Institut Jacques Delors, la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) et des ressources telles qu’Europe Direct. La triple consultation conclut à l’intérêt des citoyens à se mobiliser autour des questions européennes  [144]. L’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai programme la naissance d’un processus pérenne citoyen à l’horizon 2021-2022  [145].

217 Le 9 septembre 2020 est créé l’Espace citoyen de l’Europe (ECE) à l’échelle de l’Eurométropole. L’initiative est co-construite par une trentaine de volontaires et l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, qui en élaborent l’organisation, les valeurs, les canaux de communication, les messages et les objectifs. L’ECE ambitionne de « ramener l’Europe au contact direct des citoyens, autour de trois piliers fondamentaux : la pédagogie, le dialogue et la rencontre ».

218 Plusieurs outils sont développés sur des plateformes différentes. Le site Internet « Let’s talk about EU » constitue une bibliothèque de courtes vidéos variées explicatives sur l’Europe, dont les contenus sont résumés en français, néerlandais et anglais. Des balades européennes sont programmées pour le printemps 2022. Des petits-déjeuners en ligne visent à faire découvrir les travailleurs des institutions européennes.

219 Le point d’orgue de l’initiative est la rencontre, trois fois par an, de 30 citoyens tirés au sort et représentatifs du territoire de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, auxquels s’ajoutent dix représentants de l’Europe (élus, institutionnels, fonctionnaires, membres de think tanks européens ou experts). Cette rencontre doit créer les conditions d’un dialogue permanent amenant à une meilleure interconnaissance entre les instances politiques, institutionnelles européennes et les citoyens. La première rencontre de l’ECE a été postposée à mai 2022 eu égard aux mesures sanitaires découlant de la pandémie de Covid-19.

4.3.1. Un dysfonctionnement transfrontalier à résoudre

221 L’axe de développement durable du projet de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, outre la valorisation de la ressource en eau, vise à coopérer à une gestion transfrontalière de la pollution de l’air extérieur. En effet, lors des pics de pollution sur le territoire transfrontalier, les autorités françaises prennent des mesures de limitation de vitesse ou de circulation différenciée ; mais il n’existe pas de mesure similaire du côté belge, ce qui amplifie le trafic et la pollution en zones wallonne et flamande.

222 Depuis 2017, la Préfecture des Hauts-de-France organise des rencontres avec les autorités belges appelées « séquences transfrontalières de la qualité de l’air ». Elles ont permis d’enclencher les premières pistes de collaboration sur la pollution extérieure. À la suite de cette initiative, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai a été sollicitée par le préfet de la Région Hauts-de-France, afin de poursuivre le travail et de mettre en place une coopération stable des trois versants sur ce sujet.

223 Une délibération cadre est adoptée le 29 mars 2019 par l’assemblée de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai : elle entérine les objectifs communs et porte sur l’engagement stratégique du GECT pour la préservation de la qualité de l’air dans le bassin transfrontalier. Basé sur diverses sources (analyses d’experts et spécialistes, bonnes pratiques, travaux scientifiques et universitaires, analyse de projets européens, initiatives des trois Régions, des deux états et des instances européennes), ce document amène à la sélection de trois étapes pour les actions (savoir pour agir, passer à l’acte et viser le long terme)  [147] et à la définition de huit pistes d’action visant à contribuer à répondre aux différents enjeux de la pollution de l’atmosphère.

4.3.2. De la qualité de l’air aux enjeux environnementaux

224 La première étape, « savoir pour agir », entraîne l’élaboration d’une cartographie transfrontalière de l’air pour l’entièreté du territoire franco-belge, en plus d’un diagnostic, sur la situation des émissions, des concentrations, sur les sources de polluants, sur leur localisation et sur leurs origines.

225 Une collaboration entre le GECT et le Joint Research Centre de la Commission européenne permet d’évaluer les outils d’aide à la décision tels que SHERPA (outil destiné aux pouvoirs publics qui permet d’évaluer l’impact des mesures de circulation en observant l’évolution de la pollution au dioxyde d’azote)  [148]. Les partenaires du GECT partagent alors les diagnostics à partir de la cartographie commune.

226 En termes de partage de données scientifiques sur la pollution de l’air, le projet TransfAIR, soutenu par le programme Interreg V France-Wallonie-Vlaanderen, concrétise la collaboration des experts de la qualité de l’air des trois versants. Les opérateurs concernés sont l’Association de surveillance de la qualité de l’air (Atmo) pour la Région Hauts-de-France, la Cellule interrégionale belge de l’Environnement (CELINE), l’Agence wallonne de l’Air et du Climat (AWAC), l’Institut scientifique de service public (ISSEP) wallon et le Vlaamse Milieumaatschappij (VMM). L’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai y a été incluse en tant que partenaire associé.

227 Un protocole d’accord pour la gestion partagée des épisodes de pollution a été signé lors de la séquence transfrontalière de la qualité de l’air du 16 octobre 2020. Cette formalisation suit les étapes d’action de la coopération transfrontalière présentée par J. Beck (cf. supra, Schéma 1). Ainsi, les instances publiques de l’État, les services techniques de gestion de crise et les observatoires qui surveillent et alertent du niveau de la pollution de l’air – Zone de défense et de sécurité Nord, CELINE, AWAC, Centre régional de crise de Wallonie (CRC-W) et VMM – se sont réunis à plusieurs reprises. Dans un premier temps, il s’est agi de faire se rencontrer les acteurs concernés de part et d’autre de la frontière, de leur permettre de faire connaissance et d’échanger sur leurs pratiques. Dans un deuxième temps, des exercices fictifs communs d’épisodes de pollution sont organisés. Ces simulations impliquent toutes les parties prenantes du réseau responsable, dans les situations réelles, de la gestion de la communication aux citoyens. La démarche implique la mobilisation des techniciens possédant les données et des instances chargées de la gestion de crise dans les deux pays. Le but est alors d’élaborer ensemble des modalités de travail.

228 Les inventaires effectués sur les méthodes, les outils et le travail sur les données permettent une observation franco-belge homogène des situations de pollution et donc une communication identique sur les épisodes de pollution. L’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai contribue à ces activités en participant à leur promotion publique. À ce titre, elle a lancé, en 2021, une campagne de sensibilisation, l’Aéro-aventure, qui amène les familles avec enfants à tester la mesure de la qualité de l’air au moyen de capteurs passifs.

229 La collaboration couvre deux autres activités : une plateforme de signalement des phénomènes atmosphériques atypiques (signalAIR), impliquant les partenaires du projet Interreg TransfAIR, et un « serious game » sur les enjeux relatifs à la qualité de l’air  [149]. Le GECT a été sollicité afin de collaborer à cette expérimentation territoriale associant les communes et d’organiser, en tant que relai transfrontalier, un renforcement de la coopération avec les intercommunales.

230 Au travers des résultats engrangés dans les différents projets, le volet « passer à l’acte » envisage d’organiser des concertations publiques ainsi qu’un travail d’implication citoyenne par le biais du projet TransfAIR et de proposer une nouvelle phase de sensibilisation afin d’accompagner les citoyens et les élus dans leurs pratiques. Parmi les expériences inspirantes, le GECT s’est appuyé sur le projet de sensibilisation à la qualité de l’air HackAIR  [150], une plateforme technologique ouverte qui permet d’accéder, de collecter et d’améliorer les informations sur la qualité de l’air en Europe.

231 Dans une perspective de long terme, l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai développe une approche prospective et systémique qui prend en compte les questions de qualité de l’air et de pollution mais aussi la précarité énergétique et les effets sur la santé environnementale, appelant à une transition énergétique durable et donc à des changements pérennes de comportements et de réglementations.