2.1.1. Le silence de la Constitution

37Si la question de la constitutionnalité des processus participatifs est débattue, c’est principalement parce que le texte constitutionnel n’apporte que peu d’éclairage à ce propos. Le fonctionnement représentatif de l’État y est échafaudé sans préciser l’étendue du rôle que le citoyen non élu est susceptible de pouvoir jouer dans la conduite des affaires publiques, au-delà des prérogatives qui lui sont expressément reconnues, comme celle d’électeur occasionnel (article 61 de la Constitution), de citoyen pétitionnaire (articles 28 et 57 de la Constitution) voire, depuis 2014, de partie prenante à une consultation populaire régionale (article 39bis de la Constitution) ou locale (article 41 de la Constitution). La section de législation du Conseil d’État résume ainsi les choses : « Dans le régime constitutionnel actuel, la participation de la population à l’élaboration des lois, décrets et ordonnances est limitée : le corps électoral désigne, conformément aux dispositions de la législation électorale, ses représentants aux assemblées parlementaires. Les citoyens ont en outre le droit d’adresser des pétitions aux autorités publiques (…) et d’user d’un certain nombre de libertés et de droits fondamentaux, comme la liberté d’expression, la liberté de la presse, la liberté de s’assembler et la liberté de s’associer, en vue de développer une activité politique »  [59].

38S’il est vrai, comme cela est ici souligné, que l’on peut prêter à une série de libertés publiques une nature participative en ce qu’elles permettent d’exprimer une opinion et de s’adresser aux autorités publiques, elles ne constituent pas pour autant la reconnaissance d’un droit de participer formellement à l’exercice du pouvoir politique  [60]. Constituant l’un des traits essentiels du régime représentatif  [61], le respect des libertés publiques vise davantage à garantir le libre jugement des gouvernés sur l’action politique.

39Du reste, la Constitution est muette sur le rôle de citoyen dans l’espace politique et aucune disposition ne traite a fortiori de la possibilité pour le citoyen de participer à la délibération parlementaire  [62]. Tout au plus certaines dispositions constitutionnelles concernant l’exercice des pouvoirs peuvent-elles donner quelques indications quant à la portée de la nature représentative de la démocratie belge. C’est ainsi que les articles 33 et 42 de la Constitution sont au fondement du raisonnement de la section de législation du Conseil d’État contestant la constitutionnalité des outils de démocratie directe, comme nous allons le voir dans la section qui suit.

2.1.2. L’inconstitutionnalité des outils de démocratie directe : une légisprudence constante

40La question de la constitutionnalité de la participation citoyenne a longtemps été traitée sous le prisme des procédés de démocratie directe. Dès 1985, la section de législation du Conseil d’État développe en la matière une interprétation de la Constitution qui traduit une certaine réticence à l’endroit de la participation citoyenne. À la faveur d’un avis emblématique rendu le 15 mai 1985 sur plusieurs propositions de loi instaurant la consultation populaire et le référendum, qui sera ensuite consolidé par une légisprudence constante  [63], le Conseil d’État conclut à l’inconstitutionnalité des techniques de démocratie directe pour deux raisons principales : d’une part, l’absence de toute disposition constitutionnelle prévoyant une intervention directe des citoyens à l’exercice du pouvoir et, d’autre part, la représentation comme vecteur exclusif d’expression de la volonté nationale  [64]. À son estime, leur instauration nécessiterait donc une révision préalable de la Constitution.

41Le premier argument repose en réalité sur l’article 33, alinéa 2, de la Constitution, en vertu duquel tous les pouvoirs sont exercés de la manière établie par la Constitution. Le respect de cette disposition suppose que le pouvoir s’exerce uniquement par les autorités limitativement investies par le texte constitutionnel de la compétence d’édicter des normes, selon les procédures fixées par celui-ci. Puisqu’aucune intervention directe des citoyens n’est prévue par la Constitution dans l’exercice des pouvoirs, il convient de ce fait de considérer comme inconstitutionnelle toute technique de participation directe à l’adoption des normes, comme la consultation populaire et le référendum  [65]. Une conclusion identique vaut en ce qui concerne le mécanisme de l’initiative populaire  [66], dès lors que la Constitution réserve expressément aux organes parlementaires et aux gouvernements le pouvoir d’initier une procédure législative ou constituante  [67]. Il importe peu, à cet égard, que l’initiative populaire fasse subsister la liberté de l’assemblée parlementaire d’adopter ou non le contenu de la norme proposée  [68].

42Ainsi, il est admis sur cette base que les citoyens non élus ne peuvent se voir confier, à cadre constitutionnel constant, un pouvoir d’initiative, d’amendement ou de décision dans le cadre d’un processus normatif. C’est dans cette logique que le comité scientifique adjoint aux commissions pour le Renouveau politique a affirmé, en 2001, que « l’exclusion par la Constitution de toute forme d’intervention directe du citoyen dans l’adoption des normes suffit à considérer que l’organisation d’un référendum, à quelque niveau que ce soit, est constitutionnellement impossible »  [69]. L’on peut d’ores et déjà relever, dans la foulée de cette légisprudence, que la participation citoyenne n’est toutefois pas automatiquement exclue, pour autant qu’elle n’équivaille pas nécessairement à l’exercice d’un pouvoir déterminé par la Constitution.

43Le Conseil d’État dégage un second argument au départ d’une interprétation spécifique du concept de « souveraineté nationale ». À la lumière de références doctrinales, il indique qu’en son alinéa 1^er, l’article 33 de la Constitution exprime le principe de la souveraineté nationale, qui, « à la différence de la souveraineté populaire, justifie l’institution d’un régime représentatif et exclut généralement le gouvernement direct par le peuple »  [70]. L’article 42 de la Constitution, qui dispose que « les membres des deux Chambres représentent la Nation, et non uniquement ceux qui les ont élus », aurait pour effet d’établir que les membres du Parlement national détiennent à eux seuls le pouvoir de vouloir pour la Nation, excluant de la sorte toute expression directe du peuple. Selon le Conseil d’État, il en ressort que « la Nation ne s’identifie pas, dans le régime représentatif, avec la population ou avec les citoyens à un jour donné. Elle a une existence continue ; elle est formée aussi des générations de citoyens qui appartiennent au passé et des générations de l’avenir. Il n’est donc pas possible de reconnaître à un certain nombre de citoyens d’aujourd’hui le pouvoir de se substituer à la représentation nationale instituée par le constituant pour exprimer la volonté de cet être abstrait que la loi fondamentale appelle la Nation »  [71].

44Il ressort de cet argumentaire que le système représentatif tel qu’instauré par la Constitution belge s’oppose, pour le Conseil d’État, à toute technique de démocratie directe.

45Si la consultation populaire n’est pas formellement assortie d’effet obligatoire, le Conseil d’État considère que « le caractère consultatif de ce recours aux citoyens est artificiel, voire purement fictif »  [72]. Le législateur pourrait en réalité difficilement s’écarter du résultat de la consultation, dès lors qu’il s’agirait de l’avis des titulaires de la souveraineté : « Même si les résultats d’une consultation populaire peuvent ne pas être juridiquement obligatoires, l’autorité et la pression de fait qui s’en dégagent sont de nature telle qu’elles risquent de porter atteinte à l’essence du système représentatif instauré par la Constitution par le fait que les représentants du peuple ne décideront plus eux-mêmes mais se sentiront liés en fait par l’avis que leur donne la population »  [73]. En l’état de la Constitution, les représentants ne pourraient donc être liés ni en droit, ni en fait, dans l’exercice de leur mandat et dans l’adoption des décisions qu’ils prennent  [74].

46Bien que reprise par une large partie de la doctrine, cette interprétation stricte du principe représentatif n’est pas pour autant exempte de toute critique. Ainsi, le constitutionnaliste Hugues Dumont souligne-t-il que si le Congrès national a fait le choix, en organisant l’élection de représentants élus, d’un « concours médiat » des citoyens à la fabrication de la loi, rien n’empêche aujourd’hui d’y associer des formes d’expression plus « immédiates » de la volonté des citoyens. Il s’agit de deux manières différentes, mais conciliables, d’approcher l’idéal d’autogouvernement du peuple  [75]. Au final, « ce ne sont pas les articles 33 et 42 de la Constitution qui fondent le choix du “concours médiat” opéré par le Congrès national, mais seulement les dispositions qui régissent la manière dont les pouvoirs doivent être exercés »  [76]. Dans la même veine, le comité scientifique adjoint aux commissions pour le Renouveau politique considère également que le principe représentatif ne fait pas en soi obstacle à toute forme de démocratie directe. À son estime, l’avènement de l’idéal démocratique par la consécration du suffrage universel a rendu le régime représentatif « inséparable d’un souci de représentativité réelle », dont la démocratie directe peut constituer une modalité d’accomplissement  [77].

47En tout état de cause, il convient d’admettre que ce n’est pas le principe représentatif qui ferait obstacle à toute participation directe du peuple à l’exercice du pouvoir normatif, mais plutôt les dispositions constitutionnelles qui déterminent pour l’heure les modalités d’exercice de ce pouvoir normatif , qu’il soit réglementaire, législatif ou constituant. Sous l’effet d’une lecture actualisée de la légisprudence du Conseil d’État, il est aujourd’hui exclu de permettre, sans révision préalable de la Constitution, une participation directe du peuple à l’élaboration des normes – que ce soit sous la forme d’une consultation populaire, d’un référendum ou d’une initiative populaire. À cet égard, la consécration d’un fondement constitutionnel à la consultation populaire régionale en 2014 tend à consolider cette thèse.

2.1.3. La question de la constitutionnalité des outils délibératifs : une nouvelle légisprudence en formation ?

48Une telle conclusion vaut-elle également, plus largement, pour les outils délibératifs auprès des parlements ? Autrement dit, l’institution des instruments de participation citoyenne à la délibération parlementaire constitue-t-elle, ou non, une forme de participation à l’exercice de pouvoirs constitutionnellement établis ?

49Cette question appelle une observation préalable : il a toujours existé certaines formes de participation citoyenne à la délibération parlementaire, sans que cela ne suscite de critiques sous l’angle du droit constitutionnel. Les institutions parlementaires sont libres de consulter les citoyens et organes extraparlementaires qu’elles souhaitent sur une thématique déterminée, en vue le cas échéant d’obtenir des informations de leur part, d’entendre leurs observations, ou encore de recueillir leurs recommandations. La démocratie représentative ne saurait donc être perçue comme un mode de gouvernement nécessairement incompatible avec les procédés de dialogue entre élus et citoyens à valeur consultative.

50Dans un avis rendu le 29 décembre 2020 sur une proposition de décret wallon institutionnalisant l’assemblée citoyenne et le conseil citoyen  [78], le Conseil d’État a estimé que son raisonnement vis-à-vis de la consultation populaire n’est pas automatiquement transposable à tout mécanisme de consultation citoyenne. Dans cet avis, le raisonnement du Conseil d’État repose sur une analyse de la portée de l’article 33 de la Constitution au regard d’un processus de délibération citoyenne ayant vocation à conduire à la formulation de recommandations à l’adresse du Parlement.

51Pour commencer, la section de législation se réfère à son célèbre avis rendu trente-cinq ans plus tôt, en rappelant que la « participation [des citoyens] à l’exercice de la puissance publique est strictement limitée »  [79]. Sur le fondement de l’article 33, alinéa 2, de la Constitution, elle expose que « pour faire bénéficier les citoyens d’une nouvelle “manière” au travers de laquelle ils peuvent prendre part à l’exercice de “pouvoirs”, une révision constitutionnelle est chaque fois nécessaire selon les procédures prévues par l’article 195 de la Constitution »  [80]. Or, à son estime, les instances citoyennes que la proposition de décret examinée entend créer ne constituent précisément pas une nouvelle manière d’exercer des pouvoirs, et ce pour deux raisons principales. Tout d’abord, l’assemblée citoyenne et le conseil citoyen n’ont pas vocation à être investis d’un « véritable pouvoir de décision »  [81] : en effet, il s’agit ici uniquement du pouvoir de formuler des recommandations à l’adresse du Parlement, lequel ne sera pas tenu juridiquement d’y faire droit. Plus encore, le Conseil d’État relève que le dispositif délibératif à l’étude ne force pas, non plus, le Parlement wallon à débattre des recommandations. Or, souligne-t-il dans la foulée, « cette circonstance est importante dans l’appréciation du dispositif décrétal au regard de sa conformité à l’article 33, alinéa 2, de la Constitution »  [82].

52De cet avis, un double critère, substantiel et procédural, d’évaluation de la conformité du processus délibératif concerné avec l’article 33 de la Constitution peut être déduit.

53Le premier critère est celui de l’existence ou non d’un « véritable pouvoir de décision » dans le chef des citoyens non élus. Il convient de noter à cet égard que le Conseil d’État ne précise pas ce qu’il entend par « véritable ». S’agit-il d’un pouvoir de décision de facto ou d’un pouvoir de jure ? Il est permis de croire qu’il vise ici l’existence d’un pouvoir de décision en droit, et non l’autorité de fait dont les citoyens seraient susceptibles de jouir. Force est en tout cas de constater que le raisonnement tenu vis-à-vis de la consultation populaire n’est pas reproduit dans le contexte du pouvoir de recommandation dont seraient investis des citoyens tirés au sort. L’absence de toute référence à la question du caractère contraignant de facto d’un pouvoir consultatif semble ainsi confirmer que, aux yeux du Conseil d’État, il convient d’opérer une distinction entre la consultation populaire, qui sollicite l’avis du peuple dans son ensemble, et les autres formes de consultation citoyenne.

54Le second critère est celui de l’existence ou non d’obligations procédurales à destination de l’institution parlementaire. En effet, il ressort du raisonnement du Conseil d’État qu’une règle procédurale qui imposerait à une assemblée parlementaire de débattre des recommandations citoyennes pourrait être considérée comme affectant les modalités d’exercice des pouvoirs telles qu’elles sont déterminées par la Constitution. Cela signifie-t-il pour autant que toute contrainte procédurale pesant sur un parlement – indépendamment de son contenu – dans le cadre de la mise en œuvre d’un outil délibératif devrait être considérée comme contraire à l’article 33, alinéa 2, de la Constitution ? Dès lors que, en l’espèce, le texte qui lui était soumis n’instaurait pas pareille obligation, le Conseil d’État n’a pas été amené à éclaircir ce point.

55Il ressort de cet avis que les outils délibératifs auprès des parlements ne sont pas en soi incompatibles avec le principe représentatif. À ce stade, la légisprudence du Conseil d’État semble indiquer que leur constitutionnalité ne saurait toutefois être tranchée indépendamment d’un examen au cas par cas des implications substantielles et procédurales de chaque outil. Nous analyserons dans le troisième chapitre de cette étude les contours de chaque outil de participation à la délibération parlementaire à l’aune des critères de constitutionnalité que nous venons d’évoquer. Mais avant cela, il convient de poursuivre l’exploration de l’environnement constitutionnel de la participation citoyenne à l’aune d’un examen des balises constitutionnelles ayant vocation à encadrer l’institutionnalisation d’outils délibératifs auprès des parlements.

2.2.1. Le règlement d’assemblée : source privilégiée du fonctionnement parlementaire

57Au nom de l’autonomie dont elles disposent dans la fixation des modalités d’exercice de leurs attributions, les assemblées parlementaires sont en principe seules compétentes pour instituer elles-mêmes, par la voie du règlement d’assemblée  [83], de nouvelles formes de participation citoyenne en leur sein.

58L’autonomie parlementaire trouve son siège dans l’article 60 de la Constitution, qui dispose que chaque chambre du Parlement fédéral a le pouvoir de déterminer, par son règlement, le mode suivant lequel elle exerce ses attributions. En ce qui concerne les parlements fédérés, l’article 44 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles leur reconnaît également le pouvoir d’organiser comme ils l’entendent l’exercice de leurs attributions  [84].

59Ce principe de droit constitutionnel contribue à la mise en œuvre de la séparation des pouvoirs sur le plan organique, puisqu’il permet à l’institution parlementaire de s’organiser de manière indépendante des autres organes. Il repose sur la volonté d’assurer aux assemblées parlementaires la faculté « d’exercer leurs fonctions sans interférences, perturbations et pressions extérieures »  [85]. Son attribut essentiel est de garantir la non-ingérence des autres autorités publiques investies des pouvoirs étatiques dans le fonctionnement de l’assemblée parlementaire.

60En application du principe d’autonomie parlementaire, la section de législation du Conseil d’État affirme de manière constante qu’« il n’appartient (…) pas, en principe, à la loi ou au décret d’intervenir pour régler le mode suivant lequel les assemblées législatives exercent leurs attributions ou prennent leurs décisions. De la même manière, la loi ne peut créer une commission parlementaire, ni lui attribuer une compétence particulière, ni régler la manière dont celle-ci sera exercée »  [86]. Il est ainsi convenu que toute règle purement procédurale qui concerne exclusivement le fonctionnement du parlement doit en principe être consacrée dans le règlement du parlement, et non dans une norme législative.

61À la lumière de ces considérations, il apparaît que le recours au règlement d’assemblée constitue un vecteur juridique approprié en vue d’ériger des outils de participation citoyenne au sein des parlements. Il en va ainsi, en tout cas, lorsque ces instruments portent sur un aspect de l’organisation ou du fonctionnement du parlement concerné. C’est à ce titre que les assemblées parlementaires bruxelloises (Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, Assemblée réunie de la Commission communautaire commune et Assemblée de la Commission communautaire française) et le Parlement wallon ont pu consacrer et encadrer la faculté de créer des commissions parlementaires délibératives composées de députés et invitant des citoyens tirés au sort par la voie réglementaire  [87]. Tel n’a toutefois pas été le choix réalisé pour l’institutionnalisation d’autres outils délibératifs, comme le droit d’être entendu dans le cadre du droit de pétition ou le dialogue citoyen germanophone.

2.2.2. La loi : passage obligé pour la reconnaissance de droits subjectifs ?

62En vertu de l’exigence de légalité, un règlement d’assemblée ne peut contenir des règles ayant des effets juridiques à l’égard de citoyens tiers au parlement  [88]. Dès lors, il serait impossible de consacrer par la voie réglementaire de véritables droits subjectifs au bénéfice des citoyens non élus qui prennent part à une délibération parlementaire.

63De longue date, la section de législation du Conseil d’État indique, concernant l’articulation entre autonomie parlementaire et exigence de légalité, que le législateur peut exceptionnellement intervenir dans le domaine de l’organisation interne des assemblées lorsque les droits des citoyens sont en cause  [89]. En d’autres termes, toute règle relative au fonctionnement du parlement qui concerne les droits et obligations des tiers, qu’il s’agisse de leur reconnaître des droits ou de leur imposer des obligations, doit être reprise dans une disposition légale pour avoir une force contraignante et ne peut être déléguée aux parlements  [90]. Cela a encore été récemment confirmé par le Conseil d’État dans un avis du 29 décembre 2020, lequel a précisé sa légisprudence en affirmant que « lorsque les questions à traiter ne relèvent pas exclusivement de l’autonomie du parlement mais concernent les droits et obligations de tiers, leur règlement ne peut être confié directement au parlement, agissant par la voie d’un règlement d’assemblée ou par l’intermédiaire de ses organes, mais doivent être confiées “conformément au droit commun” au “pouvoir législatif dans toutes ses composantes” »  [91].

64Dans la droite ligne de cette légisprudence, lors de l’examen des récentes réformes prises à différents niveaux en vue d’assortir le droit de pétition d’un droit pour le pétitionnaire d’être entendu par les parlementaires, le Conseil d’État a considéré que le législateur ne pouvait déléguer à un parlement la fixation du nombre de signatures requises pour se prévaloir du droit d’être entendu. Et d’ajouter que les modalités d’exercice de ce droit « sont des règles qui concernent l’exercice des droits par les auteurs de la pétition. Il ne s’agit pas de règles purement procédurales qui concernent exclusivement le fonctionnement du parlement »  [92].

65Dans la même veine encore, concernant les commissions délibératives, il a pu être reproché dans la doctrine que certaines règles encadrant la sélection des participants soient fixées par la voie réglementaire et non légale. Ainsi Koen Muylle considère-t-il que si la participation aux commissions délibératives est certes volontaire, le processus n’en affecte pas moins les droits des tiers. En déterminant les conditions pour pouvoir participer, le régime juridique a tout d’abord pour conséquence de priver certains citoyens de la possibilité de prendre part aux travaux des commissions délibératives. Ensuite, l’organisation du tirage au sort suppose quant à elle un traitement des données à caractère personnel des citoyens  [93]. À ce titre, l’adoption d’une norme législative habilitant les assemblées parlementaires à accéder au registre national est apparue nécessaire pour leur permettre de procéder aux sélections des citoyens non élus siégeant dans les commissions délibératives (cf. infra). Le recours à la voie légale peut donc s’imposer, lorsque la réglementation de l’outil délibératif conduit à affecter les droits des citoyens tiers au parlement.

66En revanche, chaque parlement demeure libre de s’auto-contraindre par la voie du règlement d’assemblée, et d’ainsi s’imposer des obligations – principalement procédurales – dans le cadre d’un processus de participation citoyenne, comme c’est d’ailleurs le cas pour les citoyens tirés au sort siégeant au sein des commissions délibératives bruxelloises (cf. infra). Dans son avis du 29 décembre 2020, le Conseil d’État souligne qu’« une obligation à l’attention du parlement consacrée dans un règlement parlementaire s’analyse en définitive en un ordre que l’assemblée parlementaire s’adresse à elle-même et dont elle demeure maître »  [94].

67Si la loi, le décret ou l’ordonnance constituent le passage obligé pour la reconnaissance de droits subjectifs, cela ne signifie pas pour autant que ces citoyens peuvent être investis de quelque prérogative que ce soit. Comme nous l’avons souligné plus haut, le régime représentatif actuel ne semble pas exclure la possibilité pour le législateur de doter les citoyens de droits subjectifs – que l’on peut également qualifier de « droits de participation » – dans la délibération parlementaire, pour autant à tout le moins que le pouvoir décisionnel revienne exclusivement aux élus.

68En revanche, une incertitude demeure quant à la question de savoir où se trouve la frontière entre ces droits de participation qui peuvent être reconnus aux citoyens par une norme législative, à cadre constitutionnel inchangé, et ceux qui excéderaient ce que la Constitution permet. À ce propos, il convient de distinguer selon que les droits de participation se rattachent ou non à un outil qui, à l’instar du droit de pétition, bénéficie d’un ancrage constitutionnel. S’il apparaît logique que le législateur prévoie des garanties procédurales en soutien d’un instrument jouissant d’un socle constitutionnel  [95], la question est par contre plus délicate lorsqu’il est envisagé de régler l’exercice de droits de participation afférents à des outils qui n’ont aucune base constitutionnelle. Il semble à cet égard que seul un encadrement constitutionnel de la participation citoyenne permettrait de dissiper toute controverse ou ambiguïté sur la question des droits des citoyens non élus  [96].

2.2.3. L’autonomie constitutive : dernier maillon d’un corpus normatif morcelé

69L’analyse constitutionnelle de la participation citoyenne serait incomplète si l’on n’avait pas égard à l’incidence de la structure fédérale de l’État belge sur le développement des outils de participation citoyenne à la délibération parlementaire. En l’occurrence, cela requiert plus particulièrement d’identifier dans quelle mesure les entités fédérées sont compétentes pour adopter leur propre législation en la matière. En principe, celles-ci n’ont pas de prise sur l’organisation et le fonctionnement des institutions politiques, qui relèvent du champ de la Constitution et des lois fédérales – spéciales ou ordinaires. À l’exception de la Commission communautaire commune (COCOM) et de la Commission communautaire française (COCOF), les entités fédérées disposent toutefois de l’autonomie constitutive, à savoir de la compétence de régler dans le respect de la Constitution et des lois de réformes institutionnelles, certaines matières relatives à l’élection, à la composition et au fonctionnement de leurs institutions politiques  [97].

70Les entités fédérées ne peuvent légiférer sur des matières qui relèvent de leur autonomie constitutive que par la voie de décrets spéciaux ou d’ordonnances spéciales. Leur adoption exige une majorité des deux tiers des suffrages exprimés  [98] et, dans le cas du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, une majorité au sein de chaque groupe linguistique  [99]. Ces exigences sont toutefois sans préjudice de la possibilité de renvoyer dans un décret ou une ordonnance ordinaire la fixation des questions techniques ou des règles de détail  [100].

71Dans la mesure où l’autonomie constitutive confère au législateur fédéré le pouvoir de fixer certaines règles relatives à ses institutions politiques, peut-elle servir de fondement à l’institution de nouveaux instruments délibératifs à l’échelle d’une assemblée parlementaire fédérée ?

72Pour répondre à cette question, il convient au préalable de rappeler les limites matérielles qui s’imposent à la faculté d’auto-organisation des Communautés et des Régions. En matière d’autonomie constitutive, les entités fédérées « n’ont d’autres pouvoirs que ceux qui leur sont reconnus, selon les cas, par le constituant ou par le législateur spécial »  [101].

73Ainsi, le fonctionnement des parlements est expressément cité par l’article 118, § 2, de la Constitution comme étant l’une des catégories de matières qui relèvent de cette autonomie constitutive. Toutefois, cela ne signifie pas que le législateur fédéré est compétent pour adopter toute règle qui concernerait le fonctionnement de son parlement, puisque cette disposition constitue le cadre de l’autonomie constitutive, sans en préciser la portée véritable  [102]. C’est au législateur spécial qu’il revient de désigner les règles de fonctionnement que le législateur fédéré a le pouvoir de modifier, compléter, remplacer ou abroger. S’agissant des aspects du fonctionnement parlementaire qui font partie de l’autonomie constitutive, sont ainsi identifiés : l’ouverture et la clôture de la session, la présidence de la séance d’ouverture et l’élection des membres du bureau, la publicité des séances, la présence des membres du gouvernement, le droit de pétition, les compétences du bureau, la nomination et les compétences du greffier  [103], et la signature des résolutions et des décisions  [104].

74À la lumière de ces développements, l’on observe que l’autonomie constitutive des entités fédérées ne confère pas à celles-ci – sauf autorisation constitutionnelle expresse – la compétence de régler le fonctionnement de leurs assemblées ni, a fortiori, de renforcer leur dimension délibérative par l’adoption d’outils de participation citoyenne en leur sein. Parmi les multiples initiatives qui pourraient être prises par les entités fédérées en la matière, seule la réforme du droit de pétition semble entrer dans le champ de l’autonomie constitutive.

75À cet égard, tant le législateur flamand que les législateurs bruxellois et wallon ont chacun saisi l’opportunité de réformer le droit de pétition auprès de leur parlement respectif (cf. infra). S’il est clair que les règles encadrant le droit de présenter des pétitions font bien partie des matières relevant de l’autonomie constitutive dont disposent la plupart des entités fédérées, la section de législation du Conseil d’État rappelle néanmoins que cette compétence ne peut excéder la matière telle qu’elle était alors réglée par l’article 41 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, et dans le respect de la Constitution et des dispositions de la loi spéciale du 8 août 1980 échappant à l’autonomie constitutive  [105].

76Le fait qu’un outil participatif envisagé ne fasse pas partie du champ d’application de l’autonomie constitutive exclut-il pour autant automatiquement toute intervention du législateur fédéré ? Une telle conclusion paraît excessive. Il convient de distinguer selon que les règles apportent ou non des modifications substantielles au fonctionnement du parlement. C’est en tout cas ce qui semble ressortir d’un avis de la section de législation du Conseil d’État du 25 juin 2018, rendu sur une proposition de décret de la COCOF visant à consacrer la faculté de créer des commissions parlementaires mixtes. Il a ainsi été observé que la proposition apportait « des modifications substantielles au fonctionnement de l’Assemblée, allant même jusqu’à la contraindre à délibérer et à voter sur les rapports adoptés par les commissions mixtes. La question pourrait se poser de savoir si de telles modifications ne supposent pas l’octroi d’une autonomie constitutive à la Commission communautaire française. Or il ne résulte ni de la Constitution ni d’aucun autre texte qu’une autonomie constitutive lui aurait été octroyée. La Commission communautaire française ne peut donc adopter un décret réglant le fonctionnement de son Assemblée »  [106]. À la lumière de ces observations, il semble que c’est le caractère substantiel de la modification apportée au fonctionnement du parlement qui justifie que celle-ci ne puisse être adoptée qu’au titre de l’autonomie constitutive, pour autant qu’elle ait été octroyée, sur ce point, à l’entité fédérée concernée. À défaut, l’intervention du législateur fédéré ordinaire demeure donc envisageable.

77La frontière entre ce qui affecte ou non le fonctionnement du parlement de manière substantielle n’est toutefois pas aisée à tracer. Un décret de la Communauté germanophone du 25 février 2019 instaure un système délibératif dans le cadre duquel des assemblées citoyennes composées exclusivement de citoyens tirés au sort sont chargées de délibérer sur des sujets déterminés et de produire des recommandations à l’adresse du Parlement. Bien que le processus se déroule pour l’essentiel à l’écart de toute intervention parlementaire, le décret encadre la discussion, le vote et le suivi des recommandations par le Parlement. Tandis que de telles mesures décrétales relèvent selon toute vraisemblance du fonctionnement du Parlement, ne requéraient-elles pas l’autonomie constitutive de la Communauté germanophone ? Dans son avis rendu le 29 décembre 2020, le Conseil d’État s’est prononcé sur une question similaire à propos d’une proposition de décret wallon s’inspirant du texte germanophone. Selon ses observations, « aucune disposition de la proposition de décret ne règle la manière dont le Parlement exerce ses prérogatives législatives ou ne règle son organisation administrative interne et ses méthodes de travail. Spécialement, on relève que la proposition n’impose aucune modification substantielle au fonctionnement du Parlement et elle ne contraint pas non plus ce dernier à délibérer ou à voter sur les conclusions des travaux de l’assemblée et du conseil créés par la proposition »  [107]. Il ressort implicitement de cette affirmation que la réglementation en question n’entre pas dans le champ d’application de l’autonomie constitutive  [108].

78À l’aune de ces développements, les règles de compétences relatives au fonctionnement des institutions fédérées se présentent comme un obstacle à l’institutionnalisation par la voie législative d’outils de participation citoyenne à la délibération parlementaire. Elle complique tout particulièrement l’adoption de règles reconnaissant aux tiers des droits procéduraux à l’égard du parlement dans le cadre d’un processus délibératif organisé au sein de celui-ci. En effet, alors que nous avons écrit plus haut que l’intervention du législateur est requise pour assortir le processus de droits au bénéfice des tiers participants, le législateur fédéré est susceptible d’être privé de tout pouvoir d’action dès lors qu’il ne disposerait pas de l’autonomie constitutive nécessaire en la matière. Par exemple, les commissions délibératives qui sont instituées par la voie des règlements d’assemblée ne peuvent donc pas faire l’objet d’un décret ou d’une ordonnance visant à compléter leur cadre normatif par la reconnaissance légale de droits subjectifs au bénéfice des citoyens tirés au sort.

79À cet égard, la consécration d’un fondement juridique pour les instruments parlementaires de participation citoyenne dans la Constitution ou la loi spéciale pourrait permettre de remédier à cet obstacle, en élargissant dans ce dernier cas le spectre des matières qui relèvent de l’autonomie constitutive des entités fédérées.

3.2.1. Description de l’instrument

94S’il existe depuis des temps ancestraux  [118], le droit de pétition semblait avoir perdu ses lettres de noblesse au fil du XX^e siècle  [119]. Aujourd’hui, il jouit pourtant d’un regain d’intérêt, en tant qu’instrument permettant au citoyen d’apporter sa contribution au débat parlementaire sur une question d’intérêt public.

95Pendant longtemps, le cadre juridique du droit de pétition est demeuré inchangé. Le double fondement constitutionnel (les articles 28 et 57 de la Constitution) était assorti de dispositions propres dans les règlements respectifs de la Chambre des représentants et du Sénat. La volonté de moderniser le droit de pétition s’est manifestée à travers une multiplication des tentatives de réviser la Constitution, avant de se concrétiser par la consécration progressive de droits procéduraux au bénéfice des pétitionnaires, tels que le droit d’obtenir une réponse dans un délai déterminé ou le droit d’être entendu par l’assemblée (cf. infra). Certes, chacune des deux Chambres du Parlement fédéral a toujours disposé de la possibilité d’entendre un pétitionnaire qui exerçait son droit de pétition, mais ce droit du citoyen d’être entendu demeurait à l’entière discrétion de l’assemblée représentative.

96La présente section vise à examiner le droit de pétition en tant qu’il est aujourd’hui renforcé par le droit d’être entendu. En effet, le momentum permis par l’audition du pétitionnaire a pour vocation de créer un véritable dialogue entre les élus et les citoyens. Et c’est précisément en raison de cet aspect du droit de pétition que celui-ci constitue, à notre sens, un outil de participation à la délibération parlementaire.

97Il est aujourd’hui possible de découper la réglementation relative au droit de pétition parlementaire en trois séquences : la phase d’activation de l’instrument, la phase de traitement de la pétition et la phase de suivi des pétitions. Dans ce point, nous revenons de manière résumée et schématique sur chacune de ces étapes.

98Premièrement, le déclenchement du processus est caractérisé par des conditions souples. Le libellé de l’article 28 de la Constitution a pour effet de reconnaître le droit de pétition à toute personne, « quels que soient sa nationalité, son âge et sa qualité, et sans qu’il ne soit requis qu’elle démontre un quelconque intérêt »  [120]. Sur le papier, cela fait donc du droit de pétition un instrument constitutionnel particulièrement indiqué pour renforcer la capacité d’implication individuelle des citoyens dans le débat parlementaire et l’activité démocratique, dès lors qu’il n’est corseté que par très peu de règles. Ce cadre juridique restreint n’empêche toutefois pas les parlements de venir préciser les modalités concrètes d’activation et de traitement du droit de pétition dans leur règlement  [121].

99Deuxièmement, le traitement des pétitions revient essentiellement à la commission parlementaire permanente compétente. C’est à ce stade que certaines assemblées parlementaires reconnaissent au pétitionnaire le droit d’être entendu. C’est ainsi la garantie d’un temps de délibération parlementaire entre le citoyen et les élus – même limité – à propos de l’objet de la pétition. Conformément à l’esprit de cette nouvelle modalité de traitement des pétitions, la condition principale pour qu’une pétition ouvre le droit subjectif d’être auditionné en commission parlementaire est que celle-ci recueille un certain nombre de signatures.

100À ce jour, le règlement du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale constitue la seule ouverture manifeste à la possibilité d’entendre le pétitionnaire en plénière. En effet, il y est prévu que « le bureau élargi décide s’il y a lieu d’organiser un débat en séance plénière »  [122].

101Troisièmement, la question du suivi d’une pétition conduit à s’intéresser à la réponse parlementaire apportée à l’interpellation ou la demande formulée par la voie pétitionnaire. Le droit pour l’auteur d’une pétition d’obtenir une réponse du parlement dans les six mois de l’introduction de la pétition est désormais consacré aux niveaux wallon, bruxellois et flamand. Néanmoins, aucune sanction n’est prévue en cas de dépassement du délai imposé. Il arrive parfois que les réponses parlementaires apportées aux pétitions doivent faire l’objet d’une approbation en séance plénière  [123].

3.2.2. Ancrage juridique de l’instrument

102En reconnaissant au pétitionnaire un droit subjectif à être entendu (moyennant le respect de conditions déterminées), il s’agit de retirer au parlement toute marge d’appréciation dans la décision d’organiser une audition.

103La première réforme substantielle du droit de pétition a émergé d’un niveau fédéré, avec la consécration de garanties procédurales au profit des pétitionnaires s’adressant au Parlement flamand  [124]. Depuis lors, le droit d’être entendu dans le cadre d’une pétition est aujourd’hui consacré dans quatre assemblées parlementaires : la Chambre des représentants, le Parlement wallon, le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale (et l’Assemblée réunie de la COCOM) et le Parlement flamand.

104Au niveau de la Chambre des représentants, l’adoption d’une loi ordinaire  [125] a suffi pour reconnaître le droit d’être entendu. En revanche, la révision des modalités d’exercice du droit de pétition par les entités fédérées agissant dans le cadre de leur autonomie constitutive  [126], dont la reconnaissance du droit d’être entendu, a systématiquement requis l’adoption d’une double législation au niveau du Parlement wallon  [127], du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale  [128] et du Parlement flamand  [129]. D’un côté, en vue d’assortir le droit de pétition d’un droit pour le pétitionnaire d’être entendu, il convenait de modifier le fondement légal du droit de pétition parlementaire fédéré, contenu dans les lois de réformes institutionnelles  [130]. D’un autre côté, la fixation des modalités de mise en œuvre du droit d’être entendu, comme le nombre de signataires nécessaires pour avoir accès à ce droit, pouvait figurer dans un décret ou une ordonnance ordinaire  [131]. Quant à eux, les détails procéduraux figurent dans les règlements d’assemblée.

105Outre le droit d’être entendu, les législations accordent un droit au pétitionnaire de recevoir une réponse. S’agissant des entités fédérées, le droit pour l’auteur d’une pétition d’obtenir une réponse du parlement dans les six mois de l’introduction de la pétition est systématiquement inscrit dans le décret ou l’ordonnance spéciale modifiant les modalités d’exercice du droit de pétition figurant à l’article 41 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles  [132].

106Les réformes législatives entreprises ont été admises par la section de législation du Conseil d’État, à tout le moins sur le principe du renforcement de l’outil par la consécration législative de droits procéduraux. La section de législation a tout d’abord jugé, à propos de la réforme législative bruxelloise, que la modification des règles relatives au droit de pétition respecte les limites de ce que les législateurs fédérés sont en droit de régler au nom de leur autonomie constitutive. Elle a par ailleurs considéré que les différentes législations sont conformes au prescrit de l’article 28 de la Constitution, en ce qu’elles ne soumettent pas le droit de pétition à des conditions additionnelles à celles qui découlent de cette disposition  [133]. Dès lors qu’il s’agit d’un droit constitutionnel à la disposition des citoyens, il a également pu être considéré dans la doctrine que le droit de pétition ne peut faire l’objet d’une interprétation restrictive, et qu’une intervention législative dans le sens d’une démocratisation de l’instrument doit être possible  [134]. La section de législation du Conseil d’État a également admis, à plusieurs reprises, que le législateur garantisse au pétitionnaire la prise en considération de sa pétition par le parlement et le droit d’obtenir une réponse à celle-ci, dans la mesure où cela n’affecte pas le droit de pétition tel que reconnu par l’article 28 de la Constitution  [135]. Dans son avis sur la réforme du droit de pétition au niveau bruxellois, le Conseil d’État a par ailleurs souligné que ces droits reconnus aux pétitionnaires « impliquent certes des obligations pour le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, mais ils n’ont pas pour effet de modifier les fonctions des pétitions introduites »  [136].

107Outre cet avis, rien dans le système constitutionnel belge ne semble donc empêcher d’imposer aux assemblées le respect de certaines exigences procédurales telles que le droit d’être entendu et le droit de recevoir une réponse, dans le cadre du traitement du droit de pétition, dans la mesure où elles servent l’effectivité de ce droit politique consacré par le constituant, et ce pour autant qu’elles soient conformes aux pouvoirs constitutionnels des parlements.

3.3.1. Description de l’instrument

109Au début des années 2000, s’est progressivement popularisée l’idée selon laquelle il serait possible d’adjoindre aux institutions représentatives existantes des processus délibératifs permettant à des citoyens de prendre part à la discussion sur la prise de décision publique. Au cours des deux dernières décennies, l’idée de faire délibérer entre eux des citoyens tirés au sort en vue de renouer le lien de confiance entre les citoyens et le monde politique a trouvé une assise croissante dans le monde intellectuel belge  [137], notamment avec l’expérience du G1000 (cf. supra).

110Initialement conçues comme des processus délibératifs indépendants des institutions politiques, les expériences de délibération citoyenne ont progressivement pris leur ancrage dans le tissu institutionnel belge et se sont invitées sur le terrain parlementaire. En effet, plusieurs assemblées ont organisé des panels citoyens et des conventions-consensus ayant pour mission de délibérer sur un thème spécifique et de leur adresser des recommandations à l’issue de quelques journées de discussion. En témoignent, en 2017 et 2018, les expériences de panels citoyens au sein du Parlement wallon (l’un – le tout premier – sur les enjeux du vieillissement et l’autre sur les jeunes en Wallonie), du Parlement de la Communauté française (sur l’avenir de l’Europe), du Parlement de la Communauté germanophone (sur la petite enfance), du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale (« Make your Brussels Mobility », sur la mobilité en région bruxelloise)  [138]. Chacune de ces expériences délibératives a débouché sur l’adoption d’un rapport ou d’une résolution citoyenne contenant une série de constats et de recommandations. Une rencontre entre les panélistes et les parlementaires – ainsi que, dans certains cas, un membre du gouvernement – a systématiquement été prévue afin de présenter et de discuter des recommandations. Dans le cadre de certains de ces panels, une réunion de suivi a également été organisée un an plus tard, afin de discuter des politiques mises en œuvre pour répondre aux recommandations.

111Ainsi, le silence de la Constitution et des lois de réformes institutionnelles sur la possibilité de déploiement de processus de délibération citoyenne dans l’exercice du pouvoir politique n’a pas fait obstacle au déploiement d’une série d’initiatives de mini-publics informels dans le cadre parlementaire.

3.3.2. Ancrage juridique de l’instrument

112À première vue, les panels citoyens qui se réalisent de manière informelle n’ont que peu d’intérêt du point de vue du droit constitutionnel. Néanmoins, il convient de constater que même l’absence d’encadrement juridique spécifique du panel n’a pas empêché d’intégrer les citoyens non élus dans l’exercice de l’activité parlementaire par l’intermédiaire d’outils plus classiques.

113À cet égard, l’expérience du panel citoyen bruxellois est un bon exemple, alliant bonne volonté politique et recours à des instruments « traditionnels » du droit parlementaire, alors même qu’aucune formalisation directe du processus n’était envisagée. D’une part, une commission parlementaire spéciale chargée de centraliser le processus et les suites données à ce processus a été créée, permettant ainsi d’auditionner en séance de commission les citoyens qui ont participé au panel. D’autre part, le résultat du panel citoyen a fait l’objet d’une formalisation dans une résolution parlementaire. En l’occurrence, le résultat du travail du panel citoyen bruxellois a consisté en une « résolution citoyenne », comportant un ensemble de propositions concrètes relatives à l’amélioration de la mobilité en région bruxelloise  [139]. Il a été d’emblée affiché que, après les débats au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, ce texte serait transmis au gouvernement bruxellois, « qui pourra intégrer ces recommandations dans son plan de mobilité “Good move” »  [140]. Si l’appropriation par les parlementaires dépendait exclusivement de leur bonne volonté, ceux-ci se sont accordés sur le fait qu’il n’était pas question d’altérer le contenu de la résolution citoyenne et qu’il reviendrait au Parlement et au gouvernement d’en modifier la portée dans le cas où et lorsqu’ils entameraient le processus d’élaboration d’une norme touchant à la matière abordée par la résolution citoyenne . Lors de la deuxième réunion de commission spéciale chargée du suivi du panel citoyen, les parlementaires ont ainsi voté pour l’intégration de la résolution citoyenne dans une résolution parlementaire sans y apporter aucune modification  [141]. Cette résolution a été votée en séance plénière à l’unanimité pour être transmise au gouvernement  [142]. Ensuite, la commission spéciale a entendu le ministre en charge de la Mobilité en réponse à la résolution citoyenne ; les citoyens composant le panel ont été invités à assister à cette audition  [143].

114Ces expériences délibératives ont ouvert la voie à une institutionnalisation des mini-publics, dépassant ainsi une certaine réticence politique initiale. À partir du moment où il est devenu question de conférer aux processus délibératifs un véritable pouvoir d’influence dans la délibération parlementaire, la bonne volonté des élus et le droit existant n’ont plus suffi.

3.4.1. Description de l’instrument

116C’est en 2019 que la Communauté germanophone franchit le pas et érige, par la voie décrétale, un processus de « dialogue citoyen permanent ». Celui-ci est le résultat d’une réflexion menée par les responsables politiques de la Communauté, en étroite collaboration avec le comité de pilotage du G1000 et un groupe d’experts désignés par ce dernier, en vue d’ériger un modèle ad hoc de délibération citoyenne permanente (dans la foulée d’une expérience de panel citoyen sur la politique d’accueil des enfants). Déposé au Parlement sous la forme d’une proposition de décret, le texte a été adopté à l’unanimité  [144].

117Le mécanisme tel qu’adopté vise à permettre la création périodique d’assemblées composées de 25 à 50 citoyens tirés au sort, chargées de délibérer sur des sujets déterminés et de produire des recommandations à l’adresse du Parlement de la Communauté germanophone. Ces assemblées temporaires sont instituées par un conseil citoyen permanent, qui assume également les tâches de préparation, de mise en œuvre et de suivi de ces assemblées  [145]. Ce conseil est composé de 24 citoyens tirés au sort pour dix-huit mois parmi les citoyens ayant siégé dans de précédentes assemblées citoyennes  [146] – aux côtés desquels siège également, avec voix consultative, un secrétaire permanent  [147]. L’une des caractéristiques essentielles de ce processus se situe donc dans la création de deux types d’organes citoyens considérés comme des « organes collatéraux du Parlement »  [148] : le conseil citoyen et les assemblées citoyennes.

118Le processus de dialogue citoyen est composé de deux phases, l’une propre à la délibération citoyenne et l’autre à la délibération parlementaire.

119La première phase délibérative du processus de dialogue citoyen se compose de manière schématique de la préparation de la délibération et du déroulement de celle-ci. Le conseil citoyen et les assemblées citoyennes détiennent la maîtrise de cette phase du processus, et fonctionnent selon des règles et principes qui leur sont propres. Les élus sont absents de la première phase délibérative du processus, qui va de la création des assemblées citoyennes par le conseil citoyen à la rédaction des recommandations par celles-ci.

120Au stade de la préparation de la délibération, la mission du conseil citoyen est double : sélectionner le thème de la délibération et organiser les assemblées citoyennes.

121Au début de chaque session parlementaire, le conseil citoyen détermine le nombre d’assemblées citoyennes qui seront convoquées durant les douze prochains mois (entre une et trois) ainsi que les thématiques qui y seront délibérées. Il peut choisir parmi les propositions émanant d’au moins deux de ses membres, d’un groupe parlementaire, du gouvernement, ou d’au moins 100 citoyens  [149]. Ces propositions doivent fournir une explication du thème souhaité, ainsi qu’une justification que celui-ci se prête bien à une délibération citoyenne.

122Le choix de la thématique est soumis à deux conditions matérielles. La thématique doit, d’une part, être conforme aux droits fondamentaux et, d’autre part, porter sur les compétences de la Communauté germanophone. À titre d’exception à cette deuxième condition, le sujet peut, dans des cas spécialement motivés et avec l’accord du bureau du Parlement, ne pas être (ou être seulement indirectement) en lien avec les compétences de la Communauté germanophone. C’est au conseil citoyen seul qu’il revient d’apprécier si les propositions qui lui sont soumises passent la rampe des deux conditions précitées. Le conseil citoyen est aussi compétent pour fixer d’éventuelles modalités supplémentaires relatives au dépôt des propositions de thématiques  [150].

123Le décret prévoit que, « à l’issue de la discussion sur le choix des thèmes, le conseil citoyen formule précisément la question qui devra être soumise à la consultation dans le cadre d’une assemblée citoyenne »  [151]. Selon les termes du décret, c’est donc à une question précise posée par le conseil citoyen que les assemblées citoyennes doivent répondre.

124Outre le pouvoir de déterminer l’objet des assemblées citoyennes, le conseil citoyen doit encore prendre une série de décisions relatives à leur organisation : il détermine leur composition  [152], leur durée, leur programme et leur budget ; il désigne les animateurs des débats, les experts et représentants d’intérêts qui seront entendus ; il crée un groupe consultatif chargé de la collecte d’informations et de documentation.

125Le tirage au sort est ensuite réalisé par le secrétaire permanent, conformément aux conditions de participation aux assemblées citoyennes prescrites par le décret  [153]. Une fois les personnes composant l’assemblée citoyenne tirées au sort, celles-ci peuvent encore se désister, dès lors que la participation à la délibération citoyenne est volontaire. Quant à lui, le conseil a la possibilité d’exclure certaines des personnes tirées au sort pour des motifs déontologiques, « par exemple, dans le cas d’un très grand intérêt personnel »  [154]. Sa décision doit être dûment motivée et est susceptible de recours auprès du bureau du Parlement  [155].

126Tant au sein du conseil citoyen que des assemblées citoyennes, la prise de décision est soumise à la règle du consensus. Selon les travaux préparatoires, ce principe décisionnel a avant tout pour objectif « de conférer la plus grande légitimité possible aux recommandations »  [156]. Dans l’hypothèse où aucun accord ne peut être trouvé malgré les tentatives de conciliation, des règles de majorité s’appliquent, lesquelles sont différentes selon l’organe concerné. Au niveau du conseil, la décision est prise à la majorité des deux tiers, à la condition que la majorité des membres soit présente. Au niveau des assemblées, les quorums sont plus élevés : la décision doit être prise à la majorité des quatre cinquièmes, à la condition que quatre cinquièmes des membres de l’assemblée citoyenne concernée soient présents. L’objectif est de ne pas altérer la légitimité des recommandations qui sont adoptées par les assemblées  [157]. Il est également prévu que les citoyens ayant voté contre la décision ont le droit de motiver leur opinion divergente dans un avis motivé joint à la décision  [158].

127À l’issue de l’adoption par l’assemblée citoyenne des recommandations qu’elle souhaite adresser au Parlement de la Communauté germanophone, le processus délibératif entre dans une nouvelle phase. Les recommandations sont transmises à une commission parlementaire permanente. Il s’agit d’un moment pivot, dans la mesure où les travaux intègrent le processus parlementaire classique en vue de la mise en œuvre des recommandations.

128La réception des recommandations d’une assemblée citoyenne par la commission permanente compétente initie un nouveau moment délibératif permettant aux citoyens composant ladite assemblée de prendre part à la discussion parlementaire des recommandations avec les mandataires politiques chargés d’en assurer la mise en œuvre  [159]. La procédure prévue repose sur le dialogue et la transparence, de sorte à placer les citoyens et responsables politiques sur un pied d’égalité  [160].

129L’article 9, § 2, du décret du 25 février 2019 prévoit ainsi que la commission parlementaire saisie par le bureau du Parlement des recommandations finales est tenue d’organiser « une séance publique au cours de laquelle les recommandations seront présentées par une délégation de l’assemblée citoyenne et débattues ensuite avec les membres de la commission et les ministres compétents. À cet effet, tous les membres de l’assemblée citoyenne sont invités ». Cette première séance parlementaire doit être suivie de la rédaction par les parlementaires – en collaboration avec les ministres compétents – d’un avis sur chacune des recommandations. Dans les travaux préparatoires, il est indiqué que les réunions consacrées à cette mission ne devraient pas être publiques, afin de préserver les responsables politiques contre toute influence extérieure et d’éviter qu’ils ne définissent leur position sur la base de l’image qu’ils souhaitent renvoyer  [161]. Dans son avis, la commission doit indiquer « si et comment les recommandations devront être mises en œuvre ». Dans l’hypothèse où une recommandation est rejetée, ce rejet doit faire l’objet d’une motivation séparée. Une deuxième réunion publique de commission est alors organisée, en vue de discuter de l’avis rendu avec les membres de l’assemblée citoyenne et, plus particulièrement, de débattre des motifs invoqués en soutien du rejet éventuel de certaines recommandations  [162].

130Le contrôle de la mise en œuvre des recommandations ne s’arrête pas là. Confié au conseil citoyen, ce contrôle dure autant de temps que nécessaire. Le conseil citoyen dispose à cet effet de l’aide du secrétaire permanent, qui est chargé de lui soumettre « à intervalles réguliers des rapports sur l’état d’avancement de la mise en œuvre des recommandations »  [163].

131Si c’est le conseil citoyen qui est logiquement investi de la mission de suivi, les membres de l’assemblée citoyenne à l’origine des recommandations en question sont néanmoins également activement impliqués dans ce suivi. Tout d’abord, les membres de l’assemblée peuvent être informés par le conseil citoyen – « s’il le juge nécessaire » – des éventuelles avancées dans la mise en œuvre de leurs recommandations. Ensuite, et plus fondamentalement, le Parlement doit, dans un délai d’un an suivant la séance parlementaire consacrée à la discussion de l’avis de la commission sur les recommandations de l’assemblée, organiser une nouvelle réunion de commission avec les membres de l’assemblée citoyenne. Les parlementaires sont invités à y présenter et à débattre avec les citoyens présents de l’état d’avancement de la mise en œuvre des recommandations. Le décret prévoit que, si la situation l’exige, d’autres séances parlementaires peuvent être convenues afin de poursuivre le suivi  [164]. L’organisation de celles-ci est alors conditionnée, selon toute vraisemblance, par l’accord du Parlement.

3.4.2. Ancrage juridique de l’instrument

132La validité juridique du processus décrit mérite d’être examinée à l’aune d’une double focale : sous l’angle de la compétence de la Communauté pour agir et sous l’angle de la compétence du législateur décrétal pour agir.

133Sur la question de la compétence de la Communauté germanophone, force est de constater qu’aucune disposition de la Constitution ni des lois de réformes institutionnelles n’investit les entités fédérées du pouvoir de créer un outil délibératif et des organes citoyens. Il était en tout cas exclu que le dialogue citoyen soit fondé sur l’article 118, § 2, de la Constitution, dès lors qu’il s’agissait d’un nouveau processus ne faisant pas partie des matières relevant de l’autonomie constitutive de la Communauté germanophone  [165]. Comme il a été vu précédemment, il est toutefois admis que toute entité fédérée est habilitée à créer des instances consultatives chargées de faire des recommandations sur des sujets qui relèvent de ses compétences. Se référant à un avis rendu en 2004  [166], le Conseil d’État a confirmé cette faculté, affirmant à propos de la proposition de décret wallon visant à instituer des organes délibératifs citoyens que la Région wallonne était compétente pour créer des organes consultatifs de ce type, pour autant que ceux-ci « veillent, dans leurs activités, à assurer un lien à tout le moins indirect avec les compétences de la Région wallonne »  [167].

134Sur la question de la compétence du législateur décrétal, plusieurs raisons justifient le recours au décret plutôt qu’au règlement d’assemblée pour ériger le dialogue citoyen germanophone.

135Tout d’abord, il ne s’agissait pas de créer un processus de délibération citoyenne organiquement intégré à l’institution parlementaire. Bien qu’étroitement lié au Parlement de la Communauté germanophone, ce processus n’est pas de nature parlementaire et les organes citoyens s’organisent de manière autonome par rapport à celui-ci – sous réserve de quelques exceptions sur lesquelles nous reviendrons plus tard. Dès lors que l’essentiel de la réglementation ne concernait pas le fonctionnement du Parlement, il va de soi qu’il n’était pas pertinent d’instituer le dialogue citoyen par le biais du règlement d’assemblée  [168].

136Une autre raison en soutien de recours au décret était la volonté d’adopter des règles ayant des effets juridiques à l’égard des membres des organes citoyens, conformément à l’exigence de légalité (cf. supra). Une série de règles prévues par le décret concernent les droits et obligations de tiers : c’est le cas des règles de sélection des citoyens tirés au sort, des règles relatives au paiement de leurs indemnités, du droit qui leur est reconnu de déposer des recommandations au Parlement ainsi que de participer à une réunion de commission parlementaire ou encore d’obtenir des élus un avis motivé sur chacune des recommandations. Le recours au décret s’avérait également nécessaire, comme le révèle Katrin Stangherlin, afin de doter le secrétaire permanent d’une base légale pour avoir accès au registre national au moment du tirage au sort des citoyens participant au dialogue citoyen  [169]. Le Conseil d’État a confirmé cette lecture dans son avis du 29 décembre 2020, affirmant que « c’est bien au décret qu’il revient [d’instituer l’assemblée citoyenne et le conseil citoyen] puisqu’ils sont créés dans l’orbite du Parlement et qu’il est envisagé de conférer des droits et obligations à leurs membres »  [170].

137Si l’octroi de droits et obligations aux citoyens composant les deux organes du processus justifie le recours au décret plutôt qu’au règlement d’assemblée, il n’en reste pas moins que l’on doit s’interroger sur la compatibilité des obligations s’imposant à l’assemblée parlementaire germanophone avec le cadre constitutionnel. En examinant la compatibilité du processus wallon avec cette disposition, le Conseil d’État a rappelé que les instances mises en place dans le cadre du dialogue citoyen ne peuvent constituer une nouvelle manière d’exercer les pouvoirs établis par la Constitution. Dans cet avis, il valide le régime en raison notamment du fait qu’« aucune disposition de la proposition de décret ne crée une obligation à destination du Parlement wallon de prendre en considération les recommandations faites par l’assemblée citoyenne : selon la proposition de décret, le Parlement n’est pas tenu d’en débattre. Cette circonstance est importante dans l’appréciation du dispositif décrétal au regard de sa conformité à l’article 33, alinéa 2, de la Constitution »  [171].

138Par cet avis, le Conseil d’État jette a posteriori le trouble sur la compatibilité avec l’article 33, alinéa 2, de la Constitution du régime adopté par la Communauté germanophone. Le décret du 25 février 2019 contient, précisément, deux règles qui contraignent le Parlement dans la manière dont il traite les recommandations dans le cadre du processus de dialogue citoyen : l’obligation de débattre avec les membres de chaque assemblée citoyenne des recommandations qu’elles formulent et l’obligation de rendre un avis motivé sur les recommandations (article 9).

139Faut-il dès lors considérer que le législateur décrétal germanophone a excédé la compétence dont il jouissait d’ériger un processus consultatif auprès du Parlement de la Communauté germanophone, en soumettant ce parlement à certaines obligations quant à la manière de délibérer ? La question reste ouverte.

3.5.1. Description de l’instrument

141C’est en décembre 2019 que le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, l’Assemblée réunie de la COCOM et l’Assemblée de la COCOF ont consacré dans leurs règlements d’assemblée respectifs la possibilité d’ériger en leur sein des commissions délibératives  [172]. Ces organes parlementaires d’un nouveau genre ont pour caractéristique d’être composés pour partie de citoyens tirés au sort. Comme l’indiquent les travaux préparatoires, l’existence au sein des institutions parlementaires d’organes de délibération composés de parlementaires et de citoyens non élus a vocation à offrir une réponse constructive face au constat d’une participation politique citoyenne trop faible et dépendante des cycles électoraux, ainsi que de l’absence d’« espaces de dialogue direct et formalisé entre représenté.e.s et représentant.e.s »  [173].

142Le choix d’instaurer une délibération mixte au sein de commissions parlementaires plutôt qu’un processus de délibération citoyenne similaire à la Communauté germanophone n’est pas explicitement justifié. Tout au plus peut-on observer que l’idée avait déjà été traduite dans une proposition d’ordonnance bruxelloise et dans une proposition d’ordonnance de la COCOM lors de la précédente législature  [174], et qu’elle avait été expressément reprise dans la déclaration de politique régionale bruxelloise – ainsi que dans la déclaration de politique du gouvernement de la Région wallonne et dans celle du gouvernement de la Communauté française. L’ambition d’intégrer des citoyens tirés au sort au cœur même du fonctionnement parlementaire préexistait donc l’initiative germanophone.

143En octobre 2020, le Parlement wallon a emboîté le pas aux assemblées parlementaires bruxelloises et a, à son tour, modifié son règlement afin d’encadrer la création de ces commissions parlementaires d’un nouveau type.

144L’originalité des commissions délibératives est de créer un lieu de débat mêlant parlementaires et citoyens non élus. S’il s’intègre pleinement dans les structures de l’institution parlementaire, ce nouvel organe délibératif bouscule en même temps les règles et usages qui président à son organisation et à son fonctionnement. Il convient, tout d’abord, de revenir sur la constitution des commissions délibératives avant de décrire les règles encadrant leur fonctionnement.

145Une proposition de création d’une commission délibérative est soit d’initiative parlementaire, soit d’initiative citoyenne (par le dépôt d’une suggestion citoyenne – papier ou électronique – sur le bureau du Parlement)  [175]. Dans ce dernier cas, le Parlement doit se prononcer dans les deux mois, sur proposition du bureau élargi ou sur rapport de la conférence des présidents  [176].

146Pour être déclarée recevable, une suggestion citoyenne doit être signée par 1 000 personnes – au niveau bruxellois – ou 2 000 personnes – au niveau wallon – âgées de 16 ans accomplis et résidant dans le ressort territorial de l’entité fédérée concernée. En outre, il est requis que la suggestion ne soit pas manifestement offensante, grossière ou contraire aux droits fondamentaux ; qu’elle relève de la compétence de l’entité fédérée concernée ; qu’elle prenne la forme d’une proposition à débattre d’une problématique générale plutôt que d’une ou plusieurs questions fermées  [177]. Une condition supplémentaire est formulée à l’article 130bis du règlement du Parlement wallon : la suggestion doit « respecter les obligations internationales et supranationales de la Belgique ».

147Tant au niveau bruxellois qu’au niveau wallon, il a été convenu que la composante parlementaire d’une commission délibérative comprend les députés de la commission permanente ayant dans ses compétences la thématique débattue. C’est au président de ladite commission permanente qu’il revient de présider la commission délibérative. Chaque commission délibérative est donc, sur le plan organique, une sorte d’extension de l’une des commissions permanentes de l’assemblée parlementaire concernée.

148Quant à elle, la composante citoyenne comprend un nombre de citoyens tirés au sort variable selon les parlements : 45 au niveau du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale (et de l’Assemblée réunie de la COCOM), 36 au niveau de l’Assemblée de la COCOF et 30 au niveau wallon. Ce nombre correspond systématiquement au triple du nombre de députés amenés à siéger au sein d’une commission délibérative, à moins que le parlement ne décide d’augmenter ou de diminuer le nombre de citoyens  [178]. Ce nombre élevé est donc le résultat d’une double intention dans le chef des initiateurs du processus : d’une part, inclure tous les députés siégeant en tant que membres effectifs de la commission permanente compétente et, d’autre part, avoir plus de citoyens tirés au sort que de députés au sein de la commission délibérative.

149La sélection des individus faisant partie de la composante citoyenne d’une commission délibérative est le résultat d’un double tirage au sort, balisé différemment selon l’assemblée concernée. Au niveau bruxellois, sont dans un premier temps envoyées 10 000 invitations à des personnes inscrites au registre de la population ou au registre des étrangers âgées de 16 ans et domiciliées sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale. Au niveau wallon, le règlement prévoit un premier tirage au sort de 3 000 citoyens « parmi les personnes remplissant les conditions pour élire le Parlement wallon »  [179]. Dans les deux cas, les personnes sélectionnées sont invitées à manifester leur volonté ou non de participer à la commission délibérative en vue du second tirage, lequel a lieu sur la base d’une méthode d’échantillonnage destinée à garantir une composition diversifiée.

150Le travail d’une commission délibérative se décline en trois phases, auxquelles sont conviés tant les citoyens tirés au sort que les députés membres de la commission.

151En premier lieu, chaque commission délibérative entame ses travaux par une phase publique préparatoire d’information des citoyens et des députés. Il est procédé à des auditions d’experts – qualifiés de « personnes-ressources », au niveau bruxellois – destinées à « contribuer à l’appropriation et à la connaissance du sujet »  [180]. Ces auditions portent notamment sur la présentation de la fiche d’information, qui est un document accessible en amont du processus et reprenant une série d’éléments jugés nécessaires pour garantir que les informations transmises soient de qualité (comme les enjeux de la problématique, le contexte dans lequel elle s’insère, le positionnement des parties prenantes, etc.)  [181].

152S’ouvre en deuxième lieu la phase des débats, par groupes réduits composés de citoyens et de députés ; ces réunions se tiennent à huis clos. La composition des groupes varie d’une séance de délibération à l’autre, mais dans le respect de deux critères cumulatifs : le ratio citoyens/députés et la diversité socio-démographique. Des facilitateurs externes sont chargés d’encadrer les débats dans chaque groupe. Le huis clos est sans préjudice du droit pour le comité d’accompagnement et les experts d’être présents.

153En troisième lieu, chaque commission délibérative s’achève par une phase de présentation, de débats et de vote des propositions de recommandations. C’est sur la base d’une mise en commun du travail des différents groupes de délibération que les propositions de recommandations sont rédigées. Cette tâche est confiée conjointement à l’opérateur externe et à deux citoyens tirés au sort parmi les personnes volontaires, avec la collaboration des services de l’assemblée  [182]. Une fois rédigées, les propositions de recommandations, « accompagnées des éléments de réflexion qui les motivent », sont présentées à la commission délibérative.

154Après discussion, et pour autant qu’une majorité de citoyens non élus et qu’une majorité de députés soient présents, chaque proposition de recommandation est soumise à un double vote : un vote secret « consultatif » des citoyens et un vote public « délibératif » des députés. Chaque recommandation est réputée adoptée lorsqu’elle est approuvée par une majorité absolue de députés. Une règle particulière est prévue par les règlements d’assemblée dans l’hypothèse où il y aurait une divergence de vues entre la majorité des députés et la majorité des citoyens au moment du vote d’une proposition de recommandation : « Si au moins une majorité absolue des citoyens présents tirés au sort votent en faveur ou en défaveur d’une proposition de recommandation et que la majorité des députés votent dans le sens contraire ou s’abstiennent, les députés ayant voté dans le sens contraire ou s’étant abstenus sont invités à motiver leur vote »  [183].

155À l’issue du vote à la majorité absolue sur les propositions de recommandations conformément aux modalités prévues par le règlement – consultatif pour les citoyens non élus membres de la commission et délibératif pour les députés membres de la commission –, deux députés et deux citoyens élaborent un rapport. Ce rapport est formellement adressé à la commission permanente. La commission permanente qui réceptionne le rapport est composée de la même manière que la commission délibérative qui a rédigé le rapport. Il n’est pas nécessaire que les parlementaires délibèrent une nouvelle fois au sujet de recommandations qu’ils viennent d’adopter. Il est néanmoins prévu que, « si elle estime qu’une ou plusieurs recommandations n’entrent pas dans ses attributions », la commission permanente renvoie ces recommandations au bureau élargi – au niveau bruxellois – ou à la conférence des présidents – au niveau wallon –, qui les transmet à son tour vers la commission jugée compétente. En pareille hypothèse, la commission nouvellement saisie ne doit pas non plus organiser de nouvelle délibération. Elle est soumise aux mêmes obligations de suivi que la commission permanente initialement saisie.

156Au niveau du suivi du rapport des commissions délibératives, la commission permanente saisie du rapport doit rédiger un rapport motivé sur les suites réservées aux recommandations dans les six mois du dépôt du rapport  [184]. Les règlements bruxellois et wallon imposent que les choix de suivi apportés « font l’objet d’une motivation circonstanciée de la commission permanente »  [185]. Le rapport de suivi de la commission permanente est ensuite présenté en séance plénière. Les citoyens ayant participé aux travaux de la commission délibérative sont informés de la date de cette séance plénière, sans pour autant être invités à y prendre part.

3.5.2. Ancrage juridique de l’organe

157Les commissions délibératives trouvent leur fondement juridique respectivement dans l’article 25/1 du règlement commun au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et à l’Assemblée réunie de la COCOM, l’article 42ter du règlement de l’Assemblée de la COCOF et l’article 130bis du règlement du Parlement wallon  [186]. Pourquoi avoir privilégié la voie du règlement d’assemblée au fondement légal pour ériger ce nouveau processus de délibération ?

158Comme cela a été rappelé supra, en vertu du principe d’autonomie qui préside à l’organisation interne des assemblées parlementaires  [187], il était a priori exclu de passer par la voie d’une ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale (et d’une ordonnance de la COCOM), d’un décret de la COCOF ou d’un décret wallon pour consacrer la création d’un nouvel organe parlementaire. Il ne revient en effet pas au législateur – sauf exceptions (cf. infra) – de créer une commission parlementaire, de lui attribuer des compétences particulières, ni de régler la manière dont celles-ci seront exercées. Au vu de ces éléments, la seule voie juridique par laquelle ériger des commissions mixtes au sein des assemblées parlementaires bruxelloises ou du Parlement wallon était donc le règlement d’assemblée, au nom du principe d’autonomie parlementaire.

159Cependant, dès lors que l’autonomie devait s’exercer dans les limites prévues par la Constitution et les lois spéciales, la création réglementaire de ces organes parlementaires d’un nouveau genre se heurtait à une double difficulté.

160La première difficulté se manifestait par la règle selon laquelle seuls peuvent en principe siéger dans des commissions parlementaires les membres de l’assemblée parlementaire concernée. L’article 44 de la loi spéciale du 8 août 1980  [188] impose à chaque parlement fédéré de composer ses commissions « suivant le système de la représentation proportionnelle de ses groupes politiques ». Cette disposition est réputée emporter une obligation légale selon laquelle une commission d’un parlement fédéré doit être exclusivement composée de députés – obligation qui n’a pas d’équivalent au niveau des Chambres fédérales  [189]. La section de législation du Conseil d’État avait d’ailleurs considéré que, « telle qu’elle est conçue », une proposition de décret du 19 décembre 2017 visant à introduire la faculté de créer des commissions mixtes au sein de l’Assemblée de la COCOF était incompatible avec cette disposition légale  [190]. En l’occurrence, le texte en projet envisageait que des citoyens tirés au sort siègent dans les commissions mixtes avec voix délibérative, et qu’ils disposent du pouvoir de voter un rapport à présenter et débattre en plénière  [191]. Dès lors que ces commissions mixtes avaient vocation à jouir de pouvoirs similaires à ceux des autres commissions, elles pouvaient être considérées comme des commissions parlementaires à part entière et tombaient de ce fait sous le champ d’application de l’article 44 précité.

161Finalement, l’obstacle a pu être contourné grâce à la technique des membres avec voix consultative – ou sans voix délibérative. Conformément à l’usage, il est admis que la règle de la représentation proportionnelle des groupes politiques en vue de composer les commissions parlementaires s’applique sans préjudice de la possibilité de désigner des membres supplémentaires avec voix consultative. L’option qui a été privilégiée au niveau bruxellois consiste à considérer les citoyens tirés au sort comme des « invités » des commissions délibératives. L’intitulé de la section du règlement de l’Assemblée de la COCOF consacrée aux commissions délibératives indique d’ailleurs expressément qu’il s’agit de commissions « composées de députés et invitant des citoyens tirés au sort »  [192].

162Il est à noter qu’au niveau wallon, il n’est pas fait référence, dans le libellé de la disposition réglementaire pertinente, à la qualité d’invités des citoyens tirés au sort. L’article 130bis, § 1^er, du règlement du Parlement wallon énonce simplement qu’une commission délibérative est « composée de députés et de citoyens tirés au sort ». Toutefois, cette différence terminologique n’a pas de conséquence pratique dès lors que les citoyens tirés au sort sont membres des commissions délibératives sans voix délibérative.

163La deuxième difficulté à laquelle se heurtait la création d’un organe parlementaire composé de citoyens tirés au sort était consécutive à l’impossibilité de prendre, par la voie réglementaire, des mesures produisant des effets juridiques à l’égard de tiers au parlement. Au nom de l’exigence de légalité rappelée supra, il est en effet admis que c’est au législateur d’intervenir lorsque les règles touchent aux droits et obligations des personnes tierces au parlement  [193]. C’est au nom de cette exigence que la ministre fédérale de l’Intérieur a d’ailleurs suspendu l’accès – initialement octroyé – du Parlement wallon et des assemblées parlementaires bruxelloises au registre national pour procéder au tirage au sort des citoyens appelés à siéger dans les commissions délibératives  [194]. Cela a donné lieu au dépôt de propositions de décret et d’ordonnance en vue de conférer aux parlements concernés une habilitation légale permettant d’avoir accès aux données du registre national nécessaires à la bonne organisation du tirage au sort  [195]. Saisie à ce propos d’une demande d’avis par le président du Parlement wallon, l’Autorité de protection des données (APD) a indiqué que la base légale était non seulement requise pour la constitution des commissions délibératives, mais également pour leur gestion dès lors que l’accès aux données était aussi nécessaire pour rentrer en contact avec les citoyens tirés au sort  [196]. Par ailleurs, le fonctionnement effectif des commissions délibératives requérait à tout le moins l’existence de droits procéduraux dans le chef des citoyens-participants, qu’il s’agisse simplement du droit de siéger au sein de la commission ou de prendre la parole. Si l’on peut admettre que les parlements sont libres, par la voie réglementaire, de s’auto-contraindre au bénéfice des tiers  [197], ils ne peuvent en revanche reconnaître à ceux-ci de véritables droits subjectifs dans la procédure parlementaire.

164Aurait-il dès lors été possible de recourir au législateur ordonnantiel ou décrétal pour doter les citoyens tirés au sort de véritables droits de participation à la délibération parlementaire ? La question demeure complexe à un double titre.

165D’un côté, la consécration par la voie légale de droits subjectifs dans le chef des citoyens tirés au sort ne pouvait conduire, pour le motif précité, à faire de ces derniers des membres à part entière d’une commission parlementaire. En effet, l’article 44 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles s’impose aux décrets et aux ordonnances de la même manière qu’aux dispositions réglementaires. Dès lors, il n’aurait pas été possible de reconnaître aux citoyens tirés au sort le droit de siéger avec voix délibérative au sein des commissions. Il s’agit d’une première limite au possible recours à la voie législative pour consacrer des droits de participation dans le chef des citoyens non élus membres de ces commissions délibératives.

166D’un autre côté, il semblerait que les droits de participation des citoyens tirés au sort au sein des commissions délibératives n’auraient pu être consacrés par le législateur fédéré qu’au titre de l’autonomie constitutive des entités fédérées  [198]. En l’espèce, le fait de régler les droits des membres non élus des commissions délibératives – prérogatives qui sont susceptibles de constituer des contraintes sur le fonctionnement d’un organe parlementaire – relève manifestement du fonctionnement du parlement, mais n’est pas repris au titre des matières qui relèvent de l’autonomie constitutive.

167Le Conseil d’État semble en tout cas avoir défendu une telle thèse, dans son avis du 25 juin 2018 rendu sur une proposition de décret de la COCOF visant à consacrer la faculté de créer des commissions mixtes. Comme nous l’avons déjà évoqué supra, il tend dans cet avis à considérer que la seule manière pour le législateur fédéré d’adopter une réglementation qui touche aux commissions mixtes est de disposer de l’autonomie constitutive, dès lors que le fait de contraindre un parlement à délibérer et à voter sur les rapports des commissions mixtes apporterait des modifications substantielles au fonctionnement de cette assemblée.

168Dès lors que les commissions délibératives constituent un nouveau genre d’organes parlementaires, elles ne disposent naturellement d’aucun encadrement dans les lois spéciales et ne font, a fortiori, pas partie des matières que le législateur spécial a désignées comme pouvant être réglées par les législateurs fédérés dans le cadre de leur autonomie constitutive. Pour permettre au législateur fédéré d’intervenir, il faudrait modifier les lois spéciales de réformes institutionnelles afin d’y consacrer un fondement légal en soutien de la création de commissions délibératives.

169À suivre ces enseignements, l’institutionnalisation des commissions délibératives était donc un parcours semé d’embûches. D’une part, il était impossible de créer des commissions parlementaires composées de citoyens tirés au sort avec voix délibérative, en raison de l’article 44 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. D’autre part, le législateur fédéré ne pouvait adopter de norme relative aux commissions délibératives dès lors qu’il s’agit d’une matière relative au fonctionnement du parlement qui relève de l’autonomie constitutive des entités fédérées.

170La solution « à cadre constitutionnel constant » trouvée par le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et l’Assemblée réunie de la COCOM a été de créer un organe délibératif ad hoc sans modifier l’organisation, le fonctionnement et les attributions des autres commissions. Certes, sont reconnus aux citoyens tirés au sort des droits de participation – aussi précaires soient-ils sur le plan constitutionnel – à la délibération au sein des commissions délibératives ; mais l’exercice de ces droits n’affecte pas les attributions des autres organes parlementaires, en particulier dans le cadre de la procédure législative parlementaire.

171Si l’exercice des droits de participation des citoyens tirés au sort n’affecte pas d’un point de vue juridique les attributions des organes parlementaires, il n’en demeure pas moins que les règlements bruxellois et wallon ont des implications certaines sur le travail parlementaire – davantage encore si la volonté politique y est –, et particulièrement le travail de la commission permanente « liée » à la commission délibérative.

172À deux reprises dans le processus – dans l’hypothèse où il y aurait une divergence de vues entre la majorité des citoyens et la majorité des députés au moment du vote d’une proposition de recommandation et lors du suivi donné à la mise en œuvre des recommandations –, les règlements prévoient des règles qui imposent une motivation dans le chef de l’assemblée parlementaire concernée. Cette garantie de motivation offerte par le règlement d’assemblée ne constitue pas la consécration parallèle d’un véritable droit subjectif dans le chef des citoyens tirés au sort et aucune sanction au non-respect de cette obligation n’est prévue. Il s’agit à tout le moins de la démonstration d’un engagement de bonne volonté, de nature politique, à offrir un suivi aux recommandations issues de ce processus délibératif.

173En outre, on relèvera qu’il découle de l’obligation qui pèse sur la commission permanente de fournir une motivation circonstanciée relative au suivi donné par elle aux recommandations, une autre obligation, celle de prendre en considération ces recommandations et d’en débattre.