1.1. Six législatures

8 Les données se clôturent avec les élections fédérales du 26 mai 2019. Cela implique que la présente livraison du Courrier hebdomadaire passe en revue six législatures, commençant respectivement après les élections fédérales du 21 mai 1995, du 13 juin 1999, du 18 mai 2003, du 10 juin 2007, du 13 juin 2010 et du 25 mai 2014. Jusqu’à l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle du 6 janvier 2014, une législature fédérale durait en principe quatre ans. Depuis les élections de 2014, ce nombre d’années a été porté à cinq.

9 Ces six législatures fédérales se sont chacune terminées par le vote d’une déclaration de révision de la Constitution – procédé devenu, en quelque sorte, l’équivalent moderne de l’ancienne « simple dissolution » par le gouvernement –, dont cinq ont été adoptées lors de la dernière année de la législature. Dans un seul cas, à savoir en mai 2010, la déclaration de révision a été adoptée de manière précipitée en conséquence d’une crise politique abrupte conduisant à la démission du gouvernement fédéral, et ce à plus d’un an de la fin normale de la législature.

1.2. Sessions ordinaires et sessions extraordinaires

10 Dans le cours d’une législature, le travail politique se structure sur la base de l’année parlementaire ou session annuelle. Chaque année, la session (ordinaire) commence de plein droit le deuxième mardi d’octobre. En théorie, le Roi peut fermer la Chambre après une session de 40 jours mais en pratique, cette session se clôt en octobre, la veille de l’ouverture de la session qui suit, de sorte que la Chambre est en session pendant une année complète.

11 De plus, la première session d’une nouvelle législature doit s’ouvrir au plus tard deux mois après la dissolution des Chambres  [5]. Comme cette session ne commence pas à la date prévue par la Constitution, on parle dans ce cas d’une session extraordinaire. Généralement, une session extraordinaire consiste essentiellement en la vérification des pouvoirs, en la prestation de serment des députés et en la nomination du bureau de la Chambre des représentants ; pour sa part, le travail législatif proprement dit est assez limité, hormis le dépôt et la prise en considération de propositions.

12 Tout cela fait que, jusqu’en 2014, une législature régulière se composait de cinq sessions : une session extraordinaire suite aux élections puis quatre sessions qui débutaient à chaque fois en octobre. La quatrième session ordinaire ne se terminait pas en octobre mais en avril-mai, lors de la dissolution des Chambres législatives fédérales. Depuis 2014, est venue s’ajouter une cinquième session ordinaire, puisque la durée de la législature fédérale a été portée à cinq ans. La dernière session d’une législature est donc plus courte que les autres sessions ordinaires, mais elle peut – en vue des élections fédérales suivantes – avoir une dynamique propre, la majorité sortante cherchant à faire aboutir un maximum de dossiers.

13 Étant donné le nombre limité (parfois même minimal) de votes nominatifs intervenant lors d’une session extraordinaire, ces votes ne sont pas toujours mentionnés dans les tableaux qui suivent.

1.3. Les groupes

14 Plus qu’une simple réalité politique, comme ils ont commencé à en être une dès le XIX^e siècle, les groupes sont aujourd’hui l’axe du fonctionnement parlementaire de la Chambre des représentants. La révision du règlement intervenue en 1962 a reconnu cette réalité et a (enfin) donné aux groupes une place formelle dans le règlement de la Chambre. Le nombre des membres du groupe forme la base de la représentation proportionnelle lors des nominations parmi les députés, avec comme principal exemple la composition des commissions permanentes. Les groupes sont également le canal par lequel les membres bénéficient d’un soutien matériel, grâce aux collaborateurs mis à leur disposition par la Chambre et aux subsides de fonctionnement. Ce sont les présidents de groupe qui organisent, avec le président de la Chambre – au sein de la conférence des présidents –, les travaux de la séance plénière et qui y règlent les temps de parole.

15 Après la révision constitutionnelle de 1993, la Chambre a dû tenir compte des conséquences futures du nouveau système bicaméral, en particulier en ce qui concerne la réduction du nombre de députés à 150 unités : dans ce cadre, elle a porté le seuil nécessaire pour former un groupe à cinq membres à partir des élections du 21 mai 1995, alors qu’il était encore de trois membres dans la Chambre de 212 élus  [6]. Ce seuil n’a pas été modifié depuis lors.

16 La reconnaissance des groupes politiques par le bureau de la Chambre s’opère sans beaucoup de cérémonie : après la vérification des pouvoirs et les prestations de serment, le président nouvellement élu de la Chambre reçoit un document écrit de la part des présidents de groupe, dans lequel figurent les noms des membres de leur groupe. Ces listes sont ensuite mentionnées au Compte rendu intégral de la Chambre. Chaque député ne peut faire partie que d’un seul groupe. La Chambre ne peut intervenir dans le fonctionnement interne des groupes (pas même s’agissant de la désignation du président de groupe, qui est pourtant un personnage central dans le fonctionnement de l’assemblée).

17 À la reconnaissance des groupes s’applique, outre la nécessité absolue de se composer de cinq membres au moins, un critère de nature plus politique : les groupes doivent refléter une réalité électorale, partisane. La Chambre n’admet pas de groupes techniques qui permettraient à de petits groupes provenant d’horizons politiques différents d’atteindre, en se rassemblant, le seuil de cinq membres. Dans ce cadre, elle fait référence à un précédent datant de 1983, lorsque le bureau a refusé de reconnaître un groupe composé de membres du FDF, du RW et du parti communiste  [7]. En revanche, il a été reconnu que les deux partis écologistes (Écolo du côté francophone, et Agalev puis Groen! puis Groen du côté néerlandophone) appartiennent au même horizon politique et peuvent donc constituer un groupe politique commun (ce qu’ils font depuis 1981, hormis une interruption en 2003-2007 : cf. infra).

18 La Chambre rechigne, dans une certaine mesure, à modifier encore dans le courant de la législature les rapports entre groupes tels qu’ils ont pris forme après les élections. En 1998, elle a même ajouté un passage spécifique à ce sujet dans son règlement : la représentation proportionnelle des groupes ne peut plus être modifiée pendant toute la durée de la législature suite au passage individuel de membres à un autre groupe  [8]. Le fait de « geler » les groupes a pour conséquence qu’un écart peut se creuser, en cours de législature, entre la réalité formelle et la réalité politique. C’est ainsi que le groupe VU–ID21 a continué d’exister sur le papier pendant l’ensemble de la législature 1999-2003, alors même que l’alliance entre la Volksunie et ID21 avait cessé d’exister, comme d’ailleurs la Volksunie elle-même. Mais ce conservatisme n’est pas toujours de mise : en 2008, la rupture au sein du cartel électoral CD&V–N-VA a entraîné la formation de deux groupes distincts à la Chambre des représentants  [9].

19 Dans la présente étude, les groupes sont systématiquement définis de la façon dont ils ont été reconnus par la Chambre et mentionnés dans les documents parlementaires, même s’ils ne répondaient plus à une réalité politique extra-parlementaire à l’époque considérée. Par ailleurs, il est à rappeler que les deux partis écologistes (Écolo du côté francophone et Agalev/Groen!/Groen du côté néerlandophone) se réunissent systématiquement au sein d’un groupe commun depuis 1981 (hormis une interruption en 2003-2007, législature durant laquelle le parti écologiste flamand ne dispose d’aucun député fédéral et durant laquelle Écolo ne dispose que de quatre députés fédéraux, ce qui est un nombre insuffisant pour pouvoir constituer un groupe reconnu).

1.4. Quels votes ?

20 La source de la présente étude est constituée des votes nominatifs valides émis individuellement par les députés fédéraux, tels que mentionnés dans les annexes des Annales parlementaires (depuis octobre 2000, Compte rendu intégral) de la Chambre des représentants.

21 Quels sont les votes qui, au vu de cette règle, n’interviennent pas dans le champ de la présente étude ? Il n’est pas tenu compte : primo, des votes secrets dans le cas de présentations et nominations faites par la Chambre des représentants  [10] (par exemple de membres de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, mais aussi de nombreux autres organes dépendant de la Chambre) ; secundo, des votes par assis et levé  [11], dont seul le résultat figure au Compte rendu intégral ; tertio, des cas où la Chambre ne procède pas à un vote, mais où le président constate qu’il y a « accord unanime » ; quarto, des votes annulés, que les noms des participants figurent ou non aux annexes du Compte rendu intégral (c’est parfois le cas, parfois non).

22 Il n’est pas davantage tenu compte des noms mentionnés individuellement dans le cas de « comptages ». Les comptages sont les cas où le président de la Chambre invite les membres à appuyer sur le bouton de vote – ce qui figure, via la machine de vote, aux annexes du Compte rendu intégral – mais où cette opération ne peut être considérée comme un véritable vote. Ainsi, certaines étapes de procédure doivent, en application du règlement, recueillir le soutien d’un certain nombre de membres (par exemple, 50 membres pour contraindre le président à demander l’avis du Conseil d’État sur des propositions de loi ou des amendements). Lorsqu’un comptage par assis et levé n’est pas suffisamment clair, le président peut demander que les députés poussent sur le bouton de vote. Néanmoins, il ne s’agit pas d’un vote où l’on constaterait, par exemple, l’absence de quorum  [12].

23 Enfin, les chiffres qui suivent sont le résultat des votes nominatifs tels qu’ils apparaissent au Compte rendu intégral. Cela signifie qu’ils sont ici tels qu’ils ont été enregistrés par la machine de vote de la Chambre. D’éventuelles corrections, généralement quand des membres s’aperçoivent qu’ils ont poussé sur le mauvais bouton, sont certes mentionnées au Compte rendu intégral, mais le résultat indiqué dans les annexes n’est plus modifié  [13]. Cette pratique est expressément prescrite à l’article 61, n° 3, du règlement de la Chambre.

3.1. L’absence de quorum

34 Eu égard aux critères utilisés pour recueillir les données relatives à la présente étude, celle-ci ne contient aucun vote nominatif où la Chambre n’était pas en nombre. Par définition en effet, il ne s’agit pas là de votes valables.

35 En dehors de l’échantillonnage des 13 397 votes nominatifs (Tableau 1), les comptes rendus intégraux font état d’au moins neuf séances plénières au cours desquelles la Chambre n’a pas été en nombre, soit une fois, soit à plusieurs reprises. Ainsi, le samedi 13 juillet 1996, lors de la discussion du projet de loi relatif à la promotion de l’emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité – discussion au cours de laquelle l’opposition n’hésite pas à pratiquer de nombreuses manœuvres dilatoires –, la présence d’un ministre est exigée par motion d’ordre. Semblable motion est un moyen idéal de contraindre la Chambre à procéder à un vote à un moment inattendu. Or il s’avère que la Chambre n’est pas en nombre. Après une suspension d’une heure, la séance peut néanmoins reprendre, avec suffisamment de membres présents  [16]. Un même scénario se produit le 15 décembre 1999 ; cette fois également, la séance peut reprendre après une suspension  [17]. Même chose encore le 19 mai 2004, cette fois lors du vote final d’un projet de loi  [18].

36 En avril 2007, à la fin de la législature, le président décide d’emblée – le quorum n’étant pas atteint – de ne pas suspendre la séance mais de reprendre le vote final d’un projet de loi-programme le lendemain  [19]. C’est que la fin d’une législature constitue un cas à part. Le plus souvent, l’ordre du jour est très chargé et la discipline de vote dans les groupes et la majorité plus relâchée, à quelques semaines des élections à venir. Ainsi, la fin de la législature 1999-2003 s’achève en avril 2003 sur une note mineure, lorsqu’il apparaît que la Chambre, à deux reprises, n’est pas en nombre lors de la dernière session. Il n’y a donc d’autre choix que de mettre précocement fin aux travaux. Or deux dossiers sont encore à l’ordre du jour, tous deux sensibles au sein de la majorité : la répression universelle des atteintes aux droits de l’homme et l’instauration d’une déclaration de patrimoine des mandataires. Mais plusieurs membres de la majorité manquent à l’appel et l’opposition a quitté la salle. Aucun des deux projets ne peut donc être adopté  [20]. Les fractures au sein de la majorité sortante (en particulier sans doute chez les membres qui ne voulaient pas d’une déclaration de patrimoine) n’échappent pas aux médias  [21].

37 Les conséquences d’un vote au cours duquel la Chambre n’est pas en nombre peuvent se limiter à une suspension d’une heure. Si l’absence de quorum se répète après une heure, la séance est close et le vote reprend au début d’une séance suivante, après quatre jours au plus. En période chargée, quand les séances se suivent rapidement, c’est là un obstacle relativement mineur. Mais en rythme de travail normal, les membres en sont effectivement affectés car ils sont habitués à ne devoir réserver que le jeudi à la séance plénière. Dès lors, une nouvelle séance convoquée dans les quatre jours n’est rien d’autre qu’une séance plénière imprévue. Par exemple, il faut procéder ainsi après une absence de quorum le 12 mars 2009. Sur la base de votes sur les amendements, l’opposition se rend compte que la position de la majorité ne recueille pas 76 suffrages ; avant le vote final, elle annonce qu’elle quitte la salle « puisque la majorité n’est pas en nombre ». Le quorum n’est pas atteint. Ce scénario se répète lors de la séance du mercredi 18 mars 2009, convoquée spécialement à cette fin : une nouvelle fois, la majorité (et faute d’une opposition absente, la Chambre entière) n’est pas en nombre  [22]. Dans les annexes du compte rendu, figurent les noms des membres présents et des absents excusés ou malades  [23].

3.2. L’absence de quorum : cas marginaux

38 La séance plénière du 25 juin 2009 est un bon exemple de la créativité dont le président de la Chambre peut faire preuve pour éviter un scénario comme celui de mars 2009, où l’assemblée s’est vue contrainte de clore la séance et reprendre ultérieurement le vote resté sans résultat faute de quorum.

39 Le 25 juin 2009, l’opposition quitte la salle aussitôt qu’elle se rend compte que la majorité ne peut mobiliser que 72 membres pour un vote (portant sur l’adoption d’une motion simple en conclusion d’une interpellation). Les présidents des groupes de la majorité obtiennent une suspension de séance pour appeler leurs collègues absents mais, après la suspension, il s’avère bien vite que la présence de la majorité (71 membres) est insuffisante pour assurer le quorum. Aussi l’opposition quitte-t-elle de nouveau la salle. Le compte rendu indique comment les membres de l’opposition suivent le déroulement de la procédure en se tenant presque littéralement aux portes de la salle. Un député de l’opposition reste présent dans la salle, jouant le rôle d’un « éclaireur » et rendant compte de la situation au groupe resté à l’extérieur. Lorsque le président veut contourner l’absence de quorum en procédant à un vote par assis et levé – l’ordre du jour appelant l’approbation des opérations électorales relatives aux élections européennes du 7 juin 2009, un vote nominatif n’est donc pas requis – ce membre de l’opposition réagit aussitôt en demandant un vote nominatif. Le président souligne qu’il faut huit membres pour demander un vote nominatif et fait voter par assis et levé. Puisque la Constitution ne permet pas cette procédure pour le vote sur l’ensemble des textes de loi, la majorité risque de se trouver confrontée à une impasse. La méthode évidente pour vérifier le quorum, à savoir un vote nominatif, déboucherait sans doute sur une absence de quorum, ce que la majorité souhaite précisément éviter. Le président fait procéder à un « vote indicatif », un comptage du nombre de membres ayant utilisé la machine de vote. Ce nombre s’avère être de 75, ce qui est insuffisant pour atteindre le quorum constitutionnel de la majorité des membres de la Chambre. Après quelques hésitations sur le point de savoir si la Chambre peut, avec 75 membres présents, passer au vote, il est décidé de clore la séance. Mais il a été évité que la Chambre (c’est-à-dire la majorité) doive se réunir à nouveau quatre jours plus tard pour reprendre le vote  [24].

40 La séance du 25 juin 2009 permet de bien comprendre la façon dont l’opposition, parce qu’un quorum est requis, est susceptible de paralyser l’agenda de la majorité, mais aussi les usages qui sont apparus à la Chambre pour contrer cette forme d’obstruction. Une fois que le vote nominatif a montré que la majorité ne compte plus 76 membres en salle, la majorité dépend de membres de l’opposition pour la poursuite de la séance. Du moins, si le quorum a pu être constaté sur la base d’un vote nominatif. Pour commencer, le vote doit avoir un objet (un vote final ou un vote sur un amendement, une motion, une modification de l’ordre du jour, etc.). Si ce vote nominatif ne doit servir qu’à faire constater une absence de quorum, le président peut refuser de faire procéder au vote  [25]. En outre, la Chambre n’est pas tenue de prendre une décision au moyen d’un vote nominatif, sauf sur l’ensemble de la loi et, conformément au règlement de la Chambre, sur les motions de confiance et de méfiance. Dans les autres cas, le président peut, comme il l’a fait le 25 juin 2009, faire voter par assis et levé. Bien entendu, huit membres (généralement de l’opposition) peuvent toujours demander un vote nominatif, mais leur nombre est alors ajouté au quorum. En d’autres termes : si la machine de vote enregistre ensuite 68 votants (oui, non, abstention), le quorum est atteint puisque l’addition de 68 et de 8 donne 76. C’est au vu de ces chiffres que l’opposition a choisi, le 25 juin 2009, de ne pas être présente en salle (à l’exception d’une seule députée).

41 Le fait d’ajouter les demandeurs du vote nominatif au quorum est une pratique qui date de 1899 ; à l’époque, elle a été instaurée en réaction à des tentatives d’obstruction de la part de l’opposition socialiste. Depuis qu’est utilisée une machine de vote, c’est-à-dire depuis novembre 1955, cette règle a été appliquée de façon plus large : quiconque est présent dans la salle au début d’un vote nominatif ou pendant ce vote est ajouté au quorum par le président. La commission du Règlement a considéré qu’il ne fallait pas, pour cela, modifier le règlement : « Votre commission a été unanime pour considérer que tous les membres présents en séance, qui n’auraient pas utilisé le bouton de vote électrique correspondant au vote d’abstention, doivent néanmoins être considérés comme présents et comme ayant participé aux opérations de vote par un avis d’abstention. Elle estime cependant qu’aucune modification ne doit être apportée de ce chef au règlement »  [26]. La facilité avec laquelle cette nouvelle interprétation du règlement a été acceptée en 1956 contraste fortement avec le vif débat de procédure engagé en décembre 1957, lorsque le président en a fait usage après que l’opposition sociale-chrétienne eut quitté la salle et compté parmi les présents les membres qui n’avaient pas été suffisamment rapides, en déclarant : « Si l’on ne peut abuser du règlement, il faut tout de même savoir l’utiliser »  [27].

42 C’est Raymond Langendries (PSC), alors président de la Chambre, qui a interprété cette règle le plus largement le 16 juillet 1996 lorsque l’opposition, en plus de l’ordre du jour chargé à la veille des vacances parlementaires d’été, s’est livrée à une guerre d’usure contre les projets de pouvoirs spéciaux accordés au gouvernement Dehaene II (CVP/PS/SP/PSC) : les lois-cadres. L’opposition a utilisé une technique bien rodée, exigeant par motion d’ordre la présence d’un ministre. Le vote nominatif n’a pas obtenu le quorum requis et la séance a été suspendue. Lors d’un nouveau vote après la suspension, qui pouvait décider de la clôture de la séance, 73 membres ont pris part au scrutin. Mais le président avait remarqué que trois députés de l’opposition (deux membres VLD et un membre de la Fédération PRL FDF) se tenaient dans les tribunes du public, et il les a ajoutés aux présents. La majorité a remercié le président en l’applaudissant longuement, rendant hommage à son sens de l’observation  [28].

43 Pendant la période étudiée, trois votes auxquels n’ont pris part que 75 députés sont malgré tout déclarés valables parce que le président a remarqué la présence d’autres membres encore dans la salle. C’est le cas le 3 juillet 2002, au début de la séance, soit à un moment où il est rare que 76 membres soient présents, à propos d’une question de procédure (l’autorisation de discuter d’un projet en commission avant son impression et sa distribution)  [29]. Le 19 mai 2004, l’opposition quitte la salle après avoir constaté que 69 députés seulement ont voté une motion simple en conclusion d’une interpellation. Lors des deux votes suivants, avec chaque fois 75 participants, le président voit à chaque reprise un membre de l’opposition dans la salle. Peu après, l’opposition fait remarquer que Karel De Gucht (VLD) fait partie des « votants » alors qu’il ne se trouvait apparemment pas dans la salle. En effet, le compte rendu du 19 mai 2004 le mentionne à la fois parmi les votants et parmi les membres excusés « en raison d’obligations liées à leur mandat ». Le président, Herman De Croo (VLD), n’a guère d’autre choix que de morigéner la majorité : « Men mag in deze Kamer geen verstrooide vinger hebben! [Il faut en effet garder ses mains chez soi dans cette Chambre !] Tout se sait ici ! Il ne faut donc pas voter pour un voisin que vous avez bien voulu avoir auprès de vous ! »  [30] Ces exemples montrent le rôle et l’impact que peut avoir le président sur le travail parlementaire, à la condition évidemment qu’il dispose à la fois d’une bonne connaissance des pratiques parlementaires et d’une grande présence d’esprit.

3.3. La majorité en nombre (ou non)

44 Le même H. De Croo, alors chef de l’opposition (président du VLD, parti d’opposition) affirmait en juillet 1996 : « La majorité a pour devoir d’assurer le quorum quand on le demande »  [31]. Cela résume bien le jeu politique qu’il est possible de jouer avec le quorum. La coutume s’est installée à la Chambre des représentants, de la part de l’opposition, d’interpréter le quorum requis par la Constitution – la présence de la moitié des membres de la Chambre pour pouvoir se réunir – comme un devoir incombant à la seule majorité gouvernementale. Cet usage a pu s’installer d’autant plus facilement comme norme que les Chambres belges n’ont que rarement été confrontées à des gouvernements minoritaires  [32]. Le quorum requis par la Constitution se traduit politiquement, dans l’assemblée, comme le devoir de la majorité « d’être en nombre ». Du reste, cet usage est tout autant d’application dans les commissions permanentes, s’il n’y a pas neuf membres de la majorité présents (sur dix-sept).

45 Toutefois, les groupes de l’opposition ne quittent pas nécessairement la salle à chaque fois que les votes nominatifs laissent supposer que la majorité n’est pas en nombre. En effet, les relations entre la majorité et l’opposition ne sont pas toujours aussi tendues. L’opposition peut même user de sa présence comme monnaie d’échange pour imposer des concessions à la majorité. C’est ainsi que, le 25 juin 2015, l’opposition contraint le président, Siegfried Bracke (N-VA), à clore la séance en quittant la salle. Mais le compte rendu indique que l’opposition agit de la sorte parce que le ministre présent ne s’est pas tenu à un accord conclu précédemment entre les groupes de la majorité et de l’opposition : cette dernière était disposée à aider à atteindre le quorum si le gouvernement Michel I (N-VA/MR/CD&V/Open VLD) ne demandait pas l’urgence sur ses projets. Le ministre du Budget, Hervé Jamar (MR), qui n’était apparemment pas au courant, a malgré tout demandé l’urgence. Sur quoi les votes inscrits à l’ordre du jour n’ont pu avoir lieu  [33]. À l’inverse, il arrive que l’opposition quitte la salle sans que des votes doivent intervenir, en signe de protestation et non en vue d’empêcher que le quorum soit atteint  [34].

46 Néanmoins, le premier devoir de la majorité est d’être présente dans la salle avec 76 membres (ou au moins dans les environs, au Palais de la Nation) dès lors que des votes peuvent être attendus. Ne serait-ce que pour ne pas inciter l’opposition à user du quorum comme instrument d’obstruction parlementaire. Pourtant, tel n’a pas été le cas entre 1995 et 2019 pour un vote sur cinq. Pour 2 664 votes nominatifs, le quorum a été atteint sans que la majorité soit en nombre. En cas de votes unanimes ou de votes qui voient une partie de l’opposition voter avec la majorité, le résultat ne permet pas de conclure que la majorité n’était pas en nombre. C’est là sans doute un élément d’explication – l’opposition n’est pas induite en tentation –, mais il est un fait que l’opposition ne recourt pas systématiquement au boycott des votes quand la majorité n’est pas en nombre.

Tableau 3. Votes nominatifs pour lesquels la majorité n’a pas été en nombre, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

Tableau 3. Votes nominatifs pour lesquels la majorité n’a pas été en nombre, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

¹ En début de session.
² Philippe Dallons est passé du groupe Écolo–Agalev au groupe PS.
³ Vincent Decroly (ex-Écolo) siège comme indépendant.
⁴ Richard Fournaux est passé du groupe CDH au groupe MR.
⁵ La N-VA s’est dissociée du CD&V, son partenaire de cartel.
⁶ Hendrik Vuye et Veerle Wouters (ex-N-VA) siègent comme indépendants.

En grisé : gouvernement minoritaire.

47 Les chiffres figurant au tableau 3 varient selon le gouvernement. Sous le gouvernement Dehaene II (CVP/PS/SP/PSC), qui ne dispose que d’une majorité relativement limitée avec 82 sièges sur 150, la proportion de votes nominatifs avec une majorité qui n’est pas en nombre se monte à 31,2 % du total, pourcentage qui atteint un sommet au cours de la dernière session de la législature avec 45,7 %. Le gouvernement Verhofstadt I (VLD/ PS/Fédération PRL FDF MCC/SP/Écolo/Agalev) est soutenu par une majorité plus large, et la moyenne générale descend à 7,5 %. Mais dans ce cas également, il est frappant que le phénomène du nombre insuffisant de députés de la majorité présents se produise plus souvent pendant la dernière session de la législature (17,2 %). Sous le gouvernement Verhofstadt II (VLD/PS/MR/SP.A–Spirit), avec l’appui de pratiquement les deux tiers de la Chambre, la coalition majoritaire se montre encore plus disciplinée en matière de présences : 2,1 % seulement de votes sans que la majorité ne soit en nombre. Avec les élections fédérales du 10 juin 2007, ce gouvernement perd de justesse sa majorité absolue mais continue de gérer les affaires courantes jusqu’en décembre 2007. Dès lors, la majorité sortante ne peut atteindre le quorum lors de la session extraordinaire 2007 et des premiers mois de la session 2007-2008.

48 Après les élections du 13 juin 2010, les cinq partis du gouvernement démissionnaire Leterme II (CD&V/MR/PS/Open VLD/CDH) représentent toujours 83 des 150 membres. Pourtant, la majorité échoue à réunir au moins 76 membres lors d’environ 90 % des votes nominatifs intervenus durant la session 2010-2011 et les premiers mois de la session 2011-2012. Une caractéristique particulière des gouvernements démissionnaires, après des élections, est que les ministres démissionnaires peuvent simultanément siéger en tant que députés. En 2010-2011, parmi les 18 membres de la majorité sortante qui sont restés absents pour plus de 100 votes nominatifs, se trouvent sept membres démissionnaires du gouvernement, dont le Premier ministre, Yves Leterme (CD&V). Ce double mandat – ministre et député –, qui n’a plus cours par ailleurs depuis 1995, explique sans aucun doute pour une part cet état de fait. Une autre explication est que la discipline majoritaire n’est plus guère opérante dans le contexte d’un gouvernement en affaires courantes. C’est ainsi que les deux partis libéraux, membres du gouvernement Leterme II, ont longtemps été tenus écartés du processus de formation du gouvernement suivant.

49 Le gouvernement Di Rupo (PS/CD&V/MR/SP.A/Open VLD/CDH) fait preuve de discipline – du moins en ce qui concerne le nombre de présents, puisqu’il n’est pas question ici de la cohésion de la majorité –, avec un nombre insuffisant de députés de la majorité présents lors de 25 votes seulement. En revanche, tel est moins le cas pour le gouvernement Michel I (N-VA/MR/CD&V/Open VLD) en 2014-2018. Après le départ de deux membres du groupe N-VA, en septembre 2016, la majorité se trouve ramenée à 83 des 150 sièges et la proportion de votes où la majorité n’est pas en nombre passe à plus de 20 % du total. Du départ de la N-VA du gouvernement Michel I le 9 décembre 2018, résulte un gouvernement Michel II (MR/CD&V/Open VLD) minoritaire. Mais avant même cette crise gouvernementale, la majorité dite suédoise éprouve manifestement des difficultés à être en nombre. Elle y échoue dans près de la moitié des votes nominatifs au cours des premières semaines de la session 2018-2019 (jusqu’au 9 décembre 2018).

5.1. Une répartition

59 Le tableau 5 répartit les votes nominatifs intervenus au cours de la période 1995-2019 en huit catégories. Il s’agit à chaque fois du vote sur l’ensemble comme, le cas échéant, du vote des articles.

Tableau 5. Répartition thématique des votes nominatifs, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

Tableau 5. Répartition thématique des votes nominatifs, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

5.2. Les probabilités d’aboutir à l’adoption d’une proposition

77 L’ensemble des 13 397 votes nominatifs a débouché à 7 745 reprises sur l’adoption de la proposition (soit 57,8 % du total). En d’autres termes, une majorité de votes se sont conclus par un « oui ». Néanmoins, cette moyenne générale dissimule une grande variation. Le tableau 5 et l’explication qui y est jointe nous ont déjà appris que, à la Chambre des représentants, les votes nominatifs portent sur un éventail très diversifié de décisions. Les probabilités d’aboutir à une majorité de votes « oui » s’avèrent elles aussi très différentes selon l’objet du vote (cf. Tableau 6).

78 La comparaison des deux principales catégories, à savoir « Législation et budget » (fonction législative) et « Gouvernement » (contrôle du gouvernement et confiance au gouvernement) donne un résultat étonnamment divergent. Dans la première, la moitié seulement des votes nominatifs débouchent sur une adoption (50,6 %), alors que, dans la seconde, ce pourcentage est de 98,0 %. Pour comprendre cette divergence, il convient de préciser la manière dont fonctionne le Parlement.

Tableau 6. Nombre de propositions ayant été adoptées, selon la répartition thématique des votes nominatifs (1995-2019)

Tableau 6. Nombre de propositions ayant été adoptées, selon la répartition thématique des votes nominatifs (1995-2019)

5.2.3. La flibuste

93 Lorsque des votes nominatifs interviennent en grand nombre dans le cadre du vote par article d’un même texte de loi, c’est là selon toute vraisemblance le résultat de la décision de l’opposition de ralentir au maximum l’examen parlementaire d’un projet ou d’une proposition de loi émanant de la majorité. En d’autres termes, il s’agit d’épuiser l’ensemble des procédures parlementaires afin de reporter au plus tard possible le vote final  [69]. Semblable obstruction parlementaire systématique ou flibuste (c’est le mot, largement connu, utilisé au Congrès états-unien) constitue l’arme ultime de l’opposition et n’est donc employée que très exceptionnellement. Elle révèle la profondeur des tensions politiques dans l’assemblée, où l’opposition accepte généralement que la majorité réalise son programme à la condition d’avoir l’opportunité de la critiquer et de pouvoir donner un écho à ces critiques. Tout ce qui contribue à gaspiller le temps dont disposent les parlementaires peut être mis à profit dans le cadre de la flibuste. Le temps de parole en commission et en séance plénière est un choix évident, mais le règlement de la Chambre limite le temps de parole des orateurs. Par contre, il n’y a pas de limite au nombre d’amendements qu’un membre peut déposer à un texte de loi. Moyennant l’appui de cinq membres, chaque amendement fait l’objet d’un examen en séance plénière, avec un temps de parole de cinq minutes pour son auteur  [70].

94 Les amendements consomment le temps parlementaire par deux fois : la première fois lorsqu’ils sont exposés dans le cadre de la discussion des articles, et la seconde fois – même si c’est dans une mesure moindre, vu le gain de temps résultant de l’emploi de la machine de vote – lors du vote nominatif. Dans l’histoire parlementaire récente, l’exemple le plus connu d’une obstruction réalisée au moyen d’amendements déposés en masse est celui de Rik Daems (VLD) et de ses multiples amendements à l’un des projets de loi-cadre du gouvernement Dehaene II en juillet 1996 ; le nombre d’amendements au projet de loi visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l’Union économique et monétaire européenne s’est effectivement monté à 2 443 unités  [71]. Mais ce chiffre ne dit rien du nombre de votes nominatifs demandés en séance sur ces amendements par l’opposition. Car c’est à l’auteur qu’il revient de justifier systématiquement les amendements et de demander qu’ils fassent l’objet d’un vote nominatif (avec l’appui d’au moins quatre autres membres). Le 20 juillet 1996, les 2 443 amendements ont finalement débouché sur 161 votes nominatifs sur une même loi, y compris le vote sur l’ensemble. Ce n’est pas là un record au cours de la période étudiée. L’honneur en revient au projet de loi portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions, une autre loi-cadre du gouvernement Dehaene II examinée juste avant les congés parlementaires d’été de 1996. Le 10 juillet 1996, 455 amendements déposés ont donné lieu à une séance plénière avec 244 votes nominatifs, dont 242 consacrés au projet de loi en question  [72].

Tableau 7. Liste des vingt lois ayant présenté le plus grand nombre de votes nominatifs par article (1995-2019)

Tableau 7. Liste des vingt lois ayant présenté le plus grand nombre de votes nominatifs par article (1995-2019)

95 Le « top 3 » des lois ayant fait l’objet du plus grand nombre de votes par article se compose donc intégralement, et de loin, des trois projets de loi-programme du gouvernement Dehaene II à l’été 1996, que dénonçait furieusement l’opposition libérale. On trouve également dans cette liste les projets de loi spéciale concernant les réformes de l’État de 2001 ; la législation relative à la nationalité, qui a fait l’objet de nombreux amendements du Vlaams Blok/Vlaams Belang ; les réformes socio-économiques du gouvernement Michel I ; la loi sur l’euthanasie à l’époque du gouvernement Verhofstadt I.

96 Mais les textes législatifs à haute portée symbolique ne font pas tous l’objet d’une bataille d’amendements en séance plénière, loin de là. Ainsi, aucun amendement n’a été déposé au projet de loi, transmis par le Sénat, sur l’ouverture du mariage aux personnes de même sexe et il n’y a donc pas eu de discussion des articles  [73]. De même, seuls trois articles du projet de loi visant à accorder le droit de vote aux élections communales à des étrangers, qui a failli entraîner la chute du gouvernement Verhofstadt II en 2004, ont fait l’objet d’une discussion distincte  [74].

6.1. Les votes unanimes

111 Le tableau 8 reprend la catégorisation des votes nominatifs du tableau 6, s’intéressant cette fois aux votes unanimes. Sur l’ensemble des votes nominatifs, la Chambre a voté à l’unanimité, en séance plénière, à 1 437 reprises (10,7 %). Sans surprise, il s’est agi à chaque fois de cas où la Chambre a adopté le point mis aux voix. Au cours de la période étudiée, il n’y a pas eu de rejet ou d’abstention unanime. Le tableau montre que le vote final sur la législation représente 1 184 votes unanimes, soit 82,4 % des votes unanimes et 26,9 % du nombre total de votes nominatifs lors d’un vote final sur la législation. Il est vrai que les votes nominatifs sur la législation sont une catégorie importante (4 395 cas, soit près d’un tiers de tous les votes nominatifs), et qu’il est en outre relativement fréquent d’y rencontrer des votes unanimes. Aussi les votes finaux sur la législation sont-ils les seuls, avec les motions de confiance et de méfiance, qui doivent faire l’objet sans exception d’un vote nominatif en séance plénière. Dans le cas des motions de confiance ou de méfiance envers le gouvernement, les divergences entre majorité et opposition trouvent bien évidemment à s’exprimer, et nul ne s’attend à ce qu’un tel vote soit unanime. Par contre, la Chambre peut être d’accord, par-delà tous les groupes, sur la tendance d’un projet ou d’une proposition de loi. Pourtant, la Constitution prévoit un vote nominatif. Cela distingue le vote final sur les lois des autres catégories. Dans le cas des votes par article sur des amendements ou des articles réservés, des questions de procédure, etc., le simple fait qu’il soit procédé à un vote nominatif laisse supposer qu’il y a divergence. Sinon, la Chambre aurait pu décider par assentiment unanime ou par assis et levé.

Tableau 8. Nombre de votes nominatifs unanimes, selon la répartition thématique des votes nominatifs (1995-2019)

Tableau 8. Nombre de votes nominatifs unanimes, selon la répartition thématique des votes nominatifs (1995-2019)

112 Le règlement de la Chambre n’impose pas de vote nominatif sur l’ensemble d’une résolution. Par analogie avec le vote final sur la loi, il est cependant d’usage que la Chambre vote nominativement sur l’ensemble des résolutions. Le pourcentage de votes unanimes, pour le vote des articles et le vote sur l’ensemble des résolutions, approche celui de la législation. Pas moins de 29,2 % des résolutions ont été adoptées à l’unanimité dans la période 1995-2019 lors du vote final, chiffre encore plus élevé que celui de la législation.

113 Le résultat global des votes finaux, que ce soit sur les lois ou des résolutions, est réparti dans le graphique 2 selon la session parlementaire, à l’exception des sessions extraordinaires – vu le faible nombre de votes finaux lors de ces sessions. Il s’avère que la Chambre adopte à l’unanimité de 20 à 30 % des lois pendant la plupart des sessions, avec une seule pointe (à 40,5 %) lors de la session 2003-2004. La présence des groupes de l’opposition, même de groupements politiques qui ne se situent pas au centre ou qui ne sont pas susceptibles de participer à court terme au gouvernement (VB, FN et plus récemment PP ou PTB-PVDA), n’empêche pas qu’il y ait un certain niveau de consensus à la Chambre.

Graphique 2. Pourcentage des votes finaux nominatifs unanimes sur la législation (y compris le budget) et les résolutions, par session (1995-2019, hors sessions extraordinaires)

Graphique 2. Pourcentage des votes finaux nominatifs unanimes sur la législation (y compris le budget) et les résolutions, par session (1995-2019, hors sessions extraordinaires)

114 La part des résolutions adoptées à l’unanimité suit, dans les grandes lignes, celle de la législation. Les pointes vers le bas au cours de la session 2005-2006 et vers le haut lors de la session 2009-2010 sont dues au faible nombre de résolutions mises aux voix (respectivement 6 et 8), ce qui fait que des nombres peu élevés entraînent des variations importantes en pourcentages. Une autre constatation frappante est la rupture qui intervient au cours de la dernière session de la période étudiée. Ainsi, en 2018-2019, aucune des 20 résolutions mises aux voix n’a été adoptée à l’unanimité ; l’explication réside dans la position politique du groupe N-VA. En effet, une résolution est généralement rédigée sous la forme d’une demande d’action adressée au gouvernement fédéral. En 2019, la N-VA a refusé de donner son accord à des résolutions, quel qu’en soit le contenu. Il s’agissait en effet d’une période d’affaires courantes, à gérer par un gouvernement minoritaire et démissionnaire depuis décembre 2018  [96].

115 Il est enfin à noter qu’un vote unanime ne signifie pas toujours qu’il n’y a pas d’opposition. C’est ainsi que, le 29 mars 2001, la révision de l’article 184 de la Constitution a été adoptée à l’unanimité des 99 présents par la séance plénière de la Chambre, après que les groupes PSC, CVP et Vlaams Blok avaient quitté la salle pour déjouer les plans de la majorité en n’assurant pas le quorum. En effet, un vote unanime avec 99 membres ne constitue pas un quorum suffisant pour réviser la Constitution (présence requise des deux tiers des membres, soit 100). Ironiquement, Y. Leterme – membre de l’opposition qui se trouvait dans la salle afin de signaler à la majorité l’absence de quorum – a aussitôt été compté par le président parmi les présents  [97].

6.2. La majorité gouvernementale

116 Dans le système politique belge – où il n’existe pas de séparation stricte entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif et où le pouvoir exécutif n’est pas directement élu par la population mais dépend d’une majorité parlementaire –, la majorité gouvernementale forme l’axe central du fonctionnement du Parlement. Parallèlement, la coalition qui forme le gouvernement et qui doit obtenir le soutien d’une majorité parlementaire est liée à l’accord conclu pour constituer le gouvernement. Cet accord fixe les choix politiques – et donc aussi un programme législatif – dans un large éventail de domaines pour le reste de la législature. Un tel accord, qui suppose que les différents partis de la coalition fassent tous des concessions, ne peut aboutir que si les partis peuvent compter sur son exécution loyale, y compris dans l’arène parlementaire.

117 Le tableau 9 illustre le degré de fiabilité des partenaires de coalition. Dans la colonne « Majorité divisée », ce tableau mentionne le nombre de votes nominatifs où un groupe soutenant le gouvernement s’écarte des autres groupes de la coalition (le vote émis par un groupe étant défini comme le vote émis par la majorité des membres de ce groupe). Attention toutefois : le chiffre se rapporte au nombre de votes nominatifs, et non au nombre de groupes. Lors d’un vote nominatif, la « dissidence » au sein de la majorité n’est donc pas nécessairement limitée à un seul groupe. Le tableau 9 ne dit rien non plus quant aux votes dissidents individuels dans les rangs de la majorité. Il n’examine que le nombre de prises de positions divergentes des groupes soutenant le gouvernement (ou, plus précisément, de la majorité des membres de ces groupes). Au cours de la période 1995-2019, semblable division de la majorité s’est avérée très rare : elle n’a pu être constatée que dans 332 votes nominatifs sur 13 397, soit 2,5 %.

118 Comme souvent, la moyenne générale dissimule des variations sous-jacentes. C’est ainsi que sous le gouvernement Dehaene II (CVP/PS/SP/PSC) – lequel ne dispose que d’une majorité parlementaire relativement étroite –, elle n’est que de 32 votes sur 3 587, soit à peine 0,9 %. Sous le gouvernement Verhofstadt I (VLD/PS/Fédération PRL FDF MCC/SP/Écolo/Agalev) – où la majorité parlementaire est plus large mais les divergences idéologiques sont plus fortes entre libéraux, socialistes et écologistes –, elle passe à 2,7 % de tous les votes nominatifs (64 sur 2 402). En fait, les seules « pointes saillantes » dans ce tableau sont les trois périodes de gouvernement en affaires courantes : la session 2007-2008, quand le gouvernement Verhofstadt II (VLD/PS/MR/SP.A–Spirit) démissionnaire reste en place jusqu’au 21 décembre 2007, la session 2010-2011, sous le gouvernement en affaires courantes Leterme II (CD&V/MR/PS/Open VLD/CDH), et, enfin, la session 2018-2019, à l’époque du gouvernement minoritaire démissionnaire Michel II (MR/CD&V/Open VLD). Mais ces pointes restent relatives. C’est ainsi que, au cours de la session 2010-2011, le nombre de votes nominatifs avec majorité divisée reste limité à 16,0 % (54 votes sur 338). Même à ce moment, la majorité sortante – ou ce qui devait passer pour telle, car les partis libéraux s’attendaient alors à se retrouver dans l’opposition – a voté de façon disciplinée dans 84,0 % des cas.

Tableau 9. Nombre de votes nominatifs au cours desquels un groupe politique reconnu soutenant le gouvernement a voté de manière différente, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

Tableau 9. Nombre de votes nominatifs au cours desquels un groupe politique reconnu soutenant le gouvernement a voté de manière différente, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

119 Le fait qu’un vote nominatif fasse apparaître une division dans les rangs de la majorité, c’est-à-dire que la plupart des membres d’au moins un des groupes soutenant le gouvernement émette un suffrage dissident, n’implique pas nécessairement le rejet de la position de la majorité. Par exemple, le groupe dissident peut compter trop peu de membres présents pour faire pencher la balance, ou le vote du groupe dissident peut être compensé par l’appui d’une partie de l’opposition. Dans ce dernier cas, on parle de « majorité de rechange ». Dans un gouvernement fédéral de coalition, une telle majorité de rechange peut constituer un réel problème en soi. C’est ainsi que, fin novembre 2018, le groupe Écolo–Groen offre au gouvernement Michel I une majorité de rechange face à l’hostilité de la N-VA – qui est l’un des partenaires de la coalition – pour faire adopter une résolution demandant que la Belgique signe le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières des Nations unies (Pacte dit de Marrakech)  [98]. Le président du groupe N-VA avertit aussitôt que cela signifierait la fin du gouvernement  [99]. La majorité de rechange adopte la résolution le 6 décembre 2018, grâce à l’appui de tous les groupes de l’opposition  [100]. Mais le 9 décembre, les trois ministres et les deux secrétaires d’État N-VA annoncent leur démission du gouvernement.

120 Dans les situations extrêmes, aucune majorité de rechange ne se présente en cas de divergences internes à la majorité, et la majorité de la Chambre vote différemment, en séance plénière, de ce que fait la « majorité » de la coalition gouvernementale, qui est alors mise en minorité. C’est un cas de figure fort rare : 78 fois sur 13 397 votes nominatifs (0,6 %), dont 35 fois sous le gouvernement Michel II (qui ne disposait pas d’une majorité, ce qui en fait un exemple marginal). Même chose pour les 13 votes du même type intervenus sous le gouvernement démissionnaire Verhofstadt II après les élections du 10 juin 2007.

121 Il n’arrive pratiquement jamais que la coalition gouvernementale se trouve mise en minorité sur un dossier législatif. Le 22 mai 1997, la « majorité » vote de façon totalement divisée sur le projet de loi (initialement proposition de loi) relatif à la protection du patrimoine culturel immobilier transmis à la Chambre par le Sénat : l’assemblée l’adopte malgré l’opposition des deux groupes socialistes, faisant tous les deux partie de la majorité gouvernementale  [101]. Le 18 décembre 2001, en raison de divergences internes à la majorité, la Chambre rejette le projet relatif à la déclaration de destination des cendres, transmis par le Sénat  [102]. Le 10 décembre 2002, la majorité est également divisée sur le report de l’entrée en vigueur de l’interdiction de la publicité pour les produits du tabac (la « loi Francorchamps »), qui finit par être rejetée  [103]. Le 1^er avril 2003, la Chambre adopte, contre l’opposition des groupes socialistes et écologiste soutenant le gouvernement, le projet de loi modifiant la loi du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire, transmis par le Sénat, et une proposition de loi relative à des produits de placement  [104]. Depuis 2003, il n’y a plus eu d’exemple d’un vote sur l’ensemble d’une loi qui fasse apparaître une différence de position entre la Chambre et la majorité gouvernementale (d’un gouvernement non démissionnaire). Le seul vote de cet ordre, sous le gouvernement Michel I, concerne ainsi une prise en considération – celle d’une proposition de résolution du Vlaams Belang visant à la partition de la Belgique – où le MR s’est associé aux votes négatifs des groupes de l’opposition ; la Chambre a rejeté la prise en considération  [105].

122 En résumé, la majorité n’agit que rarement en ordre dispersé, ce qui fait qu’il n’existe guère de marge de manœuvre pour d’éventuelles majorités de rechange, et le nombre de fois où la coalition gouvernementale est mise en minorité en séance plénière de la Chambre en raison de ses divergences internes est moins élevé encore. Pourtant, par définition, un accord de gouvernement ne peut, à l’entame de la législature, être exhaustif. De nombreux dossiers et problèmes politiques n’apparaissent que dans le courant de la législature ou ne sont pas explicitement réglés dans l’accord de gouvernement. Ce dernier, une fois négocié, n’est qu’une des facettes d’un gouvernement de coalition, lequel, dans le contexte belge, a pour règle générale de permettre aux partis qui soutiennent le gouvernement de rechercher un consensus sur ce qui vient à l’ordre du jour parlementaire. En 1992, le gouvernement Dehaene I (CVP/PS/SP/PSC) a même fait noter cette façon de faire dans l’accord de gouvernement : « Cet accord de gouvernement est délibérément succinct : il n’aborde pas tous les problèmes, mais le gouvernement est résolu à faire face de manière cohérente et déterminée à tous ceux qui sont de son ressort. Dans cet esprit, le gouvernement demandera au Parlement de poursuivre l’examen des projets de loi déjà déposés. En outre, pour les autres matières, les partis de la majorité ont convenu de s’en tenir à la règle classique au sein d’une majorité, qui consiste à traiter celles-ci sur la base d’un consensus au gouvernement et entre les groupes de la majorité au Parlement »  [106].

123 Il est à noter que l’une des façons de parvenir à un consensus entre les groupes de la majorité gouvernementale est ce que l’on appelle la réunion (ou concertation) de la majorité. Lors de ces réunions, les membres de la majorité, en liaison avec le cabinet du ministre compétent, organisent le travail appelé à se dérouler au sein d’une commission parlementaire. Il s’agit notamment de décider des propositions de loi qui seront traitées en priorité. Tout cela se fait dans la plus grande discrétion, et en aucun cas pendant les réunions (publiques) de la commission parlementaire concernée  [107].

6.3. La majorité gouvernementale et les deux groupes linguistiques

124 Le tableau 10 contient une catégorie particulière de votes nominatifs : le nombre de votes nominatifs où la position de la majorité gouvernementale ne reçoit pas l’appui d’une majorité dans un groupe linguistique de la Chambre. Les groupes linguistiques (français et néerlandais) ont vu le jour en même temps que le principe de la majorité spéciale, lors de la révision constitutionnelle de 1970 (première réforme de l’État), surtout pour rencontrer la crainte des francophones de se trouver politiquement minorisés dans les Chambres législatives. À cet effet, les groupes linguistiques remplissent un certain nombre de fonctions : ils forment la base de calcul de la majorité spéciale (majorité des deux tiers de la Chambre et majorité simple dans chaque groupe linguistique, avec de surcroît un quorum des présences dans chaque groupe linguistique) et une majorité des trois quarts au moins des membres d’un des groupes linguistiques peut suspendre la procédure parlementaire au moyen d’une motion motivée (« sonnette d’alarme »).

Tableau 10. Nombre de votes nominatifs où un groupe linguistique a voté différemment de la position de la majorité gouvernementale, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

Tableau 10. Nombre de votes nominatifs où un groupe linguistique a voté différemment de la position de la majorité gouvernementale, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

125 La composition des groupes linguistiques a été précisée dans la loi du 3 juillet 1971 relative à la répartition des membres des Chambres législatives en groupes linguistiques et portant diverses dispositions relatives aux Conseils culturels pour la Communauté culturelle néerlandaise et pour la Communauté culturelle française. Dans l’arrondissement bilingue de Bruxelles, par la suite de Bruxelles–Hal–Vilvorde et depuis 2014 de Bruxelles-Capitale, c’est la (première) langue du serment qui détermine le groupe linguistique auquel appartient le député.

126 Depuis 1970 est née, par-delà la signification constitutionnelle des groupes linguistiques, une réalité politique qui ne se retrouve pas dans la Constitution. À savoir que l’on cherche, quand est formé un gouvernement national – par la suite : fédéral –, à ce qu’il soit soutenu par une majorité dans chaque groupe linguistique des Chambres. Le gouvernement intervient, dans le cadre de la procédure de la sonnette d’alarme, comme une sorte de médiateur entre les deux grandes communautés linguistiques et, depuis 1970, le Conseil des ministres doit compter autant de ministres francophones que de ministres néerlandophones. Idéalement, de ce fait, il vaut mieux que le gouvernement fédéral bénéficie d’une légitimité démocratique dans les deux grandes communautés linguistiques.

127 Pourtant, vu les différences de rapports de force politiques en Belgique francophone et en Belgique néerlandophone, il est manifeste que l’appui dont dispose la coalition gouvernementale fédérale diffère dans les groupes linguistiques selon sa composition. Sous le gouvernement Dehaene II (CVP/PS/SP/PSC) et le gouvernement Verhofstadt II (VLD/PS/MR/SP.A–Spirit), il y a une certaine forme de symétrie : à peu de choses près, l’absence de soutien à la position de la majorité gouvernementale survient aussi souvent dans le groupe linguistique français que dans le groupe linguistique néerlandais. Il en va différemment sous le gouvernement Verhofstadt I (VLD/PS/Fédération PRL FDF MCC/SP/Écolo/Agalev) : hormis à neuf reprises, celui-ci a le soutien d’une majorité du groupe linguistique français. Dans le groupe linguistique néerlandais, la coalition arc-en-ciel n’a qu’un siège de plus que l’opposition réunie du CVP, de la Volksunie et du Vlaams Blok. Cette courte majorité lui fait défaut dans 229 votes sur 2 402 (9,5 %), suite à des absences au sein de la majorité ou à la constitution de majorités de rechange.

128 Après la rupture du cartel entre le CD&V et la N-VA, en septembre 2008, les élus de la N-VA passent à l’opposition. De ce fait, le gouvernement Leterme I (CD&V/MR/PS/Open VLD/CDH) – et, par la suite, aussi le gouvernement Van Rompuy et le gouvernement Leterme II (même composition) – perd la majorité dont il disposait dans le groupe linguistique néerlandais. Aussi cette rupture est-elle visible dans les chiffres du tableau 10. Après la formation du gouvernement Di Rupo en décembre 2011, la N-VA dénonce vigoureusement l’absence de majorité dans le groupe linguistique néerlandais. Pour le président de la N-VA, faute de majorité dans le groupe linguistique néerlandais, Elio Di Rupo (PS) ne peut être un Premier ministre légitime  [108]. En octobre 2014, on assiste à un renversement intégral – et plus marqué encore – avec la formation du gouvernement Michel I (N-VA/MR/CD&V/Open VLD), lorsque les libéraux francophones acceptent d’être le seul parti francophone à appartenir à la coalition fédérale. Du côté francophone, il n’est dès lors même plus question d’une courte majorité puisque le seul parti francophone soutenant le gouvernement ne représente même pas le tiers du groupe linguistique français. Pendant la législature 2010-2014, le gouvernement n’avait pas obtenu l’appui de la majorité dans le groupe linguistique néerlandais lors de 172 votes (9,1 %) ; pendant la législature 2014-2019, ce chiffre passe, pour le groupe linguistique français, à 1 513 votes nominatifs (56,1 %).

129 Sur l’ensemble de la période 1995-2019, les deux groupes linguistiques de la Chambre ont voté de manière différente dans 2 156 cas (sur 13 397, soit 16,1 %). Mais à cet égard, l’année 2014 constitue une césure. Avant le gouvernement Michel I, cette situation s’est présentée à 644 reprises (sur un total de 10 702 votes, soit 6,0 %) ; après les élections du 25 mai 2014, ce chiffre est passé à 1 512 unités sur 2 695 (soit 56,1 %). Au cours de la législature 2014-2019, il s’est agi presque exclusivement d’un gouvernement incapable de convaincre une majorité du groupe linguistique français. Cela n’a rien de surprenant, puisque, du côté francophone, le gouvernement n’est soutenu que par le MR (qui, en l’occurrence, détient 20 des 63 sièges du groupe linguistique français de la Chambre).

130 Les gouvernements fédéraux composés de manière à pouvoir s’appuyer sur une majorité dans chacun des deux groupes linguistiques – ce qui n’est pas un requis constitutionnel, mais un usage politique largement établi ou du moins généralement recherché – offrent une bien meilleure protection contre la minorisation d’un groupe linguistique que la composition paritaire du Conseil des ministres et la possibilité de lancer la procédure de sonnette d’alarme. En effet, cette « motion motivée » susceptible de suspendre la procédure parlementaire requiert une majorité des trois quarts de chaque groupe linguistique, que l’opposition francophone n’aurait pu rassembler entre 2014 et 2018  [109].

131 La seule application de la procédure de la sonnette d’alarme intervenue au cours de la période 1995-2019 a pris place le 29 avril 2010, contre les dispositions de la proposition de loi modifiant les lois électorales en vue de scinder la circonscription de Bruxelles–Hal–Vilvorde. Elle ne se retrouve pas dans les chiffres donnés ici, puisque le déclenchement de la sonnette d’alarme ne se fait pas au moyen d’un vote nominatif, mais par le dépôt d’une motion écrite signée  [110]. En l’occurrence, cette motion portait la signature de 61 des 62 députés francophones (Patrick Cocriamont, l’unique député du Front national, n’avait pas été sollicité par ses collègues)  [111].

6.4. Majorité versus opposition

132 Le tableau récapitulatif des votes nominatifs unanimes (Tableau 8) a montré que la Chambre parvient à une décision unanime dans environ 10 % des cas. Pour autant, cela ne veut pas dire que, dans les 90 % de cas restants, la majorité et l’opposition se font face, tels deux monolithes. En effet, l’unanimité peut être rompue ne serait-ce que par une seule voix dissidente, ou lorsque la majorité gagne à elle l’appui de certains des groupes de l’opposition mais non de tous. De façon générale, les groupes de la majorité sont tenus de respecter une discipline majoritaire : faire bloc pour défendre le consensus auquel est parvenue la coalition gouvernementale. Le tableau 9 a déjà illustré précédemment l’impact de cette règle non écrite, sur la base des quelques rares votes où la majorité n’a pas voté comme un seul homme.

133 En sens inverse, les groupes de l’opposition ne sont pas tenus à une « discipline » oppositionnelle du même genre. Bien au contraire, ils ont la possibilité d’adapter à chaque fois leur attitude selon le texte de la majorité qui est mis aux voix. Les groupes de l’opposition ont le choix : ils peuvent se rallier au texte de la majorité, s’y opposer par principe ou, à l’inverse, se dire d’accord mais voter contre ou s’abstenir parce que le texte, de leur point de vue, ne va pas assez loin. Généralement, leur position ne change rien aux chances d’aboutir d’un texte de la majorité. Les membres de l’opposition ne doivent pas davantage être présents lors du vote pour assurer le quorum nécessaire. Faire partie de l’opposition, c’est être exclu du pouvoir de décision. Mais cela présente l’avantage de garantir aux groupes et aux membres de l’opposition une plus grande liberté de manœuvre, comme le note explicitement Hervé Hasquin (MR) dans ses mémoires : « Mon parti était dans l’opposition. Rien de tel pour un parlementaire que de n’être pas lié à la discipline de vote au sein d’une majorité ! Quelle liberté d’intervention ! »  [112]

134 Les tableaux 11 et 12 donnent un aperçu – respectivement en chiffres absolus et en pourcentages – des votes nominatifs où un groupe s’est rallié à la position de la majorité gouvernementale, ou, pour le dire autrement, de la distance entre un groupe et la majorité.

135 Il n’y a pas de continuité dans ces chiffres : en pourcentage, les groupes soutenant le gouvernement se trouvent dans le cours d’une législature sur la même longueur d’ondes que la majorité dans 99 %, voire 100 % des cas. Par contre, les groupes de l’opposition suivent à forte distance. C’est ainsi que, lors de la dernière session de la législature 1995-1999, le groupe PRL–FDF et le groupe Écolo–Agalev, tous deux groupes d’opposition, ont voté comme la majorité relativement souvent : respectivement lors de 65,8 % et 60,3 % de tous les votes. C’est à la fois beaucoup, mais aussi bien moins que les partis de la majorité (quelque 99 %). Les chiffres se limitent, comme toujours, aux groupes reconnus de la Chambre.

136 Les pourcentages du tableau 12 peuvent être lus concomitamment avec la répartition dans l’espace des groupes de la Chambre sur un système d’axes (cf. les graphiques en nuages de points reproduits en annexe du présent Courrier hebdomadaire), la place des groupes sur l’axe horizontal indiquant la distance par rapport à la majorité gouvernementale, que l’on retrouve à chaque fois à droite sur l’axe horizontal.

Tableau 11. Nombre de votes au cours desquels un groupe politique reconnu a voté conformément à la position de la majorité gouvernementale, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

Tableau 11. Nombre de votes au cours desquels un groupe politique reconnu a voté conformément à la position de la majorité gouvernementale, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

¹ PSC jusqu’au 21 mai 2002.
² CVP jusqu’au 1^er octobre 2001. CD&V–N-VA du 28 juin 2007 au 14 octobre 2008.
³ PRL–FDF jusqu’au 1^er juillet 1999 ; PRL–FDF–MCC jusqu’au 25 mars 2002. Le groupe MR comprend le FDF jusqu’au 5 décembre 2011.
⁴ VLD jusqu’au 28 juin 2007.
⁵ SP jusqu’au 18 octobre 2001. SP.A–Spirit du 5 juin 2003 au 24 avril 2008 ; SP.A–Vl.Pro du 24 avril 2008 au 2 janvier 2009.
⁶ Écolo–Agalev jusqu’à la fin de la session 2002-2003 ; Écolo–Groen! du début de la session 2007-2008 jusqu’au 12 janvier 2012.
⁷ Volksunie jusqu’au 1^er juin 1999 ; VU&ID jusqu’à la fin de la session 2002-2003.
⁸ Vlaams Blok jusqu’au 15 novembre 2004.

En grisé : partis politiques membres de la coalition gouvernementale.

Tableau 12. Pourcentage de votes au cours desquels un groupe politique reconnu a voté conformément à la position de la majorité gouvernementale, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

Tableau 12. Pourcentage de votes au cours desquels un groupe politique reconnu a voté conformément à la position de la majorité gouvernementale, par session, par législature et par gouvernement (1995-2019)

¹ PSC jusqu’au 21 mai 2002.
² CVP jusqu’au 1^er octobre 2001. CD&V–N-VA du 28 juin 2007 au 14 octobre 2008.
³ PRL–FDF jusqu’au 1^er juillet 1999 ; PRL–FDF–MCC jusqu’au 25 mars 2002. Le groupe MR comprend le FDF jusqu’au 5 décembre 2011.
⁴ VLD jusqu’au 28 juin 2007.
⁵ SP jusqu’au 18 octobre 2001. SP.A–Spirit du 5 juin 2003 au 24 avril 2008 ; SP.A–Vl.Pro du 24 avril 2008 au 2 janvier 2009.
⁶ Écolo–Agalev jusqu’à la fin de la session 2002-2003 ; Écolo–Groen! du début de la session 2007-2008 jusqu’au 12 janvier 2012.
⁷ Volksunie jusqu’au 1^er juin 1999 ; VU&ID jusqu’à la fin de la session 2002-2003.
⁸ Vlaams Blok jusqu’au 15 novembre 2004.

137 L’opposition « vigilante mais constructive »  [113] de la Fédération PRL FDF face au gouvernement Dehaene II (CVP/PS/SP/PSC) au cours de la législature 1995-1999 est visible dans les chiffres des tableaux 11 et 12 (cf. aussi Annexes 1 à 4). Le parti libéral francophone vote de plus en plus fréquemment avec la majorité à mesure que la législature progresse (et, dans les graphiques en annexe, se retrouve donc de plus en plus proche de la majorité sur l’axe horizontal), tandis que son parti frère, le VLD, choisit de mener une opposition plus dure. Le Vlaams Blok est le parti qui marque la plus grande « distance » par rapport à la majorité.

138 En 1999, arrive au pouvoir le gouvernement Verhofstadt I (VLD/PS/Fédération PRL FDF MCC/SP/Écolo/Agalev) ; il est formé d’une coalition alors inédite, dite arc-en-ciel. Les tensions au sein de cette majorité apparaissent un tant soit peu quand sa cohésion s’effrite lors de la dernière session de la législature 1999-2003, lors de laquelle tous les groupes soutenant le gouvernement ne suivent pas la majorité dans une dizaine de votes. Sur le nuage de points de la session 2002-2003 (Annexe 8), la position des groupes de la majorité est devenue beaucoup plus diffuse. Pendant cette législature, c’est, parmi les groupes de l’opposition, le groupe PSC/CDH qui se trouve le plus proche de la majorité, plus encore que le groupe Volksunie. Ce dernier point est quelque peu étonnant car, en 1999, la Volksunie a été nécessaire pour la formation d’une majorité analogue au niveau flamand (à savoir le gouvernement flamand Dewael : VLD/SP/Agalev/Volksunie), renvoyant là aussi le CVP dans l’opposition. Pourtant, les chiffres ne permettent nullement d’inférer que ce groupe soutiendrait peu ou prou de l’extérieur la majorité arc-en-ciel. Les nuages de points montrent bien comment le groupe (et le parti) se désagrège dans le courant de la législature 1999-2003 (cf. Annexes 5 à 8). Une partie des membres du groupe – le noyau de ce qui formera par la suite Spirit – se rapproche de la majorité lors des votes, alors que le groupe d’où sera ultérieurement issue la N-VA présente un profil marqué d’opposition. Le catalyseur de cette crise interne est l’appui à apporter éventuellement par la Volksunie, depuis l’opposition, à la réforme de l’État de 2001  [114].

139 Au lendemain des élections fédérales du 18 mai 2003, Écolo et les nationalistes flamands disparaissent de la Chambre en tant que groupes reconnus, faute d’avoir obtenu un nombre d’élus suffisant pour pouvoir bénéficier d’une reconnaissance. Pour sa part, le parti Agalev (bientôt rebaptisé Groen!) perd toute représentation à la Chambre. À partir de la session 2004-2005, deux des partis qui sont dans l’opposition au niveau fédéral, le CDH et le CD&V, font à nouveau partie de la majorité dans les entités fédérées (au sein du gouvernement wallon, du gouvernement bruxellois et du gouvernement de la Communauté française pour le CDH, et au sein du gouvernement flamand, en plus du gouvernement bruxellois, pour le CD&V  [115]), et ce, du côté wallon et du côté francophone, au détriment notamment d’un parti de la majorité fédérale, le MR. Ce fait politique ne peut se déduire des distances respectives des groupes politiques par rapport à la majorité gouvernementale fédérale à la Chambre des représentants.

140 Après les élections fédérales du 10 juin 2007, c’est une autre image, atypique, qui se dessine. Le gouvernement démissionnaire Verhofstadt II (VLD/PS/MR/SP.A–Spirit) ne dispose plus d’une majorité et seule une partie de la majorité sortante – les deux partis libéraux – est associée aux tentatives de formation d’une coalition « orange-bleue » (avec les deux partis de tradition sociale-chrétienne). Dans les tableaux 11 et 12, il n’est plus question d’une césure claire entre majorité (démissionnaire) et opposition, tandis que, sur l’axe horizontal du nuage de points (cf. Annexe 13a), les partenaires pressentis pour une coalition orange-bleue se retrouvent face aux groupes des socialistes et des écologistes, avec le CDH dans une position médiane qui en dit long. Mais la formation d’un gouvernement orange-bleu se heurte à l’apparition, à l’ordre du jour politique, de la scission de la circonscription électorale de Bruxelles–Hal–Vilvorde ; elle échoue en novembre 2007. Un mois plus tard, est constitué un gouvernement intérimaire avec une coalition inédite : le gouvernement Verhofstadt III (CD&V/MR/PS/Open VLD/CDH). Dès lors, on retrouve la constellation bien connue : une majorité clairement délimitée et, à une large distance, les groupes de l’opposition. Il en va également ainsi sous les gouvernements Leterme I, Van Rompuy et Leterme II (tous également de composition CD&V/MR/PS/Open VLD/CDH). Pour sa part, la N-VA appartient aux partis de l’opposition à partir de la session 2008-2009 : elle s’est séparée de son partenaire de cartel, le CD&V, et dispose d’assez de membres pour pouvoir bénéficier de la reconnaissance d’un groupe.

141 En Flandre, les élections fédérales du 13 juin 2010 provoquent une véritable révolution politique : la N-VA effectue une percée à ce point importante que le parti devient d’un seul coup la première force politique flamande. La durée des discussions visant à la formation d’un gouvernement fédéral (couplées à la négociation de la sixième réforme de l’État) est telle – 540 jours – que la gestion des affaires courantes reçoit, au fil du temps, une interprétation fort large. Dans le courant de l’année 2011, le gouvernement démissionnaire Leterme II dépose ainsi un budget au lieu des douzièmes provisoires et engage les forces armées belges à l’étranger. Contrairement au gouvernement Verhofstadt II en 2007, ce gouvernement Leterme II dispose toujours d’une majorité au Parlement en 2010-2011. Il n’existe certes pas d’accord de gouvernement qui contraindrait les groupes de la majorité au consensus (cf., à ce propos, le tableau 9), mais la majorité reste clairement visible dans le nuage de points de l’annexe 17a, à droite sur l’axe horizontal. Les chiffres des tableaux 11 et 12 semblent également indiquer que la majorité démissionnaire demeure l’axe du travail parlementaire. Or il est souvent écrit çà et là que, en 2010-2011, le Parlement a laissé libre cours à des majorités de rechange. Dans le journal De Morgen du 13 avril 2015, on peut ainsi lire : « De nombreux hommes politiques considèrent que ces quelques mois ont été une expérience rafraîchissante pour notre démocratie »  [116]. Mais à y regarder de plus près, on voit que cette image se réduit à deux ou trois dossiers – avec à chaque fois plusieurs votes par article : le contrôle plus strict du regroupement familial (soutenu par une coalition formée de la N-VA, du CD&V, du MR et de l’Open VLD) et la transposition dans la loi belge de l’arrêt Salduz (pour laquelle le PS a voté différemment des autres partis de la majorité soutenant le gouvernement)  [117].

142 Sous le gouvernement Di Rupo (PS/CD&V/MR/SP.A/Open VLD/CDH), formé le 5 décembre 2011, la majorité serre de nouveau les rangs. Les (rares) votes partagés au sein de la majorité sont à mettre au compte des groupes CDH et CD&V, qui refusent de suivre les autres partis de la majorité lors des votes sur des « dossiers éthiques » : l’extension de la législation sur l’euthanasie aux mineurs d’âge, d’une part, et l’assouplissement du Code civil en ce qui concerne l’attribution du nom des enfants, d’autre part  [118]. Parmi les groupes de l’opposition, c’est le groupe Écolo–Groen! (puis Écolo–Groen) qui est le plus proche de la majorité. Cela est d’ailleurs logique puisque les deux partis écologistes ont participé aux négociations sur la sixième réforme de l’État et, comme ils s’y sont engagés, soutiennent l’adoption des textes mettant en œuvre celle-ci lors des sessions 2011-2012 et 2013-2014, faisant partie de ce qui a été appelé la majorité institutionnelle.

143 Au cours de la période étudiée dans le présent Courrier hebdomadaire, la Chambre des représentants connaît l’antinomie la plus grande entre majorité et opposition sous le gouvernement Michel I (N-VA/MR/CD&V/Open VLD), entre octobre 2014 et décembre 2018. Une majorité cohérente – avec à peine cinq votes partagés  [119] (cf. Tableau 9) – est face à une opposition qui ne se rallie que relativement peu souvent à la majorité. Cela étant, la distance entre majorité et opposition se réduit quelque peu au fil de la législature, en commençant par le CDH. À l’été 2017, ce parti se tourne subitement vers le MR au niveau wallon pour y repousser le PS dans l’opposition ; en octobre 2018, il trouve même un compromis avec les partis de la majorité fédérale sur une révision de la législation sur l’avortement  [120].

144 C’est alors que surgit une crise au sein de la majorité. Le 9 décembre 2018, les membres N-VA du gouvernement Michel I démissionnent. Le gouvernement Michel II (MR/CD&V/Open VLD) qui résulte de ces événements est un gouvernement minoritaire. Le 18 décembre suivant, quand il apparaît clairement que les partis de l’opposition de gauche ne soutiendront pas la nouvelle coalition, le Premier ministre présente sa démission au Roi. Contrairement à la crise gouvernementale de 2010, il n’est cependant pas procédé à des élections anticipées. Le gouvernement démissionnaire reçoit mission, après les consultations du Roi, de « garantir la bonne gestion du pays » jusqu’aux prochaines élections fédérales (appelées à se tenir le 26 mai 2019)  [121]. Comme le gouvernement Michel II ne peut pas s’appuyer sur une majorité à la Chambre, il est forcé de rechercher des majorités de rechange pour exécuter un programme résiduel. Les chiffres des tableaux 11 et 12 montrent que, dans ce cadre, la coalition gouvernementale peut le plus souvent faire appel à la N-VA, qui se rallie au gouvernement minoritaire de ses anciens partenaires de coalition dans 80,4 % des votes. Les nuages de points font également apparaître des constellations analogues, tant pour l’époque du gouvernement Michel I que pour celle du gouvernement minoritaire Michel II (cf. Annexes 20 à 24b), ce qui est plutôt surprenant. Cependant, au cours de la session 2018-2019, il y a bien une différence entre les partis de gouvernement et la N-VA : on le constate à la distance sur l’axe vertical (qui est la deuxième composante de l’analyse en composantes principales), même si, sur l’axe horizontal (qui constitue la première – et principale – composante), la N-VA demeure dans le camp du gouvernement. Pendant la crise politique débutée en décembre 2018, S. Bracke (N-VA), lorsqu’il est président de la Chambre  [122], joue un rôle de médiation entre les groupes de l’ancienne majorité afin de permettre de faire voter un maximum du programme gouvernemental de l’ancienne coalition « suédoise »  [123]. Les dissensions au sein de la coalition résiduelle s’expriment surtout lors des votes sur la déclaration de révision de la Constitution, où le MR appuie autant que possible sur la pédale de frein  [124].

145 Bref, après le 9 décembre 2018, la cohésion entre les partis de la « suédoise » se maintient donc assez bien : quatre fois sur cinq, la N-VA vote comme ses anciens partenaires MR, CD&V et Open VLD. Toutefois, il n’en reste pas moins que la période allant de décembre 2018 à avril 2019, durant laquelle les députés fédéraux font face au gouvernement minoritaire démissionnaire Michel II, voit la Chambre des représentants s’écarter de son fonctionnement ordinaire. Le résultat des votes nominatifs est devenu imprévisible et, plus d’une fois, les résultats des scrutins sont surprenants. Ce qui était fort peu habituel dans le contexte belge jusqu’en décembre 2018.