1.2.1. L’article 27 : la liberté d’association

14À l’instar de celle de toute association privée de citoyens, la création d’un parti politique a pour fondement juridique l’article 27 de la Constitution, qui dispose : « Les Belges ont le droit de s’associer ; ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive ». Le droit commun qui s’applique aux partis politiques est donc le droit des associations (associations de fait ou associations sans but lucratif, cf. infra). D’ailleurs, il ne fait pas de doute que, par cet article 27, le constituant de 1830-1831 a visé entre autres les associations politiques. Dès le 16 octobre 1830 en effet, le gouvernement provisoire avait adopté un arrêté dont l’article 1^er disposait : « Il est permis aux citoyens de s’associer, comme ils l’entendent, dans un but politique, religieux, philosophique, littéraire, industriel ou commercial »  [19].

15Le fait que le droit d’association ne puisse être soumis à aucune mesure préventive (qui limiterait voire empêcherait l’exercice de ce droit) implique notamment qu’il est impossible d’interdire a priori un parti politique. En revanche, les mesures répressives ou régulatoires étant permises, il est possible de sanctionner les infractions à la loi commises par un parti politique (ou par ses membres).

1.2.2. L’article 62 : la représentation proportionnelle

16En son deuxième alinéa, l’article 62 de la Constitution prévoit que « les élections se font par le système de représentation proportionnelle que la loi détermine ». Pour la doctrine classique, cette disposition ne peut pleinement se comprendre que si l’on accepte comme présupposé l’existence d’associations d’un type particulier, à savoir les partis politiques.

17En effet, le principe de la représentation proportionnelle pour l’élection des Chambres a été introduit dans le droit électoral belge par une loi du 29 décembre 1899  [20]. Ensuite, ce principe a été constitutionnalisé le 15 novembre 1920  [21]. Or, lors des discussions préalables à l’adoption de la loi de 1899, la représentation proportionnelle a été, à plusieurs reprises, définie comme un système qui donne à chaque « parti politique » la représentation à laquelle il a droit  [22]. Dès cette époque, existait donc une assimilation de la liste de candidats – à laquelle est attribué un certain nombre de sièges – au parti politique, comme si les partis politiques disposaient du monopole de dépôt de candidatures  [23]. D’après la doctrine classique, cet article 62, alinéa 2, de la loi fondamentale constitue donc, implicitement, une reconnaissance constitutionnelle du rôle des partis politiques comme organes de présentation de candidats aux élections.

18Par ailleurs, toujours selon la doctrine classique, ce même article contient tacitement la reconnaissance d’une autre fonction des partis politiques. En effet, le système de représentation proportionnelle impliquant que chaque force politique soit représentée au sein de l’assemblée parlementaire d’une manière qui correspond à sa force dans l’électorat, c’est le rapport de force entre partis tel qu’il est issu des élections qui détermine ceux d’entre eux qui siégeront dans la majorité et ceux qui feront partie de l’opposition. Indirectement, les partis politiques se voient donc reconnaître le droit d’intervenir dans la direction des affaires et dans le fonctionnement du parlement.

19Il est à noter que, aujourd’hui, l’article 62 ne règle que l’élection de la Chambre des représentants. Entre 1921 et 1993  [24], l’article 67, § 1^er, de la Constitution  [25] le rendait également applicable à l’élection des sénateurs élus directement.

20Depuis 1993, l’article 29, § 1^er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles impose également le système de la représentation proportionnelle pour l’élection du Parlement wallon et du Parlement flamand  [26]. En ce qui concerne l’élection du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, aucune disposition ne consacre explicitement l’usage de la représentation proportionnelle, mais l’article 20 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises organise bien un scrutin proportionnel  [27]. Le même constat s’impose pour l’élection du Parlement de la Communauté germanophone : si aucune disposition ne consacre explicitement la représentation proportionnelle, c’est bien ce système qui est organisé par la loi du 6 juillet 1990 réglant les modalités de l’élection du Parlement de la Communauté germanophone  [28]. Rappelons que les membres du Parlement wallon et du Parlement flamand sont désignés sur la base d’une élection directe depuis 1995, ceux du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale depuis 1989 et ceux du Parlement de la Communauté germanophone depuis 1974  [29].

1.2.3. L’article 68 : la répartition des sièges au Sénat

21Dans la même idée, par une mention directe des « listes », l’article 68 de la Constitution, dont les dispositions sont nées avec la révision constitutionnelle du 5 mai 1993  [30] et qui est relatif à la répartition des sièges de sénateur de Communauté – ainsi que, depuis 2014, des sièges de sénateur de Région –, confirme le besoin d’associations politiques qui se veulent homogènes. Par ailleurs, ces listes sont celles qui, lors des élections fédérées, ont obtenu au moins un siège au Parlement de la Communauté française ou au Parlement flamand (ou encore, depuis la sixième réforme de l’État, au Parlement wallon ou dans le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale)  [31]. Ces listes interviennent également pour déterminer les partis qui pourront désigner un ou plusieurs sénateurs cooptés : les sièges sont alors répartis entre les listes qui, lors des élections fédérales, ont obtenu des sièges à la Chambre des représentants.

22Le Sénat est donc composé de manière à refléter les équilibres prévalant, au sein de leurs communautés linguistiques respectives, entre les principaux partis. Là encore, le texte constitutionnel présuppose l’existence de listes suffisamment homogènes entre lesquelles répartir les sièges, et donc de partis politiques.

1.3.1. L’article 42 : l’interdiction du mandat impératif

24L’article 42 de la Constitution interdit le mandat impératif : « Les membres des deux Chambres représentent la nation, et non uniquement ceux qui les ont élus »  [33]. En théorie, les parlementaires fédéraux ne peuvent donc servir les intérêts d’une partie seulement de la population, et a fortiori ceux de leur parti politique  [34]. Considéré comme une norme touchant au cadre légal des partis politiques, cet article 42 a pour conséquence juridique pour ceux-ci que toute subordination juridiquement organisée des parlementaires fédéraux est interdite  [35] : de jure, le parlementaire fédéral est indépendant de son parti politique qui, par exemple, ne peut juridiquement pas le sanctionner dans le cas où il ne respecterait pas une consigne de vote.

25Dans les faits cependant, la situation est bien différente, la discipline de vote prévalant largement. Cependant, cette discipline partisane n’apparaît pas incompatible avec l’article 42 de la Constitution si l’on considère que le respect de cette discipline procède d’un choix individuel de chaque parlementaire  [36]. Par ailleurs, certains auteurs soulignent que la formulation de l’article 42 n’implique pas une interdiction pure et simple du mandat impératif : elle implique uniquement que les parlementaires fédéraux ne représentent pas uniquement ceux qui les ont élus. Loin de porter une interdiction, cet article constituerait en réalité une exhortation pour l’élu à représenter la nation entière et à dépasser la simple représentation de son parti ou de ses électeurs (sans l’exclure)  [37].

26Il n’existe aucune disposition reproduisant les termes de l’article 42 relativement aux parlementaires régionaux et communautaires. Malgré cette carence, il semble qu’il faille l’appliquer de la même manière aux députés des parlements d’entité fédérée, dans la mesure où le principe posé par l’article 42 de la Constitution « est inhérent au régime représentatif moderne »  [38]. Partant, les députés régionaux et communautaires représentent leur Région ou leur Communauté, et non uniquement leurs électeurs. On peut également relever que l’article 42 n’a pas été modifié à la suite de la création de la fonction de sénateur de Communauté (puis de celle de sénateur de Région) : ces sénateurs, même s’ils sont issus et nommés par l’assemblée d’une entité fédérée, sont donc également réputés représenter la nation belge entière.

1.3.2. Les articles 65 et 70 : la durée de la législature

27Pour leur part, les articles 65 et 70 de la Constitution fixent la durée de la législature, respectivement pour la Chambre des représentants et pour le Sénat. L’article 65 dispose, en particulier, que « les membres de la Chambre des représentants sont élus pour cinq ans »  [39]. Le second fixe la durée de mandat des sénateurs. Lorsque le Sénat comptait encore des membres élus directement (c’est-à-dire avant la sixième réforme de l’État), ces derniers étaient élus pour un terme déterminé de huit ou quatre ans  [40]. Depuis la sixième réforme institutionnelle, l’article 70 prévoit la date de début et de fin des mandats des différentes catégories de sénateurs : le début du mandat est toujours fixé à la prestation de serment, la fin étant variable selon qu’il est question, d’une part, d’un sénateur de Région ou de Communauté ou, d’autre part, d’un sénateur coopté.

28Combinées avec l’article 42, ces deux dispositions impliquent que le siège qu’occupe un parlementaire fédéral lui est attribué en son nom propre pour toute la durée de la législature  [41]. Dès lors, un parti ne pourrait en aucune façon priver un parlementaire fédéral de son siège en cours de législature, pour quelque raison que ce soit. Éventuellement, le parlementaire pourrait être exclu du parti, mais pas du Parlement  [42]. A contrario, cela implique également qu’un parlementaire fédéral peut quitter son parti tout en conservant son siège, et soit rejoindre un autre groupe politique soit siéger comme indépendant.

29La même conclusion s’impose en ce qui concerne les parlementaires régionaux et communautaires. En effet, l’article 117 de la Constitution prévoit que les membres des parlements de Région et de Communauté « sont élus pour une période de cinq ans ». La similarité des termes employés avec ceux qui sont utilisés quant à la Chambre des représentants permet donc d’étendre nos conclusions aux membres des parlements d’entité fédérée : leur mandat leur est acquis personnellement pour une durée de cinq ans, et non à leur parti politique. Partant, un parlementaire régional ou communautaire pourrait être exclu de son parti (ou le quitter de sa propre initiative), mais pas de l’assemblée parlementaire.

1.3.3. La lecture combinée des articles 42, 65 et 70 : l’interdiction de la discipline de parti ?

30Dans les faits, les partis politiques n’ont, nous l’avons vu, aucun moyen de priver un parlementaire de son siège. Partant, toute loi qui tenterait, d’une manière ou d’une autre, de s’ingérer dans la relation entre un parlementaire et son parti politique serait anticonstitutionnelle, a fortiori si elle enfreint l’une des conséquences que nous venons de lister  [43]. Toutefois, si de jure le parti politique est dépourvu du moyen de sanctionner un parlementaire qui ne suivrait pas la ligne qu’il lui dicte, la situation est bien différente de facto. En effet, aucune norme n’interdit à un parti de prononcer une sanction politique à l’égard d’un parlementaire rebelle qui se départirait de la ligne du parti.

31En ce sens, les mécanismes de discipline de parti ou les moyens de coercition des partis  [44] peuvent apparaître problématiques au regard de l’interdiction du mandat impératif. La différence entre ces deux concepts tient de ce que le premier touche à un comportement spontanément adopté par le parlementaire : la discipline n’est en rien imposée par le parti alors que, au contraire, la coercition implique que le parti impose au parlementaire un certain comportement via un moyen de pression directe ou indirecte. Ainsi, par exemple, la menace de ne plus figurer sur une liste du parti lors du scrutin suivant constitue une pression indirecte qui touche à la coercition. On peut également imaginer, dans cette catégorie, la menace d’un écartement de l’élu d’une commission parlementaire dans laquelle il siège, etc. Au contraire de la discipline, la coercition semble problématique au regard de l’article 42 de la Constitution, combiné avec les articles 65 et 70, même si certains auteurs considèrent qu’un parlementaire peut librement ignorer les menaces qu’un parti ferait peser sur sa carrière politique sans crainte aucune de perdre son siège et l’indemnité y afférente, qui demeurent garantis par ces mêmes articles  [45] – au moins jusqu’à la fin de la législature pour laquelle il a été élu ou désigné. Il n’en demeure pas moins que ces pratiques de pression, (in)directes, peuvent s’interpréter comme violant l’interdiction constitutionnelle du mandat impératif.

32En pratique, cependant, il semble compliqué de conférer une véritable protection du parlementaire indocile contre les mesures de rétorsion de son parti : en effet, il paraît difficilement envisageable, par exemple, de condamner un parti à faire figurer tel ou tel candidat en ordre utile sur sa liste lors d’un scrutin.

33Puisque le principe posé par l’article 42 de la Constitution s’applique aux parlementaires régionaux et communautaires, et que l’article 117 de la Constitution prévoit la durée de leur mandat dans des termes identiques à celui des membres de la Chambre des représentants, la combinaison de cette disposition et de ce principe constitutionnel implique les mêmes conclusions concernant les parlementaires des entités fédérées.

1.4.1. L’intégration des partis politiques au champ de l’explicite constitutionnel

36Promulgué le 6 janvier 2014, l’article 77 révisé de la Constitution énumère, de manière limitative  [48], les textes législatifs fédéraux qui doivent être adoptés selon une procédure bicamérale stricte, c’est-à-dire durant laquelle la Chambre de représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d’égalité dans la procédure d’adoption de la loi. Notamment, il dispose que les lois relatives au financement des partis politiques et au contrôle des dépenses électorales doivent désormais être adoptées à la fois par la Chambre et par le Sénat – et non plus selon la procédure bicamérale optionnelle qui était auparavant d’application  [49].

37Cette mention des partis politiques à l’article 77, 5°, de la Constitution est la seule occurrence de l’expression dans la charte fondamentale. Symboliquement, la sixième réforme de l’État a donc introduit une forme de reconnaissance constitutionnelle de l’existence des partis.

1.4.2. L’absence de définition constitutionnelle ou de disposition de principe

38Toutefois, le constituant n’a pas saisi cette opportunité pour définir les partis politiques ou pour les reconnaître explicitement. Ainsi, ni le texte de l’article 77 ni les travaux préparatoires à la révision dudit article ne proposent une définition à la notion. De même, il n’est pas question ici d’une disposition de principe consacrée aux partis, comme c’est le cas, par exemple, de l’article 21 de la Constitution allemande, qui stipule, en son premier paragraphe : « Les partis concourent à la formation de la volonté politique du peuple. Leur fondation est libre. Leur organisation interne doit être conforme aux principes démocratiques. Ils doivent rendre compte publiquement de la provenance et de l’emploi de leurs ressources ainsi que de leurs biens ».

39De plus, la lecture des documents parlementaires montre qu’à aucun moment le constituant n’a réalisé la portée de l’introduction du vocable de « parti politique » dans la Constitution belge et n’a donc pas fait preuve d’une velléité de définition. À vrai dire, la question n’a même pas été soulevée au cours du processus parlementaire. Pourtant, il aurait suffi au constituant, s’il voulait s’épargner l’effort d’imagination que l’exercice de définition aurait demandé, de renvoyer à la définition des partis contenue dans la législation relative au financement de ces derniers (cf. infra). Certes, pareille manœuvre n’aurait guère été souhaitable d’un point de vue légistique  [50], mais elle aurait permis de circonscrire et de réellement consacrer le parti politique, au lieu de simplement le mentionner.

1.4.3. Une consécration constitutionnelle toute relative

40L’entrée des partis politiques dans la Constitution ne s’opère donc pas en fanfare, mais plutôt par la petite porte de l’article 77. La consécration constitutionnelle acquise par les partis est en réalité extrêmement limitée, dans la mesure où la Constitution ne les reconnaît pas pour eux-mêmes : tout au plus, elle reconnaît que les lois concernant le financement des partis politiques revêtent une importance jugée suffisante pour qu’une procédure bicamérale obligatoire préside à leur adoption. La nouvelle formulation de l’article 77 de la Constitution ne traduit donc en aucun cas une volonté du constituant de consacrer constitutionnellement les partis politiques. En fait, il semble qu’aucun parlementaire ne se soit aperçu de la portée symbolique du texte qu’il s’apprêtait à voter – en tout cas, aucun représentant n’a fait, au cours des discussions préalables, la moindre remarque à ce sujet. Il apparaît que la question était simplement de savoir si le Sénat devait avoir son mot à dire dans l’adoption de lois liées au financement des partis politiques. Ces lois – comme toutes celles qui sont mentionnées à l’article 77 nouveau de la Constitution – sont d’ailleurs qualifiées de « lois ordinaires (…) qui revêtent un caractère institutionnel »  [51]. Il n’y a qu’un pas à faire pour en tirer comme conclusion que, aux yeux du constituant, les partis politiques (du moins, les partis dans leur aspect économique), constituent des institutions ou, à tout le moins, orbitent dans le champ institutionnel. Le juriste anversois Dajo De Prins ne dit pas autre chose lorsqu’il considère, lors d’une audition devant le groupe de travail « partis politiques » du Parlement fédéral, que « les partis deviennent de plus en plus une composante de l’État et de moins en moins un instrument entre les mains de citoyens engagés et de groupes issus de la société civile »  [52]. Il est intéressant de noter que seul un membre du groupe de travail questionne cette affirmation ; il peut en être conclu que les partis apparaissent bien, pour une large majorité des parlementaires, comme de véritables institutions. Voilà qui peut rendre surprenante l’absence totale de définition constitutionnelle ou de disposition organique les concernant.

41L’analyse du texte constitutionnel – et de son sous-texte – permet donc d’aboutir à la conclusion suivante : malgré une importance de fait unanimement admise, les partis politiques n’ont qu’une assise constitutionnelle branlante. Outre leur mention à l’article 77, leur existence ne peut se déduire que de manière implicite (et très peu intuitive) d’une combinaison de diverses dispositions constitutionnelles  [53] – ainsi que de dispositions législatives qui touchent au droit électoral et qui feront l’objet du chapitre 3. De plus, que l’on considère que la Constitution les reconnaît à l’article 77 ou que l’on privilégie une assise implicite, on ne peut nier que la notion n’y est à aucun moment définie.

2.1.1. L’analyse de la définition légale du parti politique

44Quatre éléments de cette définition sont à pointer ici.

45Primo, le parti politique est nécessairement une « association de personnes physiques ». Pour que le groupement soit reconnu comme tel, les adhérents d’un parti doivent être uniquement des personnes physiques. Ne constitue donc pas un parti politique, au sens de la loi du 4 juillet 1989, un groupement qui accepte des personnes morales voire des associations de fait comme membres.

46Secundo, un parti politique est une association « dotée ou non de la personnalité juridique ». En d’autres termes, la loi laisse à chaque parti le soin de choisir la forme juridique qu’il entend revêtir. Si la forme de groupement à but lucratif semble à exclure par la nature même du parti politique, il est envisageable de constituer un parti sous la forme d’une association sans but lucratif (asbl) ou d’une fondation. Surtout, la loi permet au parti de ne pas se doter de la personnalité juridique et, donc, de n’être constitué que sous la forme d’une association de fait. Telle est d’ailleurs la forme pour laquelle ont opté la totalité des partis dits traditionnels ainsi que la vaste majorité des partis plus modestes ou d’apparition plus récente  [55]. Ce choix s’explique probablement par le régime particulier de responsabilité civile qui s’attache à cette forme d’association : l’association de fait n’ayant théoriquement aucune existence juridique, il n’est pas possible de la mettre en cause, ce qui protège le parti  [56].

47Tertio, n’est considérée comme un parti politique que l’association qui « présente des candidats au mandat de représentant », c’est-à-dire l’association qui participe aux élections fédérales (puisque le terme « représentants » vise exclusivement les membres de la Chambre des représentants). Par ailleurs, la présentation des candidats doit se faire « dans chaque circonscription électorale d’une Communauté ou d’une Région ». En d’autres termes, la loi implique qu’il ne peut exister de parti politique qu’à l’échelle minimale d’une Communauté ou d’une Région. Sont donc exclues de cette définition du parti politique toutes les formations politiques à ancrage simplement local ou celles qui, pour une raison ou une autre, ne présenteraient pas de candidats dans chaque circonscription d’une Région ou d’une Communauté – il en serait ainsi, par exemple, d’un groupement déposant des listes de candidats dans la moitié des circonscriptions d’une Région ou d’une Communauté  [57]. Par conséquent, cette définition laisse les associations et groupements locaux « hors-la-loi jusqu’à un certain degré d’importance sur la scène politique »  [58].

48Il est à noter que cette loi du 4 juillet 1989 est relative au seul niveau fédéral, c’est-à-dire, à l’origine, aux élections de la Chambre des représentants et aux élections du Sénat et, depuis la sixième réforme de l’État, aux seules élections de la Chambre des représentants  [59]. Son titre initial (« loi relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales ainsi qu’au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques ») a d’ailleurs été modifié successivement par la loi du 19 mai 1994 (en « loi relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales, ainsi qu’au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques »)  [60] puis, dans le cadre de la sixième réforme institutionnelle, par une loi du 6 janvier 2014 (en « loi relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l’élection de la Chambre des représentants, ainsi qu’au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques »)  [61].

49Il est à préciser que la définition légale n’exclut pas l’existence de partis qui déposent des listes dans toutes les circonscriptions du pays ou dans toutes les circonscriptions d’une Région ou Communauté ainsi que dans une ou plusieurs autres circonscriptions. À cet égard, donc, les pratiques respectives du PTB (qui est un parti national), du Vlaams Belang (qui, en 2019, a déposé des listes dans l’ensemble des circonscriptions du pays, en ce compris celles situées en Wallonie, pour l’élection de la Chambre des représentants  [62]) ou encore de Défi (qui, en 2019, a présenté des candidats en Région bruxelloise, dans toutes les circonscriptions wallonnes et dans une circonscription flamande pour l’élection de la Chambre des représentants  [63]) n’empêchent pas que chacun de ces groupements soit considéré comme un parti politique au sens de la loi.

50De même, la définition légale permet à des formations ne présentant de candidats qu’en Région bruxelloise d’être reconnues comme des partis politiques, puisqu’il suffit de présenter des listes dans toutes les circonscriptions d’une Région ou Communauté  [64]. En revanche, comme il n’existe pas de circonscription propre à la région de langue allemande pour les élections de la Chambre des représentants, il ne peut, aux termes de la loi, exister de parti politique qui ne se présenterait qu’à l’échelle de la Communauté germanophone.

51En définitive, donc, pour répondre à la définition légale du parti politique dans le cadre des élections fédérales, une formation doit présenter des candidats au moins soit dans la circonscription fédérale comprenant (jusqu’à la scission de celle de Bruxelles-Hal-Vilvorde  [65]) ou correspondant à (depuis lors) la Région bruxelloise, soit dans l’ensemble des circonscriptions fédérales présentes sur le territoire de la Région wallonne, soit dans l’ensemble des circonscriptions fédérales présentes sur le territoire de la Région flamande.

52Quarto, selon la définition légale, un parti est une association qui « tente d’influencer l’expression de la volonté populaire », et qui le fait « dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret et de l’ordonnance ». Cette disposition vise, très clairement, à exclure de la qualification de parti politique, et donc du financement corrélatif, toute organisation qui tenterait de faire entendre sa voix par des moyens illégaux. On pense, notamment, à une formation politique qui contreviendrait dans sa propagande à la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie  [66]. Sont donc visés les partis dits liberticides, à l’égard desquels le législateur manifeste la plus grande méfiance  [67].

2.1.2. Le caractère de précédent de la définition

53Eu égard à son caractère unique en droit belge, cette définition légale du parti politique a acquis, dès son adoption, une valeur de précédent indéniable  [68]. Pour s’en convaincre, il suffit d’observer la définition du parti politique telle qu’elle apparaît dans la législation ultérieure :

54

• « association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution et par la loi, qui présente des candidats conformément à la loi relative aux élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret et de l’ordonnance, tente d’influencer l’expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme » ( article 1^er, 2°, de la loi du 19 mai 1994 réglementant la campagne électorale, concernant la limitation et la déclaration des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone, et fixant le critère de contrôle des communications officielles des autorités publiques)  [69] ;
• « association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution et par la loi, qui, conformément à la loi du 23 mars 1989 relative aux élections du Parlement européen, présente des candidats au mandat de représentant du Parlement européen et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret et de l’ordonnance, tente d’influencer l’expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme » (article 1^er, 2°, de la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l’élection du Parlement européen)  [70] ;
• « association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution et la loi, présente des candidats conformément à la loi du 6 juillet 1990 réglant les modalités de l’élection du Parlement de la Communauté germanophone et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi et du décret, tente d’influencer l’expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme » (article 2, 8°, du décret de la Communauté germanophone du 7 avril 2003 visant le contrôle des dépenses électorales et de la déclaration de l’origine des fonds engagés pour l’élection du Parlement et des conseils communaux ainsi que des communications des autorités publiques de la Communauté germanophone)  [71] ;
• « association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution, la loi, le décret et l’ordonnance, qui présente des candidats à ces élections et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret et de l’ordonnance, tente d’influencer l’expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme » (article 1^er, 3°, du décret wallon du 1^er avril 2004 relatif au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections du Conseil régional wallon, ainsi qu’au contrôle des communications du président du Conseil régional wallon et des membres du gouvernement wallon)  [72] ;
• « association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution et qui présente des candidats aux élections de la Chambre des représentants, du Sénat, du Conseil de la Région wallonne, du Conseil flamand, du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale ou du Conseil de la Communauté germanophone et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret et de l’ordonnance, tente d’influencer l’expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme » (article 1^er, 2°, de l’ordonnance bruxelloise du 29 avril 2004 organisant le contrôle des dépenses électorales et des communications gouvernementales)  [73] ;
• « association de personnes physiques dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections provinciales, aux élections communales ou aux élections des conseils de secteur prévues par la Constitution, la loi ou le décret, qui présente des candidats aux mandats de conseiller provincial, de conseiller communal ou de conseiller de secteur et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi ou du décret, tente d’influencer l’expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme » (article L4112-4 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, inséré par un décret wallon du 1^er juin 2006)  [74].

55Les six définitions ici reproduites forment, avec celle figurant dans la loi du 4 juillet 1989, l’intégralité des définitions de la notion de parti politique dans l’ordre juridique belge  [75].

56Ces six définitions ultérieures sont toutes directement inspirées de celle donnée par la loi du 4 juillet 1989. Cependant, elles présentent une nuance de taille par rapport à celle-ci, à savoir qu’il n’est pas nécessaire de présenter des candidats dans chaque circonscription électorale pour pouvoir être considéré comme un parti politique. Hormis cette importante différence, ces six définitions sont fort semblables à celle de la loi du 4 juillet 1989.

57Il convient de souligner que, dans l’esprit de ses auteurs, la définition donnée dans la loi du 4 juillet 1989 « ne vaut que pour l’application de cette loi et (…) ne peut nullement servir de référence pour les autres cas »  [76]. Cela signifie que le législateur de 1989 n’a nullement eu pour intention de créer un statut ou une définition générale du parti politique : il ne s’est agi pour lui que de définir le parti dans la matière circonscrite des finances des partis et de leur comptabilité. Il en va de même, chacune pour la loi, le décret, l’ordonnance ou le code qui la concerne, des six définitions qui en sont dérivées. Autrement dit, la définition légale du concept de parti politique ne s’applique que s’agissant du contrôle des dépenses électorales des partis, de leur financement et de leur comptabilité ouverte, à l’exclusion de tous les autres domaines. En aucun cas, cette définition légale spécifique ne peut être considérée comme une définition légale globale, ce qui laisse intact le problème de la définition légale générale du parti politique en Belgique.

2.2.1. Une conséquence de la définition légale : l’absence de personnalité juridique

60Un élément central sur lequel il nous semble indispensable d’attirer l’attention du lecteur réside dans l’absence de personnalité juridique des partis politiques. En effet, rappelons-le, le parti politique est défini comme « l’association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique ». Si la loi du 4 juillet 1989 laisse le choix quant à la personnalité juridique, on remarque cependant que tous les partis politiques – ou, du moins, la quasi-totalité de ceux-ci – ont choisi de ne pas disposer de pareille personnalité.

61Pour bien saisir les implications de cette absence de personnalité juridique, il convient de revenir à la définition du concept. Les personnes, au sens juridique, apparaissent comme ceux « qui ont le droit de jouer un rôle dans le monde du droit, qui peuvent être titulaires de droits et d’obligations et qui peuvent agir en justice »  [80]. En théorie, l’absence de personnalité juridique emporte dès lors l’absence de droits et de devoirs. Ainsi, les associations de fait, qui sont la forme de groupement non personnalisé sous laquelle les partis politiques évoluent en Belgique, ne peuvent en principe ni contracter, ni ester en justice, ni disposer d’un patrimoine propre. Le parti politique n’existe donc pas juridiquement, pour ainsi dire.

62Cela peut paraître étonnant, dans la mesure où, nous l’avons souligné, la loi ne prend en compte les partis que d’un point de vue économique et comptable : comment octroyer un financement public à un groupement qui n’a pas de personnalité juridique, et donc aucun patrimoine propre ? L’article 22 de la loi du 4 juillet 1989 résout ce problème au moyen d’un montage particulier : chaque parti politique doit désigner une asbl, dotée de la personnalité juridique, qui recevra la dotation pour le parti  [81]. Cette asbl de financement – ou de gestion – ne se confond pas avec le parti et se voit attribuer légalement plusieurs missions, dont l’obligation de tenir une comptabilité (cf. infra).

63Nous voyons donc graviter, autour du parti, une première entité distincte. Mais c’est loin d’être la seule. Ainsi, lorsqu’elle définit le parti politique, la loi du 4 juillet 1989 circonscrit aussi un certain nombre de composantes du parti qui sont donc virtuellement réputées faire partie du parti. Il s’agit des organismes, associations, groupements et entités régionales d’un parti politique, quelle que soit leur forme juridique, qui sont directement liés à ce parti, à savoir : les services d’études, les organismes scientifiques, les instituts de formation politique, les producteurs d’émissions politiques concédées, les asbl de gestion, les entités constituées au niveau des arrondissements et/ou des circonscriptions électorales pour les élections de la Chambre ou des parlements des entités fédérées (ainsi que, avant la sixième réforme de l’État, du Sénat), et les groupes politiques au sein des différentes assemblées législatives et des conseils provinciaux, en ce compris les asbl qui perçoivent les dotations octroyées par les assemblées en question. On remarquera que les sections communales des partis politiques n’entrent pas dans le périmètre de consolidation.

64À la lecture même de la loi du 4 juillet 1989, on peut donc comprendre que, loin de constituer une entité aux contours nettement délimités, le parti politique constitue plutôt un « système planétaire », constitué d’une association de fait autour de laquelle gravitent différentes entités. Ainsi, lors de l’exercice 2019, les périmètres de consolidation des principaux partis comptaient le nombre d’entités suivant : 39 pour le Vlaams Belang, 38 pour le CDH, 36 pour la N-VA et pour Écolo, 27 pour le PS, 23 pour l’Open VLD, le SP.A et le PTB, 20 pour le CD&V, 19 pour le MR, 15 pour Groen, 3 pour Défi et 2 pour le Parti populaire (PP)  [82].

65Ce système implique que, dans ses relations avec des tiers, le parti politique doive passer par l’une de ces entités personnifiées. Étant dépourvu de personnalité juridique, le parti ne peut acheter et gérer de biens immobiliers, engager de personnel, conclure des contrats de fourniture, etc. Dès lors, une myriade de personnes morales interviennent pour lui, causant une multiplication d’acteurs aux missions diverses, propice à une confusion sur les rôles et responsabilités de chacun  [83]. De manière générale, on constate que, dans l’exercice de droits et obligations juridiques, le parti politique délègue la gestion de ses affaires à différentes de ses composantes  [84].

66Pourtant, il convient de nuancer l’absence de personnalité juridique des partis politiques. En effet, il apparaît que les partis « bénéficient des avantages liés à un statut juridique, grâce à des dispositions législatives particulières, sans toutefois être soumis aux inconvénients d’un statut juridique complet »  [85]. D’une part, quelques règles législatives aménagent un certain statut juridique pour les partis et, d’autre part, les juridictions concourent également à cet aménagement. En effet, dans le respect le plus pur des principes liés à la personnalité juridique, un parti politique, comme association de fait, devrait se voir débouter à chaque fois qu’il introduit une action judiciaire ou à chaque fois qu’une action est introduite contre lui. Pourtant, ce n’est pas le cas. Par exemple, le Conseil d’État n’a même pas questionné la recevabilité d’un recours introduit, entre autres, par le PTB, alors même que la partie adverse soutenait l’irrecevabilité de pareil recours en raison de l’absence de personnalité juridique du parti  [86]. La Cour d’arbitrage (aujourd’hui Cour constitutionnelle) est allée plus loin encore : après avoir admis que « la partie requérante devant la Cour doit être une personne physique ou morale justifiant d’un intérêt » et que « les partis politiques qui sont des associations de fait n’ont pas en principe la capacité requise pour introduire un recours en annulation devant la Cour », elle a considéré qu’« il en va toutefois autrement lorsqu’ils agissent dans les matières, telle la législation électorale, pour lesquelles ils sont légalement reconnus comme formant des entités distinctes et que, alors que leur intervention est légalement reconnue, certains aspects de celle-ci sont en cause »  [87].

67Nous nous trouvons donc en face d’un système pour le moins paradoxal. Alors même que les partis politiques sont des associations de fait dépourvues de la personnalité juridique, ils peuvent agir via une série d’entités, personnifiées, qui gravitent dans leur périmètre de consolidation. C’est par ce biais, de manière générale, qu’ils peuvent contracter, ester en justice, etc. Toutefois, le parti politique en lui-même, comme association de fait, semble extrêmement protégé, puisqu’il ne pourra jamais être mis en cause en tant que tel. Ainsi, dans l’affaire du Vlaams Blok, ce sont des asbl satellites du parti qui ont été mises en cause, et non directement le parti. Pour rappel, des poursuites avaient été engagées, à l’initiative du Centre pour l’égalité des chances et de la Ligue des droits de l’homme, contre trois asbl satellites du Vlaams Blok. Après une saga judiciaire de plusieurs années, ces asbl ont finalement été sanctionnées pour violation de l’article 3 de la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie  [88]. Le parti, lui, n’a jamais été inquiété en tant que tel, même si cette affaire a poussé ses dirigeants à changer la dénomination de leur formation politique en Vlaams Belang  [89]. Cela constitue, pour tout parti politique, une garantie contre « un gouvernement malveillant » qui souhaiterait « profiter de [la] personnalité juridique pour utiliser des mécanismes légaux afin de [le] contrôler, bloquer voire [le] supprimer »  [90], mais peut poser question à bien d’autres égards  [91]. Pourtant, la jurisprudence a admis qu’un parti politique puisse agir directement.

68Selon certains acteurs parlementaires comme d’après le GRECO, le système actuel mériterait donc d’être remanié, dans le but non seulement de le rendre moins complexe mais aussi d’assurer de manière plus ferme la sécurité juridique. À leurs yeux, il est indispensable, tant pour le citoyen que pour d’éventuels cocontractants des partis, de savoir clairement à quelle entité s’adresser et quelle entité attaquer, le cas échéant, sans que cela ne soit rendu illisible par des pratiques de délégation de contentieux entre une pluralité d’acteurs différents.

2.2.2. Le contrôle des dépenses électorales

69Le chapitre II de la loi du 4 juillet 1989 règle la question de la limitation et du contrôle des dépenses électorales engagées pour l’élection de la Chambre des représentants. Le contenu de ce chapitre se retrouve de manière extrêmement proche dans les deux lois du 19 mai 1994, relatives respectivement aux élections des parlements des entités fédérées (Parlement wallon, Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, Parlement flamand et Parlement de la Communauté germanophone  [92]) et à celle du Parlement européen (cf. supra).

70L’article 4 de la loi du 4 juillet 1989 offre une définition, par la positive et par la négative, de la notion de dépenses électorales. D’une part, ressortissent de cette notion « toutes les dépenses et tous les engagements financiers afférents à des messages verbaux, écrits, sonores et visuels destinés à influencer favorablement le résultat d’un parti politique et de ses candidats », pour peu qu’elles soient engagées au cours d’une période « de prudence » de quatre mois avant les élections ou, en cas d’élections anticipées  [93], à partir de la publication, au Moniteur belge, de la convocation des collèges électoraux. Que ces dépenses aient été effectuées par le parti politique, par un candidat ou par un tiers n’importe pas, sauf si le parti ou le candidat dénonce ces dépenses et prie le tiers de mettre fin à sa campagne. D’autre part, diverses dépenses, dans les détails desquelles nous n’entrerons pas ici, sont explicitement exclues de la notion de « dépenses électorales ». Notons toutefois encore que, par ailleurs, les dépenses doivent être imputées aux prix du marché, afin d’éviter les « cadeaux déguisés »  [94].

71Sans entrer dans les détails techniques de la législation, ce qui sort largement du cadre du présent Courrier hebdomadaire, la limitation des dépenses électorales ainsi définie s’impose tant collectivement aux partis politiques qu’aux candidats considérés individuellement. En l’occurrence, les partis politiques ne peuvent dépenser plus d’un million d’euros à titre de dépenses électorales lors d’un scrutin fédéral ou d’un scrutin multiple. Cependant, ils peuvent imputer jusqu’à 25 % de ce montant à des candidats, à la condition que chaque candidat ne perçoive pas plus de 10 % de ce pourcentage. Très concrètement, cela signifie qu’un parti peut imputer au maximum 250 000 euros à des candidats, avec un maximum de 25 000 euros par candidat. Ce mécanisme permet aux candidats qui en bénéficient de dépenser un montant supérieur à leur plafond personnel  [95] – puisque le montant imputé au candidat est déduit de la somme que peut dépenser globalement son parti politique, et non de la somme que le candidat peut dépenser  [96]. De plus, l’article 5 de la loi interdit une série de pratiques durant la période de prudence, comme la distribution de gadgets ou l’utilisation de panneaux publicitaires commerciaux.

72En cas de violation des dispositions relatives à la limitation des dépenses électorales, un parti politique peut se voir infliger un certain nombre de sanctions. Il est à noter qu’avant la sixième réforme de l’État, la seule sanction possible à l’encontre d’un parti contrevenant était la suspension de la dotation publique  [97]. De nos jours, l’éventail de sanctions est plus large. Il prévoit, pour les cas de dépassement du plafond de dépenses, une amende administrative égale au dépassement, avec toutefois un minimum de 25 000 euros et un maximum correspondant à quatre fois la dotation mensuelle. Cette modification se justifie par le fait que, sous le précédent régime, un parti qui n’avait obtenu aucun siège – et n’avait donc pas droit à la dotation publique (cf. infra) – bénéficiait d’une sorte d’immunité de fait, la seule sanction envisageable étant la suspension d’une dotation qu’il ne recevait de toute façon pas. Dans le système actuel, un parti sans élu qui dépasserait les plafonds de dépenses se verrait infliger une amende administrative de 25 000 euros.

73Une question se pose encore. Une formation politique qui ne présenterait de candidats que dans certaines circonscriptions d’une Région ou d’une Communauté ne répond pas à la définition du parti politique telle qu’elle ressort de l’article 1^er de la loi du 4 juillet 1989. Dès lors, se trouve-t-elle liée par la législation portant limitation des dépenses électorales ? Peut-elle être sanctionnée si elle dépasse le plafond autorisé, dans la mesure où les sanctions visent « le parti politique »  [98], et qu’elle n’en constitue pas un ? La réponse semble être négative. Une telle formation politique pourrait, lors de sa campagne, négliger totalement de respecter la loi sur la limitation des dépenses électorales puisque, n’étant pas qualifiée de « parti » par cette dernière, elle n’entre pas dans son champ d’application. Cela étant, en cas d’élection d’un ou plusieurs de ses candidats à la Chambre des représentants, un tel groupement ne serait pas éligible à l’octroi d’une dotation publique, ce qui permet de nuancer quelque peu la portée de cette impunité de fait.

74Cette difficulté ne se présente pas pour les élections du Parlement européen et des parlements régionaux et communautaires, puisque la définition du parti ne reprend pas, dans les législations ad hoc, la condition de présentation de candidats dans chaque circonscription. Dans les faits, la situation pourrait devenir particulièrement complexe, voire ubuesque, lorsqu’une formation présente des candidats dans quelques circonscriptions pour la Chambre et d’autres aux élections européennes, régionales ou communautaires se tenant le même jour.

2.2.3. L’obligation de comptabilité ouverte

75Une deuxième obligation pèse sur les formations légalement considérées comme des partis politiques : celle de tenir une comptabilité ouverte. Le chapitre IV de la loi du 4 juillet 1989 traite de cette question.

76D’emblée, il convient de relever que l’obligation de tenir une comptabilité ouverte ne s’applique qu’au « parti politique qui satisfait aux conditions fixées aux articles 15 et 15bis »  [99], c’est-à-dire au parti éligible à une dotation publique. En l’occurrence, pour acquérir un droit à une dotation publique, un parti doit avoir au moins un élu au sein de la Chambre des représentants et s’être engagé à respecter les principes démocratiques (au sein des parlements de Région et de Communauté, les conditions sont un peu différentes, cf. infra). Ainsi, les partis politiques qui satisfont à la définition de l’article 1^er de la loi de 1989 mais qui ne sont pas représentés à la Chambre n’ont aucune obligation de publicité de leurs comptes.

77Tout parti éligible à une dotation publique doit désigner une asbl, dite asbl de financement (ou de gestion), qui recueille la dotation et sur laquelle pèsent les obligations de comptabilité ouverte. Le conseil d’administration de cette asbl dresse annuellement un rapport financier relatif aux comptes du parti et de ses composantes  [100], qui est soumis au contrôle d’un réviseur d’entreprise (nommé par l’asbl). Ensuite, les deux rapports (le rapport financier et le rapport du réviseur) sont envoyés au président de la Chambre des représentants, pour une transmission à la Cour des comptes et pour une publication dans les documents parlementaires. Enfin, ces documents sont transmis à la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques  [101] pour examen.

78L’obligation de tenir une comptabilité ouverte étant conçue comme un corollaire du financement public, comme l’ont exposé les auteurs de la loi du 4 juillet 1989  [102], il n’est pas étonnant qu’elle ne pèse que sur les partis bénéficiant de la dotation publique.

2.2.4. Le droit à un financement public

79Enfin, en parallèle des obligations mentionnées précédemment, la loi du 4 juillet 1989 ouvre un droit à un financement public pour les partis politiques. Le chapitre III de la loi définit à cet égard les principes applicables. En réalité, il contient des règles globales relatives au financement des partis, dont, en plus des règles relatives à la dotation publique, la limitation stricte des dons des personnes privées et l’interdiction des dons venant de personnes morales  [103]. Il est à noter que nous avons choisi de ne nous intéresser ici qu’au financement public des partis, à l’exclusion de leurs sources de financement privé, qui représente environ 15 % de leurs ressources.

80L’article 15 de la loi prévoit les conditions à remplir pour obtenir le droit à un financement public : outre la qualité de parti politique au sens de l’article 1^er de la loi, le parti doit disposer d’au moins un siège au sein de la Chambre des représentants. En outre, les articles 15bis et 15ter prévoient une condition d’engagement à respecter les principes démocratiques pour bénéficier de la dotation (15bis), sans quoi la dotation peut être supprimée à la suite d’une procédure particulière (15ter). Nous n’analyserons pas en détail ces articles, adoptés dans les années 1990 suite aux progressions électorales successives de l’extrême droite, puisqu’ils entrent dans le champ de l’étude des partis liberticides, déjà largement abordé par la doctrine  [104].

81Actuellement, la dotation fédérale aux partis politiques qui satisfont aux conditions des articles 15 et 15bis comprend une part forfaitaire de 125 000 euros, majorée de 50 000 euros si le parti est également représenté au Sénat. Cette part forfaitaire est complétée par un montant de 2,5 euros par voix valablement exprimée engrangée par le parti lors du scrutin précédent  [105]. Cette part variable est également majorée de 1 euro par voix valablement émise si le parti dispose d’au moins un représentant au Sénat. Cette dotation est versée mensuellement, sur demande écrite du parti qui y a droit. Ces montants sont indexés  [106].

82À ce stade du développement de notre exposé, une réflexion s’impose : le financement public fédéral des partis politiques est subordonné à la présence du parti au sein de la Chambre des représentants. En outre, plus un parti aura recueilli de voix aux élections et donc, indirectement, de représentants à la Chambre, plus la dotation qu’il touchera sera importante. Elle sera encore accrue s’il est en outre présent au Sénat  [107]. Certains y voient une sorte de « prime au sortant » ou un « effet de seuil », qui aboutirait à pérenniser la situation des partis déjà représentés et à limiter les possibilités d’entrée au Parlement de partis qui n’y sont pas  [108]. En limitant le bénéfice du financement à des partis déjà représentés (et en le faisant dépendre pour une grande partie de cette représentation), le système participe à accentuer un avantage structurel des partis fortement implantés dans l’hémicycle au détriment de ceux qui ne disposent que d’une représentation plus modeste, voire qui n’ont aucune représentation  [109]. Avant 2005, cette condition de représentation était même « double », en ce sens qu’il fallait disposer d’au moins un élu à la fois à la Chambre et au Sénat pour avoir droit à la dotation publique. Une loi du 17 février 2005 a assoupli cette condition en n’exigeant plus que la représentation au sein d’une des deux chambres  [110] ; par ailleurs, l’ancien système n’aurait plus de sens aujourd’hui puisque le Sénat ne comporte plus d’élus directs. Le fait que la Cour d’arbitrage (aujourd’hui Cour constitutionnelle) ait validé le système, en considérant qu’il n’entraînait pas de différence de traitement discriminatoire  [111], ne suffit pas, aux yeux de certains acteurs ou observateurs politiques, à lever toute objection à ce sujet.

83La question se pose d’autant plus lorsque l’on observe le système de financement des partis politiques dans son ensemble, et pas uniquement à travers le prisme de la dotation fédérale. En effet, le financement public des partis est loin de passer par le seul subside fédéral : les parlements de diverses entités fédérées peuvent, en vertu de la loi  [112] et depuis 2001  [113], accorder un financement complémentaire aux partis politiques. Cette possibilité a été mise en œuvre par le Parlement wallon et le Parlement flamand dans leur règlement respectif  [114]. Il est donc étonnant de constater que les dotations complémentaires des partis ne disposent pas, à proprement parler, d’une base légale.

84Ainsi, l’article 35 du règlement du Parlement wallon accorde une dotation à « chaque parti politique formant un groupe politique reconnu ». Aux termes de l’article 33 du même règlement, « un groupe politique doit, pour être reconnu, comprendre cinq membres au moins». De même, l’article 8 du règlement du Parlement flamand subordonne l’octroi de la dotation complémentaire à la condition que les élus d’un parti soient au minimum au nombre de cinq. La dotation octroyée par les deux assemblées consiste, comme la dotation fédérale, en une part forfaitaire et une part variable calculée sur les résultats électoraux ; les montants sont indexés. Dans la mesure où les conditions d’obtention de cette dotation sont plus strictes qu’au niveau fédéral, on peut affirmer que le financement complémentaire direct accordé par ces parlements offre un avantage structurel aux partis déjà représentés plus important encore que celui observé au Parlement fédéral.

85Si, à ce financement public direct, l’on ajoute un financement public indirect des partis, consistant en divers subsides de fonctionnement accordés par les diverses assemblées parlementaires aux groupes politiques en leur sein – Chambre des représentants, Sénat, Parlement wallon, Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, Parlement de la Communauté française, Parlement flamand, Parlement de la Communauté germanophone, Assemblée de la Commission communautaire française (COCOF) et Assemblée de la Commission communautaire flamande (Vlaamse Gemeenschapscommissie, VGC)  [115] –, et qui sont bien souvent rétrocédés au parti  [116], on obtient un système de financement public éclaté entre différents niveaux de pouvoir, contenu dans des textes à publicité et à force légale variables, qui imposent chacun des conditions d’octroi de financement différentes, ce qui entraîne une complexité, voire une réelle opacité du système.

86Cette opacité est d’autant plus importante pour le système de financement indirect que les montants alloués aux groupes politiques au sein des différentes assemblées ne figurent bien souvent même pas dans les règlements respectifs de celles-ci  [117], qui se contentent généralement de mentionner la possibilité pour certains groupes de solliciter pareil subside. Il faut alors se tourner vers une décision du bureau de l’assemblée en question pour connaître les montants dont il est question. En fonction des assemblées, les groupes politiques doivent répondre à diverses conditions pour obtenir ce subside  [118]. Les subventions ainsi accordées atteignent des montants non négligeables  [119].

87Enfin, pour offrir une image la plus précise possible des diverses sources de financement des partis politiques, mentionnons que nombre d’entre eux exigent de leurs élus la rétrocession d’une partie des revenus que ces derniers tirent de l’exercice de leurs mandats politiques (indemnité parlementaire, traitement de ministre ou de bourgmestre, jetons de présence de conseiller communal ou provincial, etc.). Ces rétrocessions échappent aux limites fixées aux dons que les particuliers peuvent effectuer en faveur des partis politiques  [120]. Globalement, la part de ces rétrocessions des mandataires dans les recettes des partis se situe en moyenne entre 5 et 10 %, ce qui constitue une donnée relativement importante qu’il faut garder à l’esprit  [121]. Enfin, les moyens des partis proviennent également de subventions accordées à des institutions faisant partie de leur périmètre de consolidation, de subventions issues des conseils provinciaux (avec de nouveau une certaine opacité, puisqu’il faut consulter le règlement de chaque conseil provincial pour savoir de quoi il retourne), de subventions issues des conseils communaux (en sachant qu’il est quasiment impossible d’obtenir une vue claire de cette source de financement, au vu du nombre de communes existant en Belgique et eu égard au fait que les groupes politiques communaux ne font pas partie du périmètre de consolidation des partis politiques, cf. supra) et des subventions allouées – principalement par les Communautés – aux sections de jeunesse des partis  [122].

88Au vu de ce qui précède, force est donc de constater que le financement public des partis politiques apparaît comme une matière éclatée entre une multitude d’intervenants (assemblées parlementaires fédérales et fédérées, conseils provinciaux, conseils communaux, etc.), avec un fondement juridique extrêmement variable (loi, décret, règlement d’assemblée, décision du bureau d’une assemblée, etc.) et des destinataires très divers (asbl de financement, groupe politique constitué sous la forme d’asbl, institutions faisant partie du périmètre de consolidation, mandataires, etc.). Il en résulte une situation exceptionnellement complexe, faisant intervenir de nombreuses institutions gravitant autour du parti, et une lisibilité du système extrêmement réduite  [123]. Même l’obligation de comptabilité ouverte ne suffit pas à permettre au citoyen – comme au chercheur – d’avoir une idée précise de l’importance exacte du financement public d’un parti politique donné, dans la mesure où plusieurs sources de financement échappent au périmètre de consolidation du parti. Comme le relève une précédente livraison du Courrier hebdomadaire, « la conséquence de cette transparence limitée est qu’il est très difficile d’avoir une vue claire sur la manière dont les partis politiques sont précisément financés en Belgique. Pour sa part, le citoyen en est réduit à devoir espérer que, en matière de subventionnement des partis, ce sont des décisions correctes, réfléchies et appropriées qui ont été prises »  [124].

4.1.1. Les compétences de l’Autorité fédérale

111Les compétences de l’Autorité fédérale en la matière ont déjà fait l’objet d’un large exposé supra. Par conséquent, nous les listons ici de manière synthétique, renvoyant le lecteur aux développements y afférents pour le surplus.

112L’Autorité fédérale est compétente pour financer publiquement les partis, à titre principal. Elle fixe, selon les modalités prévues par la loi, la manière dont les dotations publiques sont accordées aux asbl de financement des partis politiques. Dès lors, elle est compétente pour fixer les conditions d’accès à cette dotation. Le financement public des partis politiques étant conçu comme une contrepartie aux diverses obligations qui pèsent sur ceux-ci en vertu de la loi du 4 juillet 1989, l’Autorité fédérale est seule compétente pour ce qui touche à la comptabilité des partis. Dès lors, la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques  [145] est le seul organe habilité à contrôler la régularité et le caractère conforme des comptes consolidés que les différents partis doivent remettre annuellement. Partant, cette commission de contrôle fédérale est la seule qui peut infliger aux partis différentes sanctions (suspension automatique de la dotation, amendes administratives, saisie définitive d’une partie de la dotation  [146]) en cas de retard ou d’irrégularité desdits rapports.

113Enfin, l’Autorité fédérale est seule compétente pour fixer le cadre normatif de la réglementation des dépenses électorales, tant pour les élections fédérales que pour les élections du Parlement européen ou des parlements des entités fédérées. Ainsi, le cadre légal applicable à la réglementation des dépenses électorales et des moyens de propagande est en réalité composé de trois textes : la loi du 4 juillet 1989 précitée, la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l’élection du Parlement européen et la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone (cf. supra).

4.1.2. Les compétences des entités fédérées

114Cependant, si l’Autorité fédérale fixe le cadre de la réglementation des dépenses électorales, le contrôle concret de ces dernières est éclaté. En effet, l’organe fédéral qu’est la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques est compétent en ce qu’il s’agit des dépenses électorales liées à l’élection de la Chambre des représentants et du Parlement européen (et, jusqu’à la sixième réforme de l’État, du Sénat). En revanche, la compétence liée au contrôle des dépenses électorales pour les élections des différents parlements des entités fédérées a été transférée en 2001 aux parlements des entités en question  [147]. Depuis lors, l’article 31, § 5, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose, concernant le Parlement wallon et le Parlement flamand : « Chaque parlement ou l’organe désigné par lui exerce, selon les règles définies par décret, le contrôle sur : les dépenses électorales et l’origine des fonds qui y ont été affectés, pour ce qui concerne l’élection du parlement. L’Autorité fédérale est toutefois compétente pour régler les procédures et les formalités de déclaration ». Cette disposition est rendue applicable à la Communauté germanophone par l’article 44 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone  [148]. Quant à lui, l’article 22, § 5, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises pose un principe similaire. Tous les parlements de ces entités fédérées se sont emparés de cette compétence pour créer en leur sein une commission de contrôle des dépenses électorales.

115Ainsi, il n’existe pas une commission de contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections régionales et communautaires, mais quatre : le Parlement wallon a institué une Commission de contrôle des dépenses électorales et des communications  [149], le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale un Collège de contrôle  [150], le Parlement flamand une Vlaamse Controlecommissie voor de Verkiezingsuitgaven  [151], et le Parlement de la Communauté germanophone une Kontrollausschuss  [152]. Seule la Communauté française n’a pas créé de pareil organe  [153] puisque c’est une assemblée qui n’est pas élue directement.

116Cela signifie donc que, en matière de dépenses électorales, chacune pour l’élection du parlement dont elle est l’émanation  [154], cinq commissions de contrôle sont appelées à prendre des décisions, en application de la législation fédérale. Dans la mesure où appliquer la loi signifie forcément interpréter la loi, il convient, pour ces organes, de prendre des mesures afin de garantir une interprétation cohérente et, dans la mesure du possible, uniforme, de cette dernière. Pour cette raison, la conférence des présidents d’assemblée a conclu, le 21 janvier 2014, un accord visant à rendre applicable le vade-mecum rédigé par la Commission de contrôle fédérale le 30 avril 2007 aux élections européennes, fédérales, régionales et communautaires du 25 mai 2014  [155]. Le 30 mars 2019, la conférence des présidents d’assemblée a rendu applicable une nouvelle version du vade-mecum (arrêtée par la Commission de contrôle fédérale deux mois plus tôt)  [156] aux élections européennes, fédérales, régionales et communautaires du 26 mai 2019 via un second protocole d’accord  [157].

117Il est donc permis de considérer qu’au dispositif légistique en place s’ajoute ce vade-mecum. En théorie, celui-ci ne devrait être qu’un commentaire de la loi. Mais dans les faits, et à bien des égards, il ajoute des règles nouvelles au dispositif normatif. En effet, « certaines recommandations s’apparentent à de véritables règles de droit, de telle sorte que les candidats peuvent être enclins à y voir des directives juridiquement contraignantes »  [158].

118Pour la seule matière des dépenses électorales, interviennent donc trois textes de loi  [159], complétés par un commentaire dont la force obligatoire est sujette à discussion et est renforcée par la décision de la conférence des présidents d’assemblée, ainsi que cinq commissions différentes, régies par cinq loi, décrets ou ordonnance différents. Ce tableau se complexifie encore lorsque lui est ajoutée la matière du financement des partis.

119Le principe en matière de financement paraît pourtant simple. L’Autorité fédérale est compétente pour accorder un financement aux partis politiques, et c’est dès lors la Commission de contrôle fédérale qui dispose d’une compétence de contrôle, via les rapports financiers des partis. Mais depuis 2001, la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles confie aux parlements des entités fédérées la possibilité d’accorder un financement complémentaire aux partis  [160] : « Les parlements sont compétents en ce qui concerne le financement complémentaire des partis politiques, tels que définis par l’article 1^er, 1°, de la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone »  [161]. Cet article est rendu applicable au Parlement de la Communauté germanophone par l’article 44 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone ; son texte est également reproduit dans l’article 22, § 6, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, ce qui implique que le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale est lui aussi compétent en matière de financement complémentaire des partis politiques.

120Jusqu’à présent, seuls le Parlement wallon et le Parlement flamand ont mis cette compétence à exécution, via leur règlement respectif (cf. supra). Une remarque s’impose toutefois : la compétence est ici confiée aux parlements des entités fédérées, et non aux entités fédérées elles-mêmes. Cela résulte du fait que le législateur spécial entendait, à l’origine, confier la compétence aux Régions et à la Communauté germanophone, mais que la section de législation du Conseil d’État a fait remarquer que le dispositif constitutionnel ne permettait pas à la Communauté germanophone de se voir accorder une compétence en matière de financement des partis. La section de législation du Conseil d’État considère en effet que l’attribution à la Communauté germanophone d’une pareille compétence se heurte à deux obstacles. D’une part, la loi spéciale du 8 août 1980 ne peut faire mention de la Communauté germanophone, puisqu’elle concerne les seules Communautés française et flamande, ainsi que les Régions wallonne et flamande. D’autre part, l’article 38 de la Constitution prévoit que les Communautés disposent des compétences qui leur sont reconnues par la Constitution ou les lois prises en vertu de la celle-ci ; or « les articles de la Constitution qui ont trait aux compétences de la Communauté germanophone (articles 130, 167 et 170, § 2) ne donnent aucunement au législateur la possibilité d’attribuer à cette Communauté une compétence en matière de financement des partis politiques »  [162]. Pour contourner cette objection de la section de législation du Conseil d’État, le législateur spécial a donc opté pour un système confiant la compétence aux parlements des entités fédérées, en considérant qu’il s’agit là plus d’une modalité de fonctionnement des assemblées que d’une réelle compétence  [163].

121Toujours est-il que le Parlement wallon et le Parlement flamand accordent, en application de cet article 31, § 6, de la loi spéciale et chacun en ce qui le concerne, une dotation complémentaire aux partis. Or il semble que ce financement ne puisse faire l’objet d’aucun contrôle. En effet, là où un lien est clairement tissé, au niveau fédéral, entre la publication des comptes et le financement, ce qui implique un contrôle de la Commission de contrôle fédérale, pareil lien n’existe pas au niveau des entités fédérées : les différentes commissions de contrôle ne sont compétentes que pour contrôler les dépenses électorales des partis et des candidats, à l’exclusion des rapports financiers que ces derniers doivent présenter. Il y a donc une dissociation du financement et du contrôle de ce dernier aux niveaux fédérés.

122La question qui se pose donc est de savoir quel organe est compétent pour contrôler le financement au niveau fédéré. La première réponse qui vient à l’esprit est que les commissions de contrôle fédérées ne sont clairement pas compétentes, puisque leur compétence est limitée aux dépenses électorales  [164]. Dès lors, en l’absence de tout contrôle exprès – et en vertu du principe, clairement posé par la Cour constitutionnelle, d’indépendance des assemblées –, le financement complémentaire échappe à tout contrôle.

123Toutefois, il est possible de proposer une autre lecture des choses. En effet, le périmètre de consolidation des partis comprend, d’après l’article 1^er, 1°, de la loi du 4 juillet 1989, les groupes politiques au niveau des parlements de Région et de Communauté ainsi que les institutions, créées sous la forme d’une asbl, qui perçoivent les dotations ou les subventions octroyées par ces assemblées aux partis politiques. Dès lors, la dotation accordée par les parlements des entités fédérées figure dans les comptes consolidés soumis au contrôle de la Commission de contrôle fédérale. Est-ce à dire que ladite Commission de contrôle fédérale est compétente pour contrôler le financement complémentaire accordé par les parlements fédérés via la technique de la consolidation des comptes ? Certains membres de la Commission de contrôle fédérale – qui préfèrent rester anonymes – voient dans ce montage une anomalie qui ne correspond pas à la manière dont le fédéralisme belge est conçu – en particulier, à l’absence de relation hiérarchique entre l’Autorité fédérale et les entités fédérées.

124Enfin, depuis la régionalisation de la matière des pouvoirs locaux opérée en 2001  [165], les Régions – ainsi que la Communauté germanophone, à la suite du transfert de l’exercice de cette compétence par la Région wallonne  [166] – sont compétentes pour la limitation et le contrôle des dépenses électorales engagées pour l’élection des conseils communaux et provinciaux (et de district lorsqu’il y en a).

125Une divergence d’interprétation de la portée exacte de la compétence transférée en matière de contrôle des dépenses électorales est apparue à l’époque  [167]. D’une part, selon le législateur fédéral et le législateur flamand – l’interprétation de ce dernier ayant été implicitement validée le 20 décembre 2005 par la troisième chambre de la section de législation du Conseil d’État  [168] –, la compétence transférée devait s’interpréter largement ; dès lors, elle comprenait non seulement le contrôle des dépenses électorales mais également la réglementation matérielle touchant à la limitation desdites dépenses. D’autre part, la quatrième chambre de la section de législation du Conseil d’État  [169], suivie par le législateur wallon, considérait au contraire que seul le contrôle des dépenses électorales avait été transféré, à l’exclusion de leur limitation. Ainsi, les Régions ne seraient habilitées qu’à régler le contrôle, par des organes régionaux, des dépenses électorales engagées pour les élections locales, et non à fixer les plafonds de dépenses pour les mêmes élections. Depuis lors, cette controverse a été tranchée par la loi spéciale du 30 juillet 2018 modifiant l’article 6 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce qui concerne les dépenses électorales engagées pour les élections locales  [170]. Désormais, la disposition modifiée prévoit que les Régions  [171] sont compétentes pour régler « l’élection des organes provinciaux, communaux et intracommunaux, ainsi que des organes des agglomérations et fédérations de communes, en ce compris la réglementation et le contrôle des dépenses électorales y afférentes (et l’origine des fonds qui y ont été affectés) »  [172].

5.1.1. Un contrôle par les pairs

133Le contrôle mis en place par la loi du 4 juillet 1989 apparaît clairement comme un contrôle par les pairs. En effet, les comptes des partis politiques sont contrôlés par un organe composé majoritairement par des parlementaires fédéraux. Rappelons que, dans le contexte belge, et malgré la fiction de l’article 42 de la Constitution, les parlementaires apparaissent souvent entravés par la discipline voire la coercition du parti (cf. supra). Cela revient à dire, en empruntant un raccourci qui ne semble pas abusif, que les comptes des partis sont contrôlés par des représentants des partis. Comme le relèvent nombre d’auteurs ainsi que le GRECO, il s’agit d’un système de « contrôleur contrôlé », qui peut amener à mettre en cause le caractère indépendant de la Commission de contrôle fédérale.

134Cette critique n’est pas fondée uniquement sur des considérations théoriques. Comme le relevait le GRECO en 2009, « au niveau fédéral, une demi-douzaine de dossiers seulement ont concerné depuis 1989 les comptes de partis politiques peu puissants ; la moitié d’entre eux concernaient le même parti et dans certains dossiers pour lesquels la [Commission de contrôle fédérale] a été amenée à prendre une décision, sa décision s’est parfois vue bloquée par le fait que l’un des membres avait quitté la réunion (absence de quorum), la [Commission de contrôle fédérale] n’ayant pas reporté l’examen du point à une réunion ultérieure »  [179]. Par exemple, le député Léon Walry (PS) n’a jamais été sanctionné pour un dépassement substantiel du plafond de dépenses électorales pour les élections de la Chambre des représentants du 10 juin 2007 (il avait dépensé 10 390 euros, alors qu’il n’avait droit qu’à 5 000 euros), en raison du fait que le quorum de présences au sein de la Commission de contrôle fédérale n’était pas atteint et que, lorsqu’un député, alerté, s’est présenté pour que la Commission puisse délibérer, un autre député, issu du même parti que L. Walry, a quitté la séance, rendant la prise d’une décision impossible. La Commission de contrôle fédérale disposant, dans cette affaire, d’un délai particulier pour prendre une sanction, L. Walry n’a jamais été inquiété  [180].

5.1.2. La présence d’experts

135La sixième réforme de l’État a entendu répondre à cette critique par l’adjonction aux parlementaires de la Commission de contrôle fédérale de quatre experts, nommés par l’assemblée plénière de la Chambre des représentants. Ces experts disposent d’un droit de vote au sein de la Commission de contrôle fédérale  [181].

136Cela apparaît certes comme une avancée en termes d’objectivation de la décision, mais cela ne rencontre pas totalement les critiques du GRECO, dans la mesure où le contrôle demeure de manière prééminente entre les mains des partis politiques  [182]. D’autant que certains parlementaires et observateurs ont pu émettre la critique que, étant nommés par l’assemblée plénière de la Chambre, les experts sont sélectionnés sur une base politique, ce qui peut entraîner une certaine politisation de ces derniers. Très concrètement, il a par ailleurs été reproché à certains des experts en fonction au cours de la législature fédérale 2014-2019 d’avoir des affinités avec des partis de la majorité, voire parfois d’être membres de ces partis  [183], au moins pour trois d’entre eux  [184]. À ce titre, l’adjonction d’experts à la Commission de contrôle fédérale apparaît comme insuffisante pour permettre de lever tout doute légitime quant à l’impartialité du contrôle qu’elle assure. Or, comme l’a relevé, à une époque où la Commission ne comptait pas encore d’experts, le constitutionnaliste Marc Verdussen (UCL), « la simple existence d’un doute (…) suffit à ébranler la confiance que mérite une telle institution »  [185]. Force est de constater que, même après la sixième réforme de l’État, l’appréciation de M. Verdussen conserve toute son actualité.

137Le fait que la Cour des comptes intervienne dans la procédure, à titre d’avis et de conseil, ne semble pas de nature à nuancer cette affirmation, comme le souligne également le GRECO  [186].

5.1.3. L’existence d’un droit de recours

138Il convient de mentionner une seconde avancée vers l’indépendance du contrôle de la comptabilité des partis et des dépenses électorales : la création d’un droit de recours. En effet, les articles 14/1, § 7, et 25ter de la loi du 4 juillet 1989 prévoient, depuis la sixième réforme de l’État  [187], que le candidat sanctionné par la Commission de contrôle fédérale dans le cadre du contrôle des dépenses électorales peut introduire un recours contre la décision de sanction devant la Cour constitutionnelle (article 14/1, § 7), tandis que toute autre décision de sanction de la Commission peut être contestée devant le Conseil d’État (article 25ter). Cependant, cette évolution ne va pas sans soulever de questions.

139D’une part, il est permis de se demander pour quelle raison le législateur fédéral a entendu scinder ainsi la possibilité de recours. S’il avait clairement séparé la question des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques, ce qui semble avoir été son intention originelle  [188], il n’aurait pas été étrange de voir deux juridictions intervenir. Mais la faculté de recours devant le Conseil d’État introduite par l’article 25ter est « une faculté transversale de recours auprès du Conseil d’État contre les décisions de sanction prises par la Commission de contrôle [fédérale] »  [189], qui exclut explicitement le cas prévu à l’article 14/1 de la loi du 4 juillet 1989. Dès lors, lorsque la Commission de contrôle fédérale sanctionne un parti, et non un candidat, pour une infraction à la réglementation en matière de dépenses électorales, c’est bien devant le Conseil d’État, et non devant la Cour constitutionnelle, qu’un recours est ouvert  [190]. Cette scission semble peu cohérente, même si elle a pu être justifiée, en amont, par un souci de séparer les recours en fonction des acteurs : les partis politiques devant le Conseil d’État, les individus devant la Cour constitutionnelle  [191]. Cette justification paraît faire l’impasse d’un cas où seraient mis en cause, en matière de dépenses électorales, un élu et son parti.

140D’autre part, il semble légitime de s’interroger sur le bien-fondé de ne permettre de recours qu’en cas de décision de sanction. En effet, et comme l’affaire Walry l’a démontré (cf. supra), l’absence de décision de sanction peut être tout aussi problématique qu’une décision de sanction. En imaginant qu’un parti politique appartenant à la majorité gouvernementale enfreint de manière manifeste la législation relative à sa comptabilité, mais que les partenaires de coalition du parti en question se refusent, pour des raisons stratégiques, à le sanctionner, on se trouve dans une situation où aucun recours ne peut être introduit pour corriger ce qu’il convient pourtant bien d’appeler une illégalité, commise avec l’assentiment, potentiellement tacite, de la majorité. Il s’agit certes là d’un cas extrême, mais il pourrait, en théorie, se produire.

141On ne peut donc que constater que, malgré quelques avancées engrangées par la sixième réforme de l’État, le contrôle de la comptabilité et des dépenses électorales demeure fort lacunaire. Les partis politiques restent (presque) les seuls maîtres à bord, ce qui laisse planer le doute quant à l’impartialité de leurs décisions.