2.1.1. Arguments des parties

48Une enquête est ouverte par le Médiateur européen, qui demande à la Commission européenne de répondre à la plainte dont elle est l’objet. La Commission affirme le souci des institutions européennes de respecter tous les groupes religieux aussi bien que non religieux, et ce sans discrimination. Elle explique toutefois que, étant donné les ressources administratives et matérielles limitées dont elle dispose pour organiser les séminaires de dialogue, ceux-ci sont peu nombreux et se concentrent sur les sujets prioritaires dans l’agenda politique de la Commission. En outre, elle précise qu’aucune ligne directrice pour la mise en œuvre de l’article 17 du TFUE n’a été adoptée, mais donne son interprétation des critères d’ouverture, de transparence et de régularité du dialogue. La Commission ajoute également que le sujet proposé par la FHE est trop spécifique par rapport aux thèmes normalement débattus, traditionnellement définis de façon beaucoup plus large. Enfin, elle considère qu’un tel sujet présente le risque d’enfreindre l’obligation pour l’Union européenne de respecter et de ne pas préjuger du statut dont jouissent, en droit national, les Églises, les associations ou communautés religieuses et les organisations philosophiques et non confessionnelles  [49].

49La FHE rétorque que, bien que la Commission européenne ait refusé sa proposition de dialogue sur le thème de la liberté religieuse, cette même Commission a en revanche organisé en 2012 un séminaire relatif à la liberté de religion avec les organisations religieuses. Selon elle, ce fait constitue une discrimination prima facie  [50]. Ensuite, la FHE estime que le rôle de la Commission de contrôler la transposition du droit européen en droit national rend d’autant plus pertinente une discussion sur la mise en application de la directive 2000/78/CE. Elle rappelle aussi que la Commission a refusé sa suggestion de co-organiser une conférence au motif qu’elle préfère les séminaires de dialogue, sans plus ample développement. La FHE considère que les distinctions terminologiques opérées par la Commission entre « conférence », « séminaire » ou encore « rencontre » manquent de clarté et que, par conséquent, la Commission ne respecte pas les critères d’ouverture et de transparence énoncés par l’article 17 du TFUE. De plus, souligne-t-elle, le site Internet de la Commission ne reprend que rarement les discours des représentants de l’Union européenne ou ceux des partenaires de dialogue, et il n’y a aucune minute du contenu des débats, ce qui représente un manquement supplémentaire à l’exigence de transparence. Enfin, elle fait valoir que l’impératif de régularité n’est pas non plus satisfait, car la FHE est systématiquement la première à contacter la Commission européenne, et toujours pour obtenir un traitement équitable par rapport aux organisations religieuses, qui sont conviées à la discussion beaucoup plus souvent que leurs homologues non religieux  [51].

2.1.2. Conclusions du Médiateur européen

50Selon le Médiateur européen, l’affaire doit s’analyser sous l’angle de la démocratie participative telle qu’elle se comprend en droit européen. Cette notion est tirée des principes d’égalité et de transparence, et vise à améliorer la confiance des citoyens envers l’Union européenne et son administration, ainsi qu’à accroître l’effectivité de l’Union européenne et de son administration. Si les institutions européennes jouissent d’une marge discrétionnaire dans la mise en œuvre de ce principe, elles doivent néanmoins justifier la manière dont elles l’appliquent, et ne pas discriminer ni donner aux citoyens le sentiment d’être victimes de discrimination  [52].

51Le concept de séparation entre religion et politique, avancé par la Commission européenne pour rejeter une discussion sur le thème de la religion avec la FHE, implique que les Églises et les organisations religieuses ne doivent pas bénéficier d’une position privilégiée dans le dialogue avec les institutions de l’Union européenne  [53]. Dans ce contexte cependant, le Médiateur européen interprète la condition de régularité du dialogue comme n’impliquant pas un équilibre parfait entre les groupes religieux et les groupes non religieux, mais plutôt une prise en considération des différents groupes. Les chiffres avancés par la FHE (quant au nombre de rencontres organisées respectivement avec les organisations religieuses et avec les organisations non confessionnelles) ne constituent pas une preuve convaincante d’une approche manifestement disproportionnée par la Commission européenne  [54].

52Pour ce qui a trait à la transparence, le Médiateur européen estime qu’elle n’oblige pas nécessairement à la production de minutes détaillées. Dans le cas d’espèce, la mention des noms des participants, du sujet abordé et du contenu général de la rencontre suffit  [55].

53Enfin, selon le Médiateur européen, l’attitude générale de la Commission européenne vis-à-vis de la FHE ne dénote pas d’une volonté de ne pas entamer de dialogue et, dès lors, ne fait pas défaut au critère d’ouverture du dialogue  [56].

54Toutefois, dans ce cas particulier, le Médiateur européen rejette l’argument principal de la Commission européenne pour refuser le sujet de dialogue proposé par la FHE, à savoir le risque d’empiéter sur la compétence des États membres de déterminer le statut des organisations religieuses et philosophiques dans leur droit national. Il y a donc bel et bien violation par la Commission européenne de l’article 17 du TFUE, en ce que le critère d’ouverture n’est pas respecté en l’espèce.

55Quant aux autres arguments soulevés par la Commission européenne, notamment son pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne les moyens de mise en œuvre du dialogue, le Médiateur européen considère que, bien que la Commission jouisse d’une certaine marge de discrétion, il serait préférable qu’elle définisse ses sujets de priorité en début d’année pour les douze mois à venir. La Commission doit également s’assurer d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’une manière non discriminatoire entre les groupes religieux et les groupes non religieux. Enfin, les institutions européennes sont toujours dans un processus d’apprentissage vis-à-vis des dispositions récemment introduites par le Traité de Lisbonne. Dans ce contexte, le Médiateur européen estime que la Commission européenne devrait faire en sorte d’améliorer la mise en œuvre de ces nouvelles règles, par exemple en adoptant des lignes directrices pour la mise en œuvre de l’article 17 du TFUE  [57].

2.2.1. Ouverture

57Au titre de l’ouverture, sont d’abord repris les critères d’admission au dialogue pour les interlocuteurs des institutions européennes, à savoir les Églises, les associations ou communautés religieuses et les organisations philosophiques et non confessionnelles, qui sont reconnues ou enregistrées en tant que telles à un niveau national et qui adhèrent aux valeurs européennes. Il n’existe aucune procédure de reconnaissance ou d’enregistrement au niveau supranational. En revanche, les partenaires du dialogue sont invités à s’inscrire au registre européen de transparence, qui reprend, sur une base volontaire et non obligatoire, la liste des représentants d’intérêts auprès de l’Union européenne.

58Tous les sujets pertinents au regard de l’agenda de l’Union européenne, qu’ils soient proposés par la Commission européenne conformément à ses priorités du moment ou par ses interlocuteurs, peuvent être abordés dans le cadre de ce dialogue, pour autant que chacune des parties les approuve. Le fait que la Commission ne soutienne pas une proposition ou que l’un des interlocuteurs préfère ne pas participer à une initiative n’implique pas qu’elle ou il ne respecte pas ses obligations.

2.2.2. Transparence

59La Commission européenne s’engage à mettre à disposition du public toutes les informations ayant trait aux activités menées dans le cadre du dialogue sur un site Internet spécialement consacré à cette fin, complété si nécessaire par des communiqués et conférences de presse, ainsi que par d’autres moyens de communication appropriés.

2.2.3. Régularité

60Enfin, la régularité du dialogue est assurée à différents niveaux et sous des formes variées, notamment au travers de procédures de consultation écrite initiées par la Commission européenne, de réunions informelles dirigées par le président de la Commission, de réunions bilatérales avec des représentants de la Commission, et en priorité de rencontres avec le conseiller responsable du dialogue au sein de la Commission. À cette liste non exhaustive s’ajoutent aussi des séminaires de dialogue et des procédures de consultation ad hoc sur des problématiques spécifiques.

2.3.1. Ouverture

62Aux critères d’admission au dialogue, il peut être reproché d’être tout à la fois évasifs et restrictifs. Tout d’abord, la manière dont une entité est considérée en droit national conditionne sa capacité à prendre part au dialogue. Ensuite, l’exigence d’adhésion aux valeurs européennes n’apparaît pas dans l’article 17 du TFUE. Pour la Commission européenne, un tel critère requiert de la part des partenaires au dialogue qu’ils apportent une contribution spécifique aux valeurs de l’Union européenne  [60]. Par exemple, l’Église catholique a déclaré à plusieurs occasions être porteuse dans sa doctrine sociale de règles fondamentales qui figurent également parmi les principes fondateurs de l’Union européenne, telles que la solidarité, la recherche du bien commun, la subsidiarité  [61]. Or une telle « contribution spécifique» à la dimension éthique de l’Union européenne pourrait ne pas être revendiquée directement par d’autres organisations religieuses plus spécialisées, entraînant dès lors leur exclusion du dialogue. Ainsi, une association d’employés religieux ou une organisation religieuse dénonçant les persécutions subies par les chrétiens d’Irak et de Syrie ne reprend pas nécessairement telle quelle dans son objet social une ambition de contribuer au projet européen (bien que la promotion des droits humains dans le monde soit un objectif de l’Union européenne). Cependant, son expertise est susceptible d’être d’une grande utilité pour les institutions européennes pour des sujets relevant de ses domaines d’action, par exemple en matière d’aménagement raisonnable pour motifs religieux ou de mise en œuvre des politiques européennes d’intégration des réfugiés  [62].

63Cette interprétation restrictive de l’article 17 du TFUE est d’autant plus discutable qu’elle s’éloigne de l’esprit de l’initiative « Une âme pour l’Europe » dont cette disposition est, en quelque sorte, la continuation. En effet, avaient été admises à participer à ce projet créé sous l’impulsion de J. Delors toutes les organisations représentant officiellement une tradition religieuse ou philosophique et dotées d’une structure européenne  [63]. À l’époque, six partenaires s’étaient vu reconnaître ce statut : la Commission des épiscopats de la Communauté européenne (COMECE) pour l’Église catholique, la Conférence des Églises européennes (CEC) pour les autres Églises chrétiennes protestantes, anglicanes ou orthodoxes, le Bureau de liaison de l’Église orthodoxe auprès de l’Union européenne (patriarcat œcuménique de Constantinople), la Conférence des rabbins européens (CER, judaïsme orthodoxe), le Conseil musulman de coopération en Europe (CMCE) et la Fédération humaniste européenne (FHE)  [64]. Il s’agissait donc pour les partenaires, non pas de professer une volonté particulière de faire avancer les valeurs européennes, mais plutôt d’apporter au processus de construction européenne leur point de vue idéologique propre ou, dans les termes de J. Delors lui-même, de conférer une « âme, une spiritualité et un sens à l’Europe »  [65]. En outre, les participants devaient avoir reçu un mandat de la communauté religieuse ou philosophique dont ils émanaient pour la représenter au niveau supranational. Cette condition de représentativité a disparu dans le prescrit de l’article 17 du TFUE.

64Le libellé de l’article 17 du TFUE, ainsi que la manière dont il est interprété par la Commission européenne dans ses « lignes directrices », ne semblent pas vraiment appliquer le principe de démocratie participative mentionné par le Médiateur européen dans ses conclusions comme le principe dont dérive l’article 17 du TFUE. D’une part, parce que pourraient se trouver exclues du dialogue des entités spécialisées dans des domaines spécifiques qui ne renvoient pas explicitement aux valeurs de l’Union européenne et, d’autre part, parce que toute exigence de représentativité d’une tradition religieuse ou philosophique a disparu, au profit d’une condition évasive de « contribution spécifique », interprétée comme une volonté affichée d’adhérer aux valeurs européennes.

65Pour ce qui est de la mise en pratique de ces critères, les présidences de Romano Prodi et de José Manuel Barroso à la tête de la Commission européenne se sont caractérisées par une tendance à la « pluralisation », c’est-à-dire à l’acceptation d’un nombre de plus en plus grand d’organisations religieuses, y compris de groupements très minoritaires, comme l’Église de Jésus-Christ des saints des derniers jours (les Mormons), voire sectaires, comme l’Église de Scientologie  [66]. Outre la question du contenu plus ou moins technique des rencontres, cette croissance continue du nombre de partenaires contribue à expliquer la raison pour laquelle la Commission européenne instaure désormais une distinction fondée sur la place hiérarchique des participants au sein de leur communauté respective. Ainsi les réunions avec le vice-président de la Commission sont-elles réservées exclusivement aux dirigeants religieux, les membres inférieurs du clergé et les organisations religieuses n’étant conviés qu’aux séminaires de dialogue. Cependant, une telle distinction peut susciter une critique quant au manque de représentativité à l’égard de l’ensemble des croyants, puisque nombre de ceux-ci n’appartiennent pas au clergé, et a fortiori à l’égard des croyants qui ne se reconnaissent pas dans les institutions ecclésiastiques ou dont la foi s’est émancipée du dogme ecclésial  [67].

2.3.2. Transparence

66La transparence doit être garantie par l’existence d’un site Internet spécialement consacré au dialogue  [68]. En pratique cependant, les informations disponibles en ligne restent très parcellaires. Contrairement aux recommandations du Médiateur européen, la liste des sujets considérés comme prioritaires par la Commission européenne pour une période donnée n’y figure pas. Ce qui est communiqué par les institutions européennes au public quant au contenu même des débats est très restreint, le soin de communiquer étant laissé aux autres participants. À tel point que d’aucuns estiment que la Commission européenne ne remplit son obligation de transparence que d’une façon purement formelle (le site Internet consacré au dialogue prévu à l’article 17 du TFUE existant bel et bien), sans respecter l’aspect substantiel de cette exigence (informer le public et les partenaires du dialogue du déroulement de celui-ci et des implications concrètes qu’il entraîne sur le terrain).

67Cette attitude de la Commission quant à l’impératif de transparence fait peser un risque sur le principe de démocratie participative, car il n’existe dans les faits aucun moyen pour les citoyens ainsi que pour les interlocuteurs du dialogue de suivre l’évolution de ce dernier et de mesurer à quel point la « contribution spécifique » des partenaires de la Commission est prise en compte dans l’élaboration des politiques européennes.

68Dans la Commission présidée par Ursula Von der Leyen, le dialogue avec les organisations convictionnelles n’est plus documenté sur Internet que très brièvement (en 2020) sur une page du site de la Commission européenne (https://ec.europa.eu) consacrée à la justice et aux droits fondamentaux.

2.3.3. Régularité

69Le dialogue est réputé se dérouler de façon régulière sous des formes variées. La première forme de dialogue est constituée par les procédures de consultation écrite initiées par la Commission européenne.

70En pratique toutefois, les procédures qui ont jusqu’ici été mises en place par la Commission européenne semblent davantage relever de l’article 11 du Traité sur l’Union européenne (TUE), qui concerne le dialogue entre l’Union européenne et la société civile, que des prescriptions spécifiques de l’article 17 du TFUE. En effet, les consultations publiques qui ont de facto été initiées par la Commission européenne, telle que celle organisée en préparation du « Colloque annuel 2016 sur les droits fondamentaux : Pluralisme des médias et démocratie »  [69], s’inscrivent dans le cadre de l’article 11 du TUE plutôt que de l’article 17 du TFUE. Pourtant, figure dans la liste des participants un partenaire traditionnel du dialogue tenu au titre de l’article 17 du TFUE, à savoir la COMECE. Cela paraît étonnant étant donné que le Traité de Lisbonne a ajouté une disposition expressément consacrée aux organisations convictionnelles et reconnaissant leur contribution spécifique, ce qui tendrait à faire penser que l’Union européenne cherche par là à distinguer le dialogue qu’elle entretient avec la société civile, d’une part, et celui qu’elle réserve aux Églises et aux organisations philosophiques non confessionnelles, d’autre part. Dès lors, la participation d’une organisation religieuse à un débat manifestement établi en vue d’obtenir l’opinion de la société civile peut introduire une confusion entre les événements organisés par les institutions européennes au titre de l’article 11 du TUE et ceux qui le sont en vertu de l’article 17 du TFUE  [70].

71Il existe certes d’autres modes de dialogue que la consultation, qui ont été mis en œuvre par la Commission européenne explicitement au titre de l’article 17 du TFUE. En pratique toutefois, ces différentes réunions ne se déroulent pas dans les conditions les plus optimales pour en assurer l’effectivité. En effet, elles ne donnent lieu à aucune préparation commune entre la Commission européenne et ses interlocuteurs, à aucun plan d’action et à aucune mesure de suivi, ce que déplorent les organisations tant religieuses que non confessionnelles  [71]. Par conséquent, en dépit de sa régularité, le dialogue n’a que peu d’impact concret et mesurable en raison des modalités de son déroulement.

2.4.1. Un glissement hiérarchique et institutionnel

75L’importance accordée au dialogue semble décliner progressivement depuis les débuts du processus, car les personnes en charge de sa mise en œuvre occupent un rang toujours moins élevé dans la hiérarchie des institutions.

76En effet, lors des premiers contacts informels entre l’Europe et les Églises, dans les années 1980, le représentant de l’Europe était un conseiller spécial à la présidence (à savoir Umberto Stefani, nommé à ce poste en 1982), en lien avec le secrétariat général de la Commission européenne  [72]. Dans les années 1990, la Cellule de prospective (CDP), groupe de réflexion placé sous l’autorité directe du président de la Commission J. Delors, compte parmi ses membres un responsable des relations avec les organisations religieuses et philosophiques  [73]. En 2000, sous la présidence de R. Prodi, la CDP devient le Groupe des conseillers politiques (Group of Policy Advisers - GOPA), dont l’une des attributions consiste en la prise en charge du dialogue avec les convictions  [74]. En 2004, à la suite de l’entrée en fonction de J. M. Barroso, le GOPA est restructuré en Bureau des conseillers de politique européenne (Bureau of European Policy Advisers - BEPA), au sein duquel le « dialogue interconfessionnel » n’est plus que l’une des missions d’un sous-groupe affecté principalement au « dialogue mondial » de l’Union européenne avec les autres acteurs politiques de la scène internationale  [75]. Le BEPA est lui-même réorganisé en 2010, peu après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, et scindé en deux équipes placées sous la responsabilité de la Direction générale (DG) Justice et Consommateurs : Outreach et Analyse, la première étant en charge des relations extérieures de l’Union européenne ainsi que du dialogue interconfessionnel  [76].

77Au fil de ses évolutions successives, le dialogue de l’Union européenne avec les organisations religieuses et philosophiques a donc longtemps présenté la particularité d’être pris en charge à un niveau présidentiel au sein de la Commission européenne, que ce soit par le président lui-même (J. Delors et la CDP placée sous sa tutelle directe) ou par un ensemble de personnes rattachées à la présidence de la Commission en tant que conseillers (le GOPA puis le BEPA). Mais tel n’est plus le cas aujourd’hui. Bien que la consécration juridique du dialogue dans l’article 17 du TFUE aurait pu laisser penser que sa mise en œuvre allait en être accrue, le libellé évasif de la disposition, qui se contente de mentionner l’Union européenne sans préciser les acteurs spécialement responsables, a permis à la Commission européenne de faire évoluer le dialogue d’un niveau présidentiel à celui d’une simple direction générale.

78Au sein de la Commission européenne présidée par Jean-Claude Juncker, le dialogue avec les convictions était porté par le vice-président Frans Timmermans, commissaire en charge notamment des Droits fondamentaux. Pour la première fois, un commissaire était chargé explicitement du dialogue prévu à l’article 17 du TFUE. Toutefois, cela signifiait également que le président de la Commission était déchargé de cette matière. Dans la Commission Von der Leyen, le dialogue avec les convictions relève du vice-président et commissaire chargé des Migrations et de la Promotion du mode de vie européen, le grec Margarítis Schinás. On ignore encore quelle administration sera chargée d’organiser le dialogue avec les convictions. Une première rencontre avec les dirigeants religieux a été organisée le 27 novembre 2020.

79Similairement, le représentant du Parlement européen au sein du dialogue n’est plus le président de l’assemblée lui-même, mais un vice-président (en 2020, la première vice-présidente Mairead McGuinness jusqu’à sa nomination comme commissaire européenne en octobre)  [77], ce qui traduit également une diminution de l’importance accordée au dialogue.

2.4.2. Une évolution de la signification du dialogue

80La signification même du dialogue et, partant, la place qu’il convient de lui donner au sein du fonctionnement politique de l’Union européenne paraissent de moins en moins claires pour les institutions européennes. À ses débuts, le dialogue visait clairement à établir un lien avec les représentants religieux – puis également, sous l’impulsion du projet « Une âme pour l’Europe », avec les représentants des traditions philosophiques – et ainsi à leur permettre d’apporter à la construction européenne une dimension éthique et spirituelle. Mais au fil du temps, ce sens a progressivement évolué. Ainsi, différentes instances au sein de l’Union européenne ont à plusieurs reprises requalifié le dialogue des institutions avec les organisations religieuses et philosophiques en « dialogue interconfessionnel ». Ainsi, le GOPA définit l’initiative « Une âme pour l’Europe » comme un forum de discussion interconfessionnelle à différents niveaux, ne tendant à aucun syncrétisme et dont les membres (désignés comme des communautés religieuses ou de foi, sans référence aux organisations non confessionnelles) renoncent à toute évangélisation au sein du groupe  [78] – une formulation émaillée de vocabulaire religieux qui tend à évacuer les représentants des organisations philosophiques. De même, le BEPA décrit la mission de l’équipe Outreach dans le cadre du dialogue comme une liaison entre les Églises et les communautés de foi afin de prendre en compte la dimension mondiale du dialogue interconfessionnel  [79].

81Ce glissement terminologique est significatif, car il réduit le rôle de l’Union européenne à celui d’une plateforme de rencontre entre les diverses convictions religieuses et philosophiques existant au sein des États membres, sans interaction directe des institutions européennes avec celles-ci. En d’autres termes, l’Union se dégage de sa responsabilité de créer un débat entre elle-même et les organisations confessionnelles et laïques, contrairement au texte de l’article 17 du TFUE qui implique un dialogue ouvert, transparent et régulier entre l’Union et ses interlocuteurs.

3.1.1. La présidence de Jacques Delors

86Lors de son premier mandat à la présidence de la Commission européenne, J. Delors ne témoigne d’aucun intérêt particulier pour les relations avec les communautés convictionnelles, étant alors vraisemblablement plus préoccupé par la relance du projet européen. Les contacts ponctuels de la Commission européenne avec les Églises ne sont d’ailleurs pris qu’à l’initiative de ces dernières  [83].

87C’est au cours de son second mandat présidentiel que J. Delors développe la pratique des réunions au sommet avec la hiérarchie ecclésiastique. À l’occasion de ces entretiens, le président de la Commission européenne, loin d’affirmer une quelconque forme de statut privilégié des Églises au sein de l’Union européenne, tient des propos qui semblent plutôt relever d’une stratégie d’affirmation de son leadership  [84]. Avec les dirigeants religieux, J. Delors se constitue un public de haut vol auquel il adresse un discours visant à donner à la construction européenne un sens et une finalité, mise en scène dramatique d’un projet européen dont il est la force motrice. Selon lui en effet, il convient d’aller au-delà de la dimension économique de l’Europe, vers une union politique, qui ne sera possible qu’avec le soutien de l’opinion publique. Or pour obtenir cet appui, il faut à son estime instaurer un débat de société sur le sens que les Européens veulent conférer à l’Europe. Ce débat, auquel les Églises sont invitées, doit être libre et ouvert, démocratique et non technocrate, à destination des croyants aussi bien que des non-croyants  [85].

88À la lumière de cette rhétorique, qui semble davantage servir la construction européenne (et en donner le rôle central, en tant qu’instigateur, à J. Delors) que consolider la place des Églises au sein de l’Union européenne, il semble que le sens de l’expression « donner une âme à l’Europe » puisse être réévalué. Ainsi, il s’agirait pour J. Delors de répondre à la critique faite aux institutions européennes d’être sans âme, de les rapprocher des citoyens en créant un sentiment d’appartenance européen, une identité communautaire  [86]. L’on pourrait également y voir une référence à R. Schuman et aux autres pères fondateurs de la construction européenne, dans la lignée desquels J. Delors entend s’inscrire, eux qui constituent l’âme historique de l’Europe.

89En outre, l’ambition deloriste de marquer l’histoire de la construction européenne de son empreinte mise à part, l’accroissement des rencontres qui s’opère à l’époque entre les institutions européennes et les Églises peut aussi s’expliquer par le contexte historique. Le début des années 1990 est effectivement marqué par le démantèlement de l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS) et par l’élargissement européen consécutif vers l’Est  [87]. La Commission européenne s’intéresse alors au rapprochement avec les Églises et avec la communauté juive, leur soutien s’avérant essentiel pour faciliter l’intégration des pays de l’Est nouvellement admis, au sein desquels la religion demeure l’un des rares piliers stables suite à l’écroulement des structures de l’encadrement social héritées de l’ère communiste  [88].

90Toutefois, le président de la Commission européenne entend que ce dialogue garde son caractère informel ; en dépit des doléances de ses interlocuteurs religieux, il refuse toute forme d’institutionnalisation. De plus, il place la FHE à la présidence d’« Une âme pour l’Europe », confirmant par là sa volonté de pluralisme et d’inclusion, au côté des religions, d’organisations non confessionnelles  [89].

3.1.2. L’effacement progressif de l’héritage deloriste

91Cependant, les successeurs de J. Delors s’éloignent progressivement de l’esprit originel de l’initiative « Une âme pour l’Europe ». Sous la présidence de Jacques Santer, les relations avec les Églises se multiplient, tout en perdant leur caractère spécifique, à savoir leur contribution à la composante spirituelle de l’Union européenne telle que souhaitée par J. Delors. En effet, sous l’influence des événements géopolitiques de l’époque, la nature purement européenne du dialogue se dilue et acquiert une dimension mondiale. Dans le contexte du processus de paix israélo-palestinien, l’idée est d’éviter un clash des civilisations en facilitant leur rencontre au sein de l’Union européenne, sous la forme d’un dialogue entre les trois religions du Livre (c’est-à-dire le christianisme, le judaïsme et l’islam)  [90].

92R. Prodi rompt de manière plus radicale avec l’héritage deloriste. Il nomme ainsi le GOPA, dont il réduit l’action à des attributions limitées, au rang desquelles le dialogue avec les religions n’occupe qu’une place infiniment subsidiaire. Celui-ci est dès lors laissé principalement aux mains de ses participants, en prédominance les Églises, qui l’acheminent petit à petit sur la voie de l’institutionnalisation, notamment par le biais de bureaux de liaison et de propositions visant à accroître le rôle consultatif des Églises dans le processus décisionnel de l’Union européenne  [91].

93Durant les deux mandats présidentiels de J. M. Barroso, les rapports des organisations religieuses avec les institutions européennes, et particulièrement avec la Commission européenne, s’intensifient dans un climat international tendu où s’entremêlent, suite aux attentats islamistes survenus aux États-Unis le 11 septembre 2001, considérations politiques et discours imprégnés de religiosité  [92]. C’est également la période au cours de laquelle l’identité religio-culturelle de l’Europe est discutée, à l’occasion des débats entourant le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui aboutissent entre autres à l’adoption de la disposition 51, futur article 17 du TFUE  [93].

94Cette règle de droit primaire européen encadre donc désormais le dialogue de l’Union européenne avec les organisations religieuses et philosophiques, de telle sorte que les présidents de la Commission européenne exerçant leur mandat après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne se doivent de respecter et d’entretenir ce dialogue. En pratique néanmoins, la présidence de J.-C. Juncker se caractérise surtout par une prise en charge des difficultés économiques affrontées par l’Union européenne suite à la crise de la zone euro  [94]. Le dialogue avec les organisations religieuses et philosophiques ne figure dès lors pas à l’agenda politique du président, pour qui le fonctionnement démocratique de l’Union européenne doit plutôt être assuré par la participation directe des citoyens au processus politique de l’Union, au travers de consultations publiques organisées dans les différents États membres dans l’esprit de l’article 11 du TUE  [95].

3.2.1. L’Union européenne et la notion de représentants d’intérêts

98Qu’en est-il de la notion juridique du lobbyisme en droit européen ? Les différentes instances de l’Union européenne éprouvent des difficultés à s’accorder sur une définition claire et uniforme du terme.

99En pratique, les institutions européennes ont dû temporiser entre deux tendances, surtout s’agissant des partenaires du dialogue prévu à l’article 17 du TFUE. Le Parlement européen prône une approche obligatoire et juridiquement contraignante, alors que la Commission européenne donne la préférence à une forme d’auto-régulation sur une base volontaire de la part des organisations concernées  [98]. Si les institutions européennes paraissent à l’heure actuelle s’acheminer sur une voie épousant davantage la logique non coercitive de la Commission européenne, la solution n’est pas pleinement satisfaisante, et ce pour deux raisons. Premièrement, il n’est jamais explicitement question de « lobby », mais de « représentants d’intérêts », notion européenne aux contours ambigus. Deuxièmement, l’application concrète, surtout vis-à-vis des partenaires du dialogue institué à l’article 17 du TFUE, est émaillée de contradictions.

100Ainsi, selon la résolution du Parlement européen du 8 mai 2008 relative aux « représentants d’intérêts (lobbyistes) auprès des institutions de l’Union européenne » (dite résolution Stubb-Friedrich), le lobbying est-il considéré au niveau européen comme recouvrant toutes les « activités menées dans le but d’influencer l’élaboration des politiques et les processus décisionnels des institutions européennes » et les lobbyistes comme « des personnes menant ce genre d’activités, qu’il s’agisse de lobbyistes professionnels, de lobbyistes attachés à une entreprise, d’ONG, de groupes de réflexion, de groupements professionnels commerciaux, de syndicats, d’organisations d’employeurs, d’organisations à but lucratif et à but non lucratif ou de juristes, si ces derniers ont pour but d’influer sur l’orientation d’une politique, plutôt que d’offrir une aide et une défense juridiques »  [99]. Si cette définition relativement évasive emploie le terme de « lobby » expressis verbis, celui-ci n’apparaît cependant qu’entre parenthèses dans le titre du document, qui se réfère à la notion de « représentants d’intérêts ». Cette terminologie est d’ailleurs celle qui a été reprise par la suite dans les autres textes officiels de l’Union européenne en la matière.

101Le registre européen de transparence adopté conjointement par le Parlement européen, la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne recense les représentants d’intérêts, lesquels s’y inscrivent eux-mêmes. Le registre – qui, au moment de la rédaction du présent Courrier hebdomadaire, compte plus de 12 000 entrées – comprend une catégorie spécifique « organisations représentantes des Églises ou des communautés religieuses », qui comporte, en janvier 2021, 60 entrées  [100]. En dépit d’un intitulé spécifiquement religieux, une organisation philosophie non confessionnelle, l’Unie Vrijzinnige Verenigingen (deMens.nu), qui est l’organisme-coupole des mouvements humanistes laïques en Belgique néerlandophone, est inscrite dans cette catégorie. Son alter ego francophone, le Centre d’action laïque (CAL), est pour sa part inscrit parmi les organisations non gouvernementales (ONG), tout comme la FHE  [101].

102La prudence terminologique des institutions européennes et le choix de celles-ci d’opter pour les termes de « registre de transparence » plutôt que de « registre de lobbies ou de représentants d’intérêts » ont emporté la satisfaction des organisations religieuses telles que la COMECE. Celle-ci s’est réjouie de cette initiative des institutions européennes, ajoutant que les représentants des Églises et des communautés religieuses, par leur contribution éthique et morale, visent à concourir au bien commun et non à poursuivre des finalités privées ou commerciales et, partant, ne sauraient être considérées comme des lobbies ou des représentants d’intérêts  [102].

103En 2016, une consultation publique a été organisée en vue de l’évolution du registre. Le 15 décembre 2020, le Parlement européen, la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne ont conclu un accord relatif à l’obligation d’inscription dans le registre de transparence  [103]. Cet accord prévoit que les Églises, associations et communautés religieuses ainsi que les organisations philosophiques non confessionnelles visées par le dialogue organisé à l’article 17 du TFUE ne sont pas soumises à cette obligation, à l’exception des représentations qu’elles auront créées spécifiquement pour gérer leurs relations avec les institutions de l’Union européenne. L’entrée en vigueur de cette obligation  [104] ne devrait donc pas fondamentalement changer la situation pour ces structures.

3.2.2. Les principaux représentants des organisations religieuses

104Parmi les organisations qui participent au dialogue prévu par l’article 17 du TFUE, la mieux organisée et qui dispose des moyens les plus importants est certainement la Commission des conférences épiscopales de l’Union européenne (COMECE, à l’origine Commission des conférences épiscopales de la Communauté européenne), qui représente l’Église catholique depuis 1980  [105]. La COMECE se compose d’évêques délégués par les Conférences épiscopales des 27 États membres. Elle a pour mission d’« accompagner les politiques et initiatives législatives de l’Union européenne dans chaque domaine d’intérêt pour l’Église par le biais de contacts réguliers avec les décideurs politiques de l’UE, les parlementaires européens et les hauts fonctionnaires des institutions européennes » et vise à « communiquer aux institutions de l’UE les préoccupations et les opinions des évêques catholiques dans leurs propres domaines d’intérêt relatifs à la construction d’une Europe pacifique et prospère pour tous »  [106]. La création de la COMECE remonte à 1979, dans le contexte des premières élections européennes.

105Le Saint-Siège dispose également d’une représentation officielle auprès de l’Union européenne : le nonce apostolique. Les Églises protestantes, anglicanes et orthodoxes sont rassemblées dans la Conférence des Églises européennes (CEC), créée dès 1959  [107]. Toutefois, l’Église évangélique en Allemagne (Evangelische Kirche in Deutschland - EKD) dispose également de son propre bureau. De même, la plupart des Églises orthodoxes ont choisi d’ouvrir leur propre représentation. Le Comité des représentations des Églises orthodoxes auprès de l’Union européenne (CROCEU) a été établi pour coordonner leurs activités.

106Il existe plusieurs organisations juives au niveau européen, dont la plus ancienne est la Conférence européenne des rabbins (CER), fondée dès 1957 pour défendre le judaïsme européen dans le contexte de l’après-guerre ; elle représente le judaïsme orthodoxe dans toute l’Europe et a son siège social à Münich en Allemagne  [108]. Depuis lors, le Congrès juif européen (CJE), affilié au Congrès juif mondial (CJM), a été fondé en 1986 pour porter la voix des communautés juives auprès des autorités publiques et notamment de l’Union européenne. Son action ne se limite pas aux questions proprement religieuses  [109]. D’autres organisations juives sont également actives auprès des institutions européennes, telles que l’European Jewish Association (EJA) Erreur ! Référence de lien hypertexte non valide. [110] et l’European Union for Progressive Judaism (EUPJ)  [111].

107Les communautés musulmanes ont éprouvé plus de difficultés à structurer leur représentation auprès de l’Union européenne. Le Conseil musulman de coopération en Europe (CMCE) a été fondé en 1996  [112] mais est confronté à des difficultés à développer une activité coordonnée. Divers organes représentatifs des musulmans dans des États membres, tel l’Exécutif des Musulmans en Belgique (EMB), n’y participent pas. Aucune organisation coupole de l’islam européen n’est inscrite dans le registre de transparence des représentants d’intérêts auprès de l’Union européenne.

108La COMECE et la CEC ont des positions favorables à l’intégration européenne. Elles offrent légitimité et soutien aux institutions européennes et contribuent à la représentation de l’Union européenne comme communauté fondée sur des valeurs  [113].

3.2.3. Les organisations philosophiques non confessionnelles : la Fédération humaniste européenne

109Bien que les organisations non confessionnelles soient incluses dans le dialogue depuis la présidence de J. Delors à la Commission – lequel a d’ailleurs nommé la FHE à la tête d’« Une âme pour l’Europe »  [114] –, de facto la grande majorité des partenaires du dialogue sont des Églises et des organisations religieuses. La FHE occupe donc une position délicate, constituant pendant longtemps la seule organisation convictionnelle non confessionnelle  [115]. D’ailleurs, les origines mêmes de sa création renvoient à cette situation déséquilibrée. En effet, la FHE naît suite au rapport du conseiller en charge de la dimension éthique, culturelle et religieuse de la construction européenne, Marc Luyckx  [116]. C’est à ce moment que le CAL, l’organisation représentative des humanistes belges francophones, prend conscience des rencontres régulièrement organisées entre la Commission européenne et les Églises dans le contexte du programme « Une âme pour l’Europe », et demande à pouvoir prendre part à ce dialogue  [117]. Il lui est toutefois répondu que ne sont éligibles au rang d’interlocuteurs que les organisations ayant une représentativité européenne. Est alors prise la décision de créer la FHE, à l’époque en tant que branche européenne de l’IHEU (cf. supra), dont elle s’est détachée depuis lors. Elle s’intègre dès lors dans une stratégie d’européanisation s’inscrivant dans une logique concurrentielle vis-à-vis des Églises invitées à dialoguer avec les institutions européennes  [118]. En atteste entre autres le colloque organisé à Bruxelles du 9 au 11 octobre 1992 par la FHE conjointement avec le CAL sur le thème « Humanisme ou barbarie : l’Europe face aux intégrismes et aux nationalismes », dans le but de présenter l’humanisme comme un facteur d’unité au sein de l’Europe, dénominateur commun tant des traditions athées que religieuses  [119]. Cependant, la FHE est fragilisée par la co-existence en son sein d’organisations qui ne partagent pas la même vision de la laïcité. Certaines se sont construites dans un combat anticlérical, tandis que d’autres ont plutôt une tradition de collaboration avec les Églises.

110En raison de ses modalités de fonctionnement, d’une part, et des caractéristiques propres aux différents contextes nationaux, d’autre part, la FHE s’est rapidement retrouvée confrontée à plusieurs difficultés qui ont réduit ses capacités d’action au niveau européen.

111En pratique, la FHE fonctionne comme un réseau de différentes organisations humanistes nationales qui ont pour seul trait commun d’être présentes sur le territoire européen, mais qui n’ont pas de cohérence d’action ou de pensée entre elles. En effet, chacune d’entre elles a la charge d’un sujet dans lequel elle est spécialisée et pour la gestion duquel elle jouit d’une totale autonomie  [120]. En est résulté dès lors un problème de cohérence, la FHE rassemblant en son sein un ensemble hétéroclite d’organisations non liées entre elles et qui ne partagent pas un discours commun, à l’inverse des organisations religieuses telles que la COMECE, qui présentent un front solidaire et s’expriment d’une voix unie au nom de l’ensemble des Églises qu’elles représentent auprès de l’Union européenne. Ce déficit de représentativité est aggravé par la méconnaissance des activités de la FHE dans les milieux humanistes non confessionnels, lesquels s’avèrent parfois trop (pré)occupés par leur propre situation nationale pour manifester plus qu’un intérêt lointain vis-à-vis des politiques européennes  [121].

112À l’automne 2020, il est apparu que ces dissensions constituaient désormais une menace pour la capacité d’action future de l’association.

3.2.4. Les nouveaux acteurs

113À côté des représentations établies des organisations convictionnelles apparaissent de nouveaux acteurs motivés par des convictions religieuses autour de questions éthiques spécifiques telles que l’interruption volontaire de grossesse (IVG), l’euthanasie ou la recherche sur les embryons. Par exemple, la campagne « One of us » a été lancée dès 2012 pour tenter d’obtenir l’arrêt du financement européen de projets de recherche qui pourraient impliquer la destruction d’embryons humains. La campagne était basée sur l’initiative citoyenne européenne (ICE), une procédure introduite en 2012 qui permet aux citoyens de l’Union européenne de proposer une législation sur des questions pour lesquelles l’Union a une compétence législative si elle est soutenue par au moins 1 million de signatures. La proposition a été examinée et rejetée par la Commission européenne le 25 mai 2014. « One of us » a rejoint la longue liste des organisations confessionnelles qui cherchent à influencer des parlementaires ou des fonctionnaires européens  [122]. Ces organisations se présentent rarement ouvertement comme des agents de lobbying confessionnels, mais plutôt comme des ONG, militants des droits de l’homme ou des organisations œuvrant pour la défense de la vie et de la famille en Europe, et ne participent pas au dialogue organisé sur la base de l’article 17 du TFUE. Elles déploient néanmoins une activité intense à l’égard des institutions européennes  [123].