1.2.1. Janvier 2015 : extension des infractions terroristes

16Le mois de janvier 2015 constitue un tournant pour l’antiterrorisme belge. Le 15 janvier, une cellule terroriste est démantelée suite à une intervention des forces spéciales de la police fédérale dans un appartement à Verviers. Quelques jours plus tôt, la France a été secouée par la fusillade au sein de la rédaction du journal satirique Charlie Hebdo et par la prise d’otage du magasin Hyper Cacher. C’est dans ce contexte que, dès le 16 janvier 2015, le gouvernement fédéral belge, dirigé par le libéral Charles Michel (MR)  [26], annonce une première série de douze mesures destinées à renforcer la lutte contre le terrorisme  [27]. Parmi celles-ci, figurent le déploiement de l’armée belge sur le sol national pour des missions de surveillance (cf. infra), la lutte contre le radicalisme dans les prisons (cf. infra) et la révision du Plan Radicalisation (cf. infra). Le gouvernement fédéral souhaite également renforcer la capacité d’analyse de la Sûreté de l’État, et optimiser l’échange d’informations entre les autorités et les services administratifs et judiciaires. Il annonce encore l’exécution du gel des avoirs nationaux prévu par un arrêté royal du 28 décembre 2006 pour les individus partis combattre en Syrie aux côtés de l’État islamique  [28]. La circulaire ministérielle du 7 septembre 2015 détaillera la procédure d’inscription sur le registre national, et une première liste de personnes et entités sera établie en ce sens en mai 2016  [29]. Aussi, le gouvernement prévoit de revoir la circulaire du 25 septembre 2014 sur ces « foreign terrorist fighters » (FTF, combattants terroristes étrangers)  [30]. Depuis 2012 en effet, les services de renseignement craignent le retour de ces individus sur le sol européen dans le but d’y commettre une attaque  [31]. La confidentielle circulaire du 21 août 2015 du ministre de la Sécurité et de l’Intérieur et du ministre de la Justice remplacera la circulaire de 2014 et renforcera le suivi administratif des FTF  [32]. Elle prévoira ainsi la création d’une banque de données alimentée par les services de renseignement et de police et par les autorités locales, ainsi que l’élaboration de fiches individuelles de renseignements (cf. infra).

17Le 16 janvier 2015, le gouvernement fédéral annonce également son intention d’étendre la liste des infractions donnant lieu à l’utilisation des méthodes particulières de recherche. Cette volonté se concrétisera notamment par la loi du 25 décembre 2016 dite loi BOM (cf. infra). D’autres mesures exigent l’adaptation de la législation antiterroriste. Ainsi, la loi du 20 juillet 2015 visant à renforcer la lutte contre le terrorisme (dite loi Terro I) concrétise la volonté du gouvernement fédéral d’élargir les possibilités de retrait de la nationalité belge  [33]. La déchéance de nationalité était auparavant prévue pour certaines infractions terroristes uniquement et dans les dix ans après l’obtention de la nationalité belge. La loi prévoit désormais la possibilité de déchoir de leur nationalité les auteurs ou complices de toute infraction terroriste condamnés à une peine d’au moins cinq ans qui ont acquis la nationalité belge. En application d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies du 24 septembre 2014  [34], la même loi crée une nouvelle infraction terroriste en introduisant l’article 140sexies dans le Code pénal, qui incrimine le voyage à visée terroriste, c’est-à-dire le départ de ou l’entrée en Belgique en vue de commettre une infraction terroriste.

18Toujours dans l’idée d’étendre le spectre des infractions terroristes, la loi du 3 août 2016 (dite loi Terro III) modifie l’article 140bis du Code pénal, de façon à réprimer la diffusion de messages avec l’intention d’inciter « directement ou indirectement » à une infraction terroriste  [35]. Elle supprime également la condition selon laquelle cette diffusion « crée le risque qu’une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises »  [36]. Cette disposition sera finalement rétablie par la Cour constitutionnelle dans un arrêt du 15 mars 2018, suite à un recours en annulation de la Ligue des droits humains (LDH)  [37]. Pour sa part, l’ajout des mots « directement ou indirectement » est finalement supprimé par la loi du 5 mai 2019 portant des dispositions diverses en matière pénale  [38]. En application de la directive du 15 mars 2017 du Parlement européen et du Conseil  [39], cette même loi modifie également les articles 140ter à 140sexies du Code pénal, qui visent respectivement le recrutement, l’entraînement, la formation et le voyage à des fins terroristes afin de réprimer ces comportements quand ils « contribue[nt] à commettre » une infraction terroriste. Entre-temps, un article 140septies est intégré par la loi du 14 décembre 2016  [40]. Ici, c’est la préparation d’une infraction terroriste qui est introduite dans le Code pénal. Cette notion est entendue très largement ; elle comprend par exemple la collecte de renseignements, la visite de lieux, la détention ou le transport d’objets susceptibles de présenter un danger. La loi modifie également l’élément moral de l’infraction prévue à l’article 140 du Code pénal, en élargissant son champ d’application : est désormais punissable « toute personne qui participe à une activité d’un groupe terroriste (…) en ayant eu connaissance ou en ayant dû avoir connaissance que cette participation pourrait contribuer à commettre un crime ou un délit du groupe terroriste »  [41].

19Pour empêcher les départs visant à combattre aux côtés de l’État islamique, le gouvernement fédéral indique également le 16 janvier 2015 qu’il souhaite rendre possible le retrait des documents d’identité. La loi du 10 août 2015  [42] prévoit ainsi que l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace (OCAM) peut suggérer au ministre fédéral de l’Intérieur le refus, le retrait ou l’invalidation d’une carte d’identité pour un délai maximum de trois mois, renouvelable une fois, « quand il existe des indices fondés et très sérieux que cette personne souhaite se rendre sur un territoire où des groupes terroristes (…) sont actifs dans des conditions telles qu’elle peut présenter à son retour en Belgique une menace sérieuse d’infraction terroriste (…) ou que cette personne souhaite commettre hors du territoire national des infractions terroristes ». Si la loi prévoit une consultation avec le parquet fédéral ou le procureur du Roi afin de s’assurer que cette décision ne compromet pas l’exercice de la procédure pénale, elle ne prévoit toutefois aucune possibilité de contrôle par un juge indépendant, ni en amont de la décision ni a posteriori  [43].

20Enfin, par deux arrêtés royaux du 28 janvier 2015 et du 2 juin 2015, l’architecture de sécurité est modifiée avec la création, d’une part, du Conseil national de sécurité (CNS) et, d’autre part, du Comité stratégique du renseignement et de la sécurité (CSRS) et du Comité de coordination du renseignement et de la sécurité (CCRS) (cf. infra)  [44].

1.2.2. Novembre 2015 : extension des méthodes particulières de recherche

21Les attentats du 13 novembre 2015 à Paris ont des répercussions en Belgique. Très vite, il apparaît qu’une partie des auteurs de ces attaques sont passés par la commune bruxelloise de Molenbeek-Saint-Jean  [45]. La crainte d’un attentat similaire et le relèvement du niveau de la menace en Région bruxelloise par l’OCAM entraînent la fermeture des écoles et des magasins, ainsi que d’une partie des transports publics du 21 au 25 novembre (« lockdown de Bruxelles »)  [46]. Alors que la Belgique est sous le feu des critiques pour ses manquements, le gouvernement fédéral annonce, le 19 novembre 2015, un éventail de dix-huit mesures en préparation  [47]. Un amendement au budget 2016 de 400 millions d’euros supplémentaires pour la sécurité et la lutte contre le terrorisme est ainsi décidé. Le gouvernement fédéral renforce également la présence militaire en Belgique ainsi qu’au sein de la coalition internationale contre l’État islamique, mais aussi les contrôles policiers à la frontière franco-belge. Parmi les mesures annoncées, une attention particulière est apportée à la propagation des discours de haine : « fermeture des lieux de culte non reconnus qui diffusent le djihadisme », « exclusion des prédicateurs de haine » et « fermeture des sites Internet prêchant la haine ». Le gouvernement fédéral explique aussi qu’il travaille à l’élaboration d’un « Plan Molenbeek » axé tant sur la prévention que sur la répression, qui deviendra plus tard le Plan Canal (cf. infra). Sont en outre annoncées la modernisation de la procédure pour l’accès aux emplois sensibles (notamment au regard des avis de sécurité) et l’extension du réseau de caméras de reconnaissance des plaques minéralogiques.

22Le gouvernement fédéral entend aussi prolonger la durée maximale des gardes à vue de 24 heures à 72 heures. La Constitution sera révisée en ce sens en octobre 2017 mais pour une prolongation jusqu’à 48 heures au maximum  [48]. Le gouvernement annonce encore la fin de l’interdiction des perquisitions de nuit, c’est-à-dire après 21h00 et avant 5h00, pour les enquêtes sur des infractions terroristes – une possibilité qui existait en réalité déjà, notamment sur la base du flagrant délit  [49]. C’est ce que prévoira la loi du 27 avril 2016 relative à des mesures complémentaires en matière de lutte contre le terrorisme (dite loi Terro II)  [50]. Cette même loi posera également le cadre juridique pour des banques de données communes aux ministres fédéraux de l’Intérieur et de la Justice. C’est sur cette base que seront créées les banques de données autour des prédicateurs de haine, des « foreign terrorist fighters » (FTF) et des « homegrown terrorist fighters » (HTF , qui, eux, n’ont pas tenté de partir à l’étranger pour combattre aux côtés d’un groupe terroriste et se sont donc « radicalisés » en Belgique : cf. infra) – bien que la frontière entre FTF et HTF soit difficile à tracer  [51].

23Deux autres mesures liées aux individus dits radicalisés sont également alors envisagées : l’incarcération automatique des FTF dès leur retour en Belgique et le port du bracelet électronique pour les individus fichés par les services d’analyse de la menace. Si les FTF seront effectivement désormais systématiquement arrêtés et présentés devant un juge à leur retour en Belgique  [52], l’idée du port du bracelet électronique pour tous les individus fichés sera par contre abandonnée  [53].

24En novembre 2015 toujours, le gouvernement fédéral communique son intention d’avancer sur un équivalent belge au système européen des Données des dossiers passagers (Passenger Name Record, PNR ), dont la mise en œuvre se fait alors attendre  [54]. Ce projet, qui a été discuté dès 2011 et qui sera concrétisé en mai 2018, vise à récolter les données des passagers empruntant un moyen de transport international afin de détecter les infractions terroristes et autres formes graves de criminalité  [55]. La loi du 25 décembre 2016 relative au traitement des données des passagers  [56] transposera les directives européennes pertinentes  [57]. Cette loi précise que ces données, conservées pendant cinq ans, sont à utiliser dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et les formes graves de criminalité, mais également dans la lutte contre l’immigration illégale et pour le contrôle aux frontières. Comme le rappelle le Comité de vigilance en matière de lutte contre le terrorisme (Comité T) dans son rapport 2020, la Commission pour la protection de la vie privée (CPVP) a souligné en 2015 le choix de la Belgique d’opter pour un champ d’application plus large que celui prévu dans les textes européens, tant pour ce qui est des données récoltées que pour leur finalité  [58]. Saisie par la Ligue des droits humains pour un recours en annulation, la Cour constitutionnelle a envoyé en octobre 2019 dix questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) sur la loi transposant le PNR dans le droit belge, notamment quant au respect du droit à la vie privée et à la protection des données à caractère personnel  [59].

25En novembre 2015, le gouvernement fédéral prévoit également l’accès à de nouvelles technologies par les services de sécurité dans le cadre des méthodes particulières de recherche. À cette fin, la loi du 25 décembre 2016 dite loi BOM  [60] prévoira un assouplissement des conditions de collecte de données de communications électroniques et d’infiltration par les services de police. Concernant les données de télécommunication en particulier, une première loi du 30 juillet 2013  [61] avait modifié la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques  [62] afin de transposer en droit belge la Directive 2006/24/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006  [63]. Il s’agissait d’imposer aux fournisseurs de service de télécommunications la conservation des métadonnées de leurs utilisateurs – non pas le contenu des communications, mais leur origine et destination, leur localisation, etc. Le 11 juin 2015, suite aux recours en annulation de la Ligue des droits humains – à l’époque encore Ligue des droits de l’homme –, de la Liga Voor Mensenrechten et de l’Ordre des barreaux francophones et germanophone, la Cour constitutionnelle a annulé la loi du 30 juillet 2003, estimant notamment qu’elle allait à l’encontre des principes d’égalité et violait la vie privée des citoyens  [64]. La loi du 29 mai 2016 relative à la collecte et à la conservation des données dans le secteur des communications électroniques  [65], qui fait directement suite à cet arrêt de la Cour constitutionnelle, remplace la loi du 30 juillet 2013 en essayant d’apporter des garanties quant à l’accès et la conservation des données. Il n’existe toutefois toujours pas de restriction pour les métadonnées des professions soumises au secret professionnel, comme les médecins ou les avocats  [66].

26La fin de l’anonymat des cartes prépayées des opérateurs mobiles, également annoncée par le gouvernement fédéral en novembre 2015, se concrétisera par l’adoption de l’arrêté royal du 27 novembre 2016 relatif à l’identification de l’utilisateur final de services de communications électroniques publics mobiles fournis sur la base d’une carte prépayée  [67].

27Enfin, la dernière annonce gouvernementale de novembre 2015 envisage l’élaboration d’une législation sur l’état d’urgence. S’il celle-ci n’existe toujours pas en droit belge à l’heure actuelle, cette réflexion illustre la trajectoire suivie par la Belgique en matière d’antiterrorisme ces dernières années. Encouragée au niveau européen – et parfois par la Belgique elle-même –, la législation antiterroriste belge se veut toujours plus large, au point d’inquiéter certains acteurs du monde judiciaire et les organisations non gouvernementales (ONG) de défense des libertés et droits fondamentaux  [68]. Au nom de la lutte contre le terrorisme, une surveillance généralisée des citoyens belges s’organise et les services de sécurité sont dotés de moyens de plus en plus intrusifs.

28Au total, trente mesures ont donc été annoncées en novembre 2015 par le gouvernement fédéral. La législation antiterroriste belge ne se limite bien sûr pas aux modifications législatives qui s’en sont suivies, et elle n’est pas simplement réactive. Toutefois, l’annonce de ces mesures quelques heures après des événements majeurs nourrit les suspicions de populisme pénal, qui consiste à proposer des réponses fortes et répressives pour rassurer la population  [69]. Plus largement, ces annonces témoignent d’une transformation du droit pénal, qui vise désormais à prévenir les actions terroristes  [70]. Bien souvent, la proportionnalité voire la nécessité de ces mesures antiterroristes sont interrogées – en témoignent les différents arrêts de la Cour constitutionnelle au cours des derniers mois. Ces constats appuient l’appel du Comité T à la création d’un organe indépendant d’évaluation des législations antiterroristes, appel relayé dans le rapport sur la Belgique de la rapporteuse des Nations unies sur le respect des droits de l’homme dans la lutte contre le terrorisme  [71].

Tableau 1. Les trente mesures annoncées en 2015 par le gouvernement fédéral et leur concrétisation

Tableau 1. Les trente mesures annoncées en 2015 par le gouvernement fédéral et leur concrétisation

Remarque : Certaines de ces mesures ont été concrétisées sans modification de la législation. Pour une présentation détaillée des modifications en droit pénal, droit de la procédure pénale, droit de la fonction de police et droit administratif, cf. E. Delhaise, « La répression du terrorisme en droit belge et la mise en place de mécanismes d’exception », in P. Mbongo (dir.), L’état d’urgence. La prérogative et l’État de droit, Paris, Institut universitaire Varenne, 2017, p. 61-83.

2.4.1. L’élaboration d’un cadre général à travers la Conférence interministérielle de politique de maintien et de gestion de la sécurité (CIM 9)

46Si la sécurité est principalement une matière fédérale, ses enjeux touchent également aux compétences des entités fédérées. Il importe donc d’avoir une vision cohérente et harmonisée entre les différents niveaux de pouvoir. En 2004, la note-cadre est toutefois avant tout présentée comme un projet du gouvernement fédéral, via ses ministres de l’Intérieur, Patrick Dewael (Open VLD), et de la Justice, Laurette Onkelinx (PS). Les entités fédérées sont mentionnées uniquement pour préciser que les priorités de la note-cadre « doivent être réalisées dans le respect des compétences de chacun »  [92].

47Depuis 2014 par contre, la NCSI est conçue au niveau fédéral mais elle se construit en concertation avec les entités fédérées. Encouragé par la sixième réforme de l’État et ses transferts de compétences, l’accord de coopération du 7 janvier 2014 entre l’Autorité fédérale, les Communautés et les Régions relatif à la politique criminelle et à la politique de sécurité  [93] formalise le processus d’élaboration de la NCSI et, plus globalement, de la politique belge de sécurité. Concrètement, l’initiative d’une nouvelle note-cadre revient aux ministres fédéraux de l’Intérieur et de la Justice. C’est ensuite via la Conférence ministérielle de politique de maintien et de gestion de la sécurité (CIM 9), qui réunit l’Autorité fédérale et les entités fédérées, que se poursuit le processus. La CIM 9 désigne un groupe d’experts, composés de représentants de chaque composante de l’État fédéral, afin de préparer et de lui soumettre un projet de note-cadre. Ce projet est alors soumis pour avis au CPG (cf. infra) et à la CIM 9, dont les membres peuvent proposer des adaptations selon leurs compétences. La NCSI 2016-2019 précise que le CNS a également été consulté pour avis  [94]. La validation finale reste la prérogative des ministres fédéraux de l’Intérieur et de la Justice et du gouvernement fédéral.

48Cette nouvelle procédure de concertation entre le gouvernement fédéral et les entités fédérées renforce toutefois l’impression d’un résultat qui relève davantage du compromis que d’une véritable vision stratégique commune : « Une telle note-cadre (…) constitue surtout un exercice visant à déterminer et à délimiter les domaines d’action de chacun. Il peut difficilement en découler une politique de sécurité intégrale audacieuse »  [95].

2.4.2. Les défis de la lutte antiterroriste identifiés dans les NCSI

49En 2004 tout comme en 2016, la menace terroriste est identifiée comme l’un des phénomènes de sécurité prioritaires. Si les contextes sont différents, les deux notes-cadres sont élaborées alors que des attentats terroristes d’ampleur – le 11 septembre 2001 aux États-Unis et le 11 mars 2004 à Madrid, d’une part, les multiples attaques revendiquées par l’État islamique en Europe dès 2015, d’autre part – font la une de l’actualité et inquiètent les services de sécurité et de renseignement.

50La NCSI 2004 définit des objectifs stratégiques en matière de lutte contre le terrorisme. Principalement, il s’agit de soutenir les initiatives européennes et de prévoir les moyens nécessaires pour l’application de la nouvelle législation antiterroriste  [96]. En outre, la coordination des différentes initiatives des SPF Intérieur et SPF Justice est appelée à être renforcée au profit d’une politique antiterroriste cohérente. Enfin, la lutte contre le financement du terrorisme constitue un objectif prioritaire. Sur le volet préventif, la note-cadre insiste notamment sur le renforcement de la collaboration et de l’échange d’informations entre le parquet fédéral, les services de renseignement et de police, le Groupe interforces antiterroriste (GIA, cf. infra) et le CGCCR. Le document plaide d’ailleurs pour une « approche intégrale et structurée du terrorisme »  [97]. La note-cadre prévoit également que soit évaluée « de façon scientifique »  [98] l’application sur le terrain de la nouvelle législation en matière de terrorisme – sans donner plus de détails sur la forme et le calendrier de cette évaluation.

51En 2016, la note-cadre présentée par Jan Jambon (N-VA) et Koen Geens (CD&V) expose un programme plus détaillé. Il est d’abord à noter que, désormais, la menace terroriste est associée à la radicalisation et à l’extrémisme violent – « qui précèdent le passage à l’acte terroriste »  [99] – ainsi que, plus largement encore, à la polarisation. Tous ces phénomènes feraient donc partie d’un même spectre de menaces  [100]. Dans un vocabulaire managérial, différents objectifs sont identifiés pour limiter l’impact du radicalisme et du terrorisme, à commencer par le développement d’une image précise de la radicalisation en Belgique. Plus concrètement, le document appelle à l’identification précoce des individus et groupes radicaux, à la formation des imams ou encore au développement d’un discours dissuasif. Le renforcement de la coopération entre les services de sécurité ou avec les entités fédérées est toujours au cœur du document, qui prône une approche intégrale et intégrée de la sécurité  [101], c’est-à-dire qui inclut les différents acteurs et niveaux de pouvoir ainsi que « les différents maillons de la chaîne de sécurité : prévention, répression et suivi à l’égard de la victime, de l’auteur et de la société »  [102].

3.1.1. Du GIA à l’OCAM

57Avant la création de l’OCAM, c’est le Groupe interforces antiterroriste (GIA) qui était chargé de l’analyse de la menace terroriste. Créé en 1984, mais sans cadre juridique jusque 1991, le GIA avait été mis sur pied suite à un attentat contre la synagogue de Bruxelles en 1982  [115].

58Chargé de « rassembler, d’analyser et d’évaluer le renseignement qui est nécessaire à la prise de mesures de police administrative et de police judiciaire à l’égard d’actes de terrorisme visant la Belgique ou visant les citoyens ou les intérêts belges à l’Étranger »  [116], le GIA a accouché d’un bilan mitigé. Il est vrai qu’il partait moins bien armé que son successeur. Déjà perçu comme un concurrent par les services de renseignement  [117], le GIA était intégré aux services de gendarmerie et ne disposait pas de l’influence dont jouit aujourd’hui l’OCAM. Pour cause, son champ d’action était limité, l’analyse plus détaillée des informations étant réservée aux services de renseignement  [118]. Il souffrait également d’un manque d’interdisciplinarité et de problèmes dans la circulation (rétention ?) des informations  [119].

59Alors que les collaborateurs du GIA, principalement des membres de la gendarmerie, s’occupaient uniquement des menaces terroristes, le personnel de l’OCAM analyse depuis 2006 un plus large éventail de menaces. En effet, la loi du 10 juillet 2006 lui donne la prérogative de l’évaluation des menaces en lien avec le terrorisme et l’extrémisme « susceptibles de porter atteinte à la sûreté intérieure et extérieure de l’État, aux intérêts belges et à la sécurité des ressortissants belges à l’étranger »  [120]. Depuis 2011, cela comprend également les menaces qui pèsent sur les infrastructures dites critiques, c’est-à-dire celles « dont l’interruption du fonctionnement ou la destruction aurait une incidence significative dans le pays »  [121]. La loi prévoit encore que le Roi (c’est-à-dire le gouvernement fédéral) puisse, sur proposition du CNS, étendre le mandat de l’OCAM à l’espionnage, à la prolifération, aux organisations sectaires nuisibles, à la criminalité organisée ou encore à l’ingérence – soit les menaces pour lesquelles la Sûreté de l’État est compétente  [122].

60Enfin, là où le GIA était dirigé par la police, le directeur de l’OCAM doit obligatoirement être un magistrat. Cette exigence est présentée comme une garantie de l’indépendance de l’OCAM, qui n’est donc pas sous la direction directe d’un ministre fédéral.

3.1.2. L’évaluation du niveau de la menace

61Pour le public belge, l’OCAM est principalement connu pour les évaluations du niveau de la menace qu’il produit. Concrètement, après analyse des informations obtenues via ses services d’appui (cf. infra), l’OCAM évalue la menace sur une échelle de 1 à 4 niveaux, définis comme suit dans l’arrêté royal du 28 novembre 2006  [123] :

62

« Le “niveau 1 ou faible” lorsqu’il apparaît que la personne, le groupement ou l’événement qui fait l’objet de l’analyse n’est pas menacé ;
  le “niveau 2 ou moyen” lorsqu’il apparaît que la menace à l’égard de la personne, du groupement, ou de l’événement qui fait l’objet de l’analyse est peu vraisemblable ;
  le “niveau 3 ou grave” lorsqu’il apparaît que la menace à l’égard de la personne, du groupement ou de l’événement qui fait l’objet de l’analyse est possible et vraisemblable ;
  le “niveau 4 ou très grave” lorsqu’il apparaît que la menace à l’égard de la personne, du groupement ou de l’événement qui fait l’objet de l’analyse est sérieuse et imminente. »

63La loi distingue les évaluations ponctuelles et les évaluations stratégiques  [124]. Si l’évaluation ponctuelle porte sur un groupement ou un événement particulier, l’évaluation stratégique est périodique et vise un phénomène sur le moyen ou long terme  [125]. La première peut être demandée par les services d’appui ou produite à l’initiative de l’OCAM, tandis que la seconde peut être réalisée sur demande d’un membre du gouvernement fédéral. Les destinataires des évaluations diffèrent peu selon qu’elles sont ponctuelles ou stratégiques. Les évaluations stratégiques sont envoyées aux services d’appui de l’OCAM, au CNS, au CGCCR, au parquet fédéral et au membre du CPG chargé de l’extrémisme et du terrorisme.

64Sur la base des évaluations de l’OCAM, c’est le CGCCR, en consultation avec les services compétents, qui propose les éventuelles mesures de sécurité à prendre au SPF Intérieur : renforcement de la présence ou des contrôles policiers, installation de blocs de béton, interdiction d’événements, etc. Il n’y aucune automaticité entre les niveaux de la menace et des mesures standardisées, afin de conserver une marge de manœuvre et une certaine flexibilité dans le choix des mesures à prendre.

65Depuis la création de l’OCAM, la menace n’avait que ponctuellement atteint le niveau maximal de 4 avant les événements de 2015  [126]. Ainsi, fin 2007, les menaces d’attentats d’Al-Qaeda contre les pays impliqués dans l’intervention militaire en Afghanistan ont entraîné l’annulation du feu d’artifice du Nouvel An  [127]. En 2014, suite à la fusillade au Musée juif de Belgique à Bruxelles, l’OCAM a relevé le niveau de la menace à 4 pour les intérêts juifs à Bruxelles. À partir de janvier 2015 et pendant de nombreux mois, la menace est relevée au niveau 3 pour toute la Belgique. À partir du 21 novembre 2015 et jusqu’au 25, la Région bruxelloise passe au niveau 4 suite aux attentats de Paris et par crainte d’une attaque similaire dans la capitale belge. Du 22 au 24 mars 2016, c’est le pays tout entier qui est évalué au niveau 4 suite aux attentats de Bruxelles et de Zaventem. Depuis janvier 2018, la Belgique est redescendue au niveau 2, soit un niveau moyen de menace (excepté pour quelques sites dits sensibles, toujours en niveau 3). Les années 2015 et 2016 ont ainsi particulièrement occupé les services de sécurité ; en témoigne le nombre record d’évaluations ponctuelles produites par l’OCAM (1 488 en 2015 et 1 257 en 2016)  [128].

3.1.3. Le Plan d’action Radicalisme (Plan R)

66Dans le cadre de la lutte contre la radicalisation, l’OCAM s’est vu attribuer un rôle de chef d’orchestre en étant mis à la tête du Plan d’action Radicalisme (Plan R). Si le Plan R doit faire sa place parmi cinq autres plans de lutte contre la radicalisation en Belgique – à savoir la Note sur la prévention du radicalisme de la Région wallonne, le Plan d’action relatif à la coordination et à la prévention du radicalisme au travers d’une approche intégrale de la Région de Bruxelles-Capitale, le Plan radicalisme de la Communauté française, l’Actieplan ter preventie van radicaliseringsprocessen die kunnen leiden tot extremisme en terrorisme (Plan d’action de prévention des processus de radicalisation qui peuvent mener à l’extrémisme et au terrorisme) de la Flandre et la Strategie zur Vorbeugung von gewaltsamem Radikalismus (Stratégie de prévention du radicalisme violent) de la Communauté germanophone, qui ne sont pas toujours parfaitement coordonnés entre eux  [129] –, il est le plus ancien, est organisé du niveau fédéral au niveau local et rassemble les acteurs de la sécurité au sein de plateformes de coordination.

67Le Plan R est adopté par le CMRS pour la première fois en 2005. Cette note stratégique prend la relève du problématique et confidentiel Plan Mosquées (Plan M ) né fin 2002 des premières inquiétudes autour de l’extrémisme islamiste suite aux attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis  [130]. À l’époque, c’est le GIA qui avait été désigné responsable pour la mise en œuvre du plan. L’OCAM, une fois opérationnel, a ensuite pris le relais. Suite aux événements de janvier 2015 (les attaques en France contre Charlie Hebdo et dans un magasin Hyper Cacher et, surtout, le démantèlement d’une cellule terroriste à Verviers), le gouvernement fédéral annonce travailler à l’actualisation du plan stratégique. Le nouveau Plan R prévoit un renforcement des structures, un intérêt nouveau pour la problématique des FTF et la clarification des missions des différents organes. Comme en 2005, en misant sur une coopération entre tous les acteurs et sur une amélioration du flux d’informations entre eux, le plan d’action a un double objectif : « la détection précoce des acteurs radicalisants, en vue de prendre à temps les mesures nécessaires »  [131]. Au cœur du plan d’action, le processus de radicalisation est défini, sur la base de la loi organique du 30 novembre 1998 des services de renseignement et de sécurité  [132], comme « un processus influençant un individu ou un groupe d’individus de telle sorte que cet individu ou ce groupe d’individus soit mentalement préparé ou disposé à commettre des actes terroristes ».

68Dès la première version du Plan R en 2005, l’opérationnalisation de ce plan d’action s’est traduite par la création d’une série d’organes qui réunissent les principaux services de renseignement et de sécurité. À la tête de cette architecture, se trouve depuis 2006 l’organe de pilotage stratégique du Plan R : la Task force nationale (TFN ). Présidée par l’OCAM, la TFN est composée de représentants des services de renseignement civil et militaire, de la police fédérale et des corps de police locale, du SPF Intérieur (dont la Direction générale Office des étrangers - OE) , du SPF Justice (notamment la Direction générale Établissements pénitentiaires - DG EPI ), du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement, de la CTIF et du CGCCR. Depuis 2015, y participent également le ministère public et la Direction générale Sécurité et Prévention (DGSP) du SPF Intérieur , ainsi que des représentants des entités fédérées. Subordonnée aux CSRS et CCRS, la TFN fait le lien entre la politique et le terrain via les groupes de travail et les task forces locales (TFL ). Sur papier, la TFN coordonne leur travail. En 2017 pourtant, la commission d’enquête parlementaire mise sur pied après les attentats de Bruxelles et de Zaventem s’est demandée « dans quelle mesure la TFN pilote, accompagne et/ou coordonne les TFL dans la pratique »  [133]. Elle a également appelé à clarifier les informations qui peuvent ou non être partagées au sein de la TFN, notamment par la Sûreté de l’État.

69Les groupes de travail (GT) mis sur pied et supervisés par la TFN ont pour objectif de développer les connaissances sur le processus dit de radicalisation. Leur composition varie selon la thématique. Une distinction est établie entre les GT permanents, qui étudient différents aspects du processus (GT Prisons, GT Radio/TV, GT Communication et GT Prévention depuis 2015), et les GT thématiques (GT Salafisme, GT Extrême droite, GT Extrême gauche, GT Asie mineure, GT Caucase du Nord)  [134]. Depuis 2015, de nouveaux groupes de travail ont été mis en place : le GT FTF, créé dans le cadre de la circulaire ministérielle du 21 août 2015, et les GT ad hoc Prédicateurs, Mosquées et Asile et Migration (dirigés par l’Office des étrangers). Dans son rapport, la commission d’enquête parlementaire installée après les attentats du 22 mars 2016 a regretté le nombre trop élevé de groupes de travail, leur manque de coopération et, de façon plus problématique, leur manque d’impact concret sur l’organisation du travail des services de sécurité  [135].

70Outre la TFN et les groupes de travail, organisés au niveau fédéral, des instances locales ont également été créées dans le cadre du Plan R. Les TFL sont des plateformes de concertation réunissant les différents services de sécurité au niveau local ; prévues dès la première version du Plan R en 2005, ces plateformes qui se concrétisent principalement à partir de 2014. Elles sont destinées au suivi et à l’éventuelle prise de mesures contre les FTF et les individus et groupements « en cours de radicalisation »  [136]. Une circulaire ministérielle distingue les TFL stratégiques, organisées à l’échelle des arrondissements judiciaires, et les TFL opérationnelles, présentes au niveau communal  [137]. Les TFL sont composées de membres de l’OCAM, des services de renseignement et des services de police. Le parquet local fait également partie des TFL ; enfin, d’autres acteurs peuvent être invités à participer aux réunions si le contexte local le justifie. Les autorités communales ne prennent pas directement part aux réunions des TFL, mais elles sont averties via le partage des fiches de renseignements, qui reprennent les informations sur les éventuels FTF présents sur le territoire de la commune  [138]. Si ces plateformes sont présentées comme un outil efficace de coordination et d’échanges entre les services, la circulation de l’information a parfois posé problème – que ce soit le partage d’informations confidentielles par les services de sécurité ou, au contraire, le manque d’informations transmises aux autorités locales  [139].

71Toujours au niveau local, le Plan R se matérialise encore dans les cellules de sécurité intégrale locales (CSIL) . Alors que les TFL incarnent davantage le volet répressif de la lutte contre le terrorisme, les CSIL sont présentées comme un outil de prévention. En effet, d’abord encouragées par la circulaire FTF du 21 août 2015, les CSIL ont pour objectif l’échange d’informations entre les services sociaux et de prévention, les autorités communales et les TFL. Fort dépendantes du contexte local, les CSIL, là où elles existent, ont des compositions variables ; elles réunissent habituellement les autorités communales et les services sociaux. Un information officer, issu de la police locale, participe aux réunions et fait ensuite le lien entre les CSIL et les TFL. Depuis peu, une loi du 30 juillet 2018 encadre le fonctionnement des CSIL (devenues CSIL-R) et rend leur création obligatoire – mais ne prévoit pas de sanction en cas de non-conformité  [140]. Ici, c’est la question du respect du secret professionnel qui a fait débat. En effet, la loi du 17 mai 2017 a modifié le Code d’instruction criminelle pour obliger les travailleurs sociaux ayant connaissance « d’une ou de plusieurs informations pouvant constituer des indices sérieux d’une infraction terroriste » à les déclarer  [141]. Des craintes d’une mise en danger du secret professionnel sont alors apparues au sein des CSIL, et ont freiné la participation de certains acteurs psycho-sociaux. En 2019, la disposition litigieuse a toutefois été annulée par la Cour constitutionnelle, qui a estimé que les travailleurs sociaux « n’ont ni la compétence, ni les moyens » de détecter une intention de commettre une infraction terroriste  [142]. Des précisions sur le fonctionnement de ces plateformes, notamment la distinction entre les données confidentielles et les données moins sensibles, ont également été apportées, visant à rassurer les acteurs  [143]. Plus généralement, les CSIL ont également été critiquées pour l’image qu’elles inspirent du phénomène de la radicalisation et de la population cible, en incluant des acteurs comme les centres publics d’action sociale (CPAS). Dans son rapport 2020, le Comité T s’inquiète de cette structure, pointant notamment la focalisation, dans la pratique, sur les jeunes musulmans ou les dangers pour les droits fondamentaux des individus suivis par les CSIL (par la récolte et le partage de données privées, les violations du secret professionnel, etc.)  [144].

3.1.4. La gestion des banques de données communes

72Parmi ses différentes missions, l’OCAM a la responsabilité opérationnelle de différentes banques de données mises en place dans le cadre du Plan R. D’abord, la liste Joint Information Box reprend depuis 2006 les individus et groupements dits radicalisants qui ont été identifiés comme nécessitant un suivi prioritaire  [145]. Ce document et son contenu participent à l’exercice de cartographie du « phénomène de la radicalisation », au cœur du Plan R. En 2018, un arrêté royal a remplacé ce qui était un document électronique par une banque de données commune Propagandistes de haine, qui contribue à l’analyse, à l’évaluation et au suivi « d’entités ayant une influence radicalisante »  [146]. Plus précisément, les personnes physiques, personnes morales ou associations visées par la banque de données sont les entités qui « a) ont pour objectif de porter atteinte aux principes de la démocratie ou des droits de l’homme, au bon fonctionnement des institutions démocratiques ou aux autres fondements de l’État de droit ; b) justifient l’usage de la violence ou de la contrainte comme moyen d’action ; c) propagent ses (sic) convictions aux autres en vue d’exercer une influence radicalisante ; d) ont un lien avec la Belgique ».

73Créée 2016, la banque de données Foreign Terrorist Fighters reprend, elle, les fiches de renseignements individuels pour chaque FTF, c’est-à-dire les individus qui se sont rendus ou ont tenté de se rendre dans une « zone de conflit djihadiste »  [147]. En 2018, elle devient la banque de données commune Terrorist Fighters et est étendue aux HTF, c’est-à-dire les personnes dont il existe des indices sérieux qu’elles ont l’intention de commettre des actes terroristes ou qu’elles soutiennent des activités terroristes mais qui, à la différence des FTF, n’ont pas la volonté de se rendre dans un territoire où un groupe terroriste est actif  [148]. En 2019, deux nouvelles catégories sont encore ajoutées dans la banque de données : les « extrémistes potentiellement violents » et les « personnes condamnées pour terrorisme »  [149].

74Tout comme pour la banque de données Propagandistes de haine, c’est l’OCAM qui est à la manœuvre. Si les services de base et les services partenaires – c’est-à-dire la police, les services de renseignement, la DG EPI, le ministère public, la CTIF et l’Office des étrangers – ont accès à la banque de données Terrorist Fighters et peuvent l’alimenter, c’est bien l’OCAM qui est désigné responsable opérationnel. Cela implique notamment qu’il valide le statut propagandiste de haine ou « terrorist fighter », contrôle la qualité des informations et coordonne l’alimentation de la banque de données.

75La banque de données Terrorist Fighters détermine les cas à suivre par les CSIL et les TFL, qui l’alimentent en retour, d’où la réticence de certains travailleurs sociaux à partager leurs informations au sein de ces organes. C’est également sur la base de cette banque de données commune que les documents d’identité sont retirés aux personnes suspectées de vouloir se rendre dans un territoire où un groupe terroriste est actif, comme prévu par la loi du 10 août 2015 (cf. supra)  [150]. Dans son rapport 2020, le Comité T s’inquiète de la possibilité pour les autorités administratives de baser leurs décisions sur ce type de données confidentielles, « difficilement contestables pour ceux qui en font l’objet »  [151]. De son côté, le directeur de l’OCAM, Paul Van Tigchelt, se réjouit des rapprochements entre police judiciaire et police administrative que permet cette banque de données et qui rendraient la lutte contre le terrorisme plus efficace  [152].

3.4.1. Les services de renseignement civil et militaire

88Les services de renseignement ont bénéficié d’une reconnaissance légale tardive. Encouragée par le rapport critique de l’enquête parlementaire sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée  [174], la loi du 30 novembre 1998 établit officiellement la Sûreté de l’État et le SGRS et détaille leurs missions respectives  [175]. Ainsi, la Sûreté de l’État est compétente pour « toute activité qui menace ou pourrait menacer la sûreté intérieure de l’État et la pérennité de l’ordre démocratique et constitutionnel, la sûreté extérieure de l’État et les relations internationales, le potentiel scientifique ou économique défini par le Conseil national de sécurité, ou tout autre intérêt fondamental du pays défini par le Roi sur proposition du Conseil national de sécurité ».

89La loi précise encore qu’il faut entendre par « activité qui menace ou pourrait menacer » :

90

« Toute activité, individuelle ou collective, déployée à l’intérieur du pays ou à partir de l’étranger, qui peut avoir un rapport avec l’espionnage, l’ingérence, le terrorisme, l’extrémisme, la prolifération, les organisations sectaires nuisibles, les organisations criminelles ; en ce compris la diffusion de propagande, l’encouragement ou le soutien direct ou indirect, notamment par la fourniture de moyens financiers, techniques ou logistiques, la livraison d’informations sur des objectifs potentiels, le développement des structures et du potentiel d’action et la réalisation des buts poursuivis. »

91La Sûreté de l’État travaille avant tout sous l’autorité du ministre fédéral de la Justice, mais également sous celle du ministre fédéral de l’Intérieur pour les missions qui touchent au maintien de l’ordre et à la protection des personnes. Sous l’autorité du ministre fédéral de la Défense, le SGRS s’occupe principalement des intérêts des forces armées. Ses missions concernent la sécurité nationale et la sécurité des forces armées, ainsi que toute menace contre l’intégrité du territoire national, la population belge en Belgique ou à l’étranger, les plans de défense militaire, le potentiel scientifique et économique du pays, et les missions des forces armées. Les missions des deux services coïncident donc en partie, d’où l’inévitable besoin de coordination.

92Avant même leur reconnaissance légale, le contrôle des services de renseignement est organisé par la loi du 18 juillet 1991  [176]. Celle-ci crée le Comité permanent de contrôle des services de renseignement (Comité R), chargé d’enquêter sur les activités et méthodes et le traitement des données personnelles par les services de renseignement ; depuis 2006, ce contrôle s’étend à l’OCAM et à ses services d’appui  [177]. Le Comité R traite également les plaintes sur les activités des services de renseignement. C’est notamment le Comité R qui a appelé à construire une base légale solide pour les deux services de renseignement. Depuis lors, les rapports et enquêtes du Comité R ont permis de mettre en lumière certains dysfonctionnements ou pratiques contestables, notamment suite aux attentats du 22 mars 2016  [178].

3.4.2. Antiterrorisme et renseignement

93Le terrorisme fait partie des menaces identifiées dans la loi du 30 novembre 1998 pour lesquelles les services de renseignement sont compétents. Il y est défini dans l’article 8, qui précise les missions de la Sûreté de l’État, comme « le recours à la violence à l’encontre de personnes ou d’intérêts matériels, pour des motifs idéologiques ou politiques, dans le but d’atteindre ses objectifs par la terreur, l’intimidation ou les menaces [en ce compris le processus de radicalisation  [179]] ». Il fait donc partie des menaces que doit traiter la Sûreté de l’État. En effet, si les deux services sont compétents face à la menace terroriste, il s’agit d’une compétence résiduaire pour le SGRS  [180]. Celui-ci se concentre ainsi davantage sur le terrorisme international, car le cadre légal lui permet difficilement de justifier des missions non militaires  [181].

94Aujourd’hui, les deux services – mais en particulier la Sûreté de l’État – apportent bien sûr une contribution essentielle dans le suivi des FTF et HTF. Par exemple, ils interviennent via l’alimentation des différentes banques de données communes et participent aux structures du Plan R, notamment la TFN et les TFL. Le SGRS intervient dans ce cadre pour le suivi des FTF restés en Irak et en Syrie.

95Le travail des services de renseignement est une ressource précieuse pour le ministère public. S’il convient certes de la distinguer de l’enquête de renseignement, l’enquête judiciaire menée par le parquet est en effet souvent enrichie par des informations fournies par les services de renseignement, dans le cadre de l’assistance technique  [182]. Les contacts entre le parquet fédéral et les services de sécurité ont d’ailleurs été renforcés dans le cadre des Joint Information et Decision Centers (cf. infra). Ce rapprochement entre enquête de renseignement et enquête judiciaire intervient de plus en plus tôt étant donné l’élargissement des infractions terroristes.

96Indépendants, le travail de la Sûreté de l’État et celui du SGRS manquent très clairement de synergie. Malgré la signature de plusieurs protocoles de coopération, le manque de communication et de coordination entre les deux organes a été pointé du doigt à de multiples reprises, particulièrement après les attentats de Paris et de Bruxelles et Zaventem  [183]. Est également mis en cause un manque de leadership et de vision au niveau politique, que la création du CNS vise à combler. Or, en matière de lutte contre le terrorisme en particulier, les batailles institutionnelles peuvent être lourdes de conséquences. Il existe donc aujourd’hui une volonté affichée, de la part de leurs dirigeants respectifs, de renforcer les contacts entre les deux services. Cette volonté s’est matérialisée par la publication, en octobre 2018 et pour la première fois, d’un Plan stratégique national du renseignement, qui explicite la répartition des tâches et compétences  [184]. Aujourd’hui, les deux services partagent également une plateforme commune dédiée au contre-terrorisme et rassemblant des collaborateurs civils et militaires  [185].

97Inhérente à tout service de renseignement, la question des méthodes de récolte de données n’épargne pas la Sûreté de l’État et le SGRS ; elle a même été à l’origine de plusieurs scandales par le passé  [186]. Elle est notamment encadrée par la loi du 4 février 2010 relative aux méthodes de recueil des données par les services de renseignement et de sécurité  [187], qui crée et encadre les conditions de recours aux méthodes spécifiques et exceptionnelles des services de renseignement ( méthodes de recueil des données - MRD ) telles que l’infiltration, l’observation à l’aide ou non de moyens techniques, ou l’écoute et l’enregistrement de communications. La distinction est basée sur le degré d’intrusion dans la vie privée, qui est plus élevé que pour les méthodes ordinaires (sources ouvertes comme Internet ou la presse, informateurs, données PNR, etc.). Si la loi précise que ces méthodes « ne peuvent être utilisées dans le but de réduire ou d’entraver les droits et libertés individuels », le manque de transparence des services de renseignement, justifié au nom de la sécurité nationale, nourrit parfois une certaine méfiance  [188]. Le contrôle de l’usage qui est fait de ces méthodes particulières est pris en charge en amont par la Commission administrative chargée du contrôle des méthodes spécifiques et exceptionnelles de recueil des données (dite Commission MRD)  [189], créée à cette fin et a posteriori par le Comité R. En 2017, le législateur a élargi les possibilités de recours à ces méthodes particulières dans le cadre de la lutte contre le terrorisme  [190]. Désormais, la Sûreté de l’État est compétente pour le suivi des groupes et individus identifiés comme radicalisés. La loi prévoit également des procédures d’urgence pour accélérer l’autorisation des méthodes particulières de recherche.

98La question des moyens, humains et financiers, est un refrain connu des services de sécurité belges  [191]. Les services de renseignement en particulier ont souvent dénoncé leur manque de moyens  [192]. En 2017, la commission d’enquête parlementaire s’est inquiétée des ressources limitées et des outils obsolètes de la Sûreté de l’État  [193]. De son côté, celle-ci rappelle que « la balle se trouve dans le camp des responsables politiques »  [194].

3.5.1. La police fédérale

102Conformément à la directive ministérielle du 20 février 2002, ce sont les autorités judiciaires qui décident de l’attribution de l’enquête au niveau fédéral ou local de la police, selon le degré de complexité de cette enquête  [200]. La complexité de l’enquête est évaluée au regard : « a) de la nature du fait ou des faits à propos desquels il faut enquêter ; b) de la nature des devoirs d’enquête à effectuer  ; c) de la dispersion géographique des devoirs d’enquête spécialisés ». Ainsi, les enquêtes autour d’infractions terroristes, qu’elles soient proactives ou réactives, sont généralement attribuées à la police fédérale sur la base de la nature complexe des devoirs d’enquête à effectuer.

103Ce sont alors les directions judiciaires déconcentrées de la police fédérale (PJF  [201]), présentes dans chaque arrondissement judiciaire, qui sont chargées des enquêtes. Sur l’ensemble du territoire belge, cinq d’entre elles sont spécialisées en matière de terrorisme, bien qu’elles soient également compétentes pour d’autres types d’infractions : les PJF d’Anvers, de Bruxelles, de Charleroi/Mons, de Flandre orientale et de Liège (« PJF Terro »). Ces PJF disposent d’une expérience et d’un savoir-faire dans la gestion de ces enquêtes qui nécessitent notamment la coordination des différents services de renseignement et de sécurité. Sans capacité de recherche propre, le procureur fédéral, lorsqu’il se saisit d’une affaire liée à une infraction terroriste, fait donc appel à l’une de ces directions déconcentrées  [202]. Les autres directions déconcentrées peuvent également être impliquées dans ces enquêtes, mais en étroite concertation avec les PJF spécialisées. Des réunions hebdomadaires sont organisées entre le parquet fédéral et ces cinq PJF spécialisées pour le suivi opérationnel des enquêtes et pour pallier les problèmes de coordination et de circulation de l’information entre ces dernières  [203].

104Ces dernières années, c’est principalement la PJF de Bruxelles qui mène les enquêtes liées aux infractions terroristes, non sans conséquence sur sa charge de travail. Sa division de recherche « terrorisme » (DR3) a en effet vu le nombre de dossiers relatifs à des affaires de terrorisme substantiellement augmenter, au point de devoir prioriser certains dossiers selon leur urgence et probabilité de mener à une condamnation  [204]. De manière générale, chacune des PJF spécialisées semble manquer de moyens et de capacité de recherche – ce qui nuit au traitement approfondi des informations. C’est ainsi que la DR3 est passée à côté de contacts entre les auteurs des attentats parisiens de novembre 2015  [205]. L’élargissement des infractions terroristes a bien sûr joué un rôle dans l’augmentation de la charge de travail des services de sécurité  [206]. Sans apporter de « solution structurelle au manque de capacité de recherche »  [207], la police judiciaire a défini le Plan de mobilisation (Plan M), élaboré après les attentats de Paris et destiné à déployer efficacement le personnel policier en cas de multiples attaques terroristes.

105Depuis 2016, la DR3 a conclu un « memorandum of understanding » avec les services de renseignement et l’OCAM pour la création d’une plateforme d’échange continu (« intelligence fusion cell ») dans le but d’évaluer les informations de chacun de ces services sur la menace terroriste, en complément des TFL  [208]. À partir des recommandations de la commission d’enquête parlementaire  [209], le modèle a été renforcé par la création, pour la PJF de Bruxelles, d’un joint information center (JIC), ainsi que d’un joint decision center (JDC) auquel participe également le parquet fédéral afin de prendre des décisions sur la base des informations échangées en JIC  [210]. Ces organes se réunissent également rapidement en cas d’urgence. Après une première extension à l’ensemble des arrondissements du ressort de la cour d’appel de Bruxelles en 2019, l’objectif est d’étendre ce projet pilote aux autres ressorts judiciaires (Anvers, Gand, Liège et Mons)  [211].

106La police judiciaire fédérale dispose également de services centraux, qui assistent le parquet fédéral dans la coordination des dossiers pris en charge par les PJF. C’est l’Unité centrale antiterrorisme de la Direction centrale de la Lutte contre la criminalité grave et organisée (DJSOC/Terro), sise au sein de la Direction générale de la police judiciaire (DGJ), qui traite de la lutte contre le terrorisme. Concrètement, la DJSOC/Terro « est chargée de la coordination opérationnelle, du contrôle et de l’appui des directions judiciaires déconcentrées »  [212], bien qu’elle ne dispose pas de pouvoir contraignant sur les PJF. En pratique, ses moyens limités et sa récente réorganisation ne lui permettent toutefois pas de remplir efficacement sa mission de coordination et de soutien aux PJF, selon la commission d’enquête parlementaire  [213]. Menacée par des volontés de réforme des services centraux de la police fédérale, la DJSOC/Terro s’est efforcée de prouver sa valeur ajoutée par le développement d’une expertise sur l’image des menaces terroristes et la production d’analyses stratégiques, bien que celles-ci ne soient pas toujours reliées aux besoins réels des PJF. C’est encore la DJSOC/Terro qui coordonne le projet Community policing and prevention of radicalisation (CoPPRa) en Belgique, une initiative co-financée par l’Union européenne qui vise notamment la formation des agents de police à la détection précoce des signes de radicalisation  [214].

107Signalons encore la création en 2017, au sein de la Direction générale de la police administrative (DGA) , de la Direction de la Sécurisation (DAB) . Destiné à prendre la relève du déploiement militaire sur le sol national, ce corps réunit du personnel issu de la Défense et du SPF Justice, sous le statut d’agents de police  [215]. Il est principalement dédié à la sécurisation de sites sensibles et stratégiques et a été créé afin de libérer du personnel pour les missions essentielles de police (cf. infra).

3.5.2. Les corps de police locale

108Les corps de police locale ont également un rôle à jouer dans la lutte contre le terrorisme, notamment dans le volet prévention via le travail de quartier. En effet, la police locale, organisée au plus proche de la population, a une position d’information privilégiée  [216]. En outre, si le terrorisme touche principalement aux compétences de la police fédérale, il est souvent lié à d’autres types de criminalité auxquels peuvent être confrontés les corps de police locale  [217].

109Aujourd’hui, la police locale intervient dans la lutte contre le terrorisme principalement au travers de missions de police administrative. Le travail de la police locale est par exemple utile pour le suivi des FTF. Ainsi, dans le cadre du Plan R, l’information officer qui fait le lien entre les TFL et les CSIL (cf. supra) est un agent de la police locale.

110Dans son rapport, la commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner les circonstances ayant mené aux attentats du 22 mars 2016 appelle à davantage valoriser le travail de quartier, qu’elle estime particulièrement utile dans la lutte contre la radicalisation  [218]. En effet, l’approche belge a longtemps été focalisée sur le volet judiciaire, au détriment d’une réelle politique de prévention organisée au niveau local  [219]. Il est vrai que l’approche du community policing, basée sur une police au service de la communauté, orientée vers la sécurité et le bien-être de la population et prônée dans les différents plans stratégiques, peine à se concrétiser dans la pratique  [220]. Il est à noter de plus que, face à l’augmentation de la charge de travail, les corps de police locale prennent parfois en charge des missions de la police fédérale – laissant moins de personnel disponible pour les missions de prévention  [221]. Ainsi, l’enjeu du manque de moyens des forces de police – tout comme la question du découpage des zones de police locale en Région bruxelloise  [222] – est exacerbé dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

3.5.3. Le Plan Canal

111Lancé en avril 2016, le Plan Canal concrétise certaines des mesures annoncées par le gouvernement fédéral en novembre 2015 (cf. supra). Ce plan d’action contre la radicalisation, l’extrémisme violent et le terrorisme a pour objectif de lutter contre l’économie illégale et le trafic d’armes, de stupéfiants et de faux documents (identifiés comme « phénomènes de soutien ») dans la zone du canal de Bruxelles  [223]. Pour ce faire, il mise sur la coopération entre la police fédérale, les corps de police locale, les parquets de première instance de Bruxelles et de Hal–Vilvorde, les services de renseignement ainsi que les administrations régionale et locales.

112Imaginé dans un premier temps pour la commune de Molenbeek-Saint-Jean uniquement, le plan d’action concerne huit communes (Anderlecht, Koekelberg, Laeken (Bruxelles-Ville), Molenbeek-Saint-Jean, Saint-Gilles, Saint-Josse-ten-Noode, Schaerbeek et Vilvorde) et implique cinq zones de police locale (Bruxelles-Midi, Bruxelles-Ouest, Bruxelles-Capitale-Ixelles, Bruxelles-Nord, Vilvorde). S’il se veut multidisciplinaire et comporte des volets préventif, administratif (notamment via les services d’urbanisme) et judiciaire, le Plan Canal est surtout connu pour son volet policier. Par exemple, le plan d’action travaille à partir de la banque de données Terrorist Fighters gérée par l’OCAM (cf. supra) et vise notamment à localiser les returnees. En 2018, il a entre autres pris la forme de visites domiciliaires et a abouti à un peu plus de 8 000 propositions de suppression des registres de population  [224]. Le Plan Canal a ainsi donné naissance à une série de projets allant du contrôle des armuriers et des bars à chichas à la lutte contre le trafic de stupéfiants, en passant par le démantèlement d’ateliers de faux documents.

113Projet phare du ministre de la Sécurité et de l’Intérieur J. Jambon, le Plan Canal a la particularité d’être élaboré au niveau fédéral pour organiser des missions locales. Il s’accompagne du recrutement de policiers supplémentaires, ainsi que de l’injection de 39 millions d’euros dans les services de police et de renseignement et au profit du parquet fédéral  [225]. En ce qui concerne les PJF, les moyens financiers ont été concentrés dans les PJF Terro, ce qui a été mal reçu par les autres directions déconcentrées également en manque de moyens  [226]. Plus globalement, le Plan Canal semble réduire le problème du terrorisme à un problème de capacité  [227]. Il est par exemple intéressant d’observer en parallèle à ce plan fédéral – mais étiqueté N-VA – le développement du plan de sécurité et de prévention de la Région de Bruxelles-Capitale, sans synergie entre ces deux initiatives  [228]. Cela illustre la difficulté de construire une réelle approche intégrale de sécurité, liant prévention et répression, dans une Belgique fédérale où ces matières relèvent de différents niveaux de pouvoir.