1.1. La prise en charge du chômage involontaire avant la Seconde Guerre mondiale

12Au XIX^e siècle, afin de faire face à la détresse sociale des ouvriers qui se trouvent privés d’emploi, et dont les familles sont dès lors dépourvues de ressources hormis celles provenant éventuellement de la charité, des initiatives naissent qui ont pour caractéristique d’être spontanées, c’est-à-dire de provenir des organisations ouvrières elles-mêmes. En d’autres termes, le système belge d’assurance chômage a partie liée avec l’émergence et la consolidation du mouvement syndical. Des caisses de solidarité sont mises en place, qui doivent permettre aux ouvriers confrontés au chômage involontaire de disposer d’un revenu de remplacement et, par conséquent, d’éviter que ceux-ci fassent pression à la baisse sur les salaires en proposant leurs services à moindre coût. Ces caisses sont gérées par les syndicats de manière autonome.

13À la demande même des syndicats, ces initiatives sont relayées par les pouvoirs publics à partir de la fin du XIX^e siècle. De manière schématique, deux systèmes s’affrontent alors, fonctionnant dans différentes régions du pays, fondés l’un et l’autre sur une conception différente de l’articulation entre initiatives publiques et privées quant à la prise en charge du risque de chômage involontaire. Tandis que le système liégeois repose sur l’octroi de subsides payés directement aux caisses de chômage syndicales, afin de soutenir leur action en faveur de leurs affiliés, le système gantois mise sur l’institution de fonds de chômage communaux gérés de façon paritaire par les autorités locales et les syndicats, sans que ceux-ci soient soutenus financièrement en tant que tels. C’est le système gantois, encore appelé de cette façon à travers le monde aujourd’hui, qui sera privilégié et se développera au début du XX^e siècle à travers la Belgique  [5].

14Le système mis en place à cette époque reste profondément éclaté. Chaque caisse de chômage se dote de sa propre réglementation, sans qu’un effort d’uniformisation des prestations ou de leur durée soit entrepris  [6]. Toutefois, certaines caractéristiques, liées entre elles, du système belge d’assurance chômage – caractéristiques qu’il partage avec l’ensemble des pays industrialisés – sont déjà en voie de consolidation. D’une part, l’entrée dans le chômage doit être involontaire et ne pas être due au fait même de la personne qui sollicite une prise en charge du risque social auquel elle est confrontée. D’autre part, cette même personne doit se montrer disponible à accepter un travail qui lui serait proposé.

15À la fin du XIX^e siècle et au début du XX^e siècle, on assiste ainsi progressivement à l’émergence du chômeur en tant que catégorie sociale et juridique spécifique. Celle-ci diffère sur de nombreux points de celle de l’indigent, à laquelle le travailleur involontairement privé d’emploi était assimilé au XIX^e siècle, siècle marqué par une misère sociale de grande ampleur qui a accompagné la révolution industrielle. L’intervention des pouvoirs publics dans le paiement des allocations est par ailleurs déterminante. Elle permet d’augmenter la durée de la protection, de quelques jours à quelques semaines, et de rendre dès lors celle-ci plus effective.

16La Première Guerre mondiale est marquée par l’apparition d’une première expérience de système généralisé de soutien aux personnes sans emploi, marquée par une logique assistancielle plus qu’assurancielle : le système de secours-chômage  [7]. Même s’il est mis fin à ce système après la guerre, l’idée de l’édification d’un système centralisé continue à faire son chemin dans l’entre-deux-guerres. Durant cette période, une étatisation croissante de la problématique du chômage est à l’œuvre. Toutefois, ce processus est loin d’être linéaire. Dans quelle mesure les pouvoirs publics doivent-ils prendre en charge le risque de chômage involontaire ? La période de l’entre-deux-guerres est marquée par une lutte entre diverses conceptions concurrentes à ce propos. En outre – faut-il le rappeler –, la physionomie de l’entre-deux-guerres est en partie déterminée par un événement socio-économique de grande ampleur et sans précédent : la crise économique de 1929, qui modifie l’ensemble des problèmes liés à l’emploi.

17L’expérience du Fonds national de crise (FNC) articule les deux logiques, assurancielle et assistancielle, qui s’affrontent alors. Ce fonds est mis en place en 1920 alors qu’« une crise économique majeure touche la Belgique »  [8]. Il est chargé d’assumer deux rôles : d’une part, il soutient financièrement les caisses syndicales, dépassées par l’ampleur prise par le phénomène du chômage (volet assuranciel) ; d’autre part, il opère comme un système d’assistance supplétive pour les chômeurs affiliés à une caisse de chômage qui sont arrivés en fin de droits et sont confrontés au besoin (volet assistanciel). La création du FNC conduit à une augmentation sensible du nombre de personnes affiliées à une organisation syndicale. La protection étant garantie par un organe étatique, elle devient, en effet, beaucoup plus intéressante et effective.

18Cette création se double de l’édiction d’une législation en matière d’assurance chômage, sous la forme d’une réglementation-cadre, c’est-à-dire « qui encadre – mais sans les uniformiser – les modalités de l’intervention des caisses syndicales et des fonds communaux »  [9], car il existe à l’époque plus de 150 caisses syndicales  [10].

19Cette législation est toutefois particulièrement instable et fait l’objet d’incessantes modifications. Ses caractéristiques générales peuvent être résumées comme suit : le stage qu’est tenu d’effectuer le travailleur désireux de bénéficier d’une protection dure un an, l’assurance ne couvre que le chômage involontaire et la période d’indemnisation est de 60 jours.

20On a indiqué que la période de l’entre-deux-guerres avait été marquée par des luttes politiques entre différentes conceptions du rôle des pouvoirs publics face au chômage  [11]. C’est surtout après le krach boursier de 1929, et en raison de la grave crise économique qu’il provoque, que cette lutte s’engage sur le terrain politique, notamment en Belgique. Il faut dire que le chômage s’accroît alors de façon dramatique dans le pays.

21De manière quelque peu paradoxale, cette bataille entre conceptions différentes du rôle des pouvoirs publics fait également apparaître un consensus sur un point crucial, ce qui constitue une indéniable nouveauté par rapport à la situation antérieure. Tous les acteurs et les observateurs admettent que l’on ne peut se contenter d’une simple solution de laisser-faire : il faut intervenir. Mais de quelle façon  [12] ? De manière schématique, durant les années 1930, trois options sont sur la table, incarnées par trois acteurs principaux : le patronat, les syndicats et un gouvernement dominé à l’époque par une ligne conservatrice.

22Le patronat s’oppose par principe à l’assurance chômage, car un tel mécanisme constituerait une entrave au libre marché du travail dans lequel doit s’opérer un équilibre entre l’offre et la demande. Toutefois, comme cela vient d’être indiqué, le patronat ne va pas jusqu’à refuser toute intervention publique visant à atténuer certains effets sociaux du chômage involontaire.

23Le monde syndical est quant à lui agité par une lutte interne. Celle-ci oppose, d’une part, les tenants, essentiellement socialistes, d’une étatisation complète du chômage qui permettrait de décharger les syndicats de tâches devenues encombrantes et de se concentrer sur la contestation et, d’autre part, ceux qui prônent une consolidation du système en place, dans lequel les syndicats jouent un rôle important. C’est cette deuxième option, largement majoritaire au sein du monde ouvrier chrétien, qui semble recueillir au total le plus d’adhésion, en raison de l’appui additionnel d’une partie du mouvement socialiste.

24Pour sa part, le gouvernement est soucieux du coût important du chômage en cette période de crise : celui-ci représente 10 % des dépenses de l’État en 1932. La réponse porte un nom qui est familier à nos oreilles contemporaines : politiques d’austérité  [13]. La position des forces politiques conservatrices rejoint ainsi celle du patronat : puisque l’« assurance chômage » s’est transformée, selon eux, en « assistance chômage », il faut rendre le système moins généreux  [14]. Cette stratégie prend la forme d’une « politique de restriction drastique des dépenses »  [15] qui se concrétise dans une série de mesures : les femmes mariées se voient exclues du système, une définition revue et plus restrictive de la notion d’état de besoin est mise en avant (qui conditionne l’intervention, de nature assistancielle, fournie par le FNC au-delà de 60 jours), les sanctions pour manquements aux obligations inhérentes aux différents systèmes de chômage sont alourdies, une réforme des suppléments est entreprise, et un système de réquisition des chômeurs pour effectuer des travaux d’intérêt général est pour la première fois établi.

25En 1935, la crise se fait moins dure et la situation politique se modifie : les socialistes (POB) reviennent au pouvoir, au sein du gouvernement Van Zeeland I. Un nouvel organisme central est créé, qui remplace les fonds de chômage communaux et le FNC : l’Office national du placement et du chômage (ONPC, qui sera rebaptisé Office national de l’emploi - ONEM en 1961). L’ONPC agit à la fois comme organisme de placement des travailleurs sans emploi, chargé à ce titre de leur orientation sur le marché de l’emploi, et comme organisme investi d’une mission de contrôle du respect par les chômeurs des conditions d’octroi de leurs allocations  [16]. Cet organisme parastatal fait l’objet d’une gestion paritaire entre représentants des employeurs et représentants des travailleurs.

26S’ouvre alors une période de discussion sur les contours d’un futur système public et obligatoire d’assurance chômage cogéré par les acteurs sociaux eux-mêmes. En 1936, le gouvernement nomme Henri Fuss, une personnalité socialiste, au poste de commissaire royal au chômage. Dans son rapport  [17], celui-ci met en avant une solution de compromis. Il appelle de ses vœux la création d’un système obligatoire, le paiement des allocations étant assuré par le service public du chômage pour les travailleurs sans emploi non syndiqués et par les syndicats pour leurs affiliés. Les bases du système actuel sont posées. À l’époque, cette solution n’emporte cependant pas la conviction du gouvernement.

1.2. L’arrêté-loi du 28 décembre 1944 et la mise en place d’un régime obligatoire d’assurance chômage pour les travailleurs salariés (1944-1960)

27La Seconde Guerre mondiale est marquée par un régime de soutien aux chômeurs de nature assistancielle qui correspond à un retour à la situation qui avait prévalu au XIX^e siècle et au système de secours-chômage mis en place pendant la Première Guerre mondiale. Ce retour en arrière, dû à l’occupant allemand et aux autorités ayant collaboré, peut expliquer la ferme volonté exprimée par l’ensemble des acteurs concernés, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, « de tourner définitivement le dos au modèle de l’assistance, au profit de la mise en place d’un système à caractère plus assuranciel »  [18].

28Le texte de référence est ici le célèbre arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs  [19], qui met en œuvre le « projet d’accord de solidarité sociale » négocié dans la clandestinité par le « Comité patronal-ouvrier » présidé par H. Fuss  [20]. En matière d’assurance chômage, ce texte, qui a certes fait l’objet de diverses modifications au fil du temps, constitue encore aujourd’hui le socle légal de la matière. Le régime de chômage alors mis en place devait être provisoire. Comme cela arrive parfois, le bâtiment provisoire est devenu définitif  [21].

29Il est courant de citer le rapport au Régent qui précède l’arrêté-loi du 28 décembre 1944  [22]. Il s’agit en effet d’un texte fondateur, qui éclaire les intentions du législateur. Si ce dernier est résolument tourné vers l’avenir, il est également soucieux de tenir compte des expériences passées. D’un côté, les acteurs sociaux et le législateur souhaitent marquer une rupture nette à l’égard de ce qui était de mise pendant l’Occupation, durant laquelle les chômeurs ont été assimilés à des indigents. Le système mis en place repose ainsi sur une logique assurancielle et non assistancielle. Toutefois, il ne s’agit pas de faire du passé table rase, de marquer une rupture absolument radicale, mais de s’inspirer également des expériences d’avant-guerre.

30Quelle est la grande révolution en la matière ? Contrairement à ce qui était de mise précédemment, le système devient obligatoire pour tous les travailleurs salariés  [23]. Il s’agit là d’une révolution à la fois silencieuse et transversale, c’est-à-dire partagée par l’ensemble des branches de la sécurité sociale, et peut-être silencieuse parce que transversale. Elle n’est que peu voire pas justifiée dans le rapport au Régent en ce qui concerne l’assurance chômage, sans doute parce qu’un tel choix n’est pas posé pour celle-ci uniquement mais pour l’ensemble des branches de la sécurité sociale. Quel que soit le risque considéré, le législateur entend en effet instaurer des systèmes obligatoires et non plus facultatifs  [24].

31Comme le rappelle Pierre Reman (UCL), loin d’être née en 1944, la sécurité sociale s’est construite en Belgique de façon progressive : « Si l’on prend comme référence les assurances sociales obligatoires pour les travailleurs salariés, il convient de remonter à 1903, année où les premières dispositions obligatoires furent prises en matière de couverture des accidents du travail. Quelques années après, en 1924 et 1925, ce fut l’assurance vieillesse qui rentra dans un système d’obligation. En 1927, ce fut le tour des maladies professionnelles et, en 1930, fut créé un système obligatoire d’allocations familiales. Enfin, en 1936, des dispositions obligatoires furent prises en matière de vacances annuelles. Seules l’assurance maladie-invalidité et l’assurance chômage restaient des assurances libres, subventionnées par les pouvoirs publics »  [25].

32Concernant le rôle joué par les syndicats, c’est à peu de choses près le compromis élaboré par le commissaire au chômage H. Fuss avant la guerre qui est adopté  [26]. Les syndicats sont ainsi consacrés en tant qu’organismes de paiement vis-à-vis de leurs membres, tandis que les administrations communales jouent ce rôle vis-à-vis des travailleurs non syndiqués. En 1951, les administrations communales seront déchargées de cette tâche au profit d’un nouvel organisme public – dénommé dans un premier temps Organisme officiel de paiement des allocations de chômage (OOPAC) et rebaptisé en 1955 Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage (CAPAC) – toujours actif aujourd’hui.

33Si l’article 7 de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 définit les grandes lignes du système, ses modalités plus précises sont fixées par un arrêté du Régent du 26 mai 1945, véritable premier code du chômage  [27]. Quelles en sont les grandes caractéristiques ?

34Arrêtons-nous en premier lieu sur les bénéficiaires du nouveau régime d’assurance chômage obligatoire. L’une des grandes caractéristiques du système belge d’assurance chômage – qui sera d’ailleurs souvent évoquée dans ce Courrier hebdomadaire – est introduite en 1945  [28] : les bénéficiaires ne sont plus uniquement les travailleurs salariés qui ont cotisé pendant une période donnée, mais également les jeunes âgés de moins de 25 ans qui ont terminé des études leur donnant accès à une profession. Il est à souligner que le fait d’avoir terminé des études secondaires générales n’est donc pas jugé suffisant : les études prises en considération doivent effectivement préparer à l’exercice d’une profession. En revanche, il n’est pas requis que ces études soient réussies. Le demandeur doit avoir suivi un cycle d’études et être déchargé des obligations qui en découlent (suivre des cours, rédiger un mémoire de fin d’études, etc.).

35Si l’accomplissement d’un stage n’est pas requis en 1945, une condition de passé de travail et de durée de cotisation (pour les travailleurs) ou de carence (pour les jeunes sortis des études) sera introduite en 1951. Il sera alors requis des travailleurs sans emploi qu’ils aient travaillé et cotisé 6 mois au cours des 10 mois qui précèdent la survenance du risque  [29]. Les jeunes sortant des études devront quant à eux effectuer un « stage » – concrètement, chercher de l’emploi sans être encore indemnisés – d’une durée de 75 jours avant de percevoir des allocations.

36Outre ces conditions d’admissibilité au système d’assurance chômage, penchons-nous sur les conditions d’octroi qui le régissent. En matière d’assurance chômage, il convient en effet de distinguer entre les conditions d’admissibilité et les conditions d’octroi. Les premières sont celles qui tracent le cercle des bénéficiaires de la protection que constitue le régime d’assurance chômage et qui doivent, par voie de conséquence, être réunies avant qu’une indemnisation puisse intervenir. Les secondes sont celles qui sont requises après la survenance du risque pris en charge (en l’occurrence, le chômage involontaire) pour que l’indemnisation puisse effectivement avoir lieu.

37À partir de 1945, comme cela vient d’être indiqué, le cercle des bénéficiaires de l’assurance chômage est constitué non seulement par les travailleurs salariés engagés dans les liens d’un contrat de travail, mais aussi par les jeunes de moins de 25 ans sortis des études, moyennant, à partir de 1951, une condition supplémentaire de stage (ou de période de carence). Une fois que ces conditions d’admissibilité sont réunies, le demandeur doit encore remplir les conditions d’octroi auxquelles le paiement effectif des allocations de chômage est subordonné. Le chômeur doit ainsi être « apte au travail, privé de travail et de rémunération à la suite de circonstances indépendantes de sa volonté, et disponible pour le marché de l’emploi, c’est-à-dire inscrit comme demandeur d’emploi auprès des services de placement et disposé à accepter tout emploi convenable qui lui serait proposé »  [30].

38En ce qui concerne la période qui est considérée ici, à savoir celle qui débute à la fin de la Seconde Guerre mondiale, les conditions d’octroi restent globalement identiques à celles qui étaient déjà de mise avant la guerre : n’est pris en charge que le chômage qui a été causé et qui perdure involontairement. Contrairement à ce qui est parfois affirmé, il s’agit là d’une caractéristique classique des systèmes d’assurance chômage qui sont mis en place dans divers pays au cours du XX^e siècle, et non d’une spécificité du système belge  [31].

39Comment est calculé le montant des allocations ? Celles-ci sont forfaitaires. Toutefois, des adaptations des montants forfaitairement arrêtés interviennent en fonction de divers paramètres dont certains imprègnent encore la réglementation actuelle, comme la composition du ménage, le passé professionnel et, dans une moindre mesure, l’âge. D’autres critères ont en revanche disparu depuis lors, comme le sexe et le lieu de résidence (une distinction était en effet opérée en fonction du lieu de résidence du chômeur, selon qu’il se situait en milieu rural, urbain ou intermédiaire  [32]). À l’époque, « le caractère assuranciel du système reste peu affirmé »  [33]. L’indexation automatique des allocations sera décidée assez rapidement, à la fin des années 1950, afin de neutraliser les effets de l’inflation.

40Quelle est la durée de la protection qu’organise l’arrêté du Régent du 26 mai 1945 ? Une autre grande caractéristique du système belge est ici introduite, à côté de l’élargissement du cercle de ses bénéficiaires aux jeunes sortis des études (et non uniquement aux travailleurs salariés), à savoir son caractère illimité dans le temps. Cette « illimitation dans le temps des allocations de chômage constitue une caractéristique particulièrement originale du système belge d’assurance chômage. Il semblerait même qu’elle soit unique au monde », écrit Daniel Dumont (ULB)  [34].

41Ce système d’illimitation est cependant dès le départ tempéré par la mise en place d’une procédure de sanction pour chômage dit anormal (c’est-à-dire anormalement long ou fréquent), qui va évoluer par étapes à partir de 1951  [35]. Quelles sont les personnes visées par une telle procédure d’exclusion pour chômage anormal ? Les directeurs des bureaux régionaux de l’ONPC (puis de l’ONEM) « sont habilités à exclure des allocations les chômeurs qui cohabitent avec un travailleur indépendant ainsi que les femmes mariées, lorsque le chômage se prolonge ou se renouvelle d’une manière jugée anormale au regard d’un certain nombre de critères établis par le comité de gestion de l’ONPC »  [36].

42L’objectif de ce mécanisme est assez clair : il s’agit d’exclure du système du chômage les personnes qui ne sont pas réellement disponibles pour le marché de l’emploi et d’éviter ainsi que les allocations de chômage ne deviennent un revenu d’appoint pour les ménages  [37].

1.3. Des années de prospérité (1960-1974) aux années de crise (1975-1990)

43Durant les années 1960 et le début des années 1970, on assiste à une stabilisation du régime dans un contexte de prospérité économique qui est marqué, sinon par le plein emploi, par un faible taux moyen de chômage  [38]. Au début des années 1960, la réglementation de l’assurance chômage est codifiée dans un nouvel arrêté royal, qui restera en vigueur pendant près de trois décennies : celui du 20 décembre 1963  [39].

44Durant cette période, les modifications restent limitées s’agissant des conditions d’admissibilité et d’octroi. Signalons tout de même, en ce qui concerne l’assimilation des jeunes sortant des études à des travailleurs salariés en ordre de cotisation, une évolution importante. Alors que précédemment les études visées par la réglementation devaient préparer à l’exercice d’une profession, « le spectre des études prises en considération pour ouvrir le droit au chômage est étendu aux études secondaires générales. De la sorte, sont désormais couverts par la protection contre le chômage les jeunes qui ont terminé des études secondaires même si celles-ci ne préparent pas directement à l’exercice d’un travail salarié »  [40].

45On observe par ailleurs deux évolutions majeures. D’une part, le contrôle juridictionnel de la réglementation est confié aux juridictions du travail de l’ordre judiciaire nouvellement créées, les tribunaux du travail en première instance et les cours du travail en appel (alors que, auparavant, c’étaient des commissions administratives ad hoc qui étaient compétentes). D’autre part, les modalités de calcul des allocations sont profondément revues et désormais liées à la rémunération perdue, ce qui témoigne d’un renforcement du caractère assuranciel du système.

46En 1971, les critères utilisés pour fixer le montant des allocations (âge, sexe, composition du ménage et lieu de résidence) sont profondément revus  [41]. Afin de déterminer le montant de l’allocation, désormais proportionnelle au salaire perdu, une seule qualité est désormais pertinente, celle de chef de ménage. De manière synthétique, le système mis en place est le suivant. La première période à considérer est la première année où des allocations sont dues, durant laquelle le chômeur perçoit 60 % de son ancienne rémunération (qui est plafonnée). À partir de la deuxième année de chômage, en ce qui concerne les allocataires qui ne sont pas chefs de ménage, ce taux descend à 40 %, tandis que, pour les chefs de ménage, l’allocation reste constante. Cette évolution constitue une avancée dans le sens d’une individualisation du montant des allocations, qui traduit une accentuation du caractère assuranciel du système. Celui-ci est toutefois encore tempéré par deux éléments : d’une part, l’ancienne rémunération n’est considérée que dans les limites d’un plafond, qualifié de plafond salarial, et, d’autre part, la situation personnelle de l’allocataire reste encore prise en compte, mais seulement par le biais d’une bipartition entre les chefs de ménage et les autres personnes, là où de nombreux autres facteurs intervenaient précédemment.

47C’est également durant cette période que les allocations de chômage, comme les autres indemnités de sécurité sociale, sont liées à « l’évolution du “bien-être”, entendu comme le pouvoir d’achat obtenu par les travailleurs grâce aux augmentations salariales décrochées hors indexation »  [42]. Cette liaison automatique, décidée en 1974 en ce qui concerne les allocations de chômage, est cependant rapidement abandonnée (dès 1976) en raison des coûts qu’elle engendre  [43]. De façon plus générale, le nouvel équilibre mis en place durant cette période ne va pas survivre à la pression des événements. La crise économique qui survient au milieu des années 1970 marque le début d’un changement d’approche qui se traduit par un retour à une logique assistancielle plutôt qu’assurancielle. Il faut dire que le choc est particulièrement rude sur le plan économique, et l’augmentation du chômage particulièrement nette, voire dramatique : « De 1973 à 1983, le chômage – et donc les dépenses de l’ONEM – connurent une croissance exponentielle. Le nombre de chômeurs (prépensionnés compris) passa de 125 000 à 700 000 ; les dépenses passèrent de 13 à 187 milliards de francs belges. Dans les années qui suivirent, la croissance du chômage se ralentit, sans cependant jamais vraiment cesser »  [44].

48L’un des traits caractéristiques de la réglementation du chômage, à savoir sa grande instabilité, est encore renforcé en cette période de crise. À la fin des années 1970 et durant les années 1980, l’assurance chômage connaît une « déferlante de modifications en tous sens », notamment « en raison de l’instabilité gouvernementale et du contexte économique catastrophique »  [45].

49À la suite de D. Dumont, il est possible de rendre compte de cet apparent chaos en distinguant deux moments. D’une part, une approche restrictive est privilégiée de façon concomitante – mais non de façon concertée – par deux acteurs institutionnels : l’ONEM, qui fait un large usage de l’arme de l’exclusion pour chômage anormal, et la Cour de cassation, qui s’emploie à interpréter la réglementation de façon particulièrement stricte. D’autre part, second moment à considérer, le pouvoir exécutif s’efforce de reprendre en main la réglementation. Il s’agit alors de faire face à l’hémorragie budgétaire tout en maintenant un minimum vital aux personnes exclues du marché du travail. En conséquence, le régime de l’assurance chômage subit une forte inflexion assistancielle  [46]. Une série de mesures ou de pratiques peuvent ici être rappelées : « La quasi-démission de fait des services de placement, le boom des prépensions, le soutien pécuniaire apporté aux chômeurs qui se contentent d’un emploi à temps partiel tout en restant formellement inscrits comme demandeurs d’emploi, la création de postes de travail massivement subsidiés par les pouvoirs publics, l’assouplissement des conditions d’admissibilité à l’assurance chômage au profit des jeunes, la multiplication des régimes de dispense des obligations qui découlent classiquement du statut de chômeur involontaire, la renonciation à chercher à définir et à sanctionner le chômage qui se prolonge anormalement »  [47].

50L’une des décisions notables de cette période est la complexification de la distinction, introduite en 1971, entre chefs de ménage et non-chefs de ménage, seule pertinente, avec la durée du chômage pour les seconds, pour déterminer le montant de l’allocation due. Un arrêté royal, adopté le 24 décembre 1980 à l’initiative du ministre du Travail et de l’Emploi du gouvernement Martens IV (composé des sociaux-chrétiens et des socialistes), Roger De Wulf (SP), introduit en effet une distinction au sein de la seconde catégorie : les non-chefs de ménage peuvent désormais soit être des « isolés », soit appartenir à la catégorie des « autres travailleurs » (qui sont couramment appelés « cohabitants »), le montant alloué à ces derniers étant fortement réduit  [48].

51S’ensuit une période durant laquelle les montants des allocations de chômage sont réduits et la dégressivité de celles-ci accentuée  [49]. C’est également à cette époque que l’assimilation entre jeunes sortis des études et travailleurs salariés est rompue  [50]. Les allocations versées aux jeunes chômeurs sont désormais qualifiées d’allocations d’attente et « le taux et les conditions d’octroi (notamment la durée du stage d’attente) [s’écartent] progressivement des allocations de chômage acquises sur la base d’une occupation »  [51]. Si la situation pécuniaire des jeunes sortis des études est affaiblie, les conditions permettant d’accéder à ces allocations d’attente sont en revanche adoucies  [52]. La condition d’âge, qui était auparavant fixée à 25 ans, est progressivement relevée à 30 ans. En outre, « les études prises en considération pour ouvrir l’admission au bénéfice de l’assurance chômage font l’objet de nouveaux assouplissements. Sont ainsi prises en compte toutes les études relevant de l’enseignement secondaire professionnel ou technique inférieur. Par conséquent, le lien originel entre l’admissibilité aux allocations et la réalisation d’études directement professionnalisantes devient pour le moins ténu »  [53].

52S’agissant des allocations de chômage ordinaires, une réforme particulièrement marquante est celle qui touche au « mécanisme de sanction pour chômage anormalement long ou fréquent » qui est, en 1986, « entièrement remplacé par une nouvelle procédure de suspension des allocations pour chômage de longue durée »  [54]. Cette suspension n’est désormais applicable qu’aux chômeurs âgés de moins de 50 ans, cohabitants, indemnisés au forfait et dont les revenus du ménage ne sont pas inférieurs à un certain seuil  [55]. L’utilisation d’un tel critère réintroduit la notion de besoin – et, partant, une logique assistancielle – dans le régime en principe assuranciel qu’est le chômage (même si la dimension assurancielle du chômage a été, comme nous l’avons vu, affectée dès l’origine par un certain nombre de tempéraments).

53Ce régime de sanction s’éloigne ainsi de sa raison d’être originelle, à savoir opérer un contrôle du caractère involontaire du chômage. La sanction en vient à s’appliquer quasi automatiquement après l’écoulement d’un certain délai. Il reste certes possible d’y échapper, mais la preuve apportée par le chômeur de recherches effectuées afin de retrouver un travail n’est à cet égard pas suffisante : le chômeur doit démontrer qu’il a fourni des efforts « exceptionnels et continus pour sortir du chômage »  [56]. Il s’agit là d’un retournement majeur car l’utilisation d’un tel critère, extrêmement restrictif, revient à déplacer la charge de la preuve du caractère involontaire du chômage sur les personnes qui appartiennent à la catégorie concernée. En d’autres termes, au milieu des années 1980, une logique quasi automatique, mais qui ne s’applique qu’à une catégorie précise d’allocataires – à savoir une partie des chômeurs dits cohabitants –, en vient à régir la procédure de suspension pour chômage de longue durée. Le changement de terminologie est d’ailleurs en lui-même symptomatique : « L’objectif poursuivi n’est plus d’abord de sanctionner le chômage jugé anormalement long ou fréquent, sur la base d’une appréciation individuelle de la situation du chômeur, mais – et c’est très différent – le chômage de longue durée en lui-même »  [57].

54Le trait le plus important de cette période est ainsi, sans doute, la quasi-disparition de toute forme de contrôle de la disponibilité des chômeurs. Un tel changement se traduit également dans un assouplissement apporté à l’une des modalités emblématiques du chômage, le pointage, qui existait depuis les origines. Alors que, hors cas de dispense – qui, il est vrai, en étaient venus à se multiplier –, le pointage devait s’effectuer sur une base quotidienne, il devient bimensuel en 1991.

55Sous la pression de la crise, un nouveau paradigme semble ainsi émerger en matière de chômage. Dans de telles conditions économiques où le travail, autrefois abondamment ou en tout cas largement disponible, est devenu une ressource rare  [58], certaines personnes ne sont-elles pas désormais « perdues » pour le marché de l’emploi ? En d’autres termes, les critères historiques qui régissent ce domaine – chômage involontaire et disponibilité pour le marché du travail – ne sont-ils pas devenus obsolètes  [59] ? L’inflexion assistancielle du régime se traduit par l’assouplissement des conditions qui donnent accès aux allocations et à leur maintien, ainsi que – en guise de contrepartie, en quelque sorte – par le faible montant de celles-ci. À la fin des années 1980, toutes catégories confondues, environ un million de personnes bénéficient d’une allocation à charge de l’assurance chômage en Belgique.

1.4. Des années d’indécision (1991-1998) à l’État social actif (1999-2007)

56Les années 1990 correspondent à une période de flottement, même si l’avalanche réglementaire se poursuit : après une refonte – d’ailleurs couronnée de succès, si l’on se place sur un plan strictement légistique  [60] – de la matière en 1991 dans un nouveau « code du chômage », qui règle encore la matière aujourd’hui, l’instabilité chronique dont souffre ce domaine du droit revient en force  [61]. Le gouvernement alors en place s’inscrit dans la continuité de la stratégie mise en œuvre dans les années 1980. Il s’agit de gérer les effets de la crise, qui se fait moins dure mais est toujours bien présente, tout en assurant un revenu minimum aux individus frappés par le chômage.

57L’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage est ainsi adopté par le gouvernement Martens IX (CVP/PS/SP/PSC)  [62] et mis en œuvre par l’arrêté ministériel du 26 novembre 1991  [63]. Cet arrêté royal, plusieurs fois modifié depuis lors, constitue le « code du chômage » aujourd’hui applicable. Comme cela a été dit, cette refonte est suivie par de nouvelles et incessantes modifications de la réglementation en vigueur  [64]. L’heure est à l’austérité. Les mesures prises s’inscrivent dans des plans d’économie mis en œuvre par les gouvernements sociaux-chrétiens et socialistes successifs (Dehaene I et II, CVP/PS/SP/PSC) afin de tenir le cap fixé par les institutions européennes et de ne pas manquer le train de l’union économique et monétaire.

58Quelles tendances retenir de cette période ? Pour alléger le budget, le gouvernement opte pour un durcissement de la politique de sanctions. L’une des réformes emblématiques, adoptée en 1994, vise ainsi à restreindre l’accès des jeunes aux allocations de chômage, qu’elles soient ordinaires (c’est-à-dire basées sur des prestations de travail salarié antérieures) ou d’attente (c’est-à-dire ouvertes sur la base de l’accomplissement d’études). La durée du stage est allongée concernant deux catégories : les (jeunes) travailleurs et les étudiants.

59Concernant les travailleurs, les exigences étaient précédemment conçues de la manière suivante : les travailleurs âgés de 18 ans à moins de 26 ans devaient justifier de 156 journées de travail durant une période de référence de 10 mois avant l’introduction de leur demande ; ceux âgés de 26 ans à moins de 36 ans, 312 journées de travail durant 18 mois ; ceux âgés de 36 ans à moins de 50 ans, 468 journées de travail durant 27 mois ; enfin, ceux âgés de 50 ans et plus, 624 journées de travail durant 36 mois. Ce système était bien sûr fondé sur l’idée qu’il est plus difficile pour un jeune travailleur que pour un travailleur plus âgé d’apporter la preuve d’un passé professionnel important.

60En 1994, les deux premières catégories sont fusionnées et seules les conditions plus strictes applicables à la seconde sont conservées : désormais, le jeune travailleur âgé de 18 à 36 ans devra justifier de 312 journées de travail accomplies durant une période de référence de 18 mois.

61Qu’en est-il des changements apportés au système du stage et des allocations d’attente ? Le système est sensiblement modifié s’agissant de certaines catégories. La durée du stage d’attente est prolongée. Elle passe de 77 à 155 jours pour les personnes âgées de moins de 18 ans et de 155 à 233 jours pour les demandeurs âgés de 18 à moins de 26 ans, ce qui reporte d’autant l’entrée des jeunes ayant terminé leurs études dans le système des allocations d’attente. La durée du stage applicable aux demandeurs âgés de 26 à moins de 30 ans n’est quant à elle pas modifiée : 310 jours sont requis, à savoir un an suivant la réglementation du chômage (qui compte encore en semaines de 6 jours).

62L’époque est également marquée par un renforcement des sanctions  [65]. Le mécanisme de « suspension » pour chômage anormalement long (qui conduit en réalité à l’exclusion de l’allocataire concerné), dont il a déjà été question, applicable à quelques catégories de cohabitants, fait notamment l’objet de certaines modifications importantes  [66]. En 1995, le critère temporel qui doit être utilisé par l’ONEM pour définir la notion de « chômage anormalement long » est ainsi modifié. Alors que ce délai était auparavant fixé à deux fois la durée moyenne du chômage des chômeurs dans la même zone géographique, de même sexe et de même catégorie d’âge, cette durée est ramenée à une fois et demie cette durée moyenne. En conséquence, à partir de 1995, des exclusions de masse sont prononcées par l’ONEM ; elles touchent tant les allocataires percevant des allocations ordinaires que ceux bénéficiant d’allocations d’attente.

63À titre de rappel, les allocataires susceptibles d’être visés par une telle procédure sont des chômeurs indemnisés au taux cohabitant (et dont les revenus du ménage sont supérieurs à un certain seuil), ce qui explique que ce sont surtout des chômeuses qui sont touchées par ces exclusions massives intervenues durant la seconde moitié des années 1990. Il s’agit là d’une constante de la réglementation du chômage depuis les années 1950 : sociologiquement, les femmes étant plus souvent en marge du marché de l’emploi, elles sont les premières touchées par des sanctions, ce qui est de nature à accentuer une position de vulnérabilité dont elles sont par ailleurs les victimes sur les plans social et familial.

64L’ampleur de ces exclusions, qui touchent des dizaines de milliers d’individus chaque année  [67], ne sera égalée qu’une vingtaine d’années plus tard, le 1^er janvier 2015, lorsque les premiers effets concrets de la réforme des allocations d’attente décidée par le gouvernement Di Rupo seront endurés par de nombreux chômeurs (à cette date, la limitation dans le temps des allocations d’attente – devenues allocations d’insertion – affectera plusieurs dizaines de milliers de chômeurs : cf. infra).

65Ce durcissement du régime des sanctions est supprimé par les gouvernements Verhofstadt I (VLD/PS/Fédération PRL FDF MCC/SP/Écolo/Agalev) et Verhofstadt II (VLD/PS/MR/SP.A–Spirit), en contrepartie de l’introduction de la procédure d’activation de recherche d’emploi (cf. infra).

66On peut parler durant cette période d’une tentative de retour à une logique plus assurancielle, notamment au moyen d’une revalorisation du montant des allocations, qui vient contrebalancer la montée en puissance, durant les années de crise, d’une logique plus assistancielle. Outre les facteurs politiques qui sont indéniablement à l’œuvre (cf. infra), cette situation peut être, à tout le moins en partie, attribuée à la reprise économique. Les mobilisations des chômeurs, à l’intérieur et en dehors des syndicats, ainsi que les appuis politiques qu’elles ont pu trouver, en particulier à l’occasion du changement de gouvernement fédéral en 1999, ont également contribué à cet adoucissement  [68].

67Toutefois, la notion centrale qui marque de son empreinte cette période est assurément celle d’État social actif  [69]. Il s’agit d’un des axes majeurs mis en avant dans la déclaration du gouvernement fédéral prononcée le 14 juillet 1999 devant la Chambre des représentants par le Premier ministre Guy Verhofstadt (VLD). Il s’agit alors de présenter aux élus de la nation les grandes orientations du programme gouvernemental arrêté par la coalition arc-en-ciel alors nouvellement formée, regroupant les familles politiques libérale, socialiste et écologiste : « Le gouvernement a la ferme volonté de développer en Belgique un État social actif. Dans le passé, l’accent a été trop souvent mis sur une approche négative. La paupérisation et l’insécurité sociale étaient surtout combattues par des allocations de chômage et de CPAS. Cependant, garantir des revenus, surtout quand ceux-ci restent faibles, ne suffit pas à faire des personnes aidées des citoyens à part entière. L’approche actuelle offre trop peu de perspectives tant au niveau financier que social. Un État social actif doit faire en sorte que des personnes ne soient pas mises à l’écart et que chacun, tant les hommes que les femmes, tout en étant assuré d’un haut niveau de protection sociale, puisse contribuer de manière créative à la société et concilier cela avec une qualité de vie personnelle. L’État social actif investit dans les gens, la formation, l’emploi et pas seulement uniquement dans les allocations »  [70].

68À la lecture de cet extrait, il est possible de souligner l’ambivalence du vocable « actif » que l’on retrouve dans l’expression « État social actif ». D’une part, il revient à l’État, ou plutôt à l’ensemble des autorités publiques compétentes en matière sociale, de se faire plus « actives », en accompagnant les personnes éprouvant des difficultés d’intégration dans la société ou le monde du travail et en leur proposant des mesures concrètes pour modifier leur situation personnelle. D’autre part, autre dimension de cette notion, complémentaire de la précédente, l’État social actif renvoie également à un ensemble de dispositifs qui visent à responsabiliser les personnes qui bénéficient de l’intervention de l’État pour limiter les effets d’un risque social.

69Durant la législature 1999-2003, la matière du chômage, de façon quelque peu étonnante, ne fait pas l’objet d’une réforme majeure initiée par le gouvernement Verhofstadt I  [71], sinon la suppression de fait des contrôles à domicile en vue de vérifier la composition du ménage. C’est alors Laurette Onkelinx (PS) qui est non seulement vice-Première ministre, mais aussi ministre de l’Emploi, c’est-à-dire celle qui, au sein du gouvernement, est en charge du régime des allocations de chômage. Cette circonstance explique sans doute partiellement le fait que le chômage ne soit pas, dès le départ, dans le viseur de l’État social actif. La réforme labellisée « État social actif » la plus emblématique de cette législature est celle du droit à un minimum de moyens d’existence – minimex –, devenu droit à l’intégration sociale  [72].

70À la suite des élections législatives fédérales du 18 mai 2003, une coalition violette se met en place, qui regroupe les familles socialiste et libérale (gouvernement Verhofstadt II). Dans la déclaration que le Premier ministre G. Verhosftadt prononce devant la Chambre des représentants, la question de l’assurance chômage est abordée plus frontalement, ainsi que le deuxième versant – dit de responsabilisation ou d’activation – de la notion d’État social actif tel que nous l’avons mis en évidence ci-dessus : « Nous vous présentons aujourd’hui un accord englobant nombre de réformes et de changements qui demeurèrent trop longtemps tabous. (…) Avec cet accord, libéraux et socialistes brisent nombre (…) de préjugés tenaces qui constituaient autant d’obstacles pour le développement social de notre pays. Les points forts des deux familles ont été reforgés en un programme socio-économique progressiste ; un programme porteur de nouvelles solutions pour des problèmes qui durent depuis trop longtemps. (…) J’aimerais présenter [un exemple édifiant] pour illustrer cette nouvelle approche. La lutte contre le chômage. Du côté libéral, le chômeur était facilement considéré comme un profiteur qui ne méritait que des contrôles sévères. Du côté socialiste, on estimait que tous les chômeurs cherchaient activement de l’emploi et qu’il n’y avait aucun abus. Nous mettons aujourd’hui un terme à cette caricature. Les demandeurs d’emploi de longue durée méritent avant tout d’être aidés de manière intensive pour retrouver un emploi. Ils doivent surtout être aidés lorsque la recherche d’un emploi se révèle difficile. Mais inversement, on ne peut dès lors plus accepter que de l’argent soit gaspillé pour des personnes dont il s’avère clairement qu’elles n’ont absolument aucune envie de chercher un emploi »  [73].

71G. Verhofstadt annonce alors l’adoption d’une série de mesures nouvelles, parmi lesquelles « l’élaboration d’un parcours adapté pour décrocher un emploi, un parcours qui devra être scrupuleusement suivi si le chômeur souhaite conserver son droit à une allocation »  [74]. On peut suivre ici le commentaire proposé par Cédric Leterme (ULB) : « Il s’agit désormais d’“activer” les prestations sociales pour éviter qu’elles n’entretiennent une forme d’“assistanat” chez leurs bénéficiaires, par exemple en les liant à l’obligation faite aux chômeurs de prouver qu’ils recherchent activement un emploi »  [75].

72C’est alors Frank Vandenbroucke (SP.A) qui est ministre de l’Emploi et des Pensions. Celui-ci n’est rien de moins que le père spirituel du concept d’État social actif, qu’il a été amené à forger durant les années 1990  [76]. Après avoir dû interrompre sa carrière politique dans le contexte de l’affaire Agusta, F. Vandenbroucke a en effet poursuivi au Royaume-Uni des recherches sur l’avenir de l’État social inspirées de la troisième voie théorisée par le sociologue Anthony Giddens et mise en œuvre par le Premier ministre britannique Tony Blair  [77], même s’il se démarque de ces deux acteurs sur plusieurs points. Ces recherches menées dans le monde académique influencent fortement l’action politique de F. Vandenbroucke, une fois celui-ci revenu dans la vie politique active.

73Un « plan d’accompagnement et de suivi actif des chômeurs » est ainsi élaboré. Dans l’accord politique qui a conduit à la formation du gouvernement Verhofstadt II, une section intitulée « Un accompagnement plus actif des demandeurs d’emplois » met en avant les objectifs et explications suivants : « Afin d’activer les demandeurs d’emploi de longue durée et de mieux les préparer aux demandes du marché du travail, ce qui subsistait du contrôle du chômage sera supprimé. Avec les Régions, une médiation de travail plus active et un accompagnement plus personnel seront élaborés pour les demandeurs d’emploi qui éprouvent des difficultés à trouver du travail ; selon la situation du demandeur d’emploi, cet effort peut être complété par une coopération avec d’autres acteurs, tels que les CPAS. L’engagement et la disponibilité des demandeurs d’emploi à l’égard du marché du travail seront suivis intensivement par l’ONEM. Dès l’entrée en vigueur du nouveau système, l’article 80 sera suspendu. Une évaluation du nouveau système aura lieu deux ans après son entrée en vigueur. En cas d’évaluation positive, le nouveau système sera maintenu et l’article 80 sera abrogé. Il va de soi que si le nouveau système n’est pas évalué positivement, il sera abrogé et l’article 80 sera maintenu »  [78].

74Il est intéressant de constater que le système mis en place vise à remplacer deux modalités qui existaient précédemment – auxquelles il a déjà été fait référence dans ce Courrier hebdomadaire – permettant de contrôler les chômeurs ou de les sanctionner : d’une part, le pointage et, d’autre part, la procédure d’exclusion pour chômage anormalement long. L’« article 80 » auquel se réfère le Premier ministre G. Verhofstadt est en effet l’article 80 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, qui organise une procédure de suspension des allocations en cas de chômage de longue durée.

75L’une des justifications du projet mis sur la table par le gouvernement socialiste-libéral est de conserver deux des piliers du régime existant en Belgique, à savoir l’illimitation dans le temps des allocations ordinaires et le système des allocations d’attente dont peuvent bénéficier les jeunes sortis des études : « Le principe d’activation est alors défendu au nom du tri qu’il permettrait d’effectuer entre “bons” et “mauvais” chômeurs, une condition “indispensable”, selon ses promoteurs, pour pérenniser certains des fondements mêmes du système, à commencer par son caractère illimité dans le temps ou encore l’existence d’un régime spécifique d’allocations perçues sur la seule base des études, les allocations d’attente (…). Prévues à l’origine pour les “jeunes”, celles-ci permettent en réalité à de nombreux travailleurs précaires de bénéficier d’allocations de chômage »  [79].

76Ce seront pourtant bien ces deux particularismes qui, quelques années plus tard, seront mis en cause par le gouvernement Di Rupo  [80].

77Plusieurs étapes sont nécessaires pour concrétiser le plan d’accompagnement et de suivi actif des chômeurs. En premier lieu, un accord de coopération est négocié puis signé entre l’Autorité fédérale et les entités fédérées compétentes en matière d’emploi et de formation professionnelle  [81]. En vue de prolonger cet accord et de lui donner effet à l’échelon régional et communautaire, les Régions et les Communautés adoptent un certain nombre de mesures visant à « mettre sur pied des mécanismes d’“accompagnement” plus systématique des demandeurs d’emploi »  [82]. À l’échelon fédéral, enfin, cet accord est concrétisé par l’adoption de l’arrêté royal du 4 juillet 2004 portant modification de la réglementation du chômage à l’égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi  [83]. On constate ainsi que, dans la philosophie du nouveau système mis en place, les dimensions d’accompagnement et de contrôle des chômeurs étaient envisagées comme devant se compléter et se soutenir l’une l’autre, même si la question de l’équilibre optimal entre ces deux aspects a fait à l’époque – et fait encore aujourd’hui – l’objet de discussions et de prises de position contrastées de la part des différents acteurs concernés.

78Que recouvre cette nouvelle notion introduite dans la réglementation, qualifiée de procédure d’activation du comportement de recherche d’emploi (mais appelée « chasse aux chômeurs » par ses détracteurs  [84]) ? Le critère de la disponibilité pour le marché du travail, autrefois central, est complété par une autre exigence à charge de l’allocataire : celle de rechercher activement un travail. Le chômeur complet indemnisé ne doit ainsi plus seulement être disponible pour le marché du travail et accepter tout emploi convenable qui lui serait proposé  [85], il doit également « rechercher activement un emploi », c’est-à-dire qu’il doit accomplir un certain nombre de démarches concrètes en ce sens  [86].

79Précédemment, la « réglementation du chômage n’imposait pas aux chômeurs l’obligation positive de chercher un emploi ; à tout le moins, cette obligation n’était rappelée – et vérifiée – qu’après une période assez longue de chômage, à un moment où le chômeur s’était souvent découragé ou installé dans le chômage »  [87]. Toutefois, la jurisprudence considérait depuis longtemps que le chômeur était tenu de rechercher activement un emploi. Il s’agissait d’un élément dont pouvaient tenir compte les organes chargés de contrôler la disponibilité des chômeurs, même si une telle obligation n’était pas formellement énoncée dans la réglementation et ne faisait pas l’objet d’un suivi spécifique.

80En 2004, cette nouvelle obligation de recherche active d’emploi n’est pas laissée à la bonne appréciation du chômeur. Une procédure de contrôle est mise en place, qui organise des entretiens réguliers avec des agents de l’ONEM, appelés « facilitateurs »  [88]. Ces entretiens périodiques peuvent conduire à l’imposition de sanctions. La diminution puis la suspension de l’allocation de chômage pendant une période déterminée peuvent en effet être décidées, avant une exclusion pure et simple si les efforts de recherche d’emploi continuent à être évalués négativement.

81Évitons une méprise. On a souvent établi une équivalence entre les mécanismes d’« activation du comportement de recherche d’emploi » ainsi mis en place et une conditionnalisation de l’allocation de chômage. Une telle présentation est quelque peu trompeuse. En effet, « les allocations de chômage n’ont jamais été inconditionnelles : jamais le revenu de remplacement octroyé aux personnes sans emploi n’a (…) été un jour accordé sans conditions, ni même sans conditions autres que le versement préalable de cotisations sociales et l’absence de travail »  [89]. Comme l’historique proposé ci-avant a permis de le mettre en évidence, les allocations de chômage ont toujours été soumises à un certain nombre de conditions. La nouveauté introduite par la réforme de 2004 procède plutôt d’un encadrement renforcé des démarches effectuées par les chômeurs pour retrouver un emploi, par le biais d’une contractualisation du bénéfice des allocations de chômage (cf. infra), en lieu et place d’autres dispositifs de sanction supprimés, et tandis que les entités fédérées compétentes sont appelées à développer leurs dispositifs de soutien.

82De telles évolutions ne concernent pas uniquement le domaine du chômage. Ainsi, dans le domaine de l’aide sociale, depuis une réforme de 1993  [90], pour pouvoir bénéficier d’un droit à l’intégration sociale à charge du centre public d’action sociale (CPAS) dont il relève, l’allocataire peut être tenu d’élaborer avec celui-ci un projet individualisé. Dans certains cas, une telle contractualisation de l’aide sociale revêt même un caractère obligatoire. Contrairement à ce qui a été souvent affirmé, une telle évolution du droit n’a pas été introduite en 2002, à l’occasion de la réforme du minimex organisée par la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, c’est-à-dire à l’occasion de la première grande réforme labellisée « État social actif ». Cette « contractualisation du minimum de moyens d’existence » a été introduite dans notre droit en 1993 et n’a, depuis lors, pas été remise en cause  [91].

83Dans le domaine du chômage, la réforme introduite en 2004 implique un changement d’approche beaucoup plus net. La marque distinctive du nouveau régime d’activation des chômeurs est en effet une individualisation et une contractualisation du suivi des chômeurs et du régime de sanctions, marquant une véritable rupture par rapport au système antérieur (cf. supra). Voici le système mis en place par l’arrêté royal du 4 juillet 2004, depuis lors modifié à plusieurs reprises  [92]. Tel qu’il est conçu à l’époque, le contrôle est exercé par l’ONEM  [93]. Des agents de cet organisme parastatal fédéral, appelés « facilitateurs », sont chargés de recevoir les chômeurs afin d’évaluer les démarches positives que ceux-ci ont entreprises en vue de retrouver un emploi. Si l’évaluation du facilitateur est négative, un contrat est alors établi, dans lequel une série de tâches sont répertoriées, que devra accomplir le chômeur avant un second entretien d’évaluation. Un nouvel avis défavorable peut conduire à une sanction consistant en une réduction ou une suspension du versement de l’allocation de chômage pendant une période de 4 mois  [94]. Durant cette période de suspension, de nouvelles obligations sont imposées au chômeur, qui sont consignées dans un second contrat. Une exclusion du droit à l’allocation peut également intervenir dans certains cas.

84Sans nous prononcer sur la pertinence de ce nouveau système (qui a suscité des controverses importantes) – question qui dépasse le cadre de ce Courrier hebdomadaire –, il est au moins possible de signaler que sa mise en œuvre s’est avérée particulièrement problématique. En 2008, une enquête réalisée auprès des chômeurs « activés » a permis de souligner ces difficultés  [95]. Cette étude a notamment mis en lumière que, si une augmentation sensible des démarches accomplies par les chômeurs « activés » était indéniable, il n’était en revanche pas possible d’affirmer que le nouveau système mis en place augmentait leurs chances de retrouver un emploi. Un tel constat vaut en particulier pour les chômeurs peu qualifiés, groupe particulièrement exposé au risque de sanction.

85Au-delà des conclusions de ce rapport, et sans pouvoir offrir à cette thématique le traitement approfondi qu’elle requiert, il s’avère à tout le moins possible de dresser le bilan suivant : alors qu’une individualisation du contrôle devait advenir, on a au contraire assisté, assez rapidement après l’entrée en vigueur du nouveau système, à la mise en place de contrats extrêmement standardisés proposés aux chômeurs par les agents de l’ONEM, ces derniers développant une approche plutôt formaliste de leur mission de contrôle, déconnectée de la situation concrète des chômeurs qu’ils sont tenus d’évaluer et prononçant par voie de conséquence un nombre important de sanctions  [96].

86Cet échec du nouveau système de contrôle est d’ailleurs acté par son principal architecte, F. Vandenbroucke (SP.A). Début 2008, l’ancien ministre fédéral de l’Emploi  [97] accorde une interview à La Libre Belgique. Après avoir plaidé pour une régionalisation du contrôle de l’activation des chômeurs  [98], il indique : « L’alternative [à la régionalisation du contrôle de la disponibilité des chômeurs], c’est ce que, faute de mieux, j’ai moi-même introduit en 2004 : faire intervenir les facilitateurs de l’ONEM. Mais honnêtement, cela ne fonctionne pas très bien. C’est très compliqué, très administratif. Enfin, une dernière solution, c’est celle préconisée par les tenants du libéralisme économique : limiter les allocations de chômage dans le temps. Mais ce n’est clairement pas mon credo ! »  [99]

87Durant les années 2000, la réforme principale de l’allocation de chômage aura ainsi concerné ses modalités de contrôle, à travers un plan d’accompagnement et de suivi actifs des chômeurs élaboré sous les auspices de la notion, hautement controversée, d’État social actif  [100].

88Cette période correspond également à une revalorisation du montant des allocations, à rebours de la tendance observée précédemment. Les années 1980 et 1990 ont en effet été marquées par des politiques dites d’« assainissement » des finances publiques qui ont conduit à une diminution des montants auxquels les chômeurs involontaires pouvaient prétendre (cf. supra). À partir de la fin des années 1990 et du début des années 2000, les conditions économiques étant moins défavorables, on en revient « à l’idée, au fondement des assurances sociales contributives, que les allocations de chômage constituent un revenu de remplacement, qui doit permettre aux travailleurs involontairement privés d’emploi de conserver un niveau de vie en fonction de leur salaire antérieur, et non simplement un minimum vital permettant la survie »  [101]. C’est ainsi que, durant les années 2000 et même jusqu’en 2011, les montants des allocations de chômage ordinaires sont relevés à plusieurs reprises. Cette stratégie mise en place par les divers gouvernements qui se succèdent durant les années 2000 vise également à contribuer à la reprise économique, en augmentant le pouvoir d’achat des allocataires sociaux et notamment des chômeurs.

89Au terme de cette évolution, favorable aux allocataires, le taux de remplacement est porté à 60 % de l’ancienne rémunération durant la première année d’indemnisation, quelle que soit la situation familiale du demandeur. Durant les périodes suivantes, il convient de distinguer entre la situation des chômeurs chefs de ménage, des isolés ou des cohabitants. Pour les chefs de ménage, le taux de 60 % reste constant dans le temps. Pour les isolés, il baisse à 55 % après une année d’indemnisation et se stabilise à ce niveau. Pour les cohabitants, le taux de remplacement est de 40 % après une année d’indemnisation avant d’être « remplacé par une allocation forfaitaire, inférieure au revenu d’intégration alloué par les CPAS, au-delà de quinze mois de chômage prolongés de trois mois par année de passé professionnel en tant que travailleur salarié »  [102]. La situation de toutes les catégories de chômeur est également améliorée au moyen d’une augmentation substantielle des plafonds salariaux (à savoir la partie de l’ancienne rémunération qui est prise en compte pour calculer l’allocation de chômage).

90Cette embellie ne résiste cependant pas à la pression des événements. La crise financière et économique déclenchée en 2008, qui frappe durement la Belgique à partir de l’été, est en effet suivie par une période marquée par de multiples politiques d’assainissement budgétaire, en particulier dans le domaine de l’assurance chômage (les autres branches de la sécurité sociale étant relativement épargnées, au moins dans un premier temps). Cette période de turbulences éprouvées sur le plan socio-économique coïncide par ailleurs, à partir du printemps 2010, avec la plus longue crise politique connue par la Belgique depuis sa création.

1.5. La crise financière et économique de 2008 et ses suites

91Durant l’été 2007, éclate aux États-Unis une crise dite des subprimes. Celle-ci est suivie par une crise bancaire, financière et économique mondiale qui touche de plein fouet la Belgique à partir de 2008. Cette propagation de la crise au-delà des frontières des États-Unis résulte « de l’accumulation au sein des banques européennes, et notamment belges, de produits dérivés (…) basés sur des crédits immobiliers octroyés à des familles ayant de faibles capacités de remboursement. Les produits proposés aux clients, y compris non professionnels, des banques (appelés produits “structurés”) mélangeaient en fait produits risqués et non risqués, la sophistication devenant telle qu’elle n’était plus nécessairement maîtrisée par la plupart des banquiers eux-mêmes »  [103].

92À la fin de l’été 2008, à la suite de « rumeurs relatives à la fragilité des principales banques belges, amplifiant les problèmes, un mouvement de panique [gagne] les épargnants et se [traduit] par un mouvement de retraits massifs d’argent »  [104]. L’action de la banque Fortis, particulièrement impliquée dans l’achat de produits dits toxiques chute fortement, ce qui accentue encore les retraits des clients, qui atteignent plus de 3 milliards d’euros  [105]. Une scission est opérée entre les actifs néerlandais et belges du groupe Fortis. Dans ce contexte, l’État belge porte sa participation dans Fortis à 99,93 %, ce qui représente un montant de 9,4 milliards d’euros au total  [106], avant de négocier, après des tractations complexes, le rachat de Fortis par BNP Paribas. Fortis n’est pas la seule banque frappée de plein fouet par cette crise : Dexia connaît également de graves difficultés. Dans ce contexte particulièrement tendu, le gouvernement fédéral prend par ailleurs la décision de relever le plafond de garantie de dépôt octroyée par l’État aux épargnants, de 20 000 à 100 000 euros par institution et par déposant  [107].

93Outre que l’impact de ces interventions publiques sur les finances publiques est particulièrement important, l’aggravation de la crise financière provoque une période de récession sur le plan économique  [108]. La croissance est en berne et les chiffres du chômage en hausse : « Sur le plan budgétaire, la crise déclenchée en 2008 n’a pas épargné la Belgique. Les pouvoirs publics, fédéraux et régionaux, ont été appelés à la rescousse par le monde bancaire. La dette publique, l’une des plus élevées des pays de la zone euro, est repartie à la hausse et avoisine (…) 100 % du PIB, soit quelque 340 milliards d’euros. Le retour à l’équilibre budgétaire, objectif faisant consensus pour l’ensemble des partis politiques représentés au Parlement fédéral, nécessite de dégager 20 à 25 milliards d’euros à l’horizon de 2015. Les gouvernements des Régions et des Communautés [présentent] des budgets restreignant les dépenses. Le statut du gouvernement fédéral [Leterme II], en affaires courantes en attendant la formation de son successeur, reporte temporairement des mesures d’austérité que les principaux acteurs politiques estiment cependant inévitables. Les attaques des marchés financiers sur la Grèce et l’Irlande font craindre pareil sort aux autorités belges »  [109].

94On parvient ainsi au cœur de la fabrique des réformes de l’assurance chômage qui vont être initiées par le gouvernement Di Rupo. Avant de nous pencher sur celles-ci, il n’est pas inutile de rappeler quelques chiffres. La part des dépenses liées à l’assurance chômage dans le budget global de la sécurité sociale, si elle est loin d’être négligeable, ne doit en effet pas être surévaluée, comme elle l’est parfois implicitement ou plus explicitement dans le cadre des débats qui portent sur la question du chômage. Si l’on se tourne vers les derniers chiffres publiés et commentés par la Cour des comptes, il est possible de se faire une idée des ordres de grandeur en présence  [110]. En 2017, les dépenses en matière de chômage représentaient un peu plus de 5 milliards d’euros. Un tel montant est certes impressionnant, mais il convient de le comparer notamment aux dépenses relatives aux pensions, qui représentaient en 2017 près de 45 milliards d’euros, ou encore à celles consacrées aux prestations de soins de santé, qui s’élevaient, toujours en 2017, à plus de 25 milliards d’euros. L’assurance chômage – à laquelle sont d’ailleurs rattachés, sur le plan budgétaire, d’autres dispositifs qui lui sont apparentés, mais qui obéissent à d’autres logiques, comme le régime de chômage avec complément d’entreprise (RCC, anciennement dénommé « prépension ») ou le crédit-temps – ne représente ainsi qu’une part somme toute limitée du budget global de la sécurité sociale (qui s’élevait en 2017 à plus de 95 milliards d’euros).

2.1. Genèse

104Lorsque l’on examine le processus ayant mené à l’accord de gouvernement conclu fin 2011 qui a conduit à la formation du gouvernement Di Rupo associant les six partis traditionnels, et lorsque l’on se réfère en particulier au volet socio-économique de cet accord, un élément est particulièrement frappant : l’intrication entre les décisions prises et des pressions émanant d’acteurs extérieurs qui mettent l’accent sur la rigueur budgétaire et sur la nécessité de mener une politique d’austérité.

105Ainsi, la Commission européenne exige que la Belgique parvienne à l’équilibre en 2015, sous peine d’une sanction prenant la forme d’une amende infligée dans le cadre d’une procédure pour déficit excessif  [119]. Les engagements pris en vertu du pacte de stabilité et de croissance (PSC) et qui découlent de la « règle d’or » sont en particulier mis en avant  [120]. Cette injonction des institutions européennes prend place dans un contexte international également marqué par le pouvoir grandissant des agences de notation financière  [121].

106Sur le plan politique, il n’est pas inutile de rappeler le contexte dans lequel se sont inscrites les élections fédérales anticipées du 13 juin 2010, élections à partir desquelles a démarré la crise politique de 541 jours. En avril 2010, le gouvernement Leterme II (CD&V/ MR/PS/Open VLD/CDH) chute en raison de divergences relatives aux questions communautaires et institutionnelles. La thématique communautaire imprègne ainsi la campagne menée en vue des élections fédérales anticipées du 13 juin 2010, dont le résultat est « aussi clair que contrasté »  [122] : au sud du pays, le grand vainqueur est le PS, au nord, la N-VA qui devient le premier parti flamand.

107Sept partis (N-VA, PS, SP.A, CDH, CD&V, Écolo, Groen) entament rapidement des négociations en vue d’une sixième réforme de l’État, un tel préalable étant « exigé par les formations flamandes avant de négocier un programme de gouvernement »  [123]. En cours de négociation, le groupe des partis s’élargira au MR et à l’Open VLD, mais sera amputé au bout d’un an de la N-VA. Il serait impossible de rendre compte ici des différentes étapes qui se succèdent, qui sont scandées par une série de nominations par le Roi de personnalités chargées de dénouer la crise politique : informateur (Bart De Wever, N-VA), préformateur (Elio Di Rupo, PS), médiateurs (André Flahaut, PS, et Danny Pieters, N-VA), clarificateur (B. De Wever), conciliateur (Johan Vande Lanotte, SP.A), informateur (Didier Reynders, MR), négociateur (Wouter Beke, CD&V) et formateur (E. Di Rupo)  [124]. C’est ce dernier acte posé par le Roi, à savoir la nomination du socialiste francophone E. Di Rupo en qualité de formateur d’un futur gouvernement, le 16 mai 2011, qui constitue le point de départ d’une négociation au cours de laquelle seront jetées les bases du futur accord de gouvernement.

108Durant les premiers mois de sa mission, le formateur E. Di Rupo multiplie les contacts avec les neufs partis négociateurs afin de répondre à une question qui s’avère de plus en plus urgente : comment atteindre l’équilibre budgétaire dans ce contexte de crise à la fois économique et politique ? Des difficultés se font jour du côté flamand entre les différents partis assis à la table des négociations, et particulièrement entre la N-VA et le CD&V (qui étaient associés au sein d’un cartel jusqu’à septembre 2008). Du côté francophone, le PS essuie les critiques du président du MR, Charles Michel. Ce dernier dénonce un blocage socialiste qui empêche la poursuite des négociations. «Depuis un an, l’intransigeance de la N-VA est à l’origine du blocage dans le dossier communautaire. Mais le conservatisme de la gauche francophone cause le blocage socio-économique », déclare C. Michel, qui pointe l’impossibilité dans laquelle se trouvent les formations politiques de « réduire les impôts pour les bas et moyens salaires, de réformer le chômage et les retraites »  [125].

109On peut lire un écho à ces positions, et à cette pression politique exercée par le président du deuxième parti francophone, dans le communiqué publié par E. Di Rupo le 17 juin 2011. Dans ce texte, le président du PS et formateur indique que les négociations en cours portent non seulement « sur la réforme de l’État, mais aussi sur l’assainissement des finances publiques et sur des réformes sociales et économiques d’envergure »  [126]. Il précise qu’« il faudra prendre des décisions difficiles, faire des choix impopulaires » et « sortir du débat réducteur dépenses contre recettes », et ce en s’efforçant de dépasser le traditionnel clivage gauche-droite mis à mal par la situation économique particulièrement difficile  [127].

110Dans la droite ligne de cette déclaration, est publiée le 4 juillet 2011 une note du formateur intitulée : « Un État fédéral plus efficace et des entités plus autonomes »  [128]. Dans le domaine qui nous intéresse, ce document énonce une série de mesures visant à « réformer le régime de chômage pour augmenter la participation au marché du travail »  [129]. Deux des mesures phares qui seront adoptées par la suite sont déjà présentes dans ce pré-accord : d’une part, des mesures visant à « activer » les jeunes chômeurs qui sortent des études et, d’autre part, un renforcement de la dégressivité des allocations de chômage ordinaires.

111Cette note ne recueille pas l’accord de la N-VA, qui se retire des négociations le 7 juillet 2011. Outre par ses réticences exprimées sur le plan institutionnel, cette décision est justifiée par la formation politique nationaliste flamande sur le terrain socio-économique, entre autres par l’absence de mesure visant à réformer drastiquement la sécurité sociale et le marché de l’emploi, et notamment une limitation dans le temps des allocations de chômage  [130].

112À la suite de cette décision prise par les instances dirigeantes du premier parti du pays de quitter la table des négociations, le formateur E. Di Rupo demande au roi Albert II d’être déchargé de sa mission. Le Roi choisit de mettre sa décision en suspens et invite les partenaires à la réflexion. Les discussions reprennent à huit partis. Si elles ne semblent pas progresser dans un premier temps, elles finissent par se débloquer rapidement. Le 21 juillet au soir, après une nouvelle et longue réunion, le formateur démissionnaire se rend au Palais et annonce au souverain que les conditions sont réunies pour lancer de véritables négociations à huit partis (sans la N-VA, donc) en vue de réformer l’État et de former un nouveau gouvernement  [131]. C’est la note précitée du formateur du 4 juillet 2011 qui servira de base aux futures discussions.

113Les négociateurs se consacrent en premier lieu au volet institutionnel de l’accord et se consacrent à l’épineux dossier de Bruxelles–Hal–Vilvorde (BHV). Un accord survient à la mi-septembre  [132]. Environ un mois plus tard, un accord est également engrangé sur la révision de la loi spéciale de financement et sur les transferts de compétences qui constitueront le cœur de la sixième réforme de l’État  [133]. C’est à ce moment que la question de la présence des partis écologistes dans la future coalition est posée. Huit partis sont en effet encore en lice pour participer au futur gouvernement fédéral : PS, SP.A, MR, Open VLD, CD&V, CDH, Écolo et Groen. E. Di Rupo semble être partisan d’un gouvernement à huit, « qui présente l’avantage de disposer d’une majorité au sein du groupe linguistique néerlandais de la Chambre (ensemble, l’Open VLD, le CD&V et le SP.A n’y ont que 43 des 88 sièges néerlandophones). De plus, les mesures d’austérité que le gouvernement devra prendre poussent le PS à se garder sur son flanc gauche et donc à impliquer Écolo dans le gouvernement. En revanche, l’Open VLD et le CD&V ne veulent pas de Groen dans la coalition – ce qui a automatiquement pour effet d’en écarter Écolo, puisque les écologistes du sud et du nord ont déclaré ouvertement que leurs sorts respectifs étaient liés »  [134].

114Les écologistes ne feront pas partie de l’attelage gouvernemental au niveau fédéral, mais ils soutiendront de l’extérieur la réforme institutionnelle qu’ils ont contribué à négocier. Leurs inquiétudes portent en effet davantage sur le volet socio-économique du futur accord de gouvernement : « Nous prenons acte de la décision sans amertume, mais non sans inquiétude pour nos citoyens sur les raisons qui ont poussé à ne pas nous impliquer, à savoir la peur de certains de devoir affronter de face les raisons pour lesquelles la Belgique, mais aussi plus largement l’Europe, se retrouvent devant une crise financière, sociale et écologique sans précédent »  [135].

115C’est donc à la mi-octobre que le volet socio-économique de l’accord est abordé par les six partis encore associés aux négociations, dans un contexte d’urgence, comme l’indique le formateur dans son communiqué du 13 octobre. Il est vrai que l’« effort à consentir pour répondre aux injonctions européennes en matière budgétaire est énorme : l’objectif est de réduire le déficit de 11,3 milliards d’euros. Les pressions qui s’exercent sur les négociateurs ne sont pas moins fortes »  [136].

116De quelle nature sont ces pressions ? Début novembre, « la Commission européenne lance un avertissement : la Belgique doit prendre des mesures pour la mi-décembre. Faute de décisions appropriées, le pays se trouvera en effet à cette date en infraction avec les règles budgétaires arrêtées par les autorités européennes, qui contraignent les États membres à limiter leur déficit, en 2012, à 3 % du PIB. Or, en l’absence de gouvernement et de budget, le déficit belge se situera, estime la Commission, à 4,6 %. Le commissaire européen aux Affaires économiques, Olli Rehn, évoque la possibilité de “sanctions” si la Belgique ne corrige pas, dans le délai indiqué, sa trajectoire budgétaire. La menace est réelle, puisque les nouvelles règles européennes permettent d’infliger une amende s’élevant à 0,2 % du PIB, soit en l’occurrence quelque 700 millions d’euros »  [137]. Cette situation particulièrement instable se dégrade encore au cours d’un conclave budgétaire organisé par le formateur E. Di Rupo. Les partis libéraux reprochent aux propositions mises sur la table de prévoir surtout de nouvelles charges pesant sur les pouvoirs publics « et de nouvelles impositions mais peu de mesures de réduction des dépenses »  [138]. Mis sous pression, le formateur propose de nouvelles mesures. Les discussions reprennent mais n’aboutissent pas. Une interruption est alors décidée, durant laquelle des contacts bilatéraux discrets sont organisés. Les discussions reprennent ensuite sur la base d’une nouvelle épure budgétaire qui, même si elle « comporte moins de recettes et davantage de mesures d’économie que les précédentes »  [139], ne convainc pas les partenaires libéraux. La crise politique semble à nouveau inévitable et, le 21 novembre 2011, le formateur E. Di Rupo remet sa démission au Roi. La presse, belge mais aussi étrangère  [140], insiste sur la gravité de la situation. Le formateur lui-même qualifie la situation de « dramatique »  [141].

117Le Roi met sa décision en suspens et procède à des consultations. Le 23 novembre, le souverain demande au formateur démissionnaire de persévérer. Un délai de réflexion est alors demandé, que le formateur « met à profit pour procéder à plusieurs rencontres bilatérales, notamment avec les présidents des partis libéraux »  [142]. Finalement, E. Di Rupo accepte de reprendre sa tâche et réunit les négociateurs des six partis le 25 novembre 2011 pour confectionner le budget 2012. « La reprise des travaux se fait sur fond de crise financière : ce même 25 novembre, l’agence de notation Standard & Poor’s dégrade la note de la Belgique, qui passe de AA+ à AA »  [143]. En réalité, cette éventualité avait été annoncée de longue date : en décembre 2010, cette agence de notation avait en effet indiqué qu’une dégradation de la note de la Belgique pourrait intervenir dans l’hypothèse d’une prolongation de la crise politique, rendant particulièrement peu prévisibles, selon cette agence de notation, les choix de ce pays en termes de politique économique  [144].

118Le formateur met sur la table une nouvelle épure budgétaire, afin de pouvoir conclure un accord en la matière avant la réouverture des places boursières le lundi 28 novembre  [145]. C’est dans cette ultime proposition que, à côté de nombreuses autres mesures, apparaît pour la première fois une limitation dans le temps des allocations de chômage dites d’attente. « Cette épure – la cinquième que présente le formateur – a, semble-t-il, été négociée préalablement avec les chefs de file libéraux. Elle obtient l’aval des participants après dix-huit heures de discussion, au matin du 26 novembre 2011 »  [146]. Cet accord budgétaire est présenté à la presse le 27 novembre. D’autres volets de l’accord de gouvernement sont également abordés à cette occasion. L’accord global est finalisé le 30 novembre.

119Le 1^er décembre, Elio Di Rupo annonce au Roi la conclusion d’un accord de gouvernement. Le 5 décembre, sont publiés les arrêtés royaux relatifs à la démission de l’ancien gouvernement en affaires courantes et à la formation du nouveau gouvernement, qui prête serment le 6 décembre. La déclaration gouvernementale est lue devant la Chambre par le Premier ministre le 7 décembre et, le 10 décembre, la confiance est obtenue.

120Cette ligne du temps permet de mettre en évidence les pressions extérieures qui ont influencé ce processus de négociation, extrêmement délicat tant sur le plan institutionnel que sur le plan socio-économique. À côté d’autres éléments (la durée de la crise, le rôle actif joué par le Roi, etc.), c’est là l’une des caractéristiques de cette crise.

121Une première contrainte a été observée : la Commission européenne met en effet sur la Belgique une pression de plus en plus appuyée afin que celle-ci respecte les engagements énoncés dans le pacte de stabilité. Celui-ci « impose une réduction du déficit public qui suppose le vote, au Parlement fédéral, d’un budget ad hoc. Le gouvernement en affaires courantes s’est chargé de la confection du budget 2011, mais il peut difficilement poursuivre pour celui de 2012. Le pays vit dès lors sous la menace de sanctions européennes coûteuses »  [147]. La seconde contrainte qui pèse sur la Belgique est le fait que l’agence de notation Standard & Poor’s met à exécution une mesure qu’elle avait annoncée à plusieurs reprises depuis le mois de décembre 2010 : le 25 novembre 2011, la note de la Belgique est dégradée. De façon ironique, certains acteurs politiques, parmi lesquels le député fédéral Georges Gilkinet (Écolo), qualifieront le nouveau gouvernement de « gouvernement Standard & Poor’s »  [148].

122On pourrait évoquer d’autres éléments, sans doute moins essentiels, mais qui ont leur importance et permettent d’éclairer le contexte général dans lequel les mesures placées au centre de ce Courrier hebdomadaire ont été adoptées. Parmi ces éléments, mentionnons le départ programmé d’Y. Leterme, Premier ministre en affaires courantes, pour l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ou encore les difficultés persistantes éprouvées par la banque Dexia.

123Des mesures touchant au régime d’assurance chômage sont en tous les cas, au terme de ces longues négociations, coulées dans le marbre de l’accord gouvernemental. Si la déclaration prononcée le 7 décembre 2011 par Elio Di Rupo est assez évasive à leur sujet  [149], l’accord de gouvernement est en revanche particulièrement clair. Il y est précisé que le « régime d’assurance chômage qui reste du ressort fédéral sera réformé pour encourager la remise au travail, tout en veillant à éviter un basculement de charges vers les CPAS »  [150]. Les grandes lignes des futures réformes sont annoncées.

124D’une part, le régime des allocations d’attente sera modifié à trois niveaux. En premier lieu, dans le but de « favoriser l’insertion plus rapide sur le marché de l’emploi, le stage d’attente sera transformé en stage d’insertion professionnelle. Les allocations d’attente seront transformées en allocations d’insertion »  [151]. La durée de ce stage sera portée « à 310 jours (soit 12 mois au sens de la réglementation chômage) pour tous les nouveaux demandeurs, quel que soit leur âge »  [152]. En second lieu, « les personnes en stage d’insertion professionnelle ne pourront bénéficier d’allocations d’insertion que si elles démontrent une démarche active en vue de décrocher un emploi ou une participation active à un trajet individuel d’insertion »  [153]. En troisième lieu, ces allocations d’insertion seront désormais limitées à une période de 3 ans  [154].

125D’autre part, une accentuation de la dégressivité des allocations de chômage ordinaires, c’est-à-dire celles ouvertes sur la base du passé de travail et de cotisation, est annoncée, et ce afin de renforcer le caractère assuranciel du régime d’assurance chômage  [155]. Les grandes lignes du futur système sont explicitées  [156].

2.2. Mise en œuvre juridique

126La modification de la réglementation est remarquable en ce qu’elle touche à deux des grands régimes d’allocation de chômage prévus en Belgique : les allocations de chômage ordinaires, perçues sur la base de prestations de travail antérieures, et les allocations d’attente (rebaptisées « allocations d’insertion »), perçues sur la base des études. Sauf exceptions, les premières font désormais l’objet d’une dégressivité accrue et généralisée. Quant aux secondes, elles sont modifiées de la façon qui avait été annoncée dans l’accord de gouvernement : ces allocations sont rendues limitées dans leur durée (alors que précédemment, elles étaient illimitées dans le temps une fois acquises), le stage d’insertion (autrefois qualifié de stage d’attente) est réformé et les allocataires se voient soumis à un régime renforcé d’activation.

127Dans cette section, après avoir présenté ces deux réformes phares, nous nous intéressons à d’autres mesures moins visibles décidées par le gouvernement Di Rupo mais dont l’impact social n’est pas pour autant négligeable, avant de consacrer quelques considérations à l’impact de la sixième réforme de l’État sur le contrôle de l’activation des chômeurs (thématique qui n’est présentée ici que de façon synthétique, au vu de sa complexité et des nombreux enjeux qui l’affectent, mais qui est nécessaire à une bonne compréhension de l’exposé).

2.3. Les réactions aux réformes de l’assurance chômage décidées par le gouvernement Di Rupo

175Quelles ont été les réactions suscitées par les réformes adoptées par le gouvernement Di Rupo dans le domaine du chômage ? La dimension institutionnelle ou communautaire des réformes décidées en 2011, qui vient d’être ci-dessus brièvement rappelée, n’a pas à cet égard été déterminante. C’est plutôt en tant qu’elles ont touché aux droits sociaux des travailleurs sans emploi, en tant qu’elles ont amoindri « significativement le niveau de protection du droit à un revenu de remplacement destiné à pallier le manque involontaire d’emploi »  [214], que ces réformes ont donné lieu à des réactions significatives dans les champs politique et social.

176Dans cette section, nous nous intéressons aux réactions suscitées par les réformes du chômage inscrites dans le volet socio-économique de l’accord du gouvernement Di Rupo, à savoir principalement l’élargissement et le renforcement de la dégressivité des allocations ordinaires et la limitation dans le temps des allocations d’attente.

177Trois niveaux sont considérés. Primo, nous nous situons sur un plan politique en abordant non seulement les réactions des partis politiques aux décisions prises en matière de chômage, mais également celles émanant d’autres acteurs, comme la Commission européenne ou l’OCDE. Secundo, sur un plan qualifié de social, nous rappelons les réactions des syndicats, du monde associatif et du patronat. Tertio, nous insistons sur les ripostes aux réformes du chômage qui ont pris une forme juridictionnelle. Cette approche nous conduit à mettre en lumière une conjonction entre luttes sociale et juridique plutôt qu’une opposition entre ces deux registres.

3.1. Les premières réformes décidées par le gouvernement Michel I

269Le gouvernement fédéral Michel I est formé le 11 octobre 2014. Il est composé de quatre partis, à savoir un francophone (le MR) et trois néerlandophones (la N-VA, le CD&V et l’Open VLD). Cette coalition inédite – largement minoritaire dans le groupe linguistique français de la Chambre des représentants – est surnommée la « suédoise ».

270La chute de ce gouvernement, le 9 décembre 2018, résultera de la démission des ministres et secrétaires d’État N-VA, à la suite d’une crise liée à l’adoption par la Belgique du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, négocié sous l’égide des Nations unies (dit Pacte de Marrakech).

3.2. Le jobsdeal de l’été 2018

296Une accentuation de la dégressivité des allocations de chômage ordinaires avait été envisagée dans l’accord de gouvernement. Cette perspective revient à l’avant-plan politique et médiatique à l’été 2018. Dans le cadre de la préparation du budget 2019, le gouvernement Michel I annonce en effet un programme intitulé jobsdeal.

297Ce programme trouve son origine dans une réflexion initiée, à l’entame de l’été 2018, sur les importantes pénuries de main-d’œuvre qui s’observent dans certains secteurs, en particulier au nord du pays. En juin 2018, le gouvernement fédéral adresse aux interlocuteurs sociaux et aux gouvernements régionaux une demande liée à cette situation, qui est présentée comme un important frein à la croissance économique du pays.

298Le gouvernement reçoit un avis unanime du Groupe des dix  [372]. Cet avis énonce un certain nombre de « propositions qui portent essentiellement sur le développement de la formation continue et de la formation en alternance, ainsi que sur la réintégration des malades de longue durée »  [373]. Le Premier ministre, Charles Michel (MR), annonce qu’il va s’inspirer de ces propositions.

299Le plan finalement présenté par le gouvernement est baptisé « deal pour l’emploi » (jobsdeal). Il ne s’inspire que très partiellement des propositions émanant du Groupe des dix. L’objectif poursuivi par le gouvernement est de parvenir à des économies et d’ainsi respecter les engagements pris dans le cadre du pacte européen de stabilité. Le jobsdeal est ainsi envisagé comme un élément s’imbriquant dans une stratégie d’assainissement budgétaire plus globale. Il fait notamment suite aux recommandations formulées par l’Union européenne qui, après avoir observé que le taux de vacance d’emploi en Belgique se situait parmi les plus élevés des pays membres de l’Union, invite ce pays à « supprimer les contre-incitations à travailler »  [374].

300Dans le domaine du chômage, si la mesure centrale annoncée par le gouvernement fédéral est celle d’une dégressivité accrue des allocations de chômage ordinaires, une autre mesure, particulièrement emblématique, mérite également d’être épinglée. Le gouvernement envisage en effet de mettre à charge des chômeurs de longue durée une obligation de service à la communauté, consistant en un travail d’intérêt général effectué en contrepartie de l’allocation perçue. Une telle modification de la réglementation, qui figurait déjà dans l’accord de gouvernement  [375], est reprise dans le jobsdeal. Toutefois, la mesure est rapidement retirée de ce programme de réformes, notamment en raison du peu d’enthousiasme qu’elle a suscité du côté des Régions, dont la collaboration est, en ce domaine, indispensable  [376].

301Venons-en à l’autre mesure annoncée par le gouvernement Michel I, devant conduire à une accentuation encore renforcée de la dégressivité des allocations de chômage ordinaires. Après avoir durci l’accès aux allocations d’insertion en début de législature, le gouvernement fédéral souhaite ainsi s’attaquer au régime général des allocations de chômage. La piste préconisée est comparable à celle mise en œuvre par le gouvernement Di Rupo six ans auparavant. Il est en effet prévu d’augmenter les allocations durant les 6 premiers mois (soit en rehaussant le plafond du dernier salaire pris en compte – qui est alors fixé à 2 619 euros mensuels bruts –, soit en augmentant le taux de remplacement, qui est de 65 % les 3 premiers mois et de 60 % les 3 mois suivants). En contrepartie, une diminution plus rapide et plus importante des allocations doit être organisée après 6 mois, avant que la deuxième puis la troisième périodes ne soient atteintes – la dernière étant synonyme d’allocations forfaitaires perçues par le bénéficiaire. Le Premier ministre, qui se fonde sur la situation existant dans certains pays scandinaves, justifie cette mesure de la façon suivante : « Notre souhait est de mettre les efforts sur le début parce que beaucoup d’enquêtes montrent que le succès de l’activation se situe principalement dans les premiers mois qui suivent la perte d’un emploi. On voit que plus on attend, plus cela devient difficile de retrouver le chemin du travail »  [377].

302Cette accentuation de la dégressivité des allocations de chômage ordinaires ne constitue bien sûr qu’un aspect du jobsdeal, et ce dernier n’est lui-même qu’un volet parmi d’autres d’un programme d’assainissement budgétaire élaboré par le gouvernement. Cette mesure n’en est pas moins particulièrement emblématique, notamment au regard des réactions de divers ordres qui avaient été suscitées par l’élargissement et l’accentuation de la dégressivité des allocations de chômage décidées par le gouvernement Di Rupo. Ces différents fronts de contestation, dont certains sont encore actifs actuellement, en particulier sur le plan juridictionnel, ne semblent pas avoir incité le gouvernement Michel I à commander des études d’incidence, comme cela avait été pourtant annoncé dans l’accord de gouvernement  [378].

303Lors d’un conseil des ministres qui se tient le 23 novembre 2018, la quasi-totalité du jobsdeal est approuvée par le gouvernement. Seules manquent à l’appel les mesures qui ont trait à la dégressivité accrue des allocations de chômage, pour lesquelles des éléments complémentaires sont encore attendus  [379]. L’ONEM a en effet été chargé d’élaborer des propositions de modification de la réglementation afin de donner effet aux projets du gouvernement. Le montant de l’allocation de chômage ordinaire devra être renforcé durant les 6 premiers mois de chômage, puis il devra décroître de façon encore plus accentuée qu’en vertu de la réglementation alors en vigueur (à savoir celle résultant de la réforme du 23 juillet 2012 ; cf. supra).

304La concrétisation de cet accord est toutefois remise en cause par la crise gouvernementale qui couvait depuis le début de l’automne et qui s’envenime au début du mois de décembre 2018. Cette crise est suscitée par les négociations en vue de l’adoption du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières sous l’égide des Nations unies (dit Pacte de Marrakech). L’opposition de la N-VA à l’adoption de ce texte (pourtant non contraignant sur le plan juridique) précipite la démission, le 9 décembre 2018, des trois ministres et des deux secrétaires d’État qui appartiennent à cette formation politique. La coalition remaniée qui subsiste après ces départs est qualifiée par le Premier ministre d’« orange bleue », ce qui implique une prise de distance par rapport à la précédente coalition, qualifiée de suédoise. Ce gouvernement Michel II a pour particularité d’être un gouvernement minoritaire. Les trois partis qui le composent (MR/CD&V/Open VLD) ne disposent en effet que de 52 sièges sur 150 à la Chambre des représentants (contre 83 avant la décision de la N-VA). Incapable de trouver l’appui d’au moins 24 députés, ce gouvernement renonce à demander la confiance de la Chambre et présente sa démission au Roi le 18 décembre. Le 21, celui-ci l’accepte et charge le gouvernement Michel II d’expédier les affaires courantes, au moins jusqu’au scrutin multiple du 26 mai 2019.

305La question se pose rapidement de savoir si le gouvernement Michel II peut adopter les diverses mesures contenues dans le jobsdeal présenté durant l’été 2018, et en particulier organiser une dégressivité accrue des allocations de chômage ordinaires. Contrairement à d’autres mesures qui nécessitent l’adoption d’une loi, et donc d’obtenir une majorité à la Chambre des représentants, cette réforme requiert uniquement l’adoption d’un arrêté royal. Cette mesure n’avait toutefois pas fait l’objet d’un accord formel au sein du Conseil des ministres du temps du gouvernement Michel I, comme cela vient d’être rappelé. Seules ses modalités générales avaient été annoncées dans le jobsdeal présenté durant l’été. Cette décision pourrait-elle entrer dans le cadre des affaires courantes  [380] ?

306L’ensemble des aspects du « deal pour l’emploi » – en ce compris la réforme de la dégressivité des allocations de chômage – fait l’objet de discussions entre un certain nombre de formations politiques durant les premiers mois de l’année 2019. Le gouvernement Michel II souhaite avancer, mais l’attitude de la Chambre des représentants est déterminante, car le gouvernement est non seulement en affaires courantes, mais aussi largement minoritaire  [381]. Concernant la réforme visant à accentuer la dégressivité des allocations de chômage, selon le chef du groupe Écolo-Groen à la Chambre, Georges Gilkinet, il n’est pas admissible que le gouvernement prenne des décisions dans des dossiers qui ne ressortissent pas à la notion d’affaires courantes. Étant donné que « la dégressivité accélérée des allocations de chômage n’a pas fait l’objet d’un accord au sein du gouvernement », il ne serait, selon le parlementaire Écolo, « pas conforme à l’esprit et à la lettre des affaires courantes d’avancer sur le sujet via un arrêté royal ou un projet de loi »  [382].

307La N-VA met de son côté la pression sur ses anciens partenaires. Le 9 janvier 2019, il est fait état dans la presse d’une proposition de loi visant à accentuer la dégressivité des allocations de chômage ordinaires  [383]. La situation semble donc relativement tendue. De façon quelque peu étonnante, un accord intervient rapidement, le 18 janvier 2019, entre les anciens partenaires (à savoir le MR, le CD&V et l’Open VLD, qui forment le gouvernement minoritaire Michel II, et la N-VA)  [384]. Ces partis s’entendent pour appliquer une version minimale du « deal pour l’emploi » qu’ils avaient auparavant négocié  [385]. Mais la mesure la plus controversée du jobsdeal, à savoir celle visant à instaurer une dégressivité accrue des allocations de chômage, n’est pas incluse dans cet accord. Le gouvernement, qui pourrait éventuellement avancer seul au moyen d’un arrêté royal, ne semble par ailleurs pas faire de ce dossier un élément prioritaire de la fin de la législature, sans doute en raison de réticences éprouvées par le CD&V, mis sous pression par les syndicats (sur le plan politique), et de difficultés liées à la définition des affaires courantes (sur le plan juridique)  [386].

3.3. Les mesures du gouvernement Michel II

308Dans le domaine du chômage, plus généralement, le gouvernement Michel II, même minoritaire, ne demeure pas pour autant inactif. Un arrêté royal est adopté le 6 mai 2019  [387] qui concerne les chômeurs dits PMS (catégorie déjà évoquée dans ce Courrier hebdomadaire), proche de la catégorie MMPP et destinée à la remplacer. Une nouvelle appellation est à cette occasion consacrée, celle de « demandeur d’emploi non mobilisable ».

309À titre de rappel, le gouvernement Di Rupo, après avoir supprimé la dispense de disponibilité active dont bénéficiaient certains chômeurs partiellement inaptes au travail, avait prévu une extension de la durée du droit aux allocations d’insertion pour deux catégories de chômeurs : d’une part, ceux qui peuvent justifier d’une inaptitude permanente au travail d’au moins 33 % et, d’autre part, ceux qui se voient reconnaître le statut MMPP (et acceptent de suivre un trajet spécifique d’accompagnement). Cette extension avait été prévue pour une période de 2 ans (cf. supra). En raison de difficultés persistantes, le gouvernement Michel I avait prolongé dans le temps cette suspension de la procédure de contrôle de la disponibilité active pour ces catégories de chômeurs, une première fois pour une durée de 1 an, en 2016, une seconde fois pour une durée de 2 ans, en 2017  [388]. Une solution plus structurelle était toutefois toujours attendue.

310Le gouvernement fédéral Michel II, pourtant en affaires courantes, tente de remédier à cette situation en adoptant la réforme du 6 mai 2019. La solution retenue est élaborée en concertation avec les trois Régions et la Communauté germanophone (compétentes dans le domaine tant de l’accompagnement que de la mise en œuvre du contrôle de la disponibilité des chômeurs), à la suite de l’organisation d’une conférence interministérielle réunissant les différents ministres de l’Emploi aux niveaux fédéral et fédérés  [389]. À l’issue de la période durant laquelle des allocations d’insertion peuvent être perçues, un certain nombre de personnes peuvent désormais bénéficier, en raison de difficultés psycho-médico-sociales qu’elles rencontrent, d’un statut spécifique nouvellement créé : celui de « demandeur d’emploi non mobilisable ». Ce statut est attribué par les services régionaux de l’emploi compétents en matière de contrôle de la disponibilité des chômeurs (à savoir le FOREM en Région wallonne, Actiris en Région bruxelloise, le VDAB en Région flamande et l’ADG en Communauté germanophone). Ces services doivent se fonder sur l’International Classification of Functioning Disability Health (ICF), un outil scientifique international visant à évaluer l’éloignement d’une personne vis-à-vis du marché de l’emploi. La notion de « demandeur d’emploi non mobilisable » est en effet définie de la manière suivante par la réglementation : « demandeur d’emploi que le service de l’emploi compétent identifie au moyen de l’outil de screening internationalement reconnu ICF (…) et reconnaît comme étant confronté à une combinaison de facteurs psycho-médico-sociaux qui affectent durablement sa santé et/ou son intégration sociale ou professionnelle, avec comme conséquence qu’il n’est pas en mesure de travailler dans le circuit économique normal ou dans le cadre d’un travail adapté ou encadré, rémunéré ou non »  [390].

311Si ces nouvelles règles sont en vigueur depuis le 1^er juillet 2019, le nouveau statut n’est effectif que depuis le 1^er janvier 2020. Il permet à ses bénéficiaires d’être dispensés d’un comportement actif de recherche d’emploi, de disposer d’un accompagnement adapté de la part des services régionaux compétents et de percevoir une allocation « de sauvegarde » à l’expiration de leur droit aux allocations d’insertion  [391]. Ce statut peut être attribué pour une période de 2 ans renouvelable. Nous manquons actuellement de recul, mais il conviendra d’évaluer prochainement les effets produits par cette nouvelle réglementation  [392].

3.4. Les réactions aux réformes de l’assurance chômage décidées par les gouvernements Michel I et Michel II

312Pour décrire les réactions suscitées par les réformes mises en place par le gouvernement Michel I et, dans une moindre mesure, par le gouvernement Michel II, nous procédons d’une façon identique à celle qui a été suivie précédemment, en examinant successivement les réactions survenues sur les plans politique, social et juridictionnel.