1.3.1. Les textes déposés par le gouvernement wallon

17Le 29 janvier 2013, le gouvernement wallon dépose deux projets de décret, l’un visant à modifier certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD)  [39] et l’autre visant à modifier certaines dispositions de la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d’action sociale (CPAS)  [40], et ce par l’intermédiaire du ministre-président, Rudy Demotte (PS), et du ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville, Paul Furlan (PS).

18L’objectif de la réforme, énoncé dans l’exposé des motifs, consiste à « jeter les bases d’une modernisation du fonctionnement de[s] administrations locales », par « l’implémentation d’un nouveau schéma organisationnel des administrations locales et provinciales dans le but d’améliorer le fonctionnement de celles-ci »  [41]. Cette réforme est guidée par la volonté d’inculquer de nouvelles formes d’organisation et de fonctionnement des administrations locales.

19La présentation de la réforme projetée peut être résumée en trois points.

20Premièrement, la réforme doit permettre de mettre à disposition de nouveaux instruments ou outils de gestion. Le projet prévoit ainsi la mise en place d’une série « d’outils nécessaires et utiles à une meilleure organisation des pouvoirs locaux et provinciaux » (le ministre précisant d’emblée que ce sont les différents acteurs qui donneront vie à ces outils)  [42]. Six instruments ou outils sont énoncés  [43].

21 Primo, le contrat d’objectifs a pour but de clarifier les tâches de chacun, après concertation et dialogue au sein du comité de direction (cf. infra). Il est rédigé à partir d’une lettre de mission que le collège communal ou provincial ou le bureau permanent adresse au directeur général. Si les objectifs politiques doivent être définis par les élus, c’est au directeur général, en concertation avec son administration, qu’il appartient « d’identifier quelles sont les ressources à disposition pour y parvenir [et] de décliner ces objectifs politiques en termes opérationnels ». Pour les communes, le contrat d’objectifs traduit en fait, pour la durée de la législature communale, les axes politiques identifiés dans le plan stratégique transversal (PST)  [44] en termes opérationnels et en termes d’actions concrètes.

22 Secundo, un organe administratif appelé comité de direction, obligatoire dans les communes de plus de 10 000 habitants, est institué. Il s’agit ici d’une « structure collégiale permettant, à la fois, d’assurer le suivi du contrat d’objectifs, de renforcer le rôle du directeur général en tant que chef du personnel et de l’organisation des services, et de créer le principal lieu d’échanges interactifs entre l’ensemble des services. (…) Il connaît toutes les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services, et à la mise en œuvre du contrat d’objectifs ». Il est composé au minimum du directeur général et du directeur financier. Le choix est laissé à chaque commune d’y associer le directeur général et le directeur financier du CPAS, le directeur des travaux et le responsable de la gestion des ressources humaines. Il se réunit obligatoirement pour l’élaboration des projets de budget.

23 Tertio, un organigramme est constitué par le directeur général, discuté en comité de direction et arrêté par le collège communal. Il représente « la structure d’organisation des services communaux, indique les rapports hiérarchiques et identifie les fonctions qui impliquent l’appartenance au comité de direction ».

24Quarto, le directeur général voit son rôle de chef du personnel renforcé « par sa participation effective et systématique à toute procédure relative à la gestion des ressources humaines », depuis la procédure de recrutement jusqu’à l’évaluation. Il convient de noter que le directeur général peut infliger des sanctions disciplinaires mineures (avertissement et réprimande). Toutefois, le collège dispose d’une procédure d’évocation, et donc d’un pouvoir du dernier mot.

25 Quinto, une évaluation obligatoire du grade légal est prévue. C’est là un point majeur de la réforme, qui sera mis en œuvre par une série d’arrêtés du gouvernement wallon : « Sur base d’une description précise de la fonction et de critères objectifs, l’évaluation des grades légaux est systématisée et les modalités (cycle, critères, conséquences…) sont arrêtées par le gouvernement. Elle est effectuée par un collège d’évaluateurs composé des membres du collège accompagnés de “pairs” et, éventuellement, d’un expert externe. L’évaluation portera notamment sur la réalisation des objectifs précisés, s’agissant du directeur général, dans le contrat d’objectifs, la manière dont ils ont été atteints et, surtout, sur les compétences mises en œuvre pour y parvenir. L’ensemble des débats ainsi que les positions exprimées par chacun des membres du collège d’évaluation seront portés au procès-verbal. Une attention particulière sera portée aux éventuelles incompatibilités dont seraient frappés les “pairs” amenés à composer le collège d’évaluateurs. Il conviendra que ces derniers exercent ou aient exercé dans des structures d’importance similaire à celle où œuvre le grade légal évalué »  [45]. En cas d’évaluation excellente, le grade légal se voit conférer une bonification financière correspondant à une augmentation annuelle ; en cas de deux évaluations défavorables successives, la procédure pour inaptitude professionnelle peut être lancée. Les évaluations négatives peuvent aboutir à un licenciement pour inaptitude professionnelle. Une chambre de recours régionale est instituée pour connaître des recours contre un licenciement pour inaptitude professionnelle ou contre les décisions prises dans le cadre des évaluations. Cette chambre est composée d’un président et d’un vice-président  [46], ainsi que de 11 assesseurs effectifs et 11 assesseurs suppléants  [47].

26 Sexto, une revalorisation barémique substantielle est assurée comme corollaire de la réforme  [48]. Dans le même temps, une nouvelle classification des catégories de communes fixées pour le calcul de la rémunération est effectuée, rationalisant celles-ci au nombre de cinq (au lieu de 22 catégories jusqu’alors).

27 Deuxièmement, le projet prévoit la modification du statut et des missions des grades légaux  [49]. Historiquement, les grades légaux sont investis des missions de chef de personnel, de « quasi-notaire » et de premier interlocuteur des élus  [50]. Le point majeur de la réforme réside dans le changement d’appellation. Le secrétaire communal (ou de CPAS) et le greffier provincial deviennent des directeurs généraux. Les receveurs local et provincial deviennent des directeurs financiers. Au-delà du changement d’appellation, leurs missions respectives sont adaptées.

28 D’une part, le directeur général voit ses missions consolidées et son rôle de chef du personnel affirmé, à travers, entre autres, la préparation et l’exécution des axes politiques fondamentaux contenus dans le programme de politique générale, la présidence du comité de direction, la mise sur pied d’un système de contrôle interne ou encore l’évaluation du personnel. Son rôle de conseiller juridique  [51] et administratif est également réaffirmé, en ce que ses avis sont annexés aux décisions du collège et du conseil communal et transmis au directeur financier. Une modification tout à fait fondamentale est insérée dans le CDLD, à savoir que le directeur général est dorénavant placé sous le « contrôle » du collège et non plus sous son « autorité ».

29 D’autre part, le directeur financier intervient désormais en amont du processus décisionnel. Il lui appartient « d’apporter son avis sur tout dossier ayant un impact financier mais également, d’initiative, de formuler à l’attention du collège toutes suggestions susceptibles d’accroître l’efficacité et l’efficience des moyens engagés, de réaliser des économies ou des recettes ». Il est en fait assimilé à un « inspecteur des finances locales ». De plus, le projet propose d’abandonner la responsabilité pécuniaire et patrimoniale du directeur financier ainsi que l’obligation de cautionnement qui en découle  [52]. La réforme s’inscrivant dans une volonté de donner un véritable rôle stratégique au directeur financier, la suppression de ces deux points paraît essentielle, en raison notamment de la source de blocage qu’ils représentent potentiellement. Aussi, il est dorénavant demandé au directeur financier « de rendre un avis de légalité motivé sur tout projet de décision ayant un impact financier et budgétaire égal ou supérieur à 22 000 euros sur la commune/province ». Concernant les projets compris entre 5 500 et 22 000 euros, il peut le faire d’initiative ou sur la demande de l’auteur de l’acte. Enfin, le mécanisme de rejet aux comptes et d’obligation de combler le déficit ne s’applique plus au directeur financier, sauf en cas de vol ou de perte.

30 Troisièmement, le projet détaille les conditions d’accès à la profession. Celui-ci est envisagé de trois manières différentes  [53]. Primo, le recrutement prévoit au minimum une épreuve d’aptitude professionnelle permettant d’apprécier si le candidat possède les connaissances requises pour exercer les fonctions qui lui seraient dévolues et une épreuve orale d’aptitude à la fonction et à la capacité de management. Secundo, la mobilité est possible pour le candidat directeur général ou financier en fonction dans une autre entité ; celui-ci est à cet égard dispensé de l’épreuve d’aptitude professionnelle. Tertio, les entités locales peuvent recourir à la promotion en désignant le(s) grade(s) dont un agent doit être titulaire pour pouvoir postuler à l’emploi de directeur général, de directeur général adjoint ou de directeur financier. Le projet prévoit également la subordination de la nomination à ces fonctions à une période de stage d’un an, pendant laquelle le candidat doit « faire preuve de ses compétences dans la gestion effective de son administration ». Un tutorat par un grade légal est assuré durant cette période. Le stage est prolongé d’un an supplémentaire dans le cas où le candidat ne détiendrait pas le certificat de management public au moment du recrutement. Ce certificat constituera également un élément de la réforme, puisqu’il devra – lorsqu’il aura vu le jour  [54] – permettre aux hauts fonctionnaires de disposer d’« une qualification professionnelle spécialisée et de haut niveau en matière de management ». En sont dispensés les grades légaux en fonction à l’entrée en vigueur du décret.

1.3.2. L’avis de la section de législation du Conseil d’État

31Le 26 septembre 2012, conformément à la législation  [55], le gouvernement wallon a demandé l’avis de la section de législation du Conseil d’État concernant l’avant-projet de décret relatif au CDLD. La section de législation s’est prononcée le 22 octobre 2012, en formulant des observations générales et particulières  [56].

32D’une part, dans ses observations générales, la section de législation constate que le texte ne se limite pas seulement à élargir le rôle du receveur. En effet, par la suppression du rôle de contrôle du receveur dans la régularité des mandats de paiement émanant du collège communal au moment de leur exécution, et par son remplacement par un simple rôle d’avis préalable et d’acquittement sur « mandat » (et non plus sur « mandats réguliers »), « le décret rompt avec le rôle actuellement dévolu à ce dernier, du fait qu’est substituée à un pouvoir de décision une simple compétence d’avis ». Il convient de rappeler que l’acquittement sur mandat régulier permet au receveur communal de renvoyer les mandats irréguliers au collège communal. Si ce système a pu, par le passé, provoquer le blocage de certaines décisions au niveau communal, il n’en demeure pas moins, selon la section de législation, que ce type de blocage est temporaire. Par contre, le nouveau système d’avis préalable ne permet plus d’avoir les mêmes garanties que l’ancien système quant au respect de la légalité, et ce en raison du fait que « seuls les projets de décision ayant une incidence financière ou budgétaire supérieure à 22 000 euros devraient, à l’avenir, être obligatoirement soumis à l’avis de légalité préalable du directeur financier ». La section de législation considère qu’il est important que les parlementaires soient informés de ce changement. En outre, il conviendrait également d’après elle de réaffirmer l’indépendance fonctionnelle du receveur, futur directeur financier, dans l’exercice de ses missions d’avis et de contrôle.

33D’autre part, dans ses observations particulières, la section de législation du Conseil d’État pointe quelques erreurs techniques et insiste sur la nécessité d’assurer la cohérence entre plusieurs dispositions. Par ailleurs, elle pose la question de la détermination d’un délai pour la remise de la lettre de mission. Enfin, elle s’interroge sur la précision de la nature et de l’objet des attributions confiées au comité de direction par le collège communal ainsi que sur la nécessité de cadrer les attributions respectives du comité de direction et du directeur général.

1.3.3. L’avis du Conseil supérieur des villes, communes et provinces de la Région wallonne

34Le 24 avril 2012, le Conseil supérieur des villes, communes et provinces de la Région wallonne (CSVCP) a remis, par la voix de la présidente de son conseil d’administration, Isabelle Simonis (PS), un avis globalement favorable en ce qui concerne le contrat d’objectifs, l’accès aux emplois et l’évaluation  [57].

35Le CSVCP estime que, en dépit de quelques formulations légistiques et incohérences à modifier, le gouvernement wallon respecte l’équilibre entre l’harmonisation du statut des grades légaux (carrière, compétences et méthodes de travail) et la conservation de spécificités existantes reconnues et non remises en cause.

36Il convient d’insister sur les précisions apportées par le CSVCP concernant le contrat d’objectifs. Primo, le délai de trois mois dont dispose le directeur général pour présenter ce contrat n’est pas un délai maximal. Secundo, le contrat ne doit pas être envisagé comme un contrat au sens civil du terme, car il n’engage pas uniquement le directeur général mais, plus largement, toute son administration, outre le fait qu’il est discuté au sein du comité de direction. Tertio, le contrat d’objectifs est conçu comme un tableau de bord, lié au PST.

1.3.4. L’avis de l’Association des provinces wallonnes

37L’Association des provinces wallonnes (APW) a remis son avis au gouvernement wallon le 16 avril 2012  [58]. Par l’entremise de son président, Paul-Émile Mottard (PS), l’APW pose un double constat général. D’une part, l’avant-projet souffre d’un manque de lisibilité compte tenu de la présence de nombreuses incohérences, erreurs et contradictions. D’autre part, l’attention du gouvernement wallon doit être attirée sur les difficultés découlant de la multiplication des outils de gouvernance ainsi que sur la nécessité de leur articulation.

38L’APW s’intéresse particulièrement au contrat d’objectifs. Après avoir souligné le manque de clarté du texte quant aux parties impliquées dans l’élaboration du contrat d’objectifs (le collège communal, le directeur général voire l’ensemble de l’administration communale), des précisions sont demandées au gouvernement wallon quant à différents aspects de ce contrat : sa nature, sa portée, les moyens nécessaires à sa réalisation ou encore la procédure d’adoption. En outre, l’APW demande que le contrat d’objectifs soit également imposé au directeur financier, une différence de traitement entre les deux directeurs n’étant pas justifiée selon elle.

39Enfin, l’APW se prononce sur les modifications apportées aux conditions d’accès à la profession et à l’évaluation. Elle relève plusieurs problèmes au niveau de la composition de la commission de stage, de l’absence d’évaluations intermédiaires, de la date de nomination après le stage et des recours possibles. En ce qui concerne l’évaluation des grades légaux en tant que telle, l’APW souligne le manque de précisions et de dispositions sur la chambre de recours régionale en cas d’évaluations négatives et de procédure pour inaptitude professionnelle.

1.3.5. L’avis de l’Union des villes et communes de Wallonie

40L’avis de l’Union des villes et communes de Wallonie (UVCW) – asbl représentant l’intérêt des villes et des communes en Région wallonne – a été rendu le 12 mars 2012  [59]. Il rappelle, d’une part, les éléments indispensables de la réforme et précise, d’autre part, les éléments nécessitant une série d’adaptations (quand bien même cette institution a été associée au processus décisionnel dès le début, cf. supra).

41En ce qui concerne les éléments indispensables de la réforme, l’UVCW liste les points qui correspondent à la philosophie de la réforme voulue par le gouvernement wallon : la consécration du rôle du directeur général comme chef du personnel, la gestion sur la base d’un contrat d’objectifs, la hausse du niveau d’exigences attendues du grade légal, le régime de mobilité, la nécessaire obtention d’un certificat de management public, l’imposition d’un stage, le mécanisme d’évaluation du grade légal, les possibilités de disposer d’un directeur financier commun aux communes et aux CPAS, la revalorisation barémique.

42 Pour ce qui a trait aux adaptations à apporter à l’avant-projet de décret, l’UVCW épingle onze points. Primo, afin d’avoir les moyens de jouer pleinement son rôle de chef du personnel, le directeur général doit pouvoir arrêter les évaluations (et pas uniquement les projets d’évaluations) des membres du personnel. Secundo, l’UVCW soulève quatre exigences quant aux conditions de recrutement du grade légal : le titre de management doit être de niveau universitaire et être délivré par une structure capable de dispenser une formation de ce niveau ; s’il n’existe pas de certificat de management public, une offre jugée suffisante par le gouvernement doit pouvoir être équivalente ; le stage doit être une étape obligatoire, indépendamment de la mise en place d’un certificat de management ; les diplômes et les certificats requis pour les postes de directeurs général et financier doivent également concerner le directeur général adjoint. Tertio, même si la détention d’un titre de niveau universitaire est l’exigence de base pour l’accès à un poste de grade légal (par promotion et par recrutement), l’UVCW n’est pas totalement opposée à la promotion d’agents non universitaires sous certaines conditions, en fonction du nombre d’habitants de la commune. Quarto, bien qu’elle soit en accord avec la philosophie du contrat d’objectifs, l’UVCW désire qu’une révision du contrat d’objectifs soit explicitement prévue en cas de renversement de la majorité en cours de législature. Quinto, l’UVCW souhaite que l’évaluation des grades légaux soit réalisée tous les deux ans (au lieu de trois). Si l’évaluation n’est pas réalisée dans les quatre mois suivant la date d’échéance de l’évaluation, l’UVCW propose de la considérer comme satisfaisante (et non favorable) afin de ne pas donner un mauvais signal et de minimiser ainsi la valeur de l’évaluation. Par ailleurs, l’UVCW souligne le peu de précision apportée par l’avant-projet de décret quant à la compétence d’avis de la chambre de recours régionale. Sexto, l’UVCW estime que la revalorisation barémique proposée dans l’avant-projet de décret est trop élevée et doit être revue à la baisse, en raison notamment du surcoût qu’elle représentera pour les finances communales. Septimo, dans l’hypothèse d’un receveur commun à la commune et au CPAS, l’UVCW propose de définir une meilleure répartition du temps de travail. Octavo, l’UVCW souhaite s’assurer qu’aucun droit de priorité ne puisse être accordé au candidat à la mobilité. Nono, en raison de la suppression du mécanisme du cautionnement imposé au directeur financier, l’UVCW demande la dissolution de la société coopérative « Mutuelle de garantie ». Decimo, l’UVCW souligne l’aspect primordial d’une modernisation du statut des receveurs régionaux à brève échéance. Enfin, undecimo, l’UVCW souhaite une clarification des incompatibilités en ce qui concerne la présence de parents ou d’alliés dans le conseil communal.

1.3.6. L’avis de la Fédération des CPAS

43La Fédération des CPAS – qui est un organe de l’UVCW – a remis, le 18 mars 2012, un avis incluant des considérations générales sur la réforme des grades légaux et plusieurs considérations particulières  [60].

44 Dans ses considérations générales, la Fédération des CPAS émet primo des doutes quant à la priorité de réformer les grades légaux dans la perspective d’une bonne gouvernance. Pour elle, la simplification administrative ou encore le raccourcissement des délais de procédure sont plus importants. Secundo, elle regrette la faible concertation dans l’élaboration de la réforme avec le secteur et les acteurs directement concernés par celle-ci. Pour elle, il n’y a aucun constat objectif de carence ou de dysfonctionnement généralisé pouvant justifier cette réforme. Tertio, la Fédération considère que la réforme renforce le compartimentage des fonctions entre directeur général et directeur financier tout en provoquant, en même temps, une certaine confusion des rôles. Quarto, elle souligne le risque de « lasagne administrative » que pourraient engranger la superposition des outils de management proposés et leurs contre-effets. Quinto, pour la Fédération, le rapprochement des statuts au niveau communal et au niveau des CPAS ne doit pas s’opérer au détriment des spécificités de ces derniers, compte tenu des situations d’urgence dans lesquelles sont placés les directeurs général et financier de CPAS. Sexto, la Fédération s’interroge sur le devenir des receveurs occupés par deux CPAS, qui sembleraient ne plus pouvoir exercer de la sorte avec la réforme. Septimo, et de manière plus fondamentale, elle fait part d’inquiétudes quant au contrôle des dépenses. Ainsi, le directeur financier qui contrôle les dépenses est également amené à les valider et les exécuter. Pour la Fédération, il n’appartient pas au seul directeur financier d’assumer le contrôle des dépenses. Il convient de lui associer le directeur général dans la confection de l’avant-projet de budget. Octavo, la Fédération insiste – et elle est la seule instance à le faire – sur l’importance de garantir l’indépendance des grades légaux. À cet égard, la procédure d’évaluation n’offre selon elle pas de garanties suffisantes pour assurer ce caractère essentiel. Nono, la Fédération estime qu’il est nécessaire d’accompagner et d’encadrer les mandataires politiques ainsi que les grades légaux dans la mise en place de cette réforme et, en particulier, que le gouvernement wallon « dégage les moyens indispensables à son accompagnement ».

45 Dans ses considérations plus particulières, la Fédération se focalise d’abord sur l’avant-projet de décret modifiant la loi organique des CPAS. Elle souhaite que soient précisées les modalités concrètes de la lettre de mission, notamment son contenu ainsi que le délai de sa remise, et souligne que l’instauration du comité de direction n’est que la formalisation d’une pratique courante. En outre, la Fédération considère que l’avis de légalité préalable pour les décisions d’un montant supérieur ou égal à 5 500 euros remis par le directeur financier est susceptible de provoquer des blocages et des ralentissements du fonctionnement des CPAS. Selon elle, il conviendrait dès lors de tenir compte des tailles des administrations et de leurs spécificités. Par ailleurs, la Fédération plaide pour l’instauration d’une procédure d’urgence sans avis de légalité préalable et souhaite que le contenu du dossier à soumettre à l’avis de légalité du directeur financier soit défini, de même que les conséquences du non-respect de cette formalité préalable. Enfin, elle regrette qu’il n’y ait pas la possibilité d’engager un directeur financier adjoint.

46 Toujours dans ses considérations particulières, la Fédération des CPAS se focalise ensuite sur l’avant-projet d’arrêté du gouvernement wallon fixant les conditions de nomination. Elle insiste surtout sur le niveau universitaire requis pour les postes de grade légal et s’interroge sur la plus-value du jury d’examen et sur les modalités concrètes de sa mise en place.

47 La Fédération des CPAS se penche enfin sur l’avant-projet d’arrêté du gouvernement wallon fixant les règles d’évaluation. À ses yeux, les éléments listés comme critères d’évaluation sont des critères subjectifs. Elle propose dès lors de les objectiver. En ce qui concerne l’évaluation, l’obtention de la bonification n’est pas raisonnable d’après elle, puisqu’il est impossible d’obtenir une évaluation excellente (correspondant à 90 %). Dans la mesure où une évaluation favorable n’offre aucun bonus ou autre récompense, la Fédération estime que la procédure d’évaluation ne constitue pas un facteur de motivation pour les directeurs général et financier.

1.3.7. L’avis de la Fédération wallonne des receveurs régionaux

48La Fédération wallonne des receveurs régionaux (FWRR) a été le dernier organisme à rendre un avis au gouvernement wallon (à une date non précisée)  [61]. Cet avis ne concerne que la situation spécifique des receveurs régionaux et porte sur trois points fondamentaux : les amendements à apporter à la réforme, la concrétisation de la réforme et la position des receveurs régionaux.

49Premièrement, la FWRR énonce les amendements qu’elle estime indispensables pour mener la réforme. D’emblée, elle précise que la problématique concerne 258 administrations locales wallonnes et 85 receveurs régionaux en Région wallonne. Elle manifeste son opposition par rapport à certains éléments posés par l’avant-projet de décret. Ainsi, elle désapprouve la méthodologie qui consiste à exclure, dans un premier temps, une réflexion sur les receveurs régionaux dans le cadre de la réforme. Considérant qu’il s’agit d’une erreur, la FWRR estime qu’il est indispensable de poser les jalons de la future réforme des receveurs régionaux dans la réforme des grades légaux. En effet, certains receveurs régionaux pourraient voir leur emploi menacé, dans la mesure où les communes de moins de 5 000 habitants pourront désormais créer un poste de directeur financier.

50Afin d’être constructive, la FWRR émet dès lors quatre propositions (outre la correction d’une erreur technique), qui tentent de répondre aux effets potentiellement néfastes de la réforme, tout en s’inscrivant dans la philosophie de la bonne gouvernance initiée par le gouvernement wallon. Primo, la FWRR propose de garantir à chaque entité concernée le choix entre un directeur financier local ou un receveur régional. Elle souligne également l’importance de la répartition des coûts associés à l’emploi de receveurs régionaux entre différentes entités, assurée par le système de mutualisation des coûts. Pour éviter un déséquilibre du système, elle propose que le gouverneur de province soit prévenu lorsqu’une entité fait le choix d’opter pour un directeur financier en lieu et place d’un receveur régional. Secundo, la FWRR suggère la création d’un service de conseil et d’appui aux pouvoirs locaux composé de receveurs régionaux compétents, formés et spécialisés. Les communes conserveraient leur autonomie en choisissant le receveur régional au sein de ce service. Tertio, la FWRR propose une dispense, pour les receveurs régionaux en fonction, des épreuves de sélection pour le poste de directeur financier local  [62]. Quarto, elle suggère d’étendre aux communes de moins de 20 000 habitants (au lieu de 10 000) la possibilité de choisir entre un receveur régional et un directeur financier.

51Deuxièmement, la FWRR énonce des pistes pour concrétiser la réforme. Elle insiste essentiellement sur la création d’un service de conseil et d’appui aux pouvoirs locaux, au sein du SPW, comme un corps de fonctionnaires régionaux affectés aux petites communes et CPAS et comme une structure permanente, dynamique (et non comme une structure d’extinction). Ses missions consisteraient, d’une part, à fournir aux pouvoirs locaux les services d’un receveur expérimenté et polyvalent et, d’autre part, à conseiller et appuyer les pouvoirs locaux.

52Troisièmement, la FWRR détaille la position des receveurs régionaux. Tout d’abord, elle épingle les difficultés, les critiques et les besoins en rapport avec la fonction de receveur. Elle rappelle ainsi que la fonction nécessite une indépendance d’avis et une responsabilité personnelle pouvant créer des blocages au moment du paiement des dépenses. Elle s’inquiète de la précarisation de la fonction puisque, selon elle, la crainte est grande que les postes de receveurs régionaux soient remplacés par des emplois à temps partiel et, ainsi, que se développe une forme de disponibilité partielle de l’agent. Ensuite, la FWRR déplore l’absence de structure d’encadrement officielle des receveurs régionaux et l’absence de contrôle externe fiable et sécurisant pour l’agent. Même si les receveurs régionaux sont parfois perçus comme exerçant une tutelle régionale, la FWRR soutient qu’ils sont au service exclusif des entités communales et qu’ils remplissent leurs missions légales sous l’autorité fonctionnelle de la commune. Enfin, la FWRR fait part d’un projet propre axé autour de six propositions : retirer les tâches matérielles du contenu de la fonction et se concentrer sur le rôle de conseil, de responsable et de gestionnaire financier ; supprimer la responsabilité personnelle ; assurer l’intervention du receveur en amont du processus de décision ; garantir son indépendance d’avis par son statut ; organiser un recrutement par des examens systématiques et réguliers avec une bonne publicité, et laisser aux entités locales le choix de leur receveur parmi les lauréats de l’examen ; créer un service de conseil et d’appui aux pouvoirs locaux.

1.4.1. Les premières discussions et les auditions

54La première réunion a lieu le 19 février 2013. Elle porte sur l’organisation des travaux et sur la détermination des auditions à mener.

55Marcel Neven (MR) souligne que les différents avis présentés avec le projet de décret sont contradictoires et propose d’entendre « ceux qui sont pour, mais surtout ceux qui sont contre pour mieux appréhender leurs objections »  [65]. Florine Pary-Mille (MR) et Marcel Cheron (Écolo) insistent quant à eux sur l’utilité d’auditionner des instances dont les avis n’ont pas été présentés aux membres de la commission avec le projet de décret. Compte tenu du nombre d’organismes susceptibles d’être auditionnés, le président de la commission, Christophe Collignon (PS), propose de réduire les auditions au nombre de cinq pour les fédérations professionnelles. Le ministre P. Furlan exclut l’audition de la FWRR, dans la mesure où les agents qu’elle représente ne sont pas concernés par la réforme. Au final, il est décidé d’entendre quatre fédérations professionnelles : la Fédération wallonne des secrétaires communaux, la Fédération wallonne des secrétaires de CPAS, la Fédération wallonne des receveurs locaux et la Fédération des receveurs de CPAS, en plus des organismes de représentation des communes (l’UVCW), des CPAS (la Fédération des CPAS) et des provinces (l’APW). Pour l’anecdote, F. Pary-Mille propose de ne pas entendre la Fédération wallonne des secrétaires communaux en même temps que l’UVCW ; le président de la commission, C. Collignon, acquiesce en déclarant que « le banc patronal et le banc syndical » seront entendus séparément  [66]. Ce choix effectué, P. Furlan peut alors exposer le projet de décret aux membres de la commission en l’articulant autour de trois points : les outils et leur mode d’emploi, le nouveau statut et la répartition claire des rôles (cf. supra)  [67].

56La deuxième réunion se tient le 5 mars 2013. Elle consiste dans l’audition des fédérations professionnelles et des organismes de représentation.

57La première audition est celle du président régional de la Fédération wallonne des secrétaires communaux, Michel Stultiens  [68]. Trois points sont au cœur de son intervention. Primo, il revient sur les éléments essentiels d’une note que son organisme a adressée aux parlementaires wallons : la confusion des objectifs provoquant une obligation dans le chef des directeurs généraux, le désaccord sur le terme de revalorisation barémique et l’absence d’un régime transitoire. Secundo, il ajoute une série de préoccupations qui portent entre autres sur le reclassement obligatoire pour un directeur général déclaré inapte, sur le montant jugé dérisoire des indemnités de licenciement, sur l’instauration d’un régime transitoire concernant les conséquences de l’évaluation et sur l’organisation d’une dispense des épreuves de connaissances techniques pour un directeur général désireux de changer de commune. Tertio, il présente les revendications de son association : l’insertion d’une disposition transitoire pour les secrétaires communaux en place à l’entrée en vigueur de la réforme, la garantie de mesures transitoires permettant une équivalence entre le certificat de management public et une expérience professionnelle, et la garantie d’un régime obligatoire de dispenses des épreuves techniques pour les directeurs généraux nommés  [69].

58Suite à cette intervention, les députés Jean-Paul Wahl (MR) et André Bouchat (CDH) manifestent le souhait de disposer, d’une part, de la grille d’évaluation et des critères d’évaluation du directeur général (fixés par arrêtés d’exécution) et, d’autre part, de l’ensemble des arrêtés d’exécution dont le contenu façonne indéniablement la réforme et le décret en discussion  [70].

59La deuxième audition voit intervenir les président et vice-président de la Fédération wallonne des secrétaires de CPAS, respectivement Pol Burlet et Laurent Grava  [71]. Après avoir exposé les éléments de la réforme qu’ils jugent positifs (le renforcement du rôle de chef du personnel du directeur général et son rôle en matière de ressources humaines, le comité de direction et le contrat d’objectifs), les intervenants présentent une série de points qui nécessitent des précisions aux yeux de leur association. Primo, ils estiment que, dans le cadre d’un contrat d’objectifs dont les moyens sont imposés, l’évaluation est « viciée dès le départ »  [72]. Ils souhaitent dès lors que le décret mentionne qu’il s’agit bien d’un contrat entre deux parties, afin d’éviter la fixation d’objectifs et de moyens insuffisants à leur réalisation. Secundo, ils indiquent qu’une confusion entre les prérogatives confiées au président du conseil de l’action sociale et celles nouvellement confiées au directeur général pourrait apparaître. Tertio, ils s’inquiètent du délai de 10 jours ouvrables pour obtenir l’avis préalable du directeur financier, en ce qu’il serait susceptible de ralentir certains dossiers urgents. Quarto, pour ce qui a trait à l’évaluation du grade légal, ils plaident pour une commission d’évaluation paritaire ainsi que pour une compétence de décision confiée à la chambre de recours régionale. Quinto, dans la mesure où les futurs directeurs généraux de CPAS auront les mêmes obligations et contraintes que les directeurs généraux communaux, ils estiment qu’il faut supprimer l’allusion aux 97,5 % de l’échelle de traitement d’un directeur général communal.

60La troisième audition est celle du président de la Fédération wallonne des receveurs locaux, Jean-François Huart, et d’une administratrice de cet organisme, Martine Rademaker  [73]. Ils présentent huit points qui requièrent une attention particulière selon leur association : la possibilité d’intégrer dans le texte, en plus du mécanisme d’avis préalable du directeur financier, celui de refuser temporairement l’exécution d’un paiement ; l’indépendance du directeur financier, qui est fonctionnelle mais relative en ce sens que ce fonctionnaire est placé sous l’autorité du collège ou du bureau permanent qui est censé l’évaluer ; l’avancée majeure que représente l’abandon de la responsabilité personnelle des receveurs, même si des articles du projet de décret conservent cette responsabilité personnelle ; la nécessité d’harmoniser les missions des directeurs financiers communaux et de CPAS en raison, notamment, de la possibilité que certains d’entre eux exercent dans les deux types d’institutions ; l’importance d’abandonner l’obligation de cautionnement ; l’apport d’un comité de direction ; l’évaluation objective du directeur financier, qui ne doit pas donner lieu à des règlements de comptes, et le problème de l’organe évaluateur ; quelques remarques complémentaires, dont le sens donné aux dépenses d’aide sociale qui nécessitent un avis de légalité lorsqu’elles sont supérieures à 22 000 euros. Ils concluent par une impression globalement positive de la réforme, en ce qu’elle « propose une vision transversale (…) de la gestion locale et fait du directeur financier un personnage clé au travers de sa mission de conseiller financier de l’administration »  [74]. Toutefois, ils jugent que quelques points sont insuffisamment pris en considération : les nouvelles limites de la responsabilité du directeur financier, la question de la non-uniformité des missions des directeurs financiers communaux et de CPAS, et l’évaluation du grade légal par le collège évaluateur, lui-même organe contrôlé par le directeur financier. Enfin, ils insistent sur la nécessité pour les grades légaux d’avoir à leur disposition des moyens suffisants pour réaliser les missions qui leur sont confiées.

61La quatrième audition voit deux membres de l’UVCW prendre la parole, à savoir la secrétaire générale adjointe Michèle Boverie et le conseiller expert Luigi Mendola  [75]. Les deux représentants de l’UVCW rappellent les principaux éléments novateurs prévus par la réforme, tout en insistant sur le rôle central des grades légaux dans la gestion communale. Ils soulignent le rôle fondamental du binôme formé par l’autorité politique et l’administration, ainsi que l’intérêt des nouveaux outils de la réforme (la lettre de mission, le contrat d’objectifs, le comité de direction et l’évaluation). Ils préconisent d’évaluer la réforme quant à ses effets et, éventuellement, de l’adapter.

62La cinquième audition est celle du directeur général de la Fédération des CPAS, Bernard Antoine  [76]. Cinq points ponctuent son intervention. Primo, il attend de la réforme qu’elle respecte l’équilibre des fonctions entre le politique et les grades légaux, en particulier en ce qui concerne l’indépendance des grades légaux. Secundo, il reconnaît l’intérêt des outils de planification stratégique. Toutefois, il souligne quelques spécificités propres à la gestion des CPAS, notamment en ce qui concerne la nouvelle compétence en matière de planification stratégique du conseil de l’action sociale ou les objectifs spécifiques des CPAS au regard de ceux des communes. Il insiste surtout sur la volonté d’obtenir un accompagnement dans la mise en œuvre de ces nouveaux modes de gestion. Tertio, il relève le manque de clarté concernant le contrat d’objectifs, en particulier pour ce qui a trait à la portée du contrat d’objectifs dans l’évaluation du directeur général. Quarto, s’il reconnaît que le projet a su concrétiser la revendication des directeurs financiers de supprimer l’avis préalable pour les décisions d’aide sociale, il estime que le délai d’urgence prévu reste encore trop long. Quinto, en matière d’évaluation des grades légaux, il énonce plusieurs principes à respecter pour l’évaluation prévue par les arrêtés d’exécution (évaluation objective des performances, des résultats et des réalisations). Il conclut en insistant sur les moyens et sur l’accompagnement nécessaire des CPAS dans la mise en œuvre d’une telle réforme.

63La sixième audition voit intervenir la directrice de l’APW, Annick Bekavac  [77]. Celle-ci rappelle que, pour ce qui a trait aux provinces, la réforme procède à une analogie basée sur les communes en ne tenant pas compte des spécificités propres à l’institution provinciale. En rappelant le contexte général de la réforme, elle insiste sur la multiplicité des outils créés et sur leur articulation. En l’occurrence, elle signale qu’il existe déjà, au niveau provincial, de nombreux outils de management semblables à ceux prévus par la réforme. Elle questionne en outre l’évaluation du grade légal sur la base de moyens qui ne sont pas maîtrisables. Elle souhaite dès lors que l’APW soit associée à l’élaboration des arrêtés d’exécution et elle appelle à une évaluation de la réforme. Sur la forme, elle souligne la difficulté liée au changement d’appellation car il existe déjà, dans le cadre de l’institution provinciale, des agents qui portent les titres de directeur général ou de directeur financier.

64 Après les auditions, une troisième réunion se déroule le 19 mars 2013. Elle vise à débattre des projets de décret, à examiner les amendements et à voter les projets de décret  [78].

1.4.2. L’examen des articles en commission

65Trois grands thèmes peuvent être dégagés des débats en commission des Affaires intérieures et du Tourisme du Parlement wallon. Ils constituent des lignes de fracture autour desquelles s’axent principalement les discussions, et notamment autour desquelles se confrontent les parlementaires et le ministre P. Furlan.

1.4.3. Le vote des articles et du décret

83En date du 19 mars 2013, les deux projets de décret, amendés (cf. infra), sont adoptés en commission des Affaires intérieures et du Tourisme, chacun par 7 députés pour et 3 abstentions  [113].

84 Un mois plus tard, le 17 avril 2013, le vote des articles et des décrets modifiant le statut des grades légaux en Région wallonne se déroule en séance plénière du Parlement wallon. Les différents groupes politiques s’expriment d’abord sur les projets de décret  [114].

85 Après avoir rappelé les objectifs de la réforme et ses interactions avec le PST, Olga Zrihen, pour le groupe PS, revient sur la question de l’évaluation des directeurs généraux. En particulier, elle souligne l’objectivité de celle-ci en ce qu’elle ne permet le licenciement qu’après la seconde évaluation et, par ce fait, met en évidence des indicateurs permettant au directeur général de « rectifier le tir »  [115]. Elle rappelle également les différents éléments de la réforme, jugés positifs et nécessaires : le comité de direction, la présentation d’un organigramme, la mission de direction générale accordée au directeur général, la détention du certificat en management public, le rôle d’inspecteur des finances locales pour le directeur financier et de gardien de la légalité financière et économique, et la revalorisation barémique à hauteur des missions et des responsabilités élargies  [116].

86 Pour le groupe Écolo, S. Hazée rappelle tout d’abord deux valeurs essentielles que sont l’indépendance et la loyauté. D’une part, il souligne l’importance de garantir l’indépendance fonctionnelle du secrétaire communal en ce qu’« il n’est pas le secrétaire communal de la majorité, mais le secrétaire communal de la commune »  [117]. D’autre part, il précise le rôle loyal et crucial que joue le secrétaire communal dans la mise en œuvre de la politique du collège. Ensuite, il revient sur les auditions qui ont été menées en commission et rappelle les craintes et réserves émises particulièrement par la Fédération wallonne des secrétaires communaux. Il donne, à cet égard, deux précisions quant aux modalités d’évaluation qui doivent être fixées par des arrêtés du gouvernement wallon. D’une part, il indique que le ministre P. Furlan a « explicitement précisé que l’évaluation des grades légaux ne portait bien évidemment pas sur l’atteinte des objectifs politiques (…) mais (…) sur les initiatives prises, sur les actions entreprises et donc, sur des paramètres qui dépendaient (…) de l’action des grades légaux »  [118]. D’autre part, il note que le ministre s’est engagé à ne pas permettre aux membres du collège communal d’intervenir dans la procédure de recrutement (lors de la validation des compétences des candidats), assurant ainsi « les conditions d’un examen équitable et impartial »  [119]. Il rappelle par ailleurs les nombreux amendements qui ont été adoptés en vue, d’une part, d’intégrer les remarques du Conseil d’État et d’autres acteurs concernés et, d’autre part, de corriger les nombreuses erreurs techniques présentes dans le texte de départ. Enfin, il conclut en remarquant que « tout dépendra de ce que les acteurs feront de cette réforme »  [120]. Il en appelle à une évaluation du décret, « afin d’apprécier, d’ici quelques années, les impacts de son application et de sa mise en œuvre dans l’ensemble de nos communes wallonnes »  [121], notamment au regard des craintes de surcharge de travail administratif pointées lors des auditions.

87Pour le groupe CDH, A. Bouchat souligne tout d’abord que, « pour une fois, des auditions ont été suivies d’effets »  [122], tout en insistant sur le fait que la Fédération wallonne des secrétaires communaux « est restée sur sa ligne et s’est montrée plus que perplexe à l’égard de cette réforme »  [123]. Il tente alors d’expliquer cette attitude par une forme de résistance au changement. Ensuite, il précise que la mise en œuvre de la réforme par la circulaire et les arrêtés d’exécution est attendue avec impatience par les parlementaires. Il profite par ailleurs de sa prise de parole pour revenir sur le contrat d’objectifs, disant qu’il n’aime pas « l’expression de contrat » et préfère lui donner le nom de « plan d’objectifs »  [124]. Il pointe enfin la lourdeur administrative et le « formalisme exacerbé »  [125] que pourrait induire la multiplication des documents de planification à charge du secrétaire communal. Ce formalisme sera, selon lui, renforcé « par le fait que le secrétaire communal sera évalué en fonction de la mise en œuvre effective de ce contrat d’objectifs alors qu’il n’en maîtrise pas tous les éléments »  [126], ce qui impliquera qu’il « aura probablement tendance (…) à vouloir garder une trace écrite de tout ce qu’il fait et de tous ses gestes afin d’être armé lors de son évaluation »  [127]. Toutefois, pour le groupe CDH, le « nœud du problème »  [128] reste bel et bien l’évaluation du directeur général. Ainsi, A. Bouchat déclare que l’« on ne peut pas nier que la situation du grade légal est précarisée par ce décret »  [129].

88Pour le groupe MR, M. Neven prend le temps d’expliquer les raisons pour lesquelles les députés libéraux s’abstiendront lors du vote. Primo, il indique que le texte laisse planer des doutes au sujet du statut de secrétaire communal. Ainsi, le mode d’évaluation n’est pas de nature à garantir l’indépendance du secrétaire communal dans l’exercice de sa fonction. Secundo, il pointe des problèmes quant aux modalités non connues de cette réforme (notamment les conditions de nomination et les modalités liées à l’évaluation des grades légaux), prévues par des arrêtés de gouvernement et non spécifiées dans le décret alors qu’ils constituent une part importante de cette réforme. Le député libéral est clair : « Cela revient en grande partie à demander au Parlement de se positionner sur un certain nombre de principes sans en connaître les formalités précises d’exécution »  [130]. Tertio, M. Neven relève que le changement de dénomination prévu par la réforme n’a toujours pas été arrêté en ce qui concerne les grades légaux provinciaux, et ce malgré les nombreuses propositions faites en commission. Quarto, il revient sur le contrat d’objectifs, qui n’est selon le MR qu’un contrat imposé au directeur général, dont la marge de manœuvre est nulle. Il en découle une confusion des genres et des rôles respectifs du directeur général et du collège communal. Ainsi, alors que la fonction de directeur général se caractérise par une indépendance fonctionnelle primordiale, ce fonctionnaire devient, par la réforme, dépendant du collège communal. Quinto, il questionne les modalités de l’évaluation du directeur général. Pour ce faire, il met en perspective les conséquences de l’évaluation (le licenciement pour inaptitude professionnelle) avec les modalités fixées par les arrêtés de gouvernement dont les parlementaires n’ont pas pleine connaissance. Il en découle, selon le groupe MR, que les parlementaires n’ont pas assez d’éléments permettant de clarifier ces modalités, aux conséquences pourtant importantes pour le grade légal. La combinaison du contrat d’objectifs et de l’évaluation fait craindre aux députés libéraux une perte d’indépendance du directeur général ainsi qu’une précarisation de sa fonction, car « le dispositif de lettre de mission et de contrat d’objectifs, auxquels les directeurs généraux devront répondre et sur lesquels ils seront évalués, seront établis unilatéralement par le collège »  [131]. Sexto, M. Neven se montre dubitatif quant à la responsabilisation du directeur général. D’une part, si l’évaluation permet de responsabiliser le grade légal à l’égard de son administration, celui-ci ne dispose toutefois pas de la maîtrise suffisante des procédures de gestion des ressources humaines pour disposer d’une marge de manœuvre élargie en cette matière. D’autre part, sa responsabilisation est renforcée à l’égard des membres du collège communal par son avis de légalité des décisions, provoquant « un basculement de la responsabilité des membres du collège vers le directeur général »  [132]. Pour conclure son exposé, M. Neven pointe un problème de répartition des fonctions entre le directeur général et le directeur financier, menant à un problème de partage et d’équilibre, notamment de responsabilité. En effet, bien que le receveur puisse donner d’initiative son avis de légalité sur tout dossier ayant un impact financier et budgétaire sur la gestion communale, « seule la responsabilité du directeur général est engagée à travers le contrat d’objectifs et la gestion des moyens »  [133].

89Après avoir écouté les points de vue des différents groupes parlementaires, les députés wallons passent aux votes. Le premier texte est celui modifiant certaines dispositions du CDLD : 61 membres du Parlement wallon prennent part au vote, dont 46 répondent favorablement (PS, Écolo, CDH) et 15 s’abstiennent (MR). Le second texte est celui modifiant certaines dispositions de la loi organique du 8 juillet 1976 des CPAS : il est adopté par 44 voix pour et 15 abstentions, 59 députés prenant part au vote.