1.1. Le Conseil de l’Europe et la lutte contre la corruption

7L’une des premières initiatives prises par le Conseil de l’Europe dans la lutte contre la corruption  [4] est la conclusion de la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime du 8 novembre 1990  [5]. Entrée en vigueur le 1^er septembre 1993 et élargie le 21 septembre 2005 (par des dispositions relatives au financement du terrorisme)  [6], cette convention n’aborde toutefois la corruption que d’une manière principalement indirecte.

8Au milieu des années 1990, le Conseil de l’Europe opte pour une approche plus directe de la lutte contre la corruption. En juin 1994, une réunion des ministres de la Justice des États membres du Conseil de l’Europe est organisée à La Valette (Malte) afin de discuter de la lutte contre la corruption aux points de vue du droit administratif, du droit civil et du droit pénal. Le Conseil de l’Europe décide alors de s’attaquer au problème de la corruption par le moyen d’une collaboration transnationale (tant entre des États qu’entre des États et des organisations internationales) et multidisciplinaire.

9C’est ainsi que, le 8 septembre 1994, le Comité des ministres convient de créer le Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC), placé sous la responsabilité conjointe du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) et du Comité européen pour la coopération juridique (CDCJ). Le cœur de la mission du GMC est d’établir les mesures pouvant être utilement incluses dans le cadre plus large d’un programme d’action international contre la corruption. En outre, le GMC est chargé, d’une part, d’étudier la possibilité d’établir des lois modèles ou des codes de conduite en la matière (en ce compris une convention internationale) et, d’autre part, d’élaborer un mécanisme de suivi permettant de veiller à la mise en œuvre des engagements contenus dans ces différents instruments juridiques. La lutte contre la corruption devient ainsi explicitement l’une des priorités du Conseil de l’Europe. Le GMC débute ses activités en mars 1995.

10La première réalisation importante du GMC est l’élaboration d’un « Programme d’action contre la corruption » (PAC). Celui-ci propose des mesures concrètes pour une approche globale et multidisciplinaire de la lutte internationale contre la corruption. Il y est fait entre autres référence à l’établissement d’instruments juridiques internationaux ainsi qu’à celui d’un mécanisme de suivi visant à contrôler la mise en œuvre effective de ceux-ci. Ce programme est approuvé en novembre 1996 par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe ; le GMC reçoit pour mission de le mettre en application pour le 31 décembre 2000 (mandat qui sera par la suite prolongé d’un an).

11En juin 1997, à l’occasion d’une réunion à Prague des ministres de la Justice des États membres du Conseil de l’Europe, des inquiétudes sont exprimées quant à de nouvelles tendances de la criminalité, parmi lesquelles le caractère organisé, sophistiqué et transnational de certaines activités criminelles. Estimant que le combat contre le crime organisé doit nécessairement passer par une lutte ciblée contre la corruption, les ministres de la Justice se prononcent en faveur d’une intensification de la lutte contre la corruption, et notamment d’une accélération de la mise en application du PAC. En outre, ils recommandent au Comité des ministres du Conseil de l’Europe d’instaurer un mécanisme de suivi efficace qui soit accessible non seulement aux États membres du Conseil de l’Europe mais également à d’autres États.

12Quelques mois plus tard, les 10 et 11 octobre 1997, réunis à Strasbourg, les chefs d’État et de gouvernement des États membres du Conseil de l’Europe décident qu’il y a lieu d’apporter des réponses communes aux problèmes posés par la corruption et le crime organisé. Le Comité des ministres est encouragé à adopter des principes directeurs qui pourront être appliqués dans les législations et pratiques nationales, à faire aboutir rapidement les instruments juridiques internationaux en cours d’élaboration et à mettre sur pied aussi vite que possible le mécanisme de suivi préconisé.

13Peu après, le 6 novembre 1997, sur la base d’un projet élaboré par le GMC, le Comité des ministres adopte à Strasbourg la résolution (97) 24 portant « vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption». Ces principes sont réputés être appliqués par les États membres du Conseil de l’Europe, tant sur le plan national qu’international, en matière de corruption. Toutefois, ils sont dépourvus de caractère contraignant. Ils n’en constituent pas moins une base importante pour le Conseil de l’Europe dans sa lutte contre la corruption. Ainsi, leur essence est reprise dans la Convention pénale sur la corruption du 27 janvier 1999 (en vigueur depuis le 1^er juillet 2002)  [7] et dans la Convention civile sur la corruption du 4 novembre 1998 (en vigueur depuis le 1^er novembre 2003)  [8]. Ces deux conventions édictent les normes centrales sur lesquelles le Conseil de l’Europe fonde son action anticorruption.

14Par ailleurs, d’autres instruments par lesquels le Conseil de l’Europe entend combattre la corruption sont adoptés dans les années suivantes : la recommandation R (2000) 10 du 11 mai 2000 sur les codes de conduite pour les agents publics, le Protocole additionnel à la Convention pénale sur la corruption du 15 mai 2003  [9], et la recommandation Rec (2003) 4 du 8 avril 2003 sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales.

1.2. La création du GRECO

15Le 5 mai 1998, sur la base d’un projet de texte élaboré par le GMC (en concertation avec le CDPC et le CDCJ) et préalablement approuvé par lui deux mois plus tôt, le Comité des ministres réuni à Strasbourg adopte la résolution (98) 7 « portant autorisation de créer l’accord partiel et élargi établissant le Groupe d’États contre la corruption - GRECO ». Par « accord partiel et élargi », il faut comprendre que les États membres du Conseil de l’Europe ne sont pas obligés de devenir membres du GRECO et que des États non membres du Conseil de l’Europe peuvent aussi adhérer au GRECO.

16L’accord établissant le GRECO sera considéré comme adopté lorsque 14 États membres du Conseil de l’Europe auront manifesté leur intention d’y participer.

17C’est ainsi que le GRECO est créé le 1^er mai 1999, jour de l’adoption de la résolution (99) 5 instituant le Groupe d’États contre la corruption par les 17 États membres suivants du Conseil de l’Europe : l’Allemagne, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Islande, la Lituanie, le Luxembourg, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède. Le texte indique que, « à travers l’évaluation mutuelle et la pression par ses pairs, le GRECO sera en mesure de veiller de façon à la fois flexible et efficace au suivi des principes directeurs et à la mise en œuvre des instruments juridiques internationaux adoptés au Conseil de l’Europe pour lutter contre la corruption ». L’objectif du GRECO n’est pas de procéder à une évaluation de la prévention de la corruption et des pratiques de malversation dans ses États membres ; son action vise à améliorer la capacité de ceux-ci à combattre la corruption  [10]. Pour cela, le GRECO est chargé de veiller à l’application des vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption et à la mise en œuvre des instruments juridiques adoptés en application du PAC.

18Le GRECO tient sa première réunion du 4 au 6 octobre 1999. À cette occasion, il adopte notamment son règlement intérieur  [11].

19Initialement, le GRECO a été institué pour une période de trois ans, au terme de laquelle son fonctionnement devait être évalué. Cette évaluation étant positive, l’organe a été définitivement établi. Au fil du temps, il a par ailleurs vu le nombre de ses membres augmenter.

20 Actuellement, le GRECO réunit 49 États membres, à savoir 43 États européens  [12], 3 États du Caucase (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie), la Fédération de Russie, la Turquie et les États-Unis d’Amérique. En outre, six organisations internationales ont le statut d’observateurs au sein du GRECO : l’ONU (représentée par l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime - ONUDC), l’OCDE, l’Organisation des États américains (OEA), l’Académie internationale de lutte contre la corruption (International Anti-Corruption Academy, IACA), le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’Homme (BIDDH, organe de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe - OSCE) et l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (International Institute for Democracy and Electoral Assistance, International IDEA). Enfin, le GRECO accueille des représentants de divers organes du Conseil de l’Europe : l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, la Banque de développement du Conseil de l’Europe (Council of Europe Development Bank, CEB), le CDPC et le CDCJ.

2.1. L’adhésion au GRECO

22Tout État membre du Conseil de l’Europe a la possibilité de devenir membres du GRECO. Pour cela, il lui suffit d’informer le secrétaire général du Conseil de l’Europe de sa décision de rejoindre l’organisation. Actuellement, et depuis août 2010, tous les États membres du Conseil de l’Europe sont également membres du GRECO.

23Pour les États non membres du Conseil de l’Europe mais ayant participé à l’élaboration de l’accord partiel élargi  [13], la procédure d’adhésion est simple : ils doivent informer le secrétaire général du Conseil de l’Europe de leur volonté de rejoindre l’organisation, en y joignant une déclaration par laquelle ils s’engagent à respecter les vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption. Actuellement, seuls la Biélorussie et les États-Unis d’Amérique sont membres du GRECO sans faire partie du Conseil de l’Europe  [14].

24 Les autres États non membres du Conseil de l’Europe ont aussi la possibilité de devenir membres du GRECO. Mais pour cela, ils doivent y être invités par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe (la décision étant prise par les seuls États membres de l’accord partiel élargi, mais après consultation des États non membres mais participant déjà au GRECO). Si un État non membre reçoit une telle invitation et souhaite y donner suite, il doit se manifester auprès du secrétaire général du Conseil de l’Europe, en y joignant une déclaration par laquelle il s’engage à respecter les vingt principes directeurs.

25Par ailleurs, deviennent automatiquement membres du GRECO tous les États qui participent aux instruments juridiques internationaux qui sont adoptés par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe en application du PAC et qui contiennent une telle disposition ; il s’agit en particulier de la Convention pénale sur la corruption et de la Convention civile sur la corruption.

26Enfin, l’Union européenne est également susceptible d’adhérer au GRECO ; en effet, elle pourrait être sollicitée, sur invitation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, pour devenir membre de l’organisation. Dans ce contexte, le Conseil européen a invité la Commission européenne, en 2009, à rédiger un rapport exposant les modalités d’une éventuelle adhésion de l’Union européenne au GRECO  [15]. Paru en 2011, ce rapport a explicitement évoqué l’hypothèse d’une adhésion de l’Union européenne au GRECO  [16], marquant ainsi une étape importante pour le futur de la coopération entre les deux institutions. Depuis lors, l’Union européenne a, à quelques reprises, répété cette intention d’adhésion, mais aucune action concrète n’a été entreprise dans ce sens jusqu’à présent. Au sein de l’Union européenne, et en particulier entre le Conseil et la Commission, des discussions sont en cours pour déterminer les formes et conditions d’une participation de l’Union européenne au GRECO  [17].

27Il est attendu de tous les États membres du GRECO qu’ils acceptent d’être évalués et qu’ils participent activement aux processus de surveillance et d’évaluation mutuelles qui sont mis en place par l’organisation. Notamment, chaque État membre doit s’assurer que ses autorités coopèrent « aussi pleinement que possible », c’est-à-dire dans les limites de sa législation nationale.

28 Il est possible à tout État de se retirer du GRECO. La déclaration doit en être adressée au secrétaire général du Conseil de l’Europe, puis être soumise au comité statutaire du GRECO qui examine les implications financières du retrait et prend les dispositions appropriées. Ce cas de figure ne s’est encore jamais produit.

2.2. Les organes du GRECO

29Le GRECO a son siège à Strasbourg. Ses langues de travail sont l’anglais et le français.

30Les organes principaux du GRECO sont la réunion plénière, le bureau, le comité statutaire et le secrétariat.

2.3. Le fonctionnement du GRECO

42Selon l’article 1^er de son statut, le GRECO a pour objet « d’améliorer la capacité de ses membres à lutter contre la corruption en veillant à la mise en œuvre des engagements qu’ils ont pris dans ce domaine, par le biais d’un processus dynamique d’évaluation et de pression mutuelles ».

43La tâche centrale du GRECO est donc d’évaluer et de suivre ses États membres pour les aspects liés à la corruption. Plus précisément, il effectue des évaluations individuelles auprès de chacun de ses membres. Pour cela, il procède par « cycles d’évaluation », qui portent sur un thème spécifique et dont il fixe la durée. En évaluant la législation et les pratiques nationales dans ses États membres et en vérifiant dans quelle mesure celles-ci sont en conformité avec les vingt principes directeurs et avec les autres instruments juridiques internationaux du Conseil de l’Europe, le GRECO pointe les réformes nécessaires sur les plans légal et institutionnel ainsi qu’au niveau des pratiques. Cette tâche s’exécute selon deux procédures successives : une procédure d’évaluation et une procédure de conformité.

2.4. Les ressources financières du GRECO

55Le budget du GRECO est financé par les contributions annuelles obligatoires de ses membres. En outre, le GRECO peut recevoir des contributions volontaires supplémentaires de la part de ses membres ainsi que, après approbation par le comité statutaire, des contributions volontaires de la part d’institutions internationales qui sont intéressées par ses travaux.

3.1. Premier cycle d’évaluation

57Organisé à partir du 1^er janvier 2000  [24], le premier cycle d’évaluation du GRECO porte sur deux éléments en rapport avec les principes 3, 6 et 7 des vingt principes directeurs, qui sont relatifs au fonctionnement des organes et institutions chargés de lutter contre la corruption : d’une part, l’indépendance, les compétences, la spécialisation et les moyens utilisés par les instances nationales et les personnes engagées dans la prévention, la recherche, la traque et la lutte contre les délits de corruption (par exemple la police, les procureurs et les commissions spécialisées) ; d’autre part, l’étendue et la portée de l’immunité dont certaines catégories de dignitaires publics et/ou de représentants élus bénéficient par rapport aux enquêtes, aux poursuites et aux sanctions de délits de corruption.

58La Belgique est le quatrième pays à être évalué dans le cadre de ce premier cycle d’évaluation. À cet effet, l’équipe d’évaluation passe trois jours en Belgique, du 10 au 12 octobre 2000. Des entretiens sont organisés avec des représentants du Ministère de la Justice, du Ministère de l’Intérieur, du Ministère des Affaires étrangères, de la magistrature, de l’Office central pour la répression de la corruption (OCRC)  [25], du Collège des médiateurs fédéraux  [26] et de la Commission des Poursuites de la Chambre des représentants  [27], ainsi que de l’Université de Gand, de la section belge de Transparency International (TI)  [28] et du journal De Financieel-Economische Tijd   [29].

59Dans son rapport adopté par le GRECO en décembre 2000, l’équipe d’évaluation se prononce d’une façon relativement positive sur la législation et les pratiques belges  [30]. Elle indique que la Belgique dispose des moyens nécessaires pour lutter contre la corruption, notamment une politique anticorruption avec un cadre d’action clair et une instance spécialisée chargée de combattre la corruption : l’OCRC. Toutefois, elle note qu’un progrès est possible sur le plan de la prévention de la corruption et de la détection de malversations : la Belgique devrait selon elle viser à intervenir de manière proactive et pas seulement réactive. En outre, le rapport appelle à une amélioration de la collaboration entre les différents acteurs concernés, et en particulier entre, d’une part, les autorités policières et judiciaires et, d’autre part, l’administration fiscale et la Cour des comptes. Quatorze recommandations sont formulées, que les autorités belges sont invitées à mettre en œuvre. La Belgique doit rendre compte de ses actions à cet égard dans un rapport de situation à remettre pour le 31 décembre 2001.

60Après que le rapport de situation a été remis par les autorités belges, le 11 mars 2003, la procédure de conformité est initiée. Le GRECO adopte le rapport de conformité sur la Belgique en juillet 2003  [31]. Il y est conclu que la Belgique a mis en œuvre de manière satisfaisante toutes les recommandations qu’elle a reçues.

3.2. Deuxième cycle d’évaluation

61Le deuxième cycle d’évaluation du GRECO commence le 1^er janvier 2003  [32]. Il porte sur un large éventail de thèmes basés sur des dispositions issues des vingt principes directeurs et de la Convention pénale sur la corruption. Plus particulièrement, l’accent est mis sur les cinq aspects suivants : l’identification, la saisie et la confiscation des produits de la corruption ; la prévention et la détection de la corruption dans l’administration publique, et des politiques et mécanismes visant à lutter contre la corruption (par exemple, les systèmes d’audit et les conflits d’intérêts) ; la prévention de la pratique consistant à utiliser des personnes morales (par exemple, des sociétés) pour dissimuler les faits de corruption ; la législation fiscale et financière visant à lutter contre la corruption ; les liens entre corruption, criminalité organisée et blanchiment d’argent.

62Dans le cadre du deuxième cycle d’évaluation, la Belgique est le dixième État membre du GRECO à être évalué. À cet effet, elle reçoit la visite d’une équipe d’évaluation du 26 au 30 avril 2004. Celle-ci rencontre des représentants de nombreux acteurs : le Service public fédéral (SPF) Justice, le SPF Budget et Contrôle de la gestion, le SPF Personnel et Organisation, le SPF Économie et Finances, l’OCRC, l’Organe central pour la saisie et la confiscation (OCSC)  [33], la Cellule de traitement des informations financières (CTIF)  [34], l’Office central de lutte contre la délinquance économique et financière organisée (OCDEFO)  [35], l’Inspection des finances, le réseau d’expertise en matière économique, financière et fiscale (réseau EcoFinFisc)  [36], la police fédérale, le parquet fédéral, les parquets de Bruxelles, Charleroi et Gand, le tribunal de première instance de Bruxelles, le Collège des médiateurs fédéraux et le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, ainsi que l’Institut des réviseurs d’entreprises (IRE), l’Institut professionnel des comptables et fiscalistes agréés (IPCF) et TI. La situation observée est celle prévalant au niveau de l’Autorité fédérale et au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale.

63Le rapport d’évaluation sur la Belgique est adopté en décembre 2004  [37]. La Belgique y est jugée comme étant bien outillée pour assurer la détection, la saisie et la confiscation de produits de la corruption. Elle est même l’un des pays précurseurs qui disposent d’un organe responsable de la saisie et de la confiscation, permettant de surcroît une utilisation optimale des fonds saisis et des jugements de confiscation exécutés. L’administration publique est également évaluée positivement, bien que le rapport relève l’existence d’une marge d’amélioration par le biais de règles plus précises en matière de conflits d’intérêts ; de surcroît, il est noté que la structure institutionnelle complexe de la Belgique rend difficile l’adoption d’une stratégie et de mesures uniformes pour combattre la corruption dans l’administration. Sur le plan des personnes morales et de la législation fiscale et financière, différents points positifs sont cités. En dépit de la teneur globalement favorable du rapport d’évaluation, le GRECO recommande d’apporter certaines modifications aux lois existantes et d’appliquer celles-ci de manière plus stricte, en prévoyant des formations et en enregistrant des statistiques précises. Les changements législatifs suggérés sont résumés dans neuf recommandations ; les autorités belges sont invitées à rendre compte de la mise en œuvre de celles-ci pour le 31 mai 2006.

64Le 8 juin 2006, le rapport de situation est fourni par la Belgique, suivi le 2 mars 2007 d’informations complémentaires. Sur cette base, est établi le rapport de conformité, qui est adopté par le GRECO en juin 2007  [38]. Il y est constaté que, eu égard au court laps de temps imparti, la Belgique n’a mis en œuvre de manière satisfaisante que trois recommandations (quatre autres recommandations ayant été partiellement mises en œuvre et les deux dernières n’ayant pas été mises en œuvre). Les autorités belges sont priées de poursuivre plus énergiquement les initiatives annoncées et entamées, en intensifiant le tempo du processus de réforme législative afin que les recommandations formulées soient traitées au plus vite. Il est demandé à la Belgique de transmettre des informations complémentaires sur les recommandations en suspens pour le 30 novembre 2008.

65Les informations demandées sont transmises au GRECO le 2 décembre 2008, suivies le 18 mars 2009 d’un rapport complémentaire. Sur cette base, un addendum au rapport de conformité est adopté par le GRECO en mai 2009  [39]. Il y est conclu que deux des six recommandations en suspens font l’objet d’une approche satisfaisante, tandis que les quatre autres ne sont que partiellement mises en œuvre. Le GRECO indique que les autorités belges ont pointé quelques initiatives et proposition en cours qui contribueront à la mise en œuvre complète des quatre dernières recommandations, mais il juge que la progression générale du processus est lente. Le GRECO appelle donc à nouveau la Belgique à agir énergiquement et à mener à bonne fin les initiatives citées, de sorte que toutes les recommandations soient mises en œuvre. Les autorités belges sont en outre encouragées à agir en concertation étroite avec les différentes Régions, afin qu’elles adoptent également les mesures anticorruption nécessaires, dans la limite de leurs compétences.

3.3. Troisième cycle d’évaluation

66Le troisième cycle d’évaluation est lancé le 1^er janvier 2007  [40]. Il porte sur deux thèmes bien distincts : d’une part, les incriminations prévues par la Convention pénale sur la corruption, par son protocole additionnel et par le principe directeur n° 2 (Thème I) et, d’autre part, la transparence du financement des partis politiques par référence à la recommandation Rec (2003) 4 du 8 avril 2003 sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales (Thème II). À l’heure de publier la présente livraison du Courrier hebdomadaire, ce troisième cycle d’évaluation n’est pas encore achevé : il est encore attendu de différents États membres, dont la Belgique, des efforts supplémentaires pour se conformer aux recommandations émises à leur égard par le GRECO.

67Du 17 au 21 novembre 2008, la Belgique reçoit la visite d’une équipe d’évaluation dans le cadre du Thème I. Cette équipe entre en contact avec des représentants du SPF Justice, des parquets généraux, du parquet fédéral et des parquets des procureurs du Roi, des juges d’instruction spécialisés, des magistrats du siège (première instance, cour d’appel et Cour de cassation), de la police fédérale (dont l’OCRC) et de la police locale, ainsi qu’avec des avocats spécialisés en droit pénal, des professeurs d’université spécialistes de la criminalité économico-financière, des journalistes et des responsables de TI.

68Le rapport d’évaluation sur le Thème I est adopté par le GRECO en mai 2009  [41]. Il conclut que la législation belge en matière d’incriminations est sur de nombreux plans en conformité avec la Convention pénale sur la corruption et son protocole additionnel. Dans sa pratique également, la Belgique agit en grande partie conformément à ces principes, en renvoyant devant la justice les pratiques de corruption. Toutefois, le document note que les autorités belges pourraient améliorer encore la situation, par exemple en éliminant certaines imprécisions ou en introduisant une législation plus stricte. Dans ce contexte, quatre recommandations sont formulées. Les autorités belges sont invitées à rendre compte de leurs progrès pour le 30 novembre 2009.

69Dans le même temps, la Belgique est soumise à l’évaluation menée dans le cadre du Thème II. À cet effet, une équipe d’évaluation du GRECO effectue une visite dans le pays du 19 au 21 novembre 2008. Elle rencontre des représentants d’une multitude d’acteurs : le secrétariat de la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques  [42], le secrétariat de la Commission de contrôle du Parlement flamand, le secrétariat du Collège de contrôle du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, le Parlement fédéral (Chambre des représentants et Sénat), le Parlement flamand, le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, la Cour des comptes, la Commission de la protection de la vie privée (CPVP)  [43], la magistrature et la police judiciaire fédérale, ainsi que des partis politiques (PS, CDH, Écolo, CD&V, Open VLD, SP.A, Groen, VB), des experts académiques spécialisés, des journalistes, l’IRE et TI. La situation observée est celle prévalant au niveau de l’Autorité fédérale, au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale et au niveau de la Flandre.

70Le rapport d’évaluation sur le Thème II est adopté en mai 2009  [44]. L’équipe d’évaluation y note que la législation belge en matière de financement des partis politiques constitue jusqu’à un certain point un reflet des dispositions contenues dans la recommandation Rec (2003) 4 du 8 avril 2003, mais que, malgré tout, il est possible au pays de progresser vers bien plus de transparence. Ainsi, elle mentionne entre autres que les activités et les structures des partis politiques devraient être interprétées de manière plus large et que devrait être mis en place un système indépendant pour le suivi du financement des partis politiques et des campagnes électorales. Il estime également qu’il y aurait lieu de revoir le contrôle et l’efficacité des sanctions. Onze recommandations sont formulées dans le rapport d’évaluation, au sujet desquelles il est demandé aux autorités belges de remettre un rapport pour le 30 novembre 2010.

71Le 26 janvier 2011, les autorités belges remettent un rapport de situation sur les mesures prises par rapport aux deux thèmes. Des annexes suivent le 28 mars 2011. Un rapport de conformité est établi sur cette base et est adopté en mai 2011  [45]. Le GRECO y conclut que la Belgique n’a mis en œuvre qu’une seule des quinze recommandations de manière satisfaisante, à savoir une recommandation relative au Thème II. Les quatre recommandations concernant le Thème I ont seulement été mises en œuvre partiellement, tandis que les dix recommandations restantes ayant trait au Thème II ne l’ont pas du tout été. L’une des causes de ce manque de progrès est la crise politique et institutionnelle que connaît alors le pays, consécutivement aux élections fédérales du 13 juin 2010  [46], contexte dans lequel ne peuvent être prises de décisions politiques fortes. Sur le plan de la transparence du financement des partis politiques, des négociations ont néanmoins lieu au sein d’un groupe de travail spécial de la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques, mais ces négociations progressent fort lentement, d’où le peu d’avancement dont peut se prévaloir la Belgique auprès du GRECO.

72Le GRECO considérant que le suivi des recommandations est globalement insuffisant, la procédure spéciale de non-conformité est lancée à l’encontre de la Belgique. Il est demandé au chef de la délégation belge de fournir un rapport intérimaire, pour le 30 novembre 2011, sur les progrès réalisés par rapport aux recommandations encore en suspens.

73Le 24 février 2012, les autorités belges transmettent les renseignements demandés. Sur la base de ceux-ci, est établi « un rapport de conformité intérimaire » qui est adopté par le GRECO en mai 2012  [47]. Il y est noté que la Belgique n’a réalisé que fort peu d’avancées. Bien que des discussions ont eu lieu sur différentes recommandations, aucune décision n’a été prise ni aucune action entreprise. Seule une recommandation supplémentaire du Thème II a été partiellement mise en œuvre. La situation étant donc toujours considérée comme globalement insuffisante, la Belgique est appelée à accélérer la mise en œuvre des recommandations en suspens. Les autorités belges doivent en outre faire rapport sur les mesures prises, pour le 28 février 2013.

74La Belgique fournit le rapport demandé le 12 juin 2013, ainsi qu’un complément d’informations le 8 août suivant. Cela conduit à l’adoption d’un deuxième rapport de conformité intérimaire, en octobre 2013  [48]. Le GRECO constate à nouveau que très peu de progrès ont été réalisés par la Belgique : seules deux recommandations supplémentaires ayant trait au Thème I ont été mises en œuvre de manière satisfaisante. Une fois de plus, la situation en Belgique est considérée comme globalement insuffisante par le GRECO. Les autorités belges sont appelées à donner suite aux autres recommandations avec davantage de conviction. Un rapport à ce sujet est attendu pour le 31 juillet 2014.

75Sur la base du rapport remis par les autorités belges le 5 septembre 2014, un troisième rapport de conformité intérimaire est adopté par le GRECO en octobre 2014  [49]. Cette fois, le GRECO constate une avancée, six recommandations supplémentaires ayant été partiellement mises en œuvre. C’est là principalement la conséquence de quelques modifications apportées à la loi sur le financement des partis  [50], opérées dans le cadre de la sixième réforme institutionnelle. Mais par ailleurs, le GRECO considère que les réformes qui ont été menées sont peu ambitieuses. Par conséquent, il ne peut être question à ses yeux d’une mise en œuvre satisfaisante de ses recommandations. En outre, relativement au Thème II, trois recommandations ne sont pas du tout mises en œuvre. Malgré tout, il est mis fin à la procédure spéciale de non-conformité. Toutefois, il est demandé à la délégation belge de faire rapport des mesures prises pour le 31 juillet 2015.

76Les informations demandées sont transmises le 25 septembre 2015, sous la forme d’un deuxième rapport de situation. Elles servent de base pour l’établissement d’un deuxième rapport de conformité, que le GRECO adopte en mars 2016  [51]. Il en ressort que la Belgique a mis en œuvre six des quinze recommandations de manière satisfaisante (à savoir trois du Thème I et trois du Thème II) et partiellement huit autres, tandis qu’une dernière, relative au Thème II, reste en suspens. Il est dès lors estimé que la Belgique n’a accompli que des progrès modestes ; relativement au Thème II, sont en particulier pointés des retards sur le plan de l’exécution des réformes apportées en 2014 à la loi sur le financement des partis politiques. La conclusion générale est que, en dépit des efforts consentis, la Belgique n’a réalisé que de faibles progrès depuis mai 2009. Par conséquent, il lui est de nouveau demandé de fournir des informations quant au suivi des recommandations en suspens, pour le 31 décembre 2016.

77Sur la base des informations reçues le 15 mars 2017 de la part des autorités belges, le GRECO adopte en juin 2017 un addendum à son deuxième rapport de conformité  [52]. Une fois de plus, il y est conclu que la Belgique n’a pas progressé de manière visible, trop peu d’actions ayant été entreprises pour mettre la législation du pays en conformité avec les recommandations formulées (ainsi, seules six recommandations ont été complètement mises en œuvre). Les autorités belges sont appelées à mettre en œuvre avec détermination les recommandations en suspens, un rapport à ce sujet étant attendu pour le 31 mars 2018.

78Au moment de la parution de ce Courrier hebdomadaire, le dossier en est à ce stade. Selon le calendrier du GRECO, le deuxième addendum au deuxième rapport de conformité sera discuté lors de la 81^e réunion plénière du GRECO, en décembre 2018 (pour autant que le rapport attendu ait été remis dans l’intervalle par la Belgique).

3.4. Quatrième cycle d’évaluation

79Débutant le 1^er janvier 2012, le quatrième cycle d’évaluation est consacré à un seul thème : la prévention de la corruption parmi les parlementaires, les juges et les procureurs. À cet égard, ce sont surtout les éléments suivants qui sont examinés : les principes éthiques et les règles de conduite et déontologiques ; les conflits d’intérêts ; l’interdiction ou la limitation de certaines activités ; la déclaration de patrimoine, de revenus, de passif et d’intérêts ; le contrôle de l’application des règles relatives aux conflits d’intérêts ; la sensibilisation. La prévention de la corruption parmi les juges et procureurs s’inscrit dans le prolongement d’un élément spécifique du premier cycle, à savoir l’indépendance du pouvoir judiciaire (par ailleurs, le deuxième cycle d’évaluation a porté, entre autres, sur la prévention de la corruption au sein de l’administration publique en tant que branche du pouvoir exécutif). Quant à la prévention de la corruption parmi les parlementaires, elle s’inscrit dans le prolongement de l’évaluation de deux aspects du troisième cycle, à savoir les incriminations de la corruption et le financement des partis politiques.

80Ce quatrième cycle d’évaluation est toujours en cours actuellement.

81Relativement à la Belgique, l’équipe d’évaluation du GRECO effectue une visite dans le pays du 21 au 25 octobre 2013. Elle y rencontre des représentants du Parlement fédéral (Chambre des représentants et Sénat), du SPF Justice, des services ministériels responsables des réformes institutionnelles, de la Cour des comptes, du Conseil d’État, des tribunaux (cour d’appel, tribunal de commerce, tribunal de police), des juges d’instruction, des juges consulaires, du parquet (aux niveaux fédéral et régional), du Collège des procureurs généraux, du Conseil supérieur de la justice (CSJ), du Conseil consultatif de la magistrature (CCM), du Conseil national de discipline, de la Commission de modernisation de l’ordre judiciaire  [53] et de l’Institut de formation judiciaire (IFJ), ainsi que des chercheurs universitaires, des représentants de la société civile et des représentants de la profession des avocats et des associations de juges et procureurs.

82 Le rapport d’évaluation établi par cette équipe est adopté par le GRECO en mars 2014  [54]. Quinze recommandations y sont formulées : huit concernant les parlementaires et sept concernant les juges et les procureurs. Les autorités belges sont invitées à prendre les mesures nécessaires en vue de mettre en œuvre ces recommandations, et à faire rapport à ce sujet avant le 30 septembre 2015.

83 La Belgique rend son rapport de situation le 4 mai 2016. Sur la base de ces informations et de données complémentaires fournies ultérieurement, un rapport de conformité est établi, qui est adopté par le GRECO en octobre 2016  [55]. Il y est conclu que la Belgique n’a mis en œuvre ni même abordé aucune des quinze recommandations de manière satisfaisante (seules quatre recommandations ont été partiellement mises en œuvre, tandis que les onze autres ont à peine été mises en œuvre, voire pas du tout). Ce sont surtout les recommandations relatives aux parlementaires qui sont restées sans suite. Concernant les juges et les procureurs, certaines mesures ont été prises, par exemple la création du Collège des cours et des tribunaux et celle du Collège du ministère public, initiatives que le GRECO apprécie mais qu’il juge insuffisantes pour répondre complètement à ses recommandations.

84 Au total, la conformité avec les recommandations est jugée globalement insatisfaisante. Par conséquent, une procédure de non-conformité est enclenchée à l’égard de la Belgique. Le pays est appelé à mettre en œuvre les recommandations en suspens le plus rapidement possible, ainsi qu’à faire rapport des progrès réalisés pour le 31 octobre 2017.

85 La Belgique remet son rapport le 6 novembre 2017, avec compléments le 6 décembre suivant. Entre-temps, les différentes recommandations du GRECO ont été examinées par l’un ou l’autre de deux groupes de travail constitués au sein de la Chambre des représentants, à savoir les groupes de travail « Partis politiques » et « Renouveau politique » (qui ont chacun remis un rapport, respectivement le 18 et le 20 juillet 2017  [56])  [57].

86 Sur la base des renseignements qui lui ont été transmis par la Belgique, le GRECO adopte un rapport de conformité intérimaire en mars 2018  [58]. Il y constate qu’une seule des quinze recommandations (concernant les juges et les avocats) a été mise en œuvre de manière satisfaisante (notamment par la revalorisation financière de la fonction des chefs de corps) et que sept recommandations ont été partiellement mises en œuvre, tandis que les sept autres recommandations n’ont pas été traitées de quelque façon que ce soit. En ce qui concerne la prévention de la corruption à l’égard des parlementaires, le GRECO reconnaît que diverses initiatives législatives ont été lancées mais, celles-ci restant alors encore « à concrétiser et à compléter », il considère que « le processus de réflexion et de réforme reste à un stade peu avancé ». Il note aussi qu’« un consensus a (…) été trouvé pour organiser des formations régulières à l’attention des parlementaires sur les questions d’intégrité, mais aucune mesure en ce sens n’a encore été prise », et regrette que « les réflexions concernant l’immunité parlementaire n’en soient qu’à un stade très préliminaire ». En ce qui concerne la prévention de la corruption à l’égard des juges et des procureurs, il estime que « les avancées sont (…) globalement lentes et faibles », en dépit de l’adoption de quelques mesures.

87 En conséquence, le GRECO conclut que le niveau de conformité de la Belgique avec les recommandations qui lui ont été formulées reste « globalement insuffisant ». Il demande donc aux autorités belges de produire un rapport sur les mesures prises pour mettre en œuvre les recommandations en suspens pour le 31 mars 2019.

3.5. Cinquième cycle d’évaluation

88Entamé le 20 mars 2017, le cinquième (et pour l’instant dernier) cycle d’évaluation du GRECO a pour objectif central de prévenir la corruption et de promouvoir l’intégrité au sein des gouvernements centraux et des services répressifs. L’expression « gouvernements centraux » désigne ici les personnes occupant de hautes fonctions de l’exécutif au niveau national (chef de l’État, chef du gouvernement central, membres du gouvernement central et des agents politiquement nommés qui exercent de hautes fonctions de l’exécutif, tels que les vice-ministres, secrétaires d’État, chefs ou membres d’un cabinet ministériel et hauts responsables politiques). Quant à elle, l’expression « services répressifs » renvoie aux agents de certains organes qui exercent des fonctions répressives essentielles et sont soumis aux lois et règlements nationaux, à savoir les services de police au niveau national, pouvant inclure les organismes chargés du contrôle aux frontières. Ce cinquième cycle d’évaluation peut être vu comme la suite logique du précédent.

89Selon le calendrier du GRECO, la Belgique devrait recevoir la visite d’une équipe d’évaluation en 2019 au plus tôt.

4.1. Étendue de l’obligation de transparence

96La première question est de savoir quels sont les partis politiques qui doivent déposer des comptes annuels. Sur ce point, aucun principe clair ne figure dans la recommandation Rec (2003) 4 du 8 avril 2003. En son article 11, ce texte prévoit seulement que « les États devraient exiger que les partis politiques et les entités liées aux partis politiques (…) tiennent une comptabilité complète et adéquate ». Mais, de façon plus explicite, plusieurs rapports d’évaluation du GRECO indiquent que, « dans un souci de transparence globale, tous les partis politiques et candidats aux élections doivent être tenus à des obligations appropriées en matière de déclaration et de contrôle financiers »  [62]. Cela répond donc à notre première question : selon le GRECO, c’est l’ensemble des partis politiques qui sont concernés par l’obligation de déposer une comptabilité annuelle (et non, par exemple, comme le stipule la loi dans certains pays dont la Belgique, uniquement ceux qui reçoivent des fonds publics).

97Qu’en est-il dans les dix-huit États considérés ici ? Ceux-ci peuvent être répartis en quatre groupes (Tableau 1), selon que la portion de partis politiques soumis à la réglementation est plus ou moins large ou plus ou moins restreinte.

98Le premier groupe se compose des États dans lesquels tous les partis politiques sont tenus de déposer leurs comptes. Ces États obtiennent le score maximum de 3. Il convient toutefois de noter que, dans certains pays, seules sont considérées comme « partis » les formations politiques qui sont inscrites dans un registre officiel des partis, ce qui réduit quelque peu la définition de parti. De même, dans quelques pays, la législation relative au financement des partis ne s’applique qu’aux formations politiques ayant participé aux élections les plus récentes.

99Le deuxième groupe (score de 2) est constitué des États dans lesquels les partis politiques ne sont soumis aux dispositions sur la transparence de la comptabilité que s’ils répondent à certains critères : soit s’ils remplissent certaines conditions additionnelles concernant leur situation ou leur organisation financière (par exemple, un revenu dépassant un certain seuil), soit s’ils ont obtenu un pourcentage déterminé des voix lors d’élections récentes.

100Le troisième groupe (score de 1) est celui des États dans lesquels seuls doivent déposer des comptes annuels les partis politiques qui sont représentés au parlement.

101Enfin, le dernier groupe (score de 0) reprend les pays dépourvus de réglementation en matière de transparence des comptes des partis politiques.

Tableau 1. Étendue de l’obligation de transparence. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

Tableau 1. Étendue de l’obligation de transparence. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

En italiques : Pays ayant fait l’objet de recommandations explicites du GRECO après l’évaluation.

102Après évaluation, le GRECO a appelé, par le moyen de recommandations explicites, six pays à élargir le champ d’application de leurs dispositions légales en matière de transparence des comptes des partis politiques : l’Autriche, la Belgique, l’Irlande, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse (ils sont identifiés en italiques dans le tableau 1). À ce jour, deux pays ont sensiblement modifié leur cadre juridique depuis lors : l’Autriche et l’Irlande  [63]. Un autre a accompli des progrès plus modérés : la Suède. Pour leur part, la Belgique, les Pays-Bas et la Suisse n’ont apporté aucune amélioration à leur législation sur ce point. Ainsi, la Belgique demeure l’un des rares pays considérés ici dans lesquels seuls les partis politiques représentés au parlement sont obligés de déposer leurs comptes.

4.2. Existence d’un formulaire standardisé ou d’un modèle

103La deuxième question porte sur la disponibilité d’un formulaire standardisé ou d’un modèle pour le dépôt des comptes des partis politiques. Cet élément ne figure pas non plus de façon explicite dans la recommandation Rec (2003) 4. Toutefois, le GRECO indique par ailleurs et de façon répétée qu’une présentation standardisée des informations financières est nécessaire, notamment pour assurer la comparabilité entre les partis et au fil du temps, et préconise donc qu’un modèle commun soit fourni aux partis  [64].

104Nous distinguons quatre groupes d’États (cf. Tableau 2), selon que la liberté des partis politiques dans la rédaction de leurs comptes – et, partant, le risque d’erreurs et d’imprécisions – y est plus ou moins limitée et, donc, que le degré de comparabilité des comptes des partis politiques y est plus ou moins important.

105Le premier groupe (score de 3) est constitué des États dans lesquels le législateur ou l’organe de surveillance compétent fournit un modèle aux partis politiques. Ceux-ci doivent simplement compléter les espaces prévus sur ce document avec les données demandées.

106 Au sein du deuxième groupe (score de 2), nous distinguons deux sous-catégories. Dans les États de la première sous-catégorie, un modèle est disponible mais il ne concerne que les revenus des partis (et non leurs dépenses). Dans les États de la seconde sous-catégorie, il n’existe pas de modèle, mais la loi ou un texte réglementaire indique clairement quelles sont les recettes et dépenses qui doivent être reprises dans les comptes des partis.

107 Les États compris dans le troisième groupe (score de 1) soumettent les partis politiques à une réglementation fort légère : soit la loi ou un texte réglementaire détermine une série de postes mais ceux-ci ne portent que sur les revenus, soit les règles sont presque inexistantes quant aux informations à inclure dans la comptabilité des partis.

108 Enfin, le dernier groupe (score de 0) reprend ici également les pays dépourvus de réglementation en matière de transparence des comptes des partis politiques.

Tableau 2. Existence d’un formulaire standardisé ou d’un modèle. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

Tableau 2. Existence d’un formulaire standardisé ou d’un modèle. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

En italiques : Pays ayant fait l’objet de recommandations explicites du GRECO après l’évaluation.

109Dans le cadre de son troisième cycle d’évaluation, le GRECO a formulé des recommandations à l’encontre de onze États : l’Autriche, l’Espagne, la Finlande, l’Irlande, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. À ce jour, six d’entre eux ont réagi en introduisant un formulaire standardisé, tant pour les postes de revenus que pour les postes de dépenses : l’Espagne, l’Irlande, le Luxembourg, la Norvège, le Portugal et le Royaume-Uni  [65]. Quatre autres États n’ont apporté aucune modification à leur législation sur cette question : l’Autriche, la Finlande, les Pays-Bas et la Suisse. Quant à la Suède, elle n’a progressé que de façon limitée.

110Aucune recommandation n’avait été adressée à la Belgique sur ce point, la loi belge obligeant, déjà avant le début du troisième cycle d’évaluation du GRECO en 2007, les partis politiques à utiliser un modèle détaillé pour le dépôt de leurs comptes. Ce modèle est défini par la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques ; actuellement, il comprend pas moins de 17 pages à remplir.

4.3. Obligation de publication

111La troisième question porte sur l’obligation ou non de rendre publics les comptes annuels des partis politiques. À ce sujet, l’article 13 de la recommandation Rec (2003) 4 stipule que « les États devraient exiger que soient rendus publics régulièrement, au moins annuellement, les comptes des partis politiques mentionnés à l’article 11, ou au moins un résumé de ces comptes ». En effet, il ne peut y avoir de transparence complète que si les données financières des partis sont accessibles au grand public. Par ailleurs, le GRECO encourage la publication en ligne des comptes annuels des partis, afin « que l’on puisse consulter et extraire plus facilement les futurs rapports consolidés des partis politiques et des candidats aux élections pour pouvoir les comparer »  [66].

112Nous répartissons les États étudiés en quatre groupes (cf. Tableau 3), selon que les comptes des partis politiques sont plus ou moins aisément accessibles au public. Deux précisions sont à noter à ce propos. D’une part, dans le cas où il existe plus d’un mode de publication des comptes des partis politiques, n’est considéré ici que celui qui assure le plus haut degré de transparence. D’autre part, tout comme le GRECO, nous tenons compte de la pratique dans le cas des États où la loi ne définit pas explicitement la manière dont les comptes annuels des partis doivent être publiés mais où, dans les faits, il existe une ressource en ligne spécialement consacrée à ces publications et pouvant être consultée par le public.

113Le premier groupe (score de 3) est composé des États dans lesquels les comptes annuels des partis politiques sont rendus publics en ligne, sur une ressource Internet qui est spécifiquement dédiée à ce thème et qui livre toutes les informations et documents pertinents.

114Le deuxième groupe (score de 2) reprend les États dans lesquels les comptes annuels des partis politiques sont rendus publics dans un journal officiel ou dans des documents parlementaires accessibles au public. À l’heure actuelle, les journaux officiels et les documents parlementaires sont le plus souvent disponibles sous une forme numérique, ce qui implique que les comptes des partis sont également disponibles en ligne. Toutefois, pour les retrouver, le public doit effectuer une certaine recherche.

115Dans les États constituant le troisième groupe (score de 1), la loi oblige à une publication des comptes des partis politiques dans la presse, mais sans prévoir d’exigences concernant une période spécifique ou des organes de presse spécifiques. Le public doit donc mener une recherche plus conséquente encore pour récolter les informations relatives à la comptabilité des partis.

116Le dernier groupe (score de 0) comporte les États ne disposant d’aucune réglementation en matière de publication des comptes des partis.

Tableau 3. Obligation de publication. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

Tableau 3. Obligation de publication. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

En italiques : Pays ayant fait l’objet de recommandations explicites du GRECO après l’évaluation.

117Après évaluation, le GRECO a recommandé à huit États de modifier leur cadre juridique : l’Autriche, l’Espagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse. À ce jour, tous ces pays ont évolué vers une obligation de publication en ligne, à une exception près : la Suisse, qui n’a pas modifié sa législation sur ce point.

118En Belgique, les comptes annuels des partis politiques sont librement accessibles sur le site Internet de la Chambre des représentants  [67]. Dans son rapport d’évaluation, le GRECO avait dès lors appelé les autorités belges à « prendre des mesures en vue d’améliorer l’accès du public aux rapports financiers sur la comptabilité des partis politiques et de leurs composantes », en créant un outil de communication en ligne spécifique. Mais il n’avait pas explicitement émis de recommandation sur ce point. La législation belge n’ayant pas évolué sur ce point, la Belgique est aujourd’hui l’un des deux seuls pays considérés ici avec la Suisse à ne pas faire partie du premier groupe sur ce critère.

4.4. Existence d’un audit de contrôle indépendant

119L’article 14 de la recommandation Rec (2003) 4 indique que « les États devraient prévoir la mise en place d’un système de contrôle indépendant du financement des partis politiques et des campagnes électorales » et que, plus spécifiquement, « le système de contrôle indépendant devrait comporter la vérification des comptes des partis politiques et des dépenses des campagnes électorales, ainsi que leur présentation et leur publication ». Par ailleurs, le GRECO note à cet égard qu’il est de la plus haute importance que l’acteur menant cette tâche de contrôle des comptes des partis politiques – c’est-à-dire un auditeur ou un bureau d’audit – soit totalement indépendant et puisse agir et prendre des décisions sans aucune interférence politique. Enfin, le GRECO insiste sur le fait qu’il convient selon lui que les exigences en la matière soient fixées, non pas simplement dans une loi générale sur l’audit, mais spécifiquement dans une loi ayant trait au financement des partis. En effet, il estime que « le contrôle des comptes des partis politiques n’est pas entièrement comparable avec celui des comptes des entreprises, étant donné que l’intérêt du public peut être plus grand envers les activités des partis politiques qu’envers les entreprises »  [68].

120Par conséquent, il s’agit ici pour nous de voir si des exigences spécifiques, au sein de la législation proprement relative au financement des partis politiques, garantissent l’indépendance d’un auditeur ou d’un bureau d’audit externe. Selon que cela est plus ou moins le cas, nous déterminons quatre groupes d’États (Tableau 4).

121Le premier groupe (score de 3) se compose des États dans lesquels la loi sur le financement des partis politiques contient des exigences spécifiques assurant l’indépendance de l’auditeur ou du bureau d’audit externe. Ces dispositions comprennent par exemple l’interdiction d’être un membre du parti ou l’obligation d’introduire un système de rotation des auditeurs.

122 Dans les États classés dans le deuxième groupe (score de 2), la loi sur le financement des partis politiques stipule que les comptes de ceux-ci doivent être contrôlés par un auditeur ou un bureau d’audit externe, mais sans insister sur l’indépendance de cet acteur. Dans de tels cas, il est simplement mentionné que celui-ci devrait être « certifié » ou « qualifié » ; au mieux, il est indiqué qu’il doit être indépendant, mais sans que des exigences spécifiques ne garantissent cette indépendance.

123 Le troisième groupe (score de 1) reprend les États dans lesquels les partis politiques sont obligés d’introduire un système de contrôle ou d’audit en leur sein. Autrement dit, il n’y existe pas d’exigence d’un contrôle externe.

124 Enfin, le dernier groupe (score de 0) est celui des États dans lesquels la législation ne fait aucunement référence à un mécanisme de contrôle externe mis en place par un auditeur ou un bureau d’audit.

Tableau 4. Existence d’un audit de contrôle indépendant. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

Tableau 4. Existence d’un audit de contrôle indépendant. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO

En italiques : Pays ayant fait l’objet de recommandations explicites du GRECO après l’évaluation.
Remarque : Bien que l’Allemagne disposait déjà, dans la période « pré-GRECO », de règles amenant à la classer dans la catégorie 3 selon nos critères, le GRECO avait formulé des recommandations à son égard.

125Dans le cadre de son troisième cycle d’évaluation, le GRECO a recommandé à douze pays d’adapter leur cadre juridique afin d’y incorporer des dispositions assurant l’indépendance d’un auditeur ou d’un bureau d’audit : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Grèce, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, la Norvège, la Suède et la Suisse. À ce jour, des progrès sensibles ont été réalisés en Autriche, en Italie et en Norvège : des dispositions concernant l’indépendance y figurent désormais de manière explicite dans la législation sur le financement des partis. Le Danemark et l’Irlande n’ont effectué que des avancées plus modestes à cet égard. Les sept autres États n’ont donné aucune suite aux recommandations du GRECO sur ce point.

126Pour sa part, la Belgique s’était vu recommander d’introduire des règles claires pour garantir l’indépendance de l’auditeur ou du bureau d’audit externe. L’équipe d’évaluation du GRECO avait estimé que la législation existante ne contenait pas « de règles spécifiques visant à assurer une certaine indépendance à l’égard du parti politique (rotation raisonnable, non-participation aux activités du parti – en particulier la dissociation entre la fonction comptable et d’audit des réviseurs par exemple) ». Cependant, le législateur belge a décidé de ne pas mettre en œuvre cette recommandation. Il a justifié cette position en faisant valoir le fait que l’indépendance des auditeurs et des bureaux d’audit externe est déjà suffisamment exigée et garantie par la loi. En outre, selon les autorités belges, le système existant de surveillance des partis politiques est basé sur le système de surveillance des banques d’épargne, qui est des plus stricts.

4.5. Existence d’une surveillance indépendante

127Outre les auditeurs et les bureaux d’audit, un second type d’acteurs peut effectuer la tâche de contrôle des comptes des partis politiques en vue qu’il soit répondu à l’article 14 de la recommandation Rec (2003) 4, à savoir un organe de surveillance public ou une agence de surveillance. Dans ce cas également encore, il est de la plus grande importance que cet acteur soit complètement indépendant politiquement. Le GRECO estime qu’un système de surveillance devrait par conséquent être instauré de manière à « garantir dans la mesure du possible l’indépendance et la réputation d’indépendance du dispositif de contrôle à l’égard de toute influence extérieure indue qui peut, à terme, saper la confiance du public dans le système de financement public »  [69].

128 Mais avant cela, précisons brièvement la différence qui existe entre le rôle de cet organe ou agence de supervision et celui des auditeurs ou bureaux d’audit dont il a été question dans le point précédent. Il s’agit essentiellement du fait que les auditeurs et bureaux d’audit n’ont pas la faculté de prendre des décisions définitives concernant l’approbation ou le refus des comptes des partis politiques. Leur avis peut uniquement servir à aider l’organe ou agence de surveillance à prendre une décision. Alors que, pour sa part, il revient à l’organe ou agence de surveillance de statuer sur l’approbation des comptes présentés ou sur une infraction commise par un parti politique.

129 Ici, les quatre groupes d’États (Tableau 5) ont été établis selon qu’il existe ou non un organe ou agence de surveillance qui soit responsable de la surveillance et du contrôle des comptes annuels des partis politiques et que cet acteur est plus ou moins politiquement indépendant.

130 Les États du premier groupe (score de 3) se répartissent en deux sous-catégories. Dans ceux de la première sous-catégorie, l’organe de surveillance est une cour ou une agence de l’État indépendante et préexistant déjà par ailleurs, comme la Cour des comptes ou la Cour constitutionnelle. L’avantage d’une telle institution est non seulement que sa composition est indépendante sur le plan politique, et donc non inféodée au parlement ou au gouvernement, mais aussi qu’elle possède une expertise en matière de comptabilité et d’audit de contrôle. Dans les États de la seconde sous-catégorie, le financement des partis politiques est surveillé par une instance indépendante, nouvellement créée et spécialisée dans cette matière. Par exemple, cette instance est composée de juges de la Cour des comptes ou de la Cour suprême, ou d’experts en matière de comptabilité désignés par les présidents de ces juridictions, ce qui garantit qu’elle puisse statuer en toute indépendance, sans subir d’influences politiques.

131 Le deuxième groupe (score de 2) comprend les États qui ont institué un organe de surveillance mixte, c’est-à-dire une agence composée à la fois d’acteurs politiquement indépendants et d’acteurs ayant clairement une origine politique (par exemple, des parlementaires ou des représentants de parti).

132 Le troisième groupe (score de 1) se compose des États qui possèdent un organe de surveillance politique, comme un comité parlementaire ou un service de ministère.

133 Enfin, les États du dernier groupe (score de 0) sont ceux dont la loi ne mentionne aucun organe de surveillance. Aucune agence n’y est donc légalement responsable du contrôle des comptes des partis politiques.

Tableau 5. Existence d’une surveillance indépendante. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO.

Tableau 5. Existence d’une surveillance indépendante. Scores avant et après le troisième cycle d’évaluation du GRECO.

En italiques : Pays ayant fait l’objet de recommandations explicites du GRECO après l’évaluation.

134 Concernant cet indicateur, le GRECO a formulé des recommandations à l’égard de dix pays : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, la Grèce, la Norvège, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse. À ce jour, des améliorations substantielles ont été accomplies dans quatre pays, qui ont instauré un organe de surveillance indépendant : l’Autriche, la Finlande, la Norvège et la Suède. À l’inverse, cinq États n’ont entrepris aucune action : l’Allemagne, le Danemark, la Grèce, les Pays-Bas et la Suisse. Enfin, un État a modifié sa législation de manière limitée : la Belgique.

135 En Belgique, l’organe central responsable de la surveillance et du contrôle en matière de financement des partis est la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques, qui est une commission du Parlement fédéral. Dans son rapport, l’équipe d’évaluation du GRECO avait estimé que la composition de cette commission – à savoir 22 parlementaires fédéraux (issus tant de la Chambre des représentants que du Sénat) – constituait un manquement majeur, notamment parce qu’elle ne permettait pas de « garantir dans la mesure du possible l’indépendance et la réputation d’indépendance du dispositif de contrôle à l’égard de toute influence extérieure indue qui peut, à terme, saper la confiance du public dans le système de financement public ». Depuis lors, une réforme a été adoptée et est entrée en vigueur le 25 mai 2014 : la commission est dorénavant composée de 17 membres de la Chambre des représentants et de 4 experts (aucune exigence claire n’existant par ailleurs quant à la provenance ou au niveau d’indépendance de ces experts)  [70]. Il ne s’agit donc que d’une avancée modérée, puisque les parlementaires restent largement majoritaires.

4.6. Score global en matière de transparence

136Sur la base des scores obtenus aux cinq questions abordées ci-dessus, un score global de transparence relatif aux comptes annuels des partis politiques peut être calculé pour chacun des États considérés, exprimé sur une échelle allant de 0 à 15. Le graphique 1 présente les scores globaux tant initiaux que finaux, et permet donc de visualiser l’évolution de score global enregistrée par chaque État.

137 Au total, dans le cadre de son troisième cycle d’évaluation et à l’égard des dix-huit pays considérés ici, le GRECO a formulé 47 recommandations ayant trait à l’une ou l’autre des cinq questions que nous venons d’examiner. À ce jour, 22 recommandations ont été complètement mises en œuvre dans les législations nationales et 5 autres l’ont été dans une mesure plus limitée, tandis qu’il n’a pas été donné suite aux 20 dernières recommandations  [71]. Par conséquent, il est permis de conclure que le troisième cycle d’évaluation du GRECO a globalement eu un impact non négligeable voire significatif sur la législation relative à la transparence des comptes annuels des partis politiques.

Graphique 1. Scores de transparence initiaux globaux, augmentation consécutive au troisième cycle d’évaluation du GRECO et augmentation relative (en %), par État

Graphique 1. Scores de transparence initiaux globaux, augmentation consécutive au troisième cycle d’évaluation du GRECO et augmentation relative (en %), par État

138Le graphique 1 montre toutefois que les États n’ont pas tous progressé de manière équivalente.

139 Trois pays ont conservé leur score global initial. Tout d’abord, la France, qui était le « meilleur élève de la classe » au début du troisième cycle d’évaluation avec un score global de 14/15, a maintenu le statu quo. Depuis lors, elle a été détrônée à la première place du classement par le Royaume-Uni (qui, en gagnant 2 points, a désormais atteint le maximum). Ensuite, l’Allemagne est le seul des quatre États qui présentaient le score global initial de 13/15 à ne pas avoir amélioré celui-ci. Les trois autres ont accru leur score global de 1 point (Islande et Luxembourg) ou de 2 points (Royaume-Uni). L’Allemagne a été égalée par le Portugal et par l’Espagne, et dépassée non seulement par le Royaume-Uni, l’Islande et le Luxembourg mais également par l’Italie, la Norvège, l’Autriche et l’Irlande (chacun désormais 14/15). Enfin, la Suisse maintient sa dernière place, avec le score global nul de 0/15. Elle creuse donc son écart avec l’ensemble des autres États, dont la moyenne était de 9,5/15 au début du troisième cycle d’évaluation et est actuellement de 12,5/15.

140 À l’inverse, le score global de trois États a au moins doublé : l’Autriche (de 7 à 14/15), la Suède (de 5 à 11/15) et surtout l’Irlande (de 3 à 14/15). L’évolution est aussi particulièrement nette aux Pays-Bas, en Norvège, en Espagne et, dans une moindre mesure, au Danemark, en Italie, en Grèce et en Finlande. Pour sa part, la Belgique n’a que faiblement progressé : son score global est passé de 9/15 à 10/15. Elle se situe au sixième rang des États (d’abord sur 11 rangs puis sur 9).

141 Il apparaît donc que le GRECO dispose d’une capacité d’influence sur la législation de ses États membres : même s’il est dépourvu de pouvoir de contrainte, il parvient à donner un réel effet à ses recommandations par le conseil, la stimulation, le partage de bonnes pratiques et, au besoin, la pression.

142 Il est à noter qu’il n’y a pas de corrélation entre les scores globaux initiaux et le degré de réponse apportée aux recommandations du GRECO (indépendamment du fait que, cela va de soi, les pays qui étaient les plus haut placés en début d’évaluation étaient également ceux qui disposaient de la marge de progression potentielle la plus réduite). Il serait dès lors intéressant de tenter de déterminer les facteurs explicatifs de ces différences de réaction. Pareille recherche dépasse cependant le cadre de la présente étude. Elle impliquerait en effet d’analyser les processus de prise de décision, les traditions et les développements propres à chaque État  [72], ainsi que divers facteurs idiosyncratiques nationaux (puisqu’il est question ici de considérer des réformes juridiques résultant au moins partiellement d’une interaction avec un organisme international).