Le Comité parlementaire chargé du suivi législatif

Camille Courtois

2018/10

Le Comité parlementaire chargé du suivi législatif
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Dans Courrier hebdomadaire du CRISP 2018/10 (n° 2375), pages 5 à 46

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Introduction

1 Depuis bien longtemps, de nombreuses voix s’élèvent pour critiquer l’arsenal législatif belge. La mauvaise qualité et la complexité des lois, d’une part, et leur quantité jugée par trop excessive, d’autre part, sont pointées du doigt. L’un et l’autre aspects sont d’ailleurs liés : nombre de lois doivent être remises sur le métier pour être révisées, clarifiées ou simplifiées (parfois même plusieurs fois), ce qui contribue d’autant à l’« inflation législative ». Pour tenter de remédier à cette « pathologie législative », et après deux décennies de débats parlementaires, la Belgique a adopté la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif  [1].

2 Cet organe est chargé de l’évaluation législative, définie comme « l’utilisation de méthodes scientifiques pour mesurer les effets les plus significatifs des choix exercés par le législateur »  [2]. Compétent uniquement pour les lois fédérales  [3], le Comité est composé à parts égales de députés fédéraux et de sénateurs, pour un total de 22 membres  [4]. Les moyens financiers et de personnel nécessaires à son fonctionnement sont fournis par les deux chambres du Parlement fédéral  [5].

3 En se dotant d’un tel instrument, la Belgique n’a pas fait œuvre de précurseur. En effet, l’évaluation législative est un outil largement répandu en Europe (notamment en France, en Allemagne, en Italie, au Royaume-Uni et en Suisse) mais également ailleurs dans le monde (en Afrique du Sud, au Canada, etc.)  [6]. On en distingue à cet égard deux types. D’une part, l’évaluation ex ante (ou évaluation prospective) intervient au stade de l’élaboration d’une norme. Elle consiste à tenter de déterminer les effets potentiels d’une loi en cours d’écriture ou à opérer un examen légistique  [7] du texte destiné à être adopté. D’autre part, l’évaluation ex post (ou évaluation rétrospective) vise à identifier, au terme d’une analyse empirique, les effets résultant de la mise en œuvre d’une norme déjà adoptée. Une comparaison est opérée entre la situation de fait ayant cours au jour de l’évaluation et celle qui prévalait avant la mise en œuvre de la loi considérée, ou celle qui avait été espérée par le législateur, afin de déterminer dans quelle mesure les objectifs de la loi ont effectivement été atteints. Pour sa part, le Comité parlementaire chargé du suivi législatif fonctionne selon le principe de l’évaluation ex post.

4 Certes, dès avant la loi du 25 avril 2007, il existait déjà des dispositions visant à l’évaluation des lois  [8]. Ainsi, rappelait le gouvernement fédéral en 1998, « la section de législation du Conseil d’État, lorsqu’elle est amenée à donner des avis sur des textes législatifs ou réglementaires, est (…) souvent amenée à cette occasion à révéler (…) l’existence de textes anciens qui n’ont jamais été expressément abrogés, bien qu’il soit hors de doute qu’ils ne soient plus appliqués. La loi organique impose encore au Conseil d’État d’établir et de publier annuellement un rapport d’activité [qui] a notamment pour objet de relater les principales difficultés auxquelles le Conseil d’État aurait été confronté dans le courant d’une année et en tirant certaines suggestions  [9]. L’article 6bis des lois coordonnées sur le Conseil d’État (…) permet, enfin, à chacune des branches des pouvoirs législatifs, fédéral, communautaires et régionaux, de demander au bureau de coordination de coordonner, de codifier ou de simplifier la législation qu’ils lui désignent  [10]. Les parquets généraux ont également, par [une circulaire du ministre de la Justice du 28 octobre 1846], été invité[s] à adresser au ministre de la Justice, “à l’expiration de chaque année judiciaire, un rapport sur les affaires à l’occasion desquelles on aurait reconnu l’insuffisance ou les défauts de la législation en vigueur”. En 1956, ensuite, le ministre de la Justice adressait une circulaire au procureur général près la Cour de cassation, aux procureurs généraux près les cours d’appel et à l’auditeur général près la Cour militaire, invitant ces magistrats à faire rapport au ministre sur les vices et défauts de la législation au fur et à mesure de leur constatation, tout en ayant la faculté de présenter en fin d’année judiciaire une étude d’ensemble. Le législateur lui-même a pris des initiatives visant à simplifier certaines législations »  [11].

5 S’il se développait bel et bien en Belgique, le mouvement d’évaluation législative souffrait cependant de diverses déficiences importantes, que la juriste Françoise Leurquin- De Visscher a identifiées à la même époque comme étant la mauvaise compréhension de la notion d’évaluation (« Le langage parlementaire utilise généralement le terme dans son sens large et l’assimile donc à celui d’appréciation. La dimension originale de la notion, à savoir l’utilisation de méthodes scientifiques pour mesurer les effets les plus significatifs des choix exercés par le législateur, s’en voit donc gommée »), le caractère empirique de la sélection des lois à évaluer (« Il n’est pas très logique de ne soumettre à une étude de faisabilité que les projets de loi qui sont de nature à entraîner une répercussion financière ou qui sont relatifs à l’organisation administrative des services ») et le manque de coordination entre les différents organes chargés, à un titre ou à un autre, de procéder à des évaluations législatives  [12].

6 C’est explicitement pour tenter de répondre à ces carences que, sous les gouvernements Verhofstadt I et II (1999-2003 et 2003-2007), a été élaborée la loi qui a porté création du Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Dix ans plus tard, force est de constater que la mise en place du Comité a été laborieuse, que le travail qu’il a effectué est fort limité à ce jour et même inexistant depuis les élections du 25 mai 2014, et que, actuellement, il paraît au moins appelé à voir sa structure et sa nature modifiées.

7 Le présent Courrier hebdomadaire a pour objectif de retracer la genèse du Comité parlementaire chargé du suivi législatif, d’analyser le processus décisionnel ayant abouti à la création de cet organe, et d’étudier la mise en œuvre concrète de la loi du 25 avril 2007 sur la base des quelques documents produits par le Comité  [13]. Il indique aussi que le Comité semble être arrivé à un tournant de son histoire – histoire par ailleurs méconnue voire insoupçonnée par beaucoup –, qui pourrait le voir perdre son caractère bicaméral pour devenir un organe de la seule Chambre des représentants.

1. Les initiatives législatives visant à l’instauration de l’évaluation des normes fédérales

8 C’est de la seconde moitié des années 1980 que date la première initiative législative visant à instaurer un système d’évaluation des normes de niveau national puis fédéral en Belgique. Au total, neuf textes différents (propositions parlementaires ou projet gouvernemental) portant sur cet objet sont déposés durant les décennies 1980 et 1990, dont six durant la législature 1995-1999. Ce chapitre retrace ce parcours en examinant les différentes initiatives législatives en question selon l’ordre chronologique de leur dépôt  [14].

9 En octobre 1987, les sénateurs Étienne Cerexhe (PSC) et Hugo Weckx (CVP) proposent de créer, pour une période de cinq années, une commission nationale chargée de coordonner et de simplifier la législation  [15]. Cette commission serait composée de 25 membres, nommés par le Conseil des ministres et choisis pour leurs « compétences particulières dans un domaine du droit ». Elle se réunirait deux fois par an pour entendre le rapport de ses six sous-commissions (droit fiscal ; droit social ; droit économique et droit commercial ; droit public et administratif ; droit pénal, procédure pénale et droit judiciaire privé ; droit civil). Les deux auteurs de ce texte indiquent espérer rendre ainsi au citoyen la possibilité de connaître et de comprendre le droit.

10 Cette proposition de loi tombe en caducité peu après, en raison de la dissolution de la Chambre. Elle est ensuite redéposée au Sénat par É. Cerexhe en mai 1988  [16], mais sans plus de succès, puis en mars 1992  [17]. Après avoir été examinée par la commission de la Justice du Sénat, la proposition de loi est alors adoptée par la haute assemblée en sa séance plénière du 17 juin 1993. Le texte est ensuite transmis à la Chambre, où il est confié à la commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions. Il tombe en caducité lors de la dissolution de la Chambre en mai 1995.

11 En avril 1990, les députés Rik Daems et Willy Cortois (tous deux PVV) proposent d’instituer un nouveau type d’initiative parlementaire au côté des propositions et des projets de loi : les actualisations de loi  [18]. Ils indiquent : « Nos lois et règlements contiennent une multitude de dispositions, certaines datant de l’époque napoléonienne, qui sont totalement dépassées par l’évolution sociale et institutionnelle et qu’il convient dès lors de supprimer ou d’actualiser ». Leur proposition vise à remédier à la désuétude de certaines normes de droit par le moyen d’une procédure systématique d’actualisation sans aggraver davantage l’inflation des propositions de loi et tout en revalorisant le rôle du Parlement. Elle consiste en ceci : « Après le renouvellement complet de la Chambre, chaque commission permanente établit, lors de sa première réunion, la liste des lois qu’elle souhaite soumettre à un examen d’actualisation au cours de la législature. Une loi qui n’a plus été modifiée depuis plus de quinze ans est inscrite d’office sur cette liste. Chaque membre a le droit de faire inscrire sur la liste une loi relevant de la compétence de la commission. La commission fixe l’ordre dans lequel les différentes lois seront examinées. L’actualisation de loi visant une adaptation technique a automatiquement priorité sur une actualisation de loi visant une adaptation sociale ».

12Cette proposition devient caduque lors de la dissolution de la Chambre en octobre 1991 ; R. Daems la redépose en mai 1992  [19], mais sans plus de succès.

13En mai 1992, les députés Johan Vande Lanotte, Patrick Hostekint, Renaat Landuyt et Dirk Van der Maelen (tous SP) proposent que soit organisée tous les trois ans une « évaluation générale de la législation et de la réglementation en vigueur »  [20]. Il s’agirait à cette occasion d’« adapter de manière ordonnée les normes juridiques qui sont dépassées en tout ou en partie ou dont l’exécution, l’interprétation ou l’application pose de sérieux problèmes, après que tous les intéressés ont été consultés ou ont au moins eu la possibilité de faire connaître leurs observations ». Le Conseil d’État dresserait un relevé des normes juridiques à adapter (en omettant de cette liste celles « dont l’adaptation pose un problème politique manifeste »), puis établirait un projet d’évaluation (qu’il soumettrait pour observations à diverses instances : la Cour d’arbitrage, la Cour de cassation, les cours et tribunaux, les secrétaires généraux des ministères, les gouverneurs, les facultés de droit des universités, etc., et toute personne intéressée qui en ferait la demande). Le Conseil d’État transmettrait ensuite son évaluation définitive de la législation au gouvernement et au Parlement, qui auraient à se prononcer sur les mesures à prendre.

14Cette proposition de loi est examinée en commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, mais elle échoue à être adoptée avant la dissolution de la Chambre qui survient en mai 1995.

15En mai 1997, les sénateurs Hugo Vandenberghe (CVP), Frederik Erdman (SP), Hugo Coveliers (VLD), André Bourgeois (CVP) et Bea Cantillon (CVP) proposent de créer une « cellule d’évaluation de la législation » au sein des services du Sénat  [21]. Ils notent que l’évolution des conditions d’élaboration des normes juridiques a des conséquences sur la qualité de celles-ci : « Le besoin d’un droit à finalité politique conduit à des enchaînements de règles compl[exes] au détriment éventuel de la qualité et de la lisibilité de la législation, de la technique et de la systématique législatives. On a ouvert la voie à une loi qui évolue en permanence et a perdu sa stabilité, avec les dangers d’incohérence, d’incertitude et de contradictions que cela entraîne, risquant ainsi de mettre en péril l’universalité de la règle de droit et le principe d’égalité ». Pour tenter de remédier à ce problème, ils proposent que le Sénat – qui, par la révision constitutionnelle du 5 mai 1993, s’est vu confier la mission de « veiller spécifiquement à la qualité de la législation »  [22] – se dote d’une cellule d’évaluation de la législation. Dans une phase initiale, celle-ci pourrait être composée de juristes et de sociologues. Elle serait chargée de donner un avis préalable sur les principales lois et initiatives législatives, sur la base de dix « commandements pour une bonne législation » listés par les cinq sénateurs (à savoir : sécurité juridique, égalité juridique, principe de l’administration individualisée de la justice, principe du juste niveau (subsidiarité), principe de la précision de l’objectif, principe de nécessité, applicabilité, effectivité et efficacité, proportionnalité des moyens aux objectifs, effet social).

16 Le texte est soumis à la commission des Affaires institutionnelles. Le 14 janvier 1999, celle-ci l’adopte dans une version fortement étoffée. Enfin, la proposition est adoptée à l’unanimité en séance plénière du Sénat le 21 janvier 1999. La décision dispose :

17

« Un Service d’évaluation de la législation (…) est créé au sein des services du Sénat.
Le service est chargé de préparer l’évaluation des projets et des propositions de loi.
Sans préjudice de l’application de dispositions législatives, le service est chargé de préparer l’évaluation de la législation existante.
Le service effectue cette préparation à la demande d’une commission du Sénat ou du bureau du Sénat, conformément aux directives fixées par le bureau. La demande contient une définition précise de la mission du service. (…)
Le service examine les rapports établis, d’une part, par le procureur général près la Cour de cassation et le Collège des procureurs généraux et, d’autre part, par le Conseil d’État, contenant un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d’application ou d’interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d’État. (…)
Le service est composé de juristes et d’autres spécialistes. Le cadre en est fixé par le bureau du Sénat.
À la demande d’une commission du Sénat, les membres du service peuvent assister aux travaux de cette commission et y émettre des considérations techniques.
Le service peut faire appel ponctuellement à des tiers pour l’accomplissement de ses missions, avec l’accord du bureau du Sénat. »

18Le Service d’évaluation de la législation du Sénat est mis en place en 2000.

19En juin 1997, souhaitant pallier le manque de « politique intégrée d’amélioration de la qualité de la législation » (« wetgevingskwaliteitsbeleid »)  [23], le député Geert Bourgeois (VU) propose de créer un « conseil législatif »  [24]. Cet organe dépendrait de la Chambre des représentants  [25] et viserait à « améliorer le travail législatif » de celle-ci – sans toutefois se substituer à elle, est-il bien précisé. Il serait composé de 20 membres nommés pour quatre ans par la Chambre (les candidats devant être « professeur ou chargé de cours principal à la faculté de droit d’une université belge ou posséder des compétences ou une expérience particulières dans le domaine de la rédaction de textes juridiques ») et serait assisté de 30 collaborateurs maîtrisant la légistique et recrutés par concours  [26] ; il pourrait également consulter ponctuellement des spécialistes. Sa mission serait triple. Primo, à la demande de la Chambre et par délégation, rédiger les propositions de loi sur la base de directives données par la Chambre au terme d’un débat relatif aux « grands axes » de la législation à adopter  [27]. Secundo, « d’initiative ou à la demande de la Chambre des représentants, formuler des propositions en vue de corriger, de compléter, de simplifier et de codifier la législation existante ». Tertio, « évaluer la législation existante et rendre des avis en la matière à la Chambre sur la base notamment des rapports d’évaluation transmis par le pouvoir judiciaire  [28], les fonctionnaires des Chambres législatives, les administrations et les citoyens ».

20Cette proposition de loi est confiée à la commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, mais elle tombe en caducité suite à la dissolution de la Chambre en mai 1999. G. Bourgeois renouvellera sa proposition en décembre 2003  [29], mais cette initiative deviendra sans objet suite à l’adoption de la loi du 25 avril 2007.

21En octobre 1997, le député Jean-Jacques Viseur (PSC) propose que soit créé un « office des légistes » au sein de la Chambre des représentants  [30]. Cette instance serait composée de 20 légistes recrutés par la Chambre par voie de concours et serait assistée par un comité juridique constitué d’avocats, de magistrats de l’ordre judiciaire et du Conseil d’État, et de professeurs d’université. La proposition expose : « L’office des légistes a pour mission de contribuer à l’amélioration de la qualité de la législation. Il assiste les membres de la Chambre des représentants dans l’élaboration des lois. Il veille à la qualité formelle des lois, à leur cohérence, à leur rigueur, à leur clarté et à leur lisibilité. Hors les cas d’urgence spécialement motivés et moyennant dispense accordée par le président de la Chambre, toute proposition de loi est soumise pour examen à l’office des légistes ». Il est donc question ici d’évaluation ex ante et non ex post.

22Le texte est soumis à la Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, mais il est frappé de caducité lors de la dissolution de la Chambre en mai 1999. Il sera redéposé à la Chambre par le même J.-J. Viseur en août 2002  [31], mais sans aboutir à nouveau, puis en juillet 2003  [32]. Il deviendra sans objet suite à l’adoption de la loi du 25 avril 2007.

23En janvier 1998, les sénatrices Magdeleine Willame-Boonen (PSC) et Andrée Delcourt-Pêtre proposent de créer un « office de la législation » au sein du Sénat  [33]. Dans l’introduction de leur texte, elles font référence au processus en cours et devant charger le Sénat de l’évaluation de la législation (cf. supra), ajoutant que, à leur sens, « le rôle du Sénat, qui depuis la révision constitutionnelle [du 5 mai] 1993 est essentiellement une chambre de réflexion chargée d’améliorer la qualité du travail législatif, ne doit pas se limiter à évaluer la législation. Pour répondre à la double exigence de sécurité juridique et d’égalité des citoyens, il a aussi un rôle essentiel à jouer dans le processus de simplification et de coordination du droit ». Elles se disent conscientes que cette dernière tâche est déjà de la compétence du Conseil d’État, mais elles estiment que celui-ci est limité par le fait qu’il « ne dispose pas de l’infrastructure nécessaire » et qu’il « ne peut prendre d’initiative en la matière ». L’office de législation qu’elles suggèrent de créer serait composé notamment de 30 fonctionnaires licenciés en droit, recrutés par le Sénat par voie de concours. Comptant six sections (droit fiscal ; droit social ; droit économique et droit commercial ; droit public et administratif ; droit pénal et droit judiciaire ; droit civil), il aurait une double mission : d’une part, dresser l’inventaire des lois à simplifier ou coordonner (et élaborer des propositions de simplification ou de coordination, dans le cas où le Conseil d’État ne s’en saisirait pas) ; d’autre part, « assister les sénateurs dans l’élaboration des lois » (en examinant « toute proposition de loi (…) avant que le texte ne soit imprimé »).

24La proposition est examinée en commission des Affaires institutionnelles, mais elle devient sans objet suite à la création du Service d’évaluation de la législation au sein du Sénat (cf. supra), option qui lui est préférée.

25En avril 1998, le gouvernement Dehaene II (CVP/PS/SP/PSC) dépose au Sénat un projet de loi visant à instituer une « procédure d’évaluation législative »  [34]. Le texte indique : « On connaît, ces dernières années, une véritable inflation des textes législatifs et réglementaires (…). Une telle situation rend illusoire l’adage “nul n’est censé ignorer la loi”, qui est pourtant inhérent à toute démocratie. La présomption de connaissance des règles de droit doit s’accompagner d’un effort permanent du législateur d’élaborer des normes cohérentes et accessibles à tous ». Dès lors, le gouvernement souhaite que les lois et règlements fédéraux en vigueur fassent « l’objet d’une évaluation dont le but est d’adapter de manière ordonnée des normes juridiques qui, en tout ou en partie, sont contradictoires, ou tombées en désuétude, ou dont l’exécution, l’interprétation ou l’application soulève des difficultés ». Pour cela, il projette de charger le procureur général près la Cour de cassation et le Conseil d’État d’établir alternativement, tous les deux ans, « un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d’application ou d’interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d’État ». Ce relevé serait adressé à la Chambre des représentants, au Sénat et au gouvernement, qui tous trois auraient ensuite la possibilité de prendre des initiatives. En particulier, le Sénat serait chargé d’examiner le relevé afin de procéder à une évaluation des législations visées et de rédiger des propositions (après avoir éventuellement mené des consultations auprès d’acteurs du monde juridique, d’administrations, de chercheurs universitaires ou de justiciables, ou avoir commandé des études), et le gouvernement lui adresserait ses propres observations.

26Après examen et amendement, le texte est adopté par la commission des Affaires institutionnelles puis, le 21 janvier 1999, est adopté en séance plénière du Sénat. Il est alors transmis à la Chambre. En avril 2003, il sera toutefois frappé de caducité en raison de la dissolution de la Chambre. Hugo Vandenberghe (CD&V) redéposera le texte au Sénat en janvier 2004  [35], mais l’initiative deviendra sans objet suite à l’adoption de la loi du 25 avril 2007.

27Enfin, en août 1998, Anne Van Haesendonck (CVP) propose que soit instaurée une « révision légistique et linguistique des textes de loi » au sein de la Chambre des représentants  [36]. Cette députée indique : « L’émergence d’une nouvelle culture politique commande d’améliorer la lisibilité, la clarté et donc l’accessibilité des textes de loi. Il conviendrait dès lors d’accorder, dans certains cas, une attention plus grande à la révision légistique et linguistique de ces textes (…). En vertu des dispositions actuelles, cette révision est d’ores et déjà préparée par les services de la Chambre, mais elle n’apparaît pas à suffisance dans le texte adopté en définitive. [Il convient donc d’]organiser de manière plus formelle la révision de certains textes lorsqu’une commission juge que cela est nécessaire et opportun ». Sa suggestion est la suivante : « Avant le vote final sur un projet ou une proposition, la commission peut décider que le rapporteur veille à ce que le texte à adopter fasse l’objet d’une révision légistique et linguistique (…). Le rapporteur est assisté par un représentant du ministre compétent, par un représentant du service de traduction, par un représentant du service des commissions et par un représentant du secrétariat législatif (…). Cette procédure est toujours d’application en cas de révision de la Constitution ».

28Ce texte tombe en caducité avec la dissolution de la Chambre en mai 1999.

2. Le processus décisionnel menant à l’instauration du Comité parlementaire chargé du suivi législatif

29 La loi du 25 avril 2007 résulte d’une proposition de loi déposée en janvier 2002 (à mettre en rapport direct avec le programme politique du gouvernement Verhofstadt I) et redéposée en juin 2003 (en lien avec les déclarations d’intention du gouvernement Verhofstadt II). Elle a été adoptée à la Chambre le 22 avril 2004 et au Sénat le 29 mars 2007. Elle fait actuellement l’objet d’une tentative de révision.

2.1. La déclaration gouvernementale du 14 juillet 1999 et la proposition de loi du 7 janvier 2002

30 Dans sa déclaration gouvernementale du 14 juillet 1999, le gouvernement Verhofstadt I (VLD/PS/Fédération PRL FDF MCC/SP/Écolo/Agalev) indique qu’il souhaite mettre en place un mécanisme d’évaluation ex post des normes fédérales : « Le gouvernement, avec le Parlement et en collaboration avec le bureau de coordination du Conseil d’État, procédera à une évaluation de la législation. Celle-ci est un moyen d’améliorer l’efficience, l’adhésion citoyenne et la qualité juridique de la législation. Cette évaluation de la législation permettra de juger [le] fonctionnement [des lois] et leur efficacité, de sorte qu’elles puissent être revues et, au besoin, abrogées »  [37].

31Début janvier 2002, une proposition de loi visant à instaurer un « comité parlementaire chargé du suivi législatif » est déposée par cinq députés (tous Fédération PRL FDF MCC) : Jacques Simonet, Olivier Maingain, Daniel Bacquelaine (chef de groupe), Denis D’Hondt et Corinne De Permentier  [38].

32 Le texte s’ouvre par les considérations suivantes : « Depuis de nombreuses années, l’inflation et l’imperfection de la production législative sont régulièrement dénoncées. L’inflation, tout d’abord. On sait qu’en dix ans, le nombre de pages du Moniteur belge a plus que doublé. Une étude du Conseil d’État a, par ailleurs, recensé près de 45 000 textes en vigueur en Belgique (…). Il en résulte que les citoyens, les entreprises privées et les différentes administrations du pays ne sont plus en mesure de dégager de cette production les textes dont ils sont les destinataires et dont ils doivent se montrer respectueux. À l’adage “nul n’est censé ignorer la loi”, on serait aujourd’hui tenté répondre qu’“à l’impossible, nul n’est tenu”. L’imperfection, ensuite. Il est évident que le Parlement n’a pas été créé pour assumer la charge de travail que nous venons de dénoncer. Techniquement parlant, un texte peut être adopté en une seule journée mais chacun conviendra que la production législative mérite du temps et de la rigueur. Cela ne lui est plus accordé aujourd’hui (…). Les dysfonctionnements découlant de [cette situation] ne se sont pas fait attendre. On ne compte plus aujourd’hui les lois qui doivent être remises sur le métier plusieurs fois au cours de la même année. Ceci aussi, peut-être surtout, concourt à désorienter ceux qui, au-delà de la place de la Nation, sont chargés d’appliquer ou d’interpréter les mesures nouvelles ou ceux qui en sont les simples bénéficiaires ».

33 Pour remédier à ce problème, les auteurs estiment que le projet de loi déposé lors de la précédente législature par le gouvernement Dehaene II (cf. supra) – projet qui, par une loi du 24 décembre 1999  [39], a été relevé de la caducité dont il avait été frappé par la dissolution de la Chambre intervenue en mai 1999 et est donc alors toujours pendant, bien qu’il ne lui soit plus donné de suite – n’est pas pertinent. Ils lui adressent quatre reproches. Primo, celui de confier la mission d’évaluation des lois au seul Sénat, alors que celui-ci ne dispose plus que de compétences législatives limitées. Secundo, celui de ne pas définir la nature de l’évaluation envisagée et de ne préciser ni sa portée ni ses moyens. Tertio, celui de n’envisager que les aspects jurisprudentiels de la problématique (en limitant la base de l’évaluation aux rapports du Conseil d’État et de la Cour de cassation). Quarto, celui de ne pas prendre en considération la jurisprudence de la Cour d’arbitrage.

34 Pour leur part, les cinq députés proposent le dispositif suivant. Conformément à la déclaration gouvernementale de juillet 1999, celui-ci repose sur le choix d’une évaluation ex post des règles de droit fédérales. Il est en partie inspiré de l’exemple français de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation  [40].

35 Un Comité parlementaire chargé du suivi législatif serait mis en place, qui réunirait des membres tant de la Chambre des représentants que du Sénat. Le principe d’une procédure bicamérale est en effet estimé indispensable. Plus précisément, le Comité serait composé de 22 membres, à savoir 11 députés et 11 sénateurs  [41]. Contrairement à divers exemples étrangers ou propositions précédemment évoquées, le Comité serait donc composé exclusivement de parlementaires et non de légistes. Il est toutefois prévu qu’il serait « assisté pour l’ensemble de ses tâches par des collaborateurs, licenciés ou docteurs en droit, mis à disposition par le Sénat et la Chambre des représentants ». De plus, vu « la nature spécifique » de la mission qui lui est conférée et afin « qu’un fort accent scientifique imprègne l’analyse réalisée », le Comité pourrait « faire appel à des experts pour préciser son analyse » et « faire procéder à des enquêtes auprès des services administratifs chargés de mettre en œuvre la législation étudiée, auprès des professions auxquelles elle s’applique ou du public concerné ». Enfin, le Comité pourrait par ailleurs demander aux membres du gouvernement d’assister à ses réunions et ceux-ci pourraient demander à être entendus.

36 Le Comité prendrait connaissance de requêtes dénonçant deux types de problèmes : d’une part, « des difficultés d’application des lois en vigueur liées à la complexité des textes, à leurs lacunes, à leurs éventuelles incohérences ou erreurs ou à leur caractère désuet ou contradictoire »  [42] et, d’autre part, « l’inadéquation des lois en vigueur aux situations qu’elles régissent »  [43]. Dans ce dernier cas, son examen consisterait à « vérifier si les moyens mis en œuvre permettent de produire les effets attendus et d’atteindre les objectifs assignés ». Les requêtes lui seraient adressées par les services publics fédéraux, par toute personne physique ou toute personne morale de droit public ou de droit privé, ou par les députés et sénateurs.

37 S’il s’avérait qu’un texte légal « suscite manifestement des difficultés importantes », deux procédures sont prévues. D’une part, un rapporteur serait chargé d’en faire état à la Chambre des représentants et au Sénat en leur fournissant « toute information de nature à engendrer une initiative législative circonstanciée » (le Comité devant par ailleurs répondre aux éventuelles sollicitations des Chambres visant à disposer de « compléments d’information destinés à faciliter leur approche des suites à réserver à l’évaluation qui leur a été transmise »). D’autre part et le cas échéant, le Comité émettrait « des recommandations au ministre qui a la matière dans ses attributions pour qu’il prenne toute mesure permettant une application provisoire du texte légal incriminé ».

38 Une fois par mois, le Comité prendrait également en considération « les arrêts de la Cour d’arbitrage qui ont une incidence sur l’efficacité de l’ordonnancement juridique » (le président du Comité devant à cette fin « dresser un résumé des arrêts d’annulation ou d’inconstitutionnalité qui tendent à créer des vides au sein des législations incriminées »). Le cas échéant, un rapporteur informerait pareillement la Chambre et le Sénat des résultats des travaux du Comité quant à « la nécessité de modifier en tout ou en partie la législation incriminée par la Cour d’arbitrage ».

39 De même, le procureur général près la Cour de cassation et le Collège des procureurs généraux, d’une part, et le Conseil d’État, d’autre part, seraient chargés de transmettre annuellement au Comité un rapport « contenant un relevé des lois pour lesquelles des difficultés d’application ou d’interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d’État au cours de l’année judiciaire écoulée ». En outre, les services du Comité analyseraient les rapports adressés aux Chambres par des organismes tiers.

40 Chaque fois qu’il l’estimerait utile, le Comité adresserait un rapport aux Chambres « sur les constatations qu’il fait à l’occasion de l’analyse des rapports, sur des difficultés importantes engendrées par une législation particulière ». Enfin, indépendamment de cela et en se basant sur les constatations faites à l’occasion de l’exécution de ces diverses tâches, le Comité rédigerait à destination de la Chambre des représentants un rapport annuel « mettant en évidence les difficultés d’interprétation, les lacunes, les incohérences ou les erreurs avérées dans les différentes législations soumises à son attention ainsi que les textes désuets ou contradictoires ».

41 Il est bien précisé que les conclusions auxquelles aboutirait le Comité seraient « dépourvues de toute portée législative », seuls le Parlement et le gouvernement pouvant décider d’éventuellement concrétiser certaines de ces conclusions par une proposition ou un projet de loi.

42 La proposition de loi est soumise à la commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions  [44]. Elle est prise en considération par celle-ci le 12 mars 2002 et y est discutée le 7 mai suivant. Notamment, D. Bacquelaine précise que « l’essentiel de la présente proposition de loi n’est pas d’évaluer la qualité juridique des textes normatifs mais bien d’évaluer l’adéquation de ces textes par rapport aux objectifs poursuivis » ainsi que leur applicabilité, ajoutant : « Il s’agit (…) d’une évaluation ex post et pas d’un comité de deuxième lecture ou de commission de loi »  [45].

43 Suite à ce premier échange de vues, D. Bacquelaine dépose, en juillet 2002, un amendement visant à remplacer l’ensemble du texte de la proposition de loi  [46]. Il s’agit d’une nouvelle version de celui-ci, suite à un remaniement opéré par le service juridique de la Chambre. C’est elle qui est désormais prise comme base des débats par la commission (pour sa réunion du 9 juillet 2002, qui sera la dernière de la législature à être consacrée à ce dossier).

44 Sur la forme, la structure du texte a été réaménagée. Sur le fond, un certain nombre de dispositions « jugées trop techniques » ont été retirées, étant désormais destinées à figurer dans le règlement d’ordre intérieur du Comité projeté. Surtout, diverses modifications ont été apportées au dispositif, dont quatre sont à signaler ici. Primo, un système de suppléance serait ajouté. Secundo, il ne serait plus question d’un appui permanent par des collaborateurs. Tertio, le rapport annuel du Comité serait présenté tant devant le Sénat que devant la Chambre des représentants. Quarto, la prise en considération mensuelle de la jurisprudence de la Cour d’arbitrage par le Comité ferait également l’objet d’un rapport.

45 Lorsqu’intervient la dissolution de la Chambre en avril 2003, la discussion est toujours en cours au sein de la commission. Le texte est alors frappé de caducité.

2.2. La déclaration gouvernementale du 14 juillet 2003 et la proposition de loi du 26 juin 2003

46 Dans sa déclaration gouvernementale du 14 juillet 2003, le gouvernement Verhofstadt II (VLD/PS/MR/SP.A–Spirit) annonce qu’« un système d’évaluation législative sera mi[s] en place et consacré légalement au sein du Parlement afin de procéder à l’évaluation des lois en vigueur ; efficacité, proportionnalité, transparence et cohérence seront les critères pris en compte »  [47]. Il s’inscrit donc dans la continuité de ce qui a été initié au cours de la législature précédente.

47 Dès le mois de juin 2003, Daniel Bacquelaine (chef de groupe MR) dépose à la Chambre une proposition de loi, reprenant les textes de la proposition de loi de janvier 2002 (pour les développements) et de son propre amendement de juillet 2002 (pour les articles de loi et pour le commentaire de ceux-ci)  [48].

2.3. Le travail à la Chambre des représentants

48 La proposition de loi déposée par D. Bacquelaine est transmise à la commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions. Elle y est jointe à trois autres initiatives ayant trait à l’évaluation législative : la proposition de loi redéposée par J.-J. Viseur en juillet 2003 et les deux propositions de loi redéposées par G. Bourgeois en décembre 2003 (cf. supra). Le 12 novembre 2003, la commission décide de créer un groupe de travail ad hoc pour examiner les quatre textes.

2.3.1. Le groupe de travail chargé de l’examen de propositions concernant l’évaluation des lois

49 Composé de Daniel Bacquelaine (MR), d’Alfons Borginon (VLD), de Thierry Giet (PS, président), de Bart Laeremans (VB), de Geert Lambert (SP.A–Spirit), de Servais Verherstraeten (CD&V) et de Jean-Jacques Viseur (CDH), le groupe de travail se réunit à six reprises (3 et 9 décembre 2003, 6 et 27 janvier, 3 février et 2 mars 2004)  [49]. Parmi les quatre textes à l’examen, il décide de prendre pour base de ses discussions la proposition de loi déposée par D. Bacquelaine.

Le point de vue du secrétaire d’État à la Simplification administrative

50 Lors de son audition par le groupe de travail et dans une note adressée à celui-ci  [50], le secrétaire d’État fédéral à la Simplification administrative, Vincent Van Quickenborne (VLD), justifie la nécessité d’instituer une évaluation des normes de droit fédérales par l’excédent de charges administratives et par la complexité des textes de loi, qui paralyseraient tant les citoyens dans l’exercice de leurs droits que l’administration et les entreprises. S’il estime que le volet ex ante de cet exercice revient au gouvernement fédéral (il dit à ce propos souhaiter améliorer les mécanismes existants, qu’il détaille brièvement), il considère que le volet ex post doit être du ressort du Parlement fédéral, celui-ci étant « coresponsable de la qualité de la législation » et ayant l’habitude de pratiquer « certaines formes d’évaluation » (comme les auditions d’experts).

51 Il soutient la proposition de loi déposée par D. Bacquelaine pour différentes raisons : le fait que l’évaluation législative reçoive une définition large (prenant en considération les aspects tant juridiques que socio-scientifiques, économiques, etc.) et soit fondée sur des analyses scientifiques ; le caractère bicaméral de l’instance envisagée ; l’équilibre entre une certaine indépendance du Comité (élément nécessaire pour « pouvoir examiner les lois indépendamment de l’agenda politique ») et son lien avec le législateur (afin que les résultats de l’évaluation puissent être exploités) ; les larges possibilités de saisine du Comité ; les garanties démocratiques prévues. À son estime, ces éléments « collent parfaitement avec les termes de l’accord gouvernemental ».

52 En revanche, le secrétaire d’État pointe sept éléments qui devraient être améliorés selon lui. La plupart de ses observations seront retenues dans des amendements déposés par D. Bacquelaine.

53 Primo, V. Van Quickenborne estime que les critères de l’évaluation devraient être définis dans la loi. Il propose ceux figurant dans la déclaration gouvernementale du 14 juillet 2003 : efficacité, proportionnalité, transparence, cohérence. Cet élément sera intégré suite à un amendement de D. Bacquelaine  [51].

54 Secundo, le secrétaire d’État émet deux remarques quant aux aspects temporels. D’une part, il considère que l’évaluation ne doit pas intervenir trop tôt, afin que la pratique et l’exécution des lois, tant sur le terrain que par les tribunaux, se soient stabilisées. En l’occurrence, il suggère que l’évaluation d’une norme donnée n’intervienne qu’après que celle-ci est entrée en vigueur depuis au moins trois ans. Cet élément sera intégré suite à un amendement de D. Bacquelaine  [52]. D’autre part, V. Van Quickenborne aborde la question de la durée d’une évaluation ; à cet égard, il propose qu’une priorité soit accordée aux projets et propositions de loi qui transposent les résultats d’une évaluation. Cette suggestion ne sera pas retenue.

55 Tertio, et conformément à l’accord gouvernemental, V. Van Quickenborne souhaite qu’un lien soit établi avec la simplification administrative. Sa suggestion ne sera pas reprise mot pour mot par le groupe de travail mais, suite à un amendement de D. Bacquelaine  [53], il sera ajouté que le Comité, s’il décide de procéder à une sélection des requêtes sur lesquelles portera son examen, se concentrera non seulement sur « les législations dont l’inapplicabilité perturbe gravement la bonne marche de notre ordonnancement juridique » – ce qui était déjà prévu dans la proposition de loi –, mais également sur celles « dont l’application engendre des charges administratives démesurées pour les citoyens ou pour les entreprises ».

56 Quarto, le secrétaire d’État estime que le processus de sélection des experts doit être précisé et préconise qu’une préférence soit donnée à des membres d’instances publiques. Il ne sera pas suivi, le groupe de travail considérant que les experts consultés devront être choisis au cas par cas.

57 Quinto, V. Van Quickenborne demande que soit précisée « la manière d’impliquer la population ou les groupes-cibles d’une loi » (tout en reconnaissant que les consultations publiques présentent les inconvénients d’être onéreuses, de prendre du temps et de ne pas permettre d’obtenir le point de vue de tous les intéressés). Sa suggestion ne sera pas suivie.

58 Sexto, le secrétaire d’État se demande s’il ne faudrait pas réduire le nombre de membres composant le Comité. Ce point ne sera pas modifié.

59 Septimo et enfin, il suggère que le Comité puisse dans certains cas joindre une proposition de loi à son rapport, pour « faciliter le suivi politique de l’évaluation ». Cet élément sera intégré suite à trois amendements de D. Bacquelaine  [54] : il sera dorénavant stipulé que le Comité pourra « le cas échéant, par consensus », annexer à ses rapports une « proposition d’initiative législative » (et il ne sera donc plus simplement question de livrer aux Chambres « toute information de nature à engendrer une initiative législative circonstanciée » et de se tenir à leur disposition, ou d’émettre des recommandations au ministre concerné). Ainsi, le groupe de travail souhaitera permettre au travail du Comité de « déb[o]ucher sur du concret », sans toutefois « se substituer au rôle des commissions permanentes ». Le recours au consensus s’explique quant à lui par le souci de « dépasser le clivage traditionnel majorité-opposition ». Par ailleurs, il sera précisé que tous les rapports du Comité seront adressés non seulement à la Chambre et au Sénat mais également au ministre qui a la matière dans ses attributions  [55].

60 Par ailleurs, V. Van Quickenborne indique être d’avis qu’« il ne peut (…) être question d’amples projets de codification et de coordination. De tels projets coûtent trop cher et demandent trop de main-d’œuvre et de temps (…). Il est important que le travail ait des résultats tangibles qui font une différence ». Dès lors, il propose que le Comité procède par étapes. Dans un premier temps, il réaliserait des évaluations relativement rapides et peu onéreuses et aboutissant à un résultat concret. Dans un deuxième temps, il tirerait les conséquences de « la jurisprudence des plus hautes juridictions et de ses effets sur la législation actuelle ». Dans une troisième et dernière phase, il viserait la législation sociale au sens le plus large, dont la complexité est connue, notamment en matière d’emploi.

Les débats du groupe de travail

61Au cours de ses débats, le groupe de travail s’accorde sur la nécessité de passer par une proposition de loi plutôt que par une modification du règlement de la Chambre  [56]. Un collaborateur du secrétaire d’État avance à cet égard qu’une loi est nécessaire, car des droits sont accordés à des tiers. Quant à lui, D. Bacquelaine rappelle que la déclaration gouvernementale prévoit qu’« un système d’évaluation législative sera mis en place et consacré légalement au sein du Parlement » ; par ailleurs, il soutient qu’un « texte législatif a une plus grande portée ».

62 La parité entre députés et sénateurs est mise en cause par B. Laeremans et Koen Bultinck (VB). Ils déposent un amendement suggérant que la proportion soit de 14–8 (et non de 11–11)  [57], en raison du fait, d’une part, que la Chambre compte davantage de membres que le Sénat et, d’autre part, que la composition de la Chambre est « plus démocratique » que celle du Sénat. D. Bacquelaine rappelle que la composition inscrite dans la proposition de loi est inspirée de celle de la Commission parlementaire de concertation. Un des auteurs de l’amendement rejette ce parallélisme, la composition paritaire de la Commission parlementaire de concertation résultant d’un « accord entre les deux assemblées » et le Comité projeté étant appelé à « jouer un rôle politique ». L’amendement est réservé ; il sera rejeté en commission de la Chambre.

63 A. Borginon dépose un amendement visant à prévoir la présence de sénateurs de Communauté  [58] au sein du Comité  [59] parce que, selon lui, ceux-ci « sont les mieux placés pour apprécier l’équilibre qui doit exister entre les différents niveaux de pouvoir ainsi que le respect par chacun de ces pouvoirs de ses compétences propres ». Cet élément est intégré : une disposition prévoit que la moitié au moins des sénateurs membres du Comité doivent être des sénateurs communautaires.

64 Sur proposition de D. Bacquelaine, deux modifications sont introduites. D’une part, le champ de compétences du Comité est élargi aux lois qui se révéleraient inapplicables en raison de leur « manque de précision » ou de « l’interprétation multiple qui en découle »  [60]. D’autre part, la possibilité de saisir le Comité est ouverte à « tout service administratif chargé d’appliquer la loi ou toute autorité publique chargée de contrôler l’application de la loi » (formulation qui remplace celle, plus restreinte, de « les services publics fédéraux »)  [61].

65 Bart Tommelein (VLD) et A. Borginon déposent un amendement concernant la répartition des compétences entre l’Autorité fédérale, d’une part, et les Régions et Communautés, d’autre part  [62], dont le but est d’éviter que le pouvoir fédéral n’évalue une norme de droit fédérale traitant d’une compétence désormais dévolue aux entités fédérées. Ils ne sont pas suivis, le Comité craignant qu’un tel élément n’amène le Comité « à exercer la mission de la Cour d’arbitrage » et que les débats tenus en son sein ne « deviennent très théoriques et juridiques et ne s’écartent dès lors de la fonction première de l’évaluation ». De même, B. Tommelein et A. Borginon proposent que les membres des Conseils régionaux et communautaires soient autorisés à déposer une requête, en tant que ceux-ci « peuvent être confrontés à une législation fédérale inopportune et de mauvaise qualité que leurs compétences régionales ou communautaires ne leur permettent toutefois pas d’abroger »  [63]. Leur amendement est réservé ; il ne sera pas adopté par la commission.

66 Enfin, le principe d’un rapport annuel que serait chargé de dresser le Conseil d’État est retiré  [64]. Le Comité craint que cet organe « ne puisse que répéter ce qu’il a dit dans ses avis » et qu’une polémique naisse à propos de ceux de ses avis qui ne seraient pas suivis.

2.3.2. La commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions

67 Le groupe de travail rend son rapport le 15 mars 2004  [65]. Trois jours plus tard, le nouveau texte proposé par le groupe de travail est déposé, sous la forme d’un amendement, par D. Bacquelaine, A. Borginon, G. Lambert, T. Giet et J.-J. Viseur  [66]. La commission de Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions se penche alors sur le dossier  [67]. Elle décide de prendre comme base de discussions l’amendement reprenant le texte auquel a abouti le groupe de travail.

68 Après une brève discussion, la proposition de loi est adoptée par la commission le 24 mars 2004 (unique réunion qu’elle tient sur cet objet)  [68].

2.3.3. La séance plénière du 22 avril 2004

69 Le texte est adopté en séance plénière de la Chambre le 22 avril suivant sans être modifié (par 94 oui, 14 non et 7 abstentions)  [69]. Il est ensuite transmis au Sénat sous la forme d’un projet de loi  [70], conformément à la procédure bicamérale obligatoire.

2.4. Le travail au Sénat

70 Le projet de loi est envoyé en commission des Affaires institutionnelles dès le 26 avril 2004. Il y est discuté en même temps que la proposition de loi de H. Vandenberghe redéposée en janvier 2004 et tendant à instituer une procédure d’évaluation législative (cf. supra).

La commission des Affaires institutionnelles

71 La commission se réunit à ce propos à six reprises, en présence du secrétaire d’État à la Simplification administrative  [71].

La discussion préliminaire

72 Le 21 octobre 2004, la réunion est consacrée aux exposés introductifs. Le projet de loi est présenté par le secrétaire d’État.

73 Lors de la discussion qui s’ensuit, la question est posée de l’opportunité d’ajouter le suivi législatif aux missions des Chambres fédérales alors que le gouvernement fédéral a annoncé une prochaine « réforme du système bicaméral »  [72] susceptible de toucher aux compétences du Sénat, voire d’aboutir à la suppression de la haute assemblée. Les avis divergent quant à savoir s’il convient ou non d’attendre les résultats du forum devant traiter de cette éventuelle réforme : Annemie Van de Casteele (VLD), Philippe Moureaux (PS) et Nathalie de T’ Serclaes (MR) s’opposent à un report de la discussion. De même, le secrétaire d’État demande à ce que le projet de loi ne soit pas examiné en lien avec la question de la réforme du Sénat mais conformément aux compétences actuelles de cette assemblée. Telle est également la position de Berni Collas (MR), de Patrick Vankrunkelsven (VLD) et d’Hugo Vandenberghe (CD&V).

74 Bien plus, H. Vandenberghe estime que l’évaluation législative devrait être confiée au seul Sénat, au motif que la Chambre est « dénuée de la vision à moyen terme » et qu’elle a un rôle davantage politique (notamment de contrôle du gouvernement). P. Moureaux considère pareillement que c’est le Sénat qui devrait se charger de l’évaluation des lois, moyennant une meilleure délimitation de la procédure d’évocation. N. de T’ Serclaes rejoint cette proposition. Mais la plupart des membres de la commission, tels que A. Van de Casteele, P. Vankrunkelsven et Francis Delpérée (CDH), ainsi que le secrétaire d’État, tiennent à ce que le Comité soit composé tant de députés fédéraux que de sénateurs.

75 Le choix en faveur d’un Comité composé uniquement de parlementaires, plutôt que constitué au moins partiellement d’experts, pose problème à Joris Van Hauthem (VB) et à P. Vankrunkelsven. Le premier se demande si les membres du Comité seront à même de dépasser les clivages majorité-opposition. Le second se prononce en faveur d’un système associant un collège indépendant, qui préparerait l’évaluation dans un premier temps, et un collège politique, qui trancherait dans un second temps. Fauzaya Talhaoui (SP.A–Spirit), rejointe par F. Delpérée, estime que les « éventuelles imperfections » des lois relèvent de la responsabilité des parlementaires (puisque ce sont eux qui les ont approuvées) et que, dès lors, il incombe aux parlementaires de remédier eux-mêmes auxdites imperfections, sans s’en décharger sur d’autres organes.

Les auditions

76 Le 18 mars 2005, la commission procède à diverses auditions. D’une part, six magistrats belges : le président de la Cour d’arbitrage (Alex Arts), un juge à la Cour d’arbitrage (Jean Spreutels), le premier président de la Cour de cassation (Marc Lahousse), le procureur général près la Cour de cassation (Marc De Swaef), le président du Conseil d’État (Robert Andersen) et l’auditeur général au Conseil d’État (Philippe Bouvier). D’autre part, sept chercheurs universitaires spécialistes de l’évaluation législative, belges et étranger : Wim Voermans (Universiteit Leiden), Patricia Popelier (Universiteit Antwerpen - UA), Jeroen Van Nieuwenhove (Katholieke Universiteit Leuven - KUL), Françoise Leurquin-De Visscher (Université catholique de Louvain - UCL), Marnix Van Damme (Vrije Universiteit Brussel - VUB, par ailleurs président de chambre au Conseil d’État), Koen Van Aeken (UA) et Nicolas Bernard (Facultés universitaires Saint-Louis - FUSL).

77 Plusieurs orateurs, tels A. Arts et R. Andersen, regrettent l’absence d’évaluation ex ante. De plus, K. Van Aeken, P. Popelier et J. Van Nieuwenhove estiment qu’évaluation ex post et évaluation ex ante devraient aller de pair.

78 Aucune des personnes auditionnées ne conteste qu’une évaluation législative doive revêtir un caractère scientifique et multidisciplinaire. C’est même là un point essentiel pour W. Voermans, P. Popelier, J. Van Nieuwenhove, F. Leurquin-De Visscher et M. Van Damme. Certains, comme A. Arts ou K. Van Aeken, en déduisent que les membres du Comité devront collaborer avec des experts. D’autres, comme F. Leurquin-De Visscher, M. Van Damme, P. Popelier et J. Van Nieuwenhove, estiment que le Comité devrait être composé d’experts tout en gardant un lien avec les parlementaires (qui, par exemple, établiraient un programme d’évaluation : objet de l’évaluation, méthode de travail, moyens investis, désignation des experts, utilisation des résultats, etc.).

79 S’agissant de l’assemblée parlementaire à laquelle attacher le futur Comité, les personnes auditionnées ne sont pas unanimes. P. Popelier et J. Van Nieuwenhove estiment que l’évaluation législative devrait revenir au Sénat, alors que F. Leurquin-De Visscher considère que le service devrait être attaché soit à la seule Chambre des représentants soit aux deux assemblées législatives.

80 D’un point de vue légistique, deux imprécisions sont principalement relevées dans le projet de loi. La première concerne le critère d’« efficacité » de l’ordonnancement juridique. La seconde porte sur l’emploi du verbe « permettre » s’agissant de l’accomplissement des objectifs fixés, verbe qui tient de la terminologie d’une évaluation ex ante (visant à déterminer dans quelle mesure une loi en préparation est susceptible d’engendrer tels ou tels effets), alors que c’est une évaluation ex post (visant à déterminer dans quelle mesure une loi existante a engendré tels ou tels effets) qu’opérera le Comité. Par ailleurs, M. Van Damme, K. Van Aeken, P. Popelier et J. Van Nieuwenhove estiment que les critères et la sélection des requêtes laissent lieu à trop d’appréciation.

81 Quant au délai de trois ans, plusieurs intervenants y sont favorables, bien que tous ne s’accordent pas sur la durée à fixer ni sur son caractère absolu. La possibilité donnée aux justiciables d’adresser une requête au Comité est appuyée par R. Andersen, N. Bernard, K. Van Aeken, P. Popelier et J. Van Nieuwenhove. La suppression de la participation du Conseil d’État est quant à elle regrettée par R. Andersen, P. Bouvier, P. Popelier et J. Van Nieuwenhove. Enfin, les questions de la publicité et de la transparence du processus sont soulevées par P. Popelier, J. Van Nieuwenhove, A. Arts, F. Leurquin-De Visscher et N. Bernard.

82 Lors de l’échange de vues qui suit, les membres de la commission interpellent ou questionnent les personnes auditionnées sur l’un ou l’autre point. Par la suite, ils ne se référeront toutefois que très peu aux avis exposés lors des auditions, et le projet de loi ne sera pas modifié en conséquence.

L’avis de la section de législation du Conseil d’État

83 Au vu des auditions du 18 mars 2005 et des notes remises par le Service d’évaluation de la législation du Sénat  [73], la commission décide, lors de sa réunion du 4 mai 2006, de soumettre le projet de loi pour avis au Conseil d’État. Cet avis est rendu le 5 juillet 2006  [74]. Il comporte trois observations.

84 Tout d’abord, la section de législation du Conseil d’État rappelle que, la Constitution énonçant en son article 60 que « chaque Chambre détermine, par son règlement, le mode suivant lequel elle exerce ses attributions », il n’appartient en principe pas à la loi d’intervenir pour régler le fonctionnement des Chambres et leur processus de prise de décision. Toutefois, il est admis que la loi puisse – voire doive – intervenir « dans un domaine qui relève du “mode suivant lequel [chaque Chambre] exerce ses attributions” ». En l’occurrence, la section de législation considère que, pour que la loi en projet soit admissible, il doit être démontré qu’il existe « une nécessité impérieuse d’apporter au problème de l’évaluation législative par les Chambres (…) une solution uniforme qui ne pourrait être atteinte par une modification du règlement d’une ou des assemblées, ces règlements pouvant, le cas échéant, être harmonisés de commun accord afin de mettre sur pied, dans le respect de l’autonomie de chaque assemblée, l’instrument d’évaluation recherché ». Dès lors, note-t-elle, en vue de respecter la Constitution, le projet de loi ne doit « intervenir que là où c’est strictement nécessaire », c’est-à-dire qu’il doit « distinguer les éléments qui doivent absolument rester communs et qui justifient l’intervention du législateur des mesures de mise en œuvre ou de détail » – lesdites mesures devant, quant à elles, être reprises dans le règlement d’ordre intérieur du Comité.

85 Le secrétaire d’État à la Simplification administrative, V. Van Quickenborne, justifiera que le législateur procède par une loi, et non par une modification des règlements des assemblées, par le fait que « l’on touche aux droits du citoyen » et que « l’évaluation de la législation est confiée aux deux Chambres conjointement »  [75]. Le projet de loi ne sera donc pas modifié sur ce point. Par ailleurs, un amendement de F. Delpérée visera à supprimer la place réservée aux sénateurs de Communauté  [76], cet élément ayant été pointé par le Conseil d’État parmi les « mesures de mise en œuvre ou de détail » à proscrire d’une telle loi. Mais à la demande du secrétaire d’État, qui tient à ce qu’une disposition assure « l’équilibre entre les Communautés et le niveau fédéral », cet amendement ne sera pas retenu.

86 Ensuite, relativement aux requêtes adressées au Comité, la section de législation du Conseil d’État adresse plusieurs critiques au projet de loi : l’objet de ces requêtes « est décrit trop largement », le délai de trois ans est « peu justifiable », les citoyens risquent de mal distinguer les requêtes à soumettre au Comité – qui portent sur l’amélioration de la législation – des réclamations à adresser au collège des médiateurs – qui portent sur des difficultés administratives – et des pétitions. À ce dernier égard, la section de législation estime que les requêtes constituent « en même temps des pétitions au sens de l’article 28 de la Constitution ». Elle conseille dès lors de prévoir que les requêtes écartées par le Comité pour cause d’irrecevabilité ou non retenues seront transmises aux commissions des pétitions de la Chambre et du Sénat.

87 Cette proposition sera reprise par le Service d’évaluation de la législation du Sénat. Après discussion en commission, le projet de loi ne sera cependant pas adapté sur ce point  [77].

88 Enfin, la section de législation du Conseil d’État se prononce sur le fait que, dans certains cas, le Comité sera appelé à annexer à son rapport une « proposition d’initiative législative ». Si elle estime que cet élément « n’est que normal », elle considère néanmoins que la terminologie devrait être modifiée « pour souligner nettement que le droit d’initiative [des Chambres] n’est en rien affecté ».

89 La haute juridiction ne sera pas suivie sur ce point non plus. Un amendement sera certes déposé par F. Delpérée à ce sujet  [78], mais il sera rejeté.

Les débats en commission

90 La commission poursuit ses travaux les 25 janvier 2007 (réunion au cours de laquelle elle décide de prendre pour base de ses discussions le projet de loi) et 15 février 2007. Hormis les éléments déjà signalés plus haut et le fait qu’H. Vandenberghe s’oppose résolument au texte, le projet de loi ne rencontre pour ainsi dire aucune objection. Le 1^er mars 2007, il est donc adopté par la commission sans que celle-ci lui ait apporté de sensible changement : seules quelques corrections ont été apportées sur suggestion du Service d’évaluation de la législation du Sénat  [79].

2.4.1. La séance plénière du 29 mars 2007

91 Le 29 mars 2007, la séance plénière du Sénat se penche sur le texte. Après une brève discussion, celui-ci est adopté sans être modifié (par 40 oui, 19 non et 4 abstentions)  [80].

2.5. La mise en œuvre de la loi

92 La loi est sanctionnée par le roi le 25 avril 2007 et publiée au Moniteur belge le 11 mai suivant. Elle entre en vigueur dix jours plus tard.

93 Toutefois, ce n’est qu’à la fin de l’année 2011, soit quatre ans et demi plus tard, que le Comité commence à fonctionner, notamment en adoptant son règlement d’ordre intérieur  [81]. Par ailleurs, de novembre 2011 à juin 2012, le Comité consacre plusieurs réunions à des échanges de vues relatifs à ses missions  [82]. Des représentants du Collège des procureurs généraux, du parquet général près la Cour de cassation, de la Cour constitutionnelle, du gouvernement fédéral, du Conseil d’État ainsi que de la Cour des comptes sont entendus  [83].

94 Il est à noter que, depuis l’adoption de la loi du 25 avril 2007, la Flandre a également mis en place un mécanisme d’évaluation législative, à travers son décret du 26 janvier 2018 portant diverses dispositions visant à introduire ou à améliorer certaines obligations de rapportage au Parlement flamand en matière de l’application et de l’interprétation de décrets par des instances judiciaires, et en matière de la politique de recherche et de poursuite  [84]. Des tentatives analogues, directement inspirées de la loi du 25 avril 2007, ont également vu le jour au niveau de la Communauté française  [85], de la Région de Bruxelles-Capitale  [86] et de la Commission communautaire commune (COCOM)  [87], mais sans résultat à ce jour.

3. Le travail du Comité parlementaire chargé du suivi législatif

95 À ce jour, le Comité parlementaire chargé du suivi législatif n’a publié que trois rapports d’activités : le premier pour l’année 2011, le deuxième pour l’année 2012, et le troisième pour la période courant de janvier 2013 à avril 2014. Depuis mai 2014, le Comité n’a plus été actif.

96 Le premier rapport d’activités n’est pas exploitable ici, car il fait seulement état du lancement des activités du Comité (indiquant que, « eu égard à son installation à la fin de l’année », à savoir en novembre 2011, le Comité n’a encore pu exercer ses compétences)  [88]. Les deux autres rapports contiennent, sous la forme de tableaux, l’examen des arrêts et rapports ayant été transmis au Comité, complété pour 2013-2014 par l’examen des requêtes  [89]. En outre, le Comité a publié en 2013 un document reprenant cinq propositions d’initiative législative  [90].

3.1. Les attributions du Comité : résumé

97 Le Comité parlementaire chargé du suivi législatif a pour mission d’évaluer deux types de lois (à la condition que celles-ci soient entrées en vigueur depuis au moins trois ans)  [91]. D’une part, celles qui sont jugées en inadéquation avec les situations qu’elles régissent  [92]. D’autre part, celles qui présentent « des difficultés d’application (…) liées à [leur] complexité (…), à leurs lacunes, à leurs incohérences ou erreurs, à leur manque de précision et à l’interprétation multiple qui en découle ou à leur caractère désuet ou contradictoire »  [93]. Ce sont essentiellement les « implications juridiques, économiques, sociales et financières » de ces lois qui sont concernées  [94].

98 Les inadéquations et difficultés dénoncées peuvent être soumises à l’examen du Comité par trois voies : les arrêts de la Cour constitutionnelle  [95] ; les rapports du procureur général près la Cour de cassation, du Collège des procureurs généraux et d’organismes tiers  [96] ; les requêtes déposées par une autorité publique chargée du contrôle de l’application des lois, par un service administratif chargé de l’application des lois, par des parlementaires fédéraux, ou par toute personne physique ou morale (telles les sociétés ou les collectivités locales)  [97]. Le Comité examine les documents qui lui sont soumis sur la base de listes dressées par son secrétariat  [98].

99 En cas de besoin (par exemple, de surcharge de travail), le Comité peut opérer une sélection des requêtes à traiter, pour évaluer en priorité les lois dont « l’inapplicabilité perturbe gravement le bon fonctionnement de l’ordonnancement juridique » ou « dont l’application engendre des charges administratives démesurées pour les citoyens ou pour les entreprises ».

100 Sur le fond, les requêtes sont examinées par le Comité à l’aune de différents critères : l’efficacité, la proportionnalité, la transparence et la cohérence. Dans le cadre de son travail, le Comité peut recourir à des experts, ainsi qu’à des enquêtes menées auprès de services chargés de la mise en œuvre des textes légaux, de professions auxquelles ces textes s’appliquent ou de « personnes concernées ». C’est par ce moyen que les évaluations du Comité doivent acquérir un caractère scientifique. Par ailleurs, dans le cadre de son examen d’un arrêt, d’un rapport ou d’une requête, le Comité peut demander l’avis, dans un délai qu’il fixe, des commissions compétentes de la Chambre des représentants et du Sénat. Quant à eux, les membres du gouvernement fédéral peuvent être invités à assister aux réunions, ou demander à l’être. Enfin, le Comité peut procéder à des auditions.

101 Chaque procédure de suivi législatif se clôt par la transmission d’un rapport du Comité à la Chambre, au Sénat et au ministre concerné. Le Comité peut y joindre des « propositions d’initiative législative » lorsqu’un consensus se forme en son sein à ce propos  [99]. Un rapport d’activités annuel est également publié. Par ailleurs, tout requérant est informé des suites qui ont été réservées à sa requête.

3.2. Le traitement des arrêts et des rapports

102 Il ressort des rapports annuels du Comité que l’essentiel du travail de celui-ci réside dans les différents aspects de son traitement des arrêts de la Cour constitutionnelle et des rapports du Collège des procureurs généraux.

103 Le Comité examine les arrêts de la Cour constitutionnelle. Ensuite, il demande aux commissions de la Chambre et du Sénat de lui faire part de leurs positions et intentions quant à certains d’entre eux. Par exemple, le Comité souhaite savoir si un arrêt donné a déjà été examiné en commission, si un projet ou une proposition de loi a été déposé en conséquence, ou si une commission a l’intention d’évaluer la loi concernée par l’arrêt en question. Il arrive aussi que le Comité suggère à une commission de discuter d’un dossier avec le(s) ministre(s) compétent(s). De même, occasionnellement, le Comité demande au gouvernement de justifier son absence d’intervention lorsque cette dernière avait été requise et annoncée  [100].

104 Le Comité dégage par ailleurs une liste de remarques à partir des rapports du Collège des procureurs généraux (du moins, pour les rapports des années 2011 et 2012). Ensuite, un processus similaire à celui ayant cours relativement aux arrêts de la Cour constitutionnelle prend place vis-à-vis des commissions parlementaires. Par ailleurs, les ministres ou leurs représentants sont amenés à exposer, mais sans toujours les justifier ou les étayer, leurs vues et décisions concernant les sujets soulevés  [101]. Les réponses sont réparties en différentes catégories : « Aucune adaptation de la loi n’est nécessaire », « Projets de loi en préparation », « Propositions de loi déposées », « En cours d’examen », « Pas d’initiative législative en perspective », « Textes réglementaires et législatifs adoptés ».

105 Enfin, le Comité prend connaissance des « suites réservées à ses rapports »  [102], que ceux-ci concernent les arrêts de la Cour constitutionnelle ou les rapports du Collège des procureurs généraux. Il est ainsi plusieurs fois amené à constater que les remarques qu’il a formulées sur la base des rapports du Collège des procureurs généraux ne sont pas prises en considération.

106 Pour leur part, les rapports du procureur général près la Cour de cassation et ceux émanant d’organismes tiers sont simplement transmis aux commissions de la Justice des deux chambres législatives par le Comité, mais sans être examinés par celui-ci.

107 Dans son rapport annuel, le Comité recense dans des tableaux toutes les réponses qui lui ont été adressées. Ainsi, il rend publiques nombre d’informations qui ne le sont que rarement par ailleurs (à savoir les différentes explications apportées par les commissions parlementaires, par les cabinets ministériels ou par le Comité lui-même pour justifier leur (non-)intervention).

3.3. Le traitement des requêtes

108 Les requêtes sont prises en considération par le Comité depuis 2013. Un formulaire a été élaboré et une procédure électronique a été mise sur pied  [103]. Les rapports font état de 80 requêtes reçues, dont la majorité en format électronique : 43 rédigées en français et 37 en néerlandais. Il est à noter qu’aucune n’émane d’une personne morale (ni société, ni collectivité, ni autorité publique ou service administratif en charge de l’application des lois ou de son contrôle)  [104]. Les matières abordées dans les requêtes portent sur le droit civil, le droit de la sécurité sociale, le droit économique, le droit fiscal, le droit public et les libertés publiques, le droit pénal, etc. Parmi les sujets soulevés, figurent ainsi le régime des successions et des donations, la (co)propriété, la filiation, les pensions, les télécommunications, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’obligation de se rendre aux urnes, les conditions des titres-services, etc.

109 Une cinquantaine de requêtes ont passé le stade de la recevabilité et ont été sélectionnées par le Comité. Toutefois, seules deux requêtes ont fait « l’objet d’une évaluation approfondie »  [105] et deux autres ont donné lieu à une proposition d’initiative législative. Toutes les autres requêtes ont été renvoyées vers d’autres instances – le Parlement fédéral  [106], la commission des pétitions de la Chambre, le gouvernement fédéral, les entités fédérées – ou, après évaluation, ont été estimées non pertinentes (c’est-à-dire que le Comité a considéré qu’aucune intervention législative n’était nécessaire)  [107].

110 Dans son rapport annuel, le Comité développe la réflexion qu’il a menée s’agissant de chaque dossier. Il est à noter qu’aucun critère d’évaluation n’y est renseigné. Par ailleurs, s’il n’y mentionne pas explicitement le recours à des experts, à des enquêtes ou à des études de terrain, le Comité y fait référence à des contacts pris avec des services publics fédéraux (SPF), avec le Conseil supérieur de la justice (CSJ) ou avec l’Institut national d’assurance maladie-invalidité (INAMI). Il indique également avoir mené des recherches de doctrine et de jurisprudence  [108]. Il apparaît donc que son travail est essentiellement juridique.

3.4. La formulation de propositions d’initiative législative

111 En juin 2013, le Comité a formulé cinq propositions d’initiative législative  [109]. Elles visent respectivement :

112

à modifier l’article 371 du Code des impôts sur les revenus 1992 (article qui accorde au contribuable un délai de six mois pour introduire une réclamation en matière d’impôt des personnes physiques), sur la base d’une proposition du Collège des médiateurs fédéraux ;
à décharger l’État de l’indemnité de procédure pour les actions intentées par un organe public dans l’intérêt général (par modification de l’article 1022 du Code judiciaire), sur la base d’arrêts de la Cour constitutionnelle ;
à « améliorer » quatre lois en matière d’affaires intérieures (il s’agit notamment de supprimer la référence à « la colonie » dans une loi de 1931, de corriger des erreurs de renvois au sein d’un texte, ou de résoudre des problèmes de manque de concordance entre les versions française et néerlandaise d’une disposition) ;
à corriger trois lois et quelques dispositions du Code judiciaire réglant une matière visée à l’article 77 de la Constitution (article relatif aux matières pour lesquelles la Chambre des représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d’égalité)  [110] ;
à corriger onze lois et diverses dispositions des Code civil, Code pénal, Code judiciaire et Code des sociétés en matière de justice.

113 Ces cinq suggestions ont été reprises par le législateur, sous la forme de trois propositions de loi  [111], qui toutes ont été adoptées  [112]. Certes, en cours de processus, certains articles des propositions initiales ont été modifiés voire pour certains abandonnés, mais l’esprit général de celles-ci a demeuré.

114 Hormis dans le cas des changements opérés à l’article 371 du Code des impôts sur les revenus 1992 et à l’article 1022 du Code judiciaire, qui consistent en de réelles nouveautés législatives, les modifications auxquelles il a ainsi été procédé consistent en des corrections techniques à l’égard d’erreurs de légistique.

4. L’actuelle proposition de réforme du Comité

115 Depuis son adoption, et à l’exception du remplacement des mots « Cour d’arbitrage » par « Cour constitutionnelle » en 2010  [113], la loi du 25 avril 2007 n’a pas été modifiée. Notamment, la modification de la nature, de la composition  [114] et du rôle du Sénat opérée par la réforme constitutionnelle du 6 janvier 2014  [115] n’a pas donné lieu à une révision de la loi.

116 Cependant, en décembre 2015, une proposition de loi visant à modifier la composition et le fonctionnement du Comité a été déposée par les députés Hendrik Vuye (N-VA, depuis lors devenu député indépendant), Denis Ducarme (MR), Servais Verherstraeten (CD&V), Patrick Dewael (Open VLD) et Peter de Roover (N-VA)  [116]. Ce texte est donc signé par au moins un membre de chacun des quatre partis politiques constituant l’actuelle majorité fédérale.

117 Les auteurs de la proposition estiment que, la sixième réforme de l’État ayant considérablement restreint les compétences du Sénat – qui n’est par ailleurs plus un organe permanent –, la composition et le rôle du Comité devraient être adaptés en conséquence. En l’occurrence, le processus législatif fédéral étant désormais monocaméral pour la plupart des matières, pour lesquelles la Chambre concrétisera par conséquent seule les conclusions du suivi législatif, ils considèrent que l’évaluation législative doit dorénavant échoir exclusivement à la Chambre. Sans doute, dans le chef des formations nationalistes flamandes, s’agit-il en outre d’appuyer la stratégie consistant à contester et à limiter au maximum les mécanismes bicaméraux encore existants, afin d’aboutir à terme à une abolition du Sénat  [117].

118 La proposition de loi a pour objectif de réviser la loi du 25 avril 2007 afin qu’il n’y soit plus nulle part question du Sénat ; notamment, le Comité serait désormais composé de 17 membres, tous désignés par la Chambre en son sein au début de chaque législature.

119 En commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, la proposition de loi a été soutenue par Richard Miller (MR), Francis Delpérée (CDH) et Hendrik Bogaert (CD&V). Elle y a été adoptée, à l’unanimité et sans être modifiée, le 22 novembre 2016  [118]. À cette occasion, H. Vuye a par ailleurs ajouté qu’il espérait « que l’on s’attèlera rapidement à une réforme du mode de travail du Comité parlementaire, qui n’a pas fonctionné convenablement jusqu’à présent ».

120 Dans son avis, rendu le 28 décembre 2016  [119], la section de législation du Conseil d’État a qualifié la loi du 25 avril 2007 de « loi concernant l’organisation du Sénat » et a dès lors estimé que la loi qui la modifierait devrait être adoptée conformément à la procédure bicamérale obligatoire. Elle a en outre ajouté que, une fois que le Comité serait composé exclusivement de députés, il n’y aurait plus lieu d’avoir recours à une loi pour l’instituer (en vertu des raisons déjà exposées dans son avis du 5 juillet 2006, cf. supra) et que, par conséquent, la loi du 25 avril 2007 devrait être abrogée et son contenu être versé dans le règlement de la Chambre.

121 Un an et demi plus tard, en juin 2018, P. De Roover, S. Verherstraeten, P. Dewael et David Clarinval (MR) – soit, à nouveau, un membre de chaque parti de la majorité – ont déposé deux amendements  [120] répondant aux observations du Conseil d’État  [121]. Ils ont pour but de modifier l’objet de la proposition de loi en cours d’examen : désormais, il ne s’agit plus de réformer la loi du 25 avril 2007, mais de l’abroger. Dorénavant, c’est à la seule Chambre des représentants que seraient transmis les requêtes et rapports introduits conformément à cette loi ; ils y seraient alors traités par un comité ad hoc. À cette fin, quelques semaines plus tôt, les quatre mêmes députés fédéraux ont en effet déposé une proposition de modification du règlement de la Chambre des représentants, en vue d’instaurer un « Comité parlementaire chargé du suivi législatif » au sein de cette assemblée  [122].

122 Leur objectif est que l’entrée en vigueur de l’abrogation de la loi du 25 avril 2007 et « le rétablissement du Comité au travers du règlement de la Chambre » soient « concomitants ». Il s’agirait donc d’immédiatement et sans interruption d’activités « “réinstaurer” le Comité chargé du suivi législatif, mais uniquement au sein de la Chambre des représentants ». Pour le reste, les quatre députés notent eux-mêmes que le texte qu’ils proposent d’insérer dans le règlement de la Chambre « reproduit quasi littéralement » celui de la loi qu’ils souhaitent voir abrogée (moyennant bien sûr les modifications déjà contenues dans la proposition de loi de décembre 2015). Simplement, quelques modifications seraient apportées à l’ordre des dispositions et certains points seraient transférés dans le règlement d’ordre d’intérieur du Comité, mais le fonctionnement de ce dernier resterait globalement inchangé.

123 À la date de publication du présent Courrier hebdomadaire, le dossier est toujours pendant. Il nous revient cependant que les propositions à l’examen semblent recueillir une large adhésion.

Conclusion

124 Composé exclusivement de parlementaires, non de légistes, le Comité parlementaire chargé du suivi législatif est entièrement dépendant de la volonté politique de ses membres. Or celle-ci semble avoir dès le début été incertaine, voire aujourd’hui être largement inexistante.

125 Bien qu’institué en 2007, le Comité n’a effectivement vu le jour qu’à la fin de l’année 2011. Au cours de la législature 2010-2014, il a effectué un travail somme toute réduit sur le fond, qui s’est généralement limité à récolter des informations et à aiguiller les requêtes reçues vers différentes instances. Surtout, depuis les élections du 25 mai 2014, le Comité n’a pas encore tenu la moindre réunion.

126 Le risque d’une telle inaction avait été pointé lors des débats ayant mené à la loi du 25 avril 2007 instaurant ce Comité. En effet, l’évaluation législative n’offre guère de bénéfice électoral pour les parlementaires qui s’y attèlent et est donc susceptible de ne susciter que peu d’intérêt et d’investissement de leur part. Un important degré d’implication est pourtant nécessaire pour qu’il puisse être procédé à une réelle évaluation, complète et suffisamment approfondie. À cet égard, on rappellera que l’idée d’un appui par des collaborateurs, qui figurait dans la proposition de loi initiale de janvier 2002, avait rapidement été écartée.

127 Par ailleurs, les différents mécanismes prévus pour garantir un caractère scientifique aux travaux du Comité, telle la possibilité de recourir à des experts ou des enquêtes, n’ont jusqu’à présent pas été mis en œuvre. Ils permettraient pourtant sans doute au Comité d’étoffer ses analyses, qui sont rarement engagées et souvent limitées à un point de vue juridique. Alors que devaient être concernées les « implications juridiques, économiques, sociales et financières » des lois, il apparaît que seules les premières ont retenu l’attention du Comité. Ainsi, celui-ci s’est cantonné à la correction des erreurs de légistique, exercice d’ajustement politiquement neutre, et à quelques modifications consensuelles. S’agissant des effets sociaux, le Comité a rarement pris position sur le fond. Pourtant, bien qu’il soit dénué de pouvoir de décision à proprement parler, il avait pour mission de procéder à des évaluations et non à de simples collectes d’informations. Peut-être est-ce la difficulté d’aboutir à des accords en son sein qui explique que, après avoir identifié le contexte dans lequel s’inscrivait telle ou telle législation mise en cause, le Comité n’ait pas été au bout de son analyse en exposant les raisons pour lesquelles une intervention par voie législative serait selon lui nécessaire ou non en l’espèce.

128 L’actuel projet de révision du Comité ne porte sur aucun de ces points. Pour des motifs politiques étrangers à l’amélioration du suivi législatif, il se limite strictement à mettre fin au caractère bicaméral du Comité, afin que celui-ci soit dorénavant un organe de la seule Chambre des représentants.

Annexe : Loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif

129 Chapitre I^er. - Disposition générale

130 Art. 1. La présente loi règle une matière visée à l’article 77 de la Constitution.

131 Chapitre II. - Du Comité parlementaire chargé du suivi législatif

132 Section I^re. - De la composition

133 Art. 2. Il est institué, au sein des Chambres législatives fédérales, un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, ci-après dénommé le Comité.

134 Le Comité est composé de :

135 1° onze membres de la Chambre des représentants, désignés par celle-ci à la représentation proportionnelle de ses groupes politiques ;

136 2° onze sénateurs, désignés par le Sénat à la représentation proportionnelle de ses groupes politiques. La moitié d’entre eux au moins est désignée parmi les sénateurs communautaires.

137 Le Comité compte autant de membres suppléants que de membres effectifs.

138 Section II. - Des compétences

139 Sous-section I^re. - Des requêtes et de leur traitement

140 Art. 3. Le Comité connaît des requêtes qui lui sont adressées dénonçant :

141 1° des difficultés d’application des lois en vigueur depuis au moins trois ans liées à la complexité des textes, à leurs lacunes, à leurs incohérences ou erreurs, à leur manque de précision et à l’interprétation multiple qui en découle ou à leur caractère désuet ou contradictoire ;

142 2° l’inadéquation des lois en vigueur depuis au moins trois ans aux situations qu’elles régissent.

143 Les requêtes émanant des services visés à l’article 4, alinéa 1^er, 1°, peuvent dénoncer des difficultés auxquelles ces autorités ont à faire face dans l’application des dispositions légales qui leur sont directement destinées.

144 Art. 4. Sont habilités à saisir le Comité d’une requête visée à l’article 3, les personnes et les services suivants :

145 1° tout service administratif chargé d’appliquer la loi ou toute autorité publique chargée de contrôler l’application de la loi ;

146 2° toute personne physique et toute personne morale de droit public ou de droit privé ;

147 3° les membres de la Chambre des représentants et les sénateurs.

148 Ces requêtes sont signées par le requérant. Pour ce qui concerne les services ou autorités visés à l’alinéa 1^er, 1°, elles sont signées par le responsable du service ou de l’autorité concernée.

149 Art. 5. Les requêtes doivent être écrites, précises, concises et conformes à la définition visée à l’article 3.

150 À peine d’irrecevabilité, la requête mentionne :

151 1° les jour, mois et année ;

152 2° les nom, prénom, profession et domicile du requérant ;

153 3° l’indication précise des textes légaux mis en cause ;

154 4° la détermination précise des griefs invoqués ;

155 5° l’indication du service chargé d’appliquer le texte légal mis en cause ;

156 6° un résumé de la position du service chargé d’appliquer le texte légal mis en cause sur les griefs du requérant ;

157 7° toute précision fixée par le règlement d’ordre intérieur du Comité.

158 Par dérogation à l’alinéa 2, 6°, les requêtes ne contenant pas de résumé de la position du service chargé d’appliquer le texte légal mis en cause sont recevables si le requérant démontre que ce service ne lui a pas répondu dans les trente jours suivants la date de sa première demande.

159 La requête doit être introduite, à peine d’irrecevabilité, sur un formulaire type dont le Comité détermine la forme dès sa mise en place.

160 Les requêtes sont rédigées dans l’une des trois langues nationales et expédiées par courrier postal ou électronique.

161 Les membres de la Chambre des représentants et les sénateurs peuvent saisir le Comité sans respecter les formalités prescrites aux alinéas précédents. Ils veillent néanmoins à déterminer par écrit et avec précision les textes légaux mis en cause ainsi que les griefs y afférents.

162 Art. 6. Le Comité peut écarter d’office toute requête qu’il juge irrecevable en application des articles 3 à 5.

163 Le Comité peut sélectionner les requêtes sur lesquelles portera son examen. Il veillera à évaluer en priorité les lois dont l’inapplicabilité perturbe gravement le bon fonctionnement de l’ordonnancement juridique ainsi que les lois dont l’application engendre des charges administratives démesurées pour les citoyens ou pour les entreprises.

164 Le Comité informe le requérant sans délai de sa décision de traiter ou non la requête ou d’en postposer l’examen. Le refus de traiter une requête est motivé.

165 Art. 7. Le Comité examine, au regard des critères d’efficacité, de proportionnalité, de transparence et de cohérence, les requêtes dénonçant les difficultés d’application des lois et, le cas échéant, l’inadéquation de ces lois aux situations qu’elles régissent. Dans cette seconde hypothèse, il s’attache à vérifier si les moyens mis en œuvre permettent de produire les effets attendus et d’atteindre les objectifs assignés.

166 À ces fins, il peut faire appel à des experts pour préciser son analyse. Il peut également faire procéder à des enquêtes auprès des services chargés d’appliquer les textes légaux mis en cause, auprès des professions auxquelles ils s’appliquent ou auprès des personnes concernées.

167 Art. 8. Après son examen par le Comité, toute requête fait l’objet d’un rapport transmis à la Chambre des représentants, au Sénat ainsi qu’au ministre qui a la matière dans ses attributions.

168 Le cas échéant, par consensus, le Comité peut annexer au rapport toute proposition d’initiative législative.

169 Le requérant est informé par le Comité des suites qui ont été réservées à sa requête.

170 Sous-section II. - De la prise en considération de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle

171 Art. 9. Une fois par mois, le Comité prend en considération les arrêts de la Cour constitutionnelle qui ont une influence sur l’efficacité de l’ordonnancement juridique.

172 Cette prise en considération fait l’objet d’un rapport auquel, le cas échéant, peut être annexée, par consensus, toute proposition d’initiative législative.

173 Art. 10. Le cas échéant, le rapporteur informe la Chambre des représentants, le Sénat ainsi que le ministre qui a la matière dans ses attributions de la nécessité de modifier, en tout ou en partie, la législation mise en cause par la Cour constitutionnelle.

174 Sous-section III. - Des rapports adressés aux Chambres législatives et de leur traitement

175 Art. 11. Dans le courant du mois d’octobre, le procureur général près la Cour de cassation et le Collège des procureurs généraux adressent au Comité un rapport comprenant un relevé des lois qui ont posé des difficultés d’application ou d’interprétation pour les cours et tribunaux au cours de l’année judiciaire écoulée.

176 Art. 12. Le Comité analyse et synthétise, dans le cadre déterminé à l’article 7, les rapports adressés par des organismes tiers aux Chambres législatives en vertu de la loi.

177 Art. 13. Sans préjudice de l’article 14, le Comité peut informer, par voie de rapport, la Chambre des représentants, le Sénat ainsi que le ministre qui a la matière dans ses attributions, des difficultés importantes d’application d’une loi, en vigueur depuis au moins trois ans, dénoncées par les rapports des organismes tiers visés à l’article 12. Le cas échéant, par consensus, le Comité peut annexer à son rapport toute proposition d’initiative législative.

178 Sous-section IV. - Du rapport annuel

179 Art. 14. Le président du Comité présente annuellement, dans le courant du mois de décembre, un rapport d’activités à la Chambre des représentants et au Sénat.

180 Section III. - Des modalités de fonctionnement

181 Art. 15. Le Comité établit son règlement d’ordre intérieur. Ce règlement est approuvé par la Chambre des représentants et le Sénat et est publié au Moniteur belge.

182 Art. 16. Le Comité peut demander aux membres du gouvernement d’assister à ses réunions et ceux-ci peuvent demander à être entendus.

Notes

[1]
Moniteur belge, 11 mai 2007. Cette loi est entrée en vigueur dès le 21 mai 2007.
[2]
Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 29/1, 26 juin 2003, p. 5.
[3]
À l’exclusion donc de toutes les règles et normes des autres niveaux de pouvoir, telles que les décrets et ordonnances des entités fédérées.
[4]
La répartition entre groupes politiques et linguistiques est calquée sur celle ayant cours au sein de la Commission parlementaire de concertation.
[5]
Chambre des représentants et Sénat, Règlement d’ordre intérieur du Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 1882/1 (Chambre) et 1327/1 (Sénat), 16 novembre 2011, art. 19.
[6]
Cf. notamment J.-D. Delley, « Penser la loi. Introduction à une démarche méthodique », in C.-A. Morand (dir.), Légistique formelle et matérielle, Aix-en-Provence, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 1999, p. 81-115 ; L. Mader, L’évaluation législative. Pour une analyse empirique des effets de la législation, Lausanne, Payot, 1985 ; V. Verlinden, « Wie hoedt de wet? Op zoek naar een nieuwe invulling van de wetgevingsprocedure », Rechtskunding Weekblad, n° 20, 2011, p. 818-828 ; L. J. Wintgens, « The Rational Legislator Revisited. Bounded Rationality and Legisprudence », The Rationality and Justification of Legislation. Essays in Legisprudence, Cham, Springer, 2013, p. 1-31.
[7]
La légistique vise à assurer la qualité des normes de droit au travers de règles, recommandations et méthodes de formulation et de rédaction. En Belgique, la section de législation du Conseil d’État propose depuis 2008 un Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, contenant des « principes de technique législative ». Ce guide porte notamment sur le choix du type d’acte à adopter, sur les méthodes de rédaction (co-rédaction en français et en néerlandais, consolidation au sein du système législatif existant, etc.) et sur les éléments constitutifs à faire figurer dans le texte.
[8]
Cf. notamment B. Jadot, F. Ost (dir.), Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1999.
[9]
Loi du 24 mars 1994 modifiant les lois sur le Conseil d’État coordonnées le 12 janvier 1973, Moniteur belge, 24 mars 1994.
[10]
Loi du 4 août 1996 modifiant les lois sur le Conseil d’État coordonnées le 12 janvier 1973, Moniteur belge, 20 août 1996.
[11]
Sénat, Projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, n° 955/1, 17 avril 1998, p. 2-3.
[12]
F. Leurquin-De Visscher, « Pertinence et praticabilité des procédures d’évaluation des lois en droit belge », in B. Jadot, F. Ost (dir.), Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?, op. cit., p. 235-236.
[13]
Pour une approche théorique ou juridique du Comité, cf. K. Muylle, J. Van Nieuwenhove, « Wetsevaluatie nog steeds hangende in de Senaat », Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen & Publiekrecht, n° 2, 2007, p. 106 ; N. Bernard, « La loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire de suivi législatif : un premier pas, mais dans la bonne direction ? », Administration publique, n° 1, 2007-2008, p. 21-40 ; V. Verlinden, « Kanttekening. De wet van 25 april 2007 tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie », Rechtskundig Weekblad, n° 25, 2008, p. 1055 ; C. Courtois, Dans quelle mesure le Comité parlementaire chargé du suivi législatif s’inscrit-il dans la théorie tridimensionnelle de la validité, et plus largement dans le paradigme du réseau, développés par F. Ost et M. van de Kerchove ?, Travail de fin d’études en Droit, ULB, 2016-2017.
[14]
Cf. aussi, dans le même mouvement et à la même époque : Chambre des représentants, Proposition de loi instituant la dérégulation, n° 1155/1, 18 avril 1990 ; Chambre des représentants, Proposition de loi organisant l’apparentement en matière législative, n° 418/1, 6 février 1996 ; Sénat, Proposition complétant l’article 22 du règlement du Sénat, en vue d’organiser le suivi de la jurisprudence de la Cour d’arbitrage, n° 367/1, 13 mars 2000 et n° 102/1, 22 juillet 2003 ; Chambre des représentants, Proposition de loi modifiant l’article 46 des lois sur la comptabilité de l’État, coordonnées le 17 juillet 1991, en vue de prévoir la jonction de l’avis préalable de l’Inspection des finances lors du dépôt de projets de loi à la Chambre des représentants ou au Sénat, n° 1131/1, 6 mars 2001 et n° 93/1, 16 juillet 2003 ; Chambre des représentants, Proposition de modification de l’article 75 du règlement de la Chambre des représentants visant à la mise à disposition des députés de versions coordonnées des législations à l’examen en commission, n° 483/1, 24 novembre 2003 ; Sénat, Proposition complétant l’article 22 du règlement du Sénat, en vue d’organiser le suivi des propositions de lege ferenda du parquet de la Cour de cassation, n° 381/1, 4 décembre 2003 ; Sénat, Proposition de loi modifiant l’article 346 du Code judiciaire [formulation, chaque année, de propositions de modifications législatives par le parquet de la Cour de cassation et communication à la commission de la Justice du Sénat], n° 394/1, 5 décembre 2003 ; Chambre des représentants, Proposition de résolution relative au suivi systématique des arrêts d’annulation de la Cour d’arbitrage, n° 1367/1, 7 octobre 2004. Pour des exemples concrets, cf. notamment Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant le rapport d’incidence sur les familles, n° 1226/1, 4 mai 2001 et n° 380/1, 30 octobre 2003 ; Sénat, Proposition de loi modifiant diverses dispositions archaïques du Code civil, n° 955/1, 10 décembre 2004 ; Sénat, Proposition de loi corrigeant diverses lois, n° 1599/1, 2 mars 2006 ; Sénat, Proposition de loi corrigeant diverses lois réglant une matière visée à l’article 77 de la Constitution, n° 1600/1, 2 mars 2006.
[15]
Sénat, Proposition de loi créant une commission nationale chargée de la coordination et de la simplification de la législation, n° 631/1, 7 octobre 1987.
[16]
Sénat, Proposition de loi créant une commission nationale chargée de la coordination et de la simplification de la législation, n° 271/1, 5 mai 1988.
[17]
Sénat, Proposition de loi créant une commission nationale chargée de la coordination et de la simplification de la législation, n° 229/1, 9 mars 1992.
[18]
Chambre des représentants, Proposition tendant à insérer un article 65bis dans le règlement de la Chambre des représentants et à en modifier l’article 66, n° 1164/1, 25 avril 1990.
[19]
Chambre des représentants, Proposition tendant à insérer un article 65bis dans le règlement de la Chambre des représentants et à en modifier l’article 66, n° 481/1, 25 mai 1992.
[20]
Chambre des représentants, Proposition de loi instituant une évaluation triennale de la législation, n° 439/1, 7 mai 1992.
[21]
Sénat, Proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d’évaluation de la législation, n° 643/1, 20 mai 1997.
[22]
Sur cette réforme des compétences du Sénat, cf. notamment C. Sägesser, C. Istasse, « Le Sénat et ses réformes successives », Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 2219-2220, 2014, p. 50-53.
[23]
L’expression est empruntée aux Pays-Bas, où des « aanwijzingen voor de regelgeving » (règles légistiques) ont été adoptées par circulaire ministérielle en 1992.
[24]
Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un conseil législatif, n° 1071/1, 10 juin 1997. L’auteur explique que Charles Rogier avait proposé en 1833 d’instituer un conseil de législation, instance qui avait finalement été créée par un arrêté royal du 3 décembre 1911. Composé de juristes (magistrats ou avocats), le Conseil de législation était notamment chargé d’assister le Ministère de la Justice dans la préparation des projets de loi. Il a été supprimé par un arrêté du régent du 28 août 1948, en raison de la création du Conseil d’État et de sa section de législation par la loi du 23 décembre 1946.
[25]
Le Sénat n’est pas concerné, étant selon le député nationaliste flamand « destiné à devenir avec le temps un Sénat des Communautés ».
[26]
Cette pratique a cours dans d’autres pays. Ainsi, aux Pays-Bas, la législation est rédigée par des légistes attachés à un Ministère et travaillant en concertation avec les « beleidsambtenaren » (cf. V. Verlinden, « Wie hoedt de wet? Op zoek naar een nieuwe invulling van de wetgevingsprocedure », Rechtskunding Weekblad, n° 20, 2011, p. 827).
[27]
G. Bourgeois s’inspire ici de l’exemple du Canada, où les projets de loi sont rédigés par des fonctionnaires spécialisés en technique législative, indépendants et attachés au Ministère de la Justice, sur instruction des divers départements. Il souhaiterait aussi que les avant-projets de loi soient transmis au Parlement pour une évaluation a priori et, à l’instar de la pratique ayant cours aux Pays-Bas, que soit augmenté le nombre d’instruments susceptibles d’être utilisés au cours des travaux parlementaires (tels un « débat sur les lignes de force » ou un compte rendu des projets de loi).
[28]
G. Bourgeois suggère par ailleurs que le premier président de la Cour de cassation, s’appuyant aussi sur les suggestions des juridictions inférieures, établisse un rapport annuel sur les lois qui se seraient révélées imparfaites ou insatisfaisantes dans leur exécution et le transmette au conseil législatif de la Chambre (Chambre des représentants, Proposition de loi relative à la collaboration de la Cour de cassation à l’évaluation de la législation, n° 1151/1, 22 juillet 1997).
[29]
Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un conseil législatif, n° 547/1, 4 décembre 2003 (cf. aussi Chambre des représentants, Proposition de loi relative à la collaboration de la Cour de cassation à l’évaluation de la législation, n° 546/1, 4 décembre 2003).
[30]
Chambre des représentants, Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 65bis visant à créer un “office des légistes”, n° 1098/1, 10 octobre 1997.
[31]
Chambre des représentants, Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 65ter visant à créer un “office des légistes”, n° 2005/1, 21 août 2002.
[32]
Chambre des représentants, Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 76bis visant à créer un “office des légistes”, n° 96/1, 17 juillet 2003. Par ailleurs, lors de la discussion de ce qui deviendra la loi du 25 avril 2007, il déposera un amendement visant à intégrer un chapitre 1^erbis « De l’office des légistes » (Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Amendements, n° 29/6, 6 janvier 2004, amendement n° 22) ; cet amendement ne sera pas retenu.
[33]
Sénat, Proposition visant à créer, au sein du Sénat, un office de la législation, n° 839/1, 9 janvier 1998.
[34]
Sénat, Projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, n° 955/1, 17 avril 1998.
[35]
Sénat, Projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, n° 464/1, 19 janvier 2004.
[36]
Chambre des représentants, Proposition de modification de l’article 18 du règlement de la Chambre des représentants en vue d’instaurer une révision légistique et linguistique des textes de loi, n° 1703/1, 10 août 1998.
[37]
Chambre des représentants, Déclaration du gouvernement fédéral, n° 20/1, 14 juillet 1999, p. 13.
[38]
Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 1580/1, 7 janvier 2002.
[39]
Moniteur belge, 12 janvier 2000.
[40]
Créé par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996, l’Office parlementaire d’évaluation de la législation est une structure commune aux deux chambres du Parlement français (l’Assemblée nationale et le Sénat). Il est chargé « de rassembler des informations et de procéder à des études pour évaluer l’adéquation de la législation aux situations qu’elle régit » ; par ailleurs, il est investi d’une mission de « simplification de la législation ». Composé de députés et de sénateurs, l’Office ne peut être saisi que par le bureau de l’une ou l’autre assemblée ou par une commission spéciale ou permanente ; en outre, les résultats de ses travaux ne sont communiqués qu’à l’auteur de la saisine. Dans le cadre de son travail, l’Office peut faire appel à des experts et faire procéder à des enquêtes « auprès des services administratifs chargés de mettre en œuvre la législation étudiée, auprès des professions auxquelles elle s’applique ou du public concerné ». Peu actif, l’Office sera supprimé par la loi n° 2009-689 du 15 juin 2009.
[41]
Les auteurs de la proposition indiquent faire là usage « du mode de composition de la Commission parlementaire de concertation », ce qui « assure d’une répartition politique et linguistique qui a déjà fait l’objet d’un consensus entre francophones et néerlandophones ».
[42]
Cette formulation s’inspire du projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative que le gouvernement Dehaene II avait déposée au Sénat le 17 avril 1998 et qui est alors toujours pendant (cf. supra).
[43]
Cette formulation s’inspire en droite ligne de la loi française du 14 juin 1996 ayant institué l’Office parlementaire d’évaluation de la législation (cf. supra).
[44]
Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Proposition de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative. Rapport, s.d., non publié (reproduit dans Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Proposition de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 76bis visant à créer un “office des légistes”. Proposition de loi relative à la collaboration de la Cour de cassation à l’évaluation de la législation. Proposition de loi instaurant un conseil législatif. Rapport, n° 29/11, 4 avril 2004, p. 14-29).
[45]
Ibidem, p. 19.
[46]
Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 1580/2, 10 juillet 2002.
[47]
Chambre des représentants, Déclaration du gouvernement fédéral, n° 20/1, 14 juillet 2003, p. 62. Cf. aussi Chambre des représentants, Note de politique générale du secrétaire d’État à la Simplification administrative, n° 1371/17, 18 novembre 2004, p. 9.
[48]
Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 29/1, 26 juin 2003.
[49]
Cf. Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Groupe de travail chargé de l’examen de propositions concernant l’évaluation des lois, Proposition de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 76bis visant à créer un “office des légistes”. Proposition de loi relative à la collaboration de la Cour de cassation à l’évaluation de la législation. Proposition de loi instaurant un conseil législatif. Rapport, n° 29/9, 15 mars 2004.
[50]
Ibidem, p. 9-14 et 38-50.
[51]
Amendement n° 31 (doc. n° 29/8). Cf. aussi les amendements n° 14 (doc. n° 29/4) et n° 29 (doc. n° 29/7) d’A. Borginon.
[52]
Amendement n° 24 (doc. n° 29/7). Cf. aussi l’amendement n° 9 (doc. n° 29/3) de H. Daems.
[53]
Amendement n° 25 (doc. n° 29/7). Cf. aussi l’amendement n° 28 (doc. n° 29/7) de D. Bacquelaine.
[54]
Amendement n° 26 (doc. n° 29/7), 32 (doc. n° 29/8) et 34 (doc. n° 29/8) : les amendements 26 et 34 sont retenus par le groupe de travail, tandis que le n° 32 est réservé et sera adopté ultérieurement en commission. Cf. aussi les amendements n° 10 (doc. n° 29/3) de H. Daems et n° 36 (doc. n° 29/8) de S. Verherstraeten.
[55]
Amendements n° 26, 33, 34 et 38 (doc. n° 29/8) de D. Bacquelaine. Cf. aussi l’amendement n° 37 (doc. n° 29/8) de S. Verherstraeten.
[56]
Cf. toutefois l’amendement n° 12 (doc. n° 29/4) d’A. Borginon.
[57]
Amendement n° 21 (doc. n° 29/5).
[58]
Concernant cette catégorie de sénateurs, créés par la révision constitutionnelle du 5 mai 1993, cf. C. Sägesser, C. Istasse, « Le Sénat et ses réformes successives », op. cit., p. 44-45.
[59]
Amendement n° 13 (doc. n° 29/4).
[60]
Amendement n° 1 (doc. n° 29/2).
[61]
Amendement n° 2 (doc. n° 29/2).
[62]
Amendement n° 19 (doc. n° 29/4).
[63]
Amendement n° 20 (doc. n° 29/4).
[64]
Amendement n° 39 (doc. n° 29/8) de D. Bacquelaine. Cf. aussi l’amendement n° 15 (doc. n° 29/4) d’A. Borginon.
[65]
Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Groupe de travail chargé de l’examen de propositions concernant l’évaluation des lois, Proposition de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 76bis visant à créer un “office des légistes”. Proposition de loi relative à la collaboration de la Cour de cassation à l’évaluation de la législation. Proposition de loi instaurant un conseil législatif. Rapport, n° 29/9, 15 mars 2004.
[66]
Chambre des représentants, Proposition de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Amendement, n° 29/10, 18 mars 2004.
[67]
Cf. Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Proposition de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 76bis visant à créer un “office des légistes”. Proposition de loi relative à la collaboration de la Cour de cassation à l’évaluation de la législation. Proposition de loi instaurant un conseil législatif. Rapport, n° 29/11, 7 avril 2004, p. 1-13.
[68]
Cf. ibidem, p. 12-13 ; Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Proposition de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Texte adopté, n° 29/12, 7 avril 2004.
[69]
Cf. Chambre des représentants, Compte rendu intégral, n° 60, 22 avril 2004, p. 36-48 et 62.
[70]
Chambre des représentants, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Texte adopté en séance plénière et transmis au Sénat, n° 29/13, 22 avril 2004.
[71]
Cf. Sénat, Commission des Affaires institutionnelles, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition de loi instituant une procédure d’évaluation législative, n° 648/4, 27 mars 2014.
[72]
Chambre des représentants, Déclaration du gouvernement fédéral, n° 20/1, 14 juillet 2003, p. 64.
[73]
Cf. Sénat, Commission des Affaires institutionnelles, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition de loi instituant une procédure d’évaluation législative, n° 648/4, 27 mars 2014, p. 191-207.
[74]
Sénat, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Avis du Conseil d’État 40.390/2, n° 648/2, 28 juillet 2006.
[75]
Sénat, Commission des Affaires institutionnelles, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition de loi instituant une procédure d’évaluation législative, n° 648/4, 27 mars 2014, p. 160-161. Cf. aussi l’amendement n° 1 (doc. n° 648/3) de H. Vandenberghe, non retenu.
[76]
Amendement n° 48 (doc. 648/3).
[77]
Néanmoins, dans la pratique, les membres du Comité opéreront bien ce transfert aux deux commissions des pétitions. Cf. Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Rapport d’activités janvier 2013 - avril 2014, n° 1969/3 (Chambre) et 1407/3 (Sénat), 24 avril 2014, p. 13 (pour un exemple concret, cf. p. 39).
[78]
Amendement n° 49 (doc. 648/3).
[79]
Cf. Sénat, Commission des Affaires institutionnelles, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Proposition de loi instituant une procédure d’évaluation législative, n° 648/4, 27 mars 2014, p. 172-190. Cf. aussi Sénat, Commission des Affaires institutionnelles, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Texte corrigé, n° 648/5, 27 mars 2014.
[80]
Sénat, Annales, n° 211, 29 mars 2007, p. 12-25 et n° 212, 29 mars 2007, p. 64. Cf. aussi Sénat, Projet de loi instituant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Texte adopté en séance plénière et soumis à la sanction royale, n° 648/6, 29 mars 2007.
[81]
Chambre des représentants et Sénat, Règlement d’ordre intérieur du Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 1882/1 (Chambre) et 1327/1 (Sénat), 16 novembre 2011. Ce document a été approuvé par le Sénat le 17 novembre et par la Chambre le 24 novembre 2011 ; il a été publié au Moniteur belge le 7 décembre 2011.
[82]
Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Échange de vues. Les missions du Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Rapport, n° 2580/1 (Chambre) et 1893/1 (Sénat), 14 décembre 2012.
[83]
Le rapport évoque par ailleurs la possibilité d’une collaboration avec l’Agence pour la Simplification administrative et avec la Cour des comptes, sans indiquer si cela a abouti.
[84]
Moniteur belge, 27 février 2018.
[85]
Parlement de la Communauté française, Proposition de décret instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 83/1, 11 mars 2010 (déposée par C. Persoons, C. Bertouille et F. Schepmans) et n° 28/1, 7 octobre 2014 (déposée par C. Persoons, J. Maison et E. De Bock).
[86]
Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, Proposition de modification du règlement visant à instaurer un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 114/1, 1^er décembre 2010 (déposée par C. Persoons et F. Schepmans).
[87]
Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, Proposition de modification du règlement visant à instaurer un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 30/1, 1^er décembre 2010 (déposée par C. Persoons et F. Schepmans).
[88]
Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Rapport d’activités 2011, n° 1969/1 (Chambre) et 1407/1 (Sénat), 22 décembre 2011.
[89]
Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Rapport d’activités 2012, n° 1969/2 (Chambre) et 1407/2 (Sénat), 26 avril 2013 ; Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Rapport d’activités janvier 2013 - avril 2014, n° 1969/3 (Chambre) et 1407/3 (Sénat), 24 avril 2014.
[90]
Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Propositions d’initiative législative rédigées par le Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Rapport, n° 2580/2 (Chambre) et (Sénat) 1893/2, 9 juin 2013, p. 3.
[91]
Le contenu intégral de la loi du 25 avril 2007 est reproduit en annexe du présent Courrier hebdomadaire.
[92]
Comprendre par là qu’il est estimé qu’il existe une inadéquation entre les objectifs poursuivis et les moyens mis en œuvre à cette fin.
[93]
Les dernières difficultés listées ici relèvent de la légistique. Signalons à cet égard que la loi précise que les problèmes légistiques ne sont évalués que s’ils présentent un impact sur l’application de la loi.
[94]
Chambre des représentants, Proposition de loi instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 29/1, 26 juin 2003, p. 11-12.
[95]
Jusqu’à la révision constitutionnelle du 7 mai 2007, cette juridiction se nommait Cour d’arbitrage.
[96]
Ces rapports d’« organismes tiers » émanent par exemple du Collège des médiateurs fédéraux ou de la Cour des comptes. Le Parlement reçoit aussi des rapports sur des lois particulières, tel le rapport bisannuel relatif à la lutte contre la pauvreté.
[97]
Les requêtes doivent être distinguées des pétitions, lesquelles relèvent « davantage de la critique des options politiques du législateur » que des effets de la législation (Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Rapport d’activités janvier 2013 - avril 2014, n° 1969/3 et 1407/3, 24 avril 2014, p. 12). En cas de confusion, les requêtes peuvent être requalifiées et transmises à la commission des pétitions de la Chambre. Les autres sont soumises à un contrôle de recevabilité.
[98]
Ces listes sont établies sous le contrôle des présidents, l’un étant membre de la Chambre des représentants et l’autre du Sénat (Chambre des représentants et Sénat, Règlement d’ordre intérieur du Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 1882/1 (Chambre) et 1327/1 (Sénat), 16 novembre 2011, art. 1^er et 11).
[99]
Hormis ce cas, les décisions sont prises à la majorité absolue des voix, moyennant la présence de la majorité des membres (Chambre des représentants et Sénat, Règlement d’ordre intérieur du Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 1882/1 et 1327/1, 16 novembre 2011, art. 9).
[100]
Il semble que, dans ce cas, le Comité obtient toujours une réponse. Par exemple, la ministre de la Justice du gouvernement Di Rupo, Annemie Turtelboom (Open VLD), a expliqué en février 2014 qu’elle attendait des arrêts de la Cour constitutionnelle sur des questions préjudicielles avant de procéder à une réforme du droit de la filiation (Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Rapport d’activités janvier 2013 - avril 2014, n° 1969/3 et 1407/3, 24 avril 2014, p. 4). Il est également arrivé que le retard pris soit justifié par le gouvernement fédéral par la nécessité de mener une concertation avec les Régions ou de conclure un accord de coopération.
[101]
Ainsi, s’agissant de l’écoute de (télé)communications privées, un représentant de la ministre de la Justice a indiqué en mars 2013 qu’un groupe de travail ad hoc avait été mis sur pied au sein du parquet fédéral afin de préparer la modification de certains articles du Code d’instruction en vue de « les adapter à l’évolution des technologies » (Ibidem, p. 178).
[102]
Chambre des représentants et Sénat, Règlement d’ordre intérieur du Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 1882/1 et 1327/1, 16 novembre 2011, art. 16.
[103]
Cf. www.comitesuivilegislatif.be.
[104]
Par ailleurs, les requêtes étant anonymisées, il est impossible de savoir si elles émanent entre autres de « simples citoyens » ou si seuls des avocats, magistrats et autres juristes se sont saisis de la possibilité offerte.
[105]
À titre d’exemple, l’une des requêtes portant sur la copropriété forcée des immeubles ou groupes d’immeubles bâtis (articles 577-3 et suivants du Code civil, tels que modifiés par la loi du 2 juin 2010) a visé l’obligation pour le syndic d’immeuble de « souscrire une assurance responsabilité couvrant l’exercice de sa mission ». Le requérant souhaitait que le type de couverture et les garanties offertes aux copropriétaires en conséquence soient précisées dans la législation. Le Comité a constaté que l’obligation d’assurance était détaillée dans le code de déontologie de l’Institut professionnel des agents immobiliers (IPI) mais que de telles précisions n’existaient pas pour les non-professionnels et que, dès lors, « les risques couverts par les polices d’assurance conclues en exécution de cette disposition peuvent en pratique varier, selon que le syndic ait ou non la qualité de professionnel. Une telle situation est peu souhaitable, d’autant que l’article 577-8, § 4, 10°, du Code civil ne fait aucune distinction entre ces deux catégories de personnes et peut dès lors prêter à confusion ». Afin qu’il soit remédié à cette situation, le Comité a rédigé une proposition d’initiative législative modifiant l’article 577-8, § 4, 10°, du Code civil (Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Rapport d’activités janvier 2013 - avril 2014, n° 1969/3 et 1407/3, 24 avril 2014, p. 20-21).
[106]
Ainsi, un requérant a remis en cause la possibilité pour l’administrateur provisoire d’une personne protégée d’être également son avocat, et inversement ; il estimait qu’une incompatibilité devrait exister. Le Comité a examiné les dispositions légales applicables à cette matière, ainsi qu’un avis du Conseil supérieur de la justice (CSJ) du 21 avril 2010 qui « conseille d’éviter ce cumul dans la mesure du possible, sauf dans l’intérêt de la personne protégée, à condition que le juge de paix en soit informé de façon expresse ». Le Comité a renvoyé la requête aux commissions de la Justice de la Chambre des représentants et du Sénat, afin qu’elles puissent « apprécier s’il est plus opportun d’inscrire l’interdiction de cumul dans la législation » (Ibidem, p. 14-15).
[107]
Par exemple, en matière de bail commercial, le Comité a estimé que l’obligation solidaire du preneur originaire, qui reste tenu en cas de cession ou de sous-location, est la contrepartie de sa possibilité de céder ou de sous-louer son bail, sous certaines conditions, sans que l’accord du bailleur soit requis. Considérant que le requérant qui contestait cette mesure « n’avançait pas d’éléments concrets démontrant que cet équilibre serait aujourd’hui manifestement rompu », le Comité n’a pas poursuivi l’examen et a clôturé le dossier (Ibidem, p. 31-32).
[108]
Ainsi, le Comité a estimé que l’obligation de rédiger les testaments à la main, sans possibilité de recours aux technologies comme cela avait été proposé par un requérant, n’est « en règle générale pas contesté[e] et semble dès lors toujours d’actualité » et il a clôturé le dossier (Ibidem, p. 19).
[109]
Chambre des représentants et Sénat, Comité parlementaire chargé du suivi législatif, Propositions d’initiative législative rédigées par le Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Rapport, n° 2580/2 et 1893/2, 9 juin 2013, p. 3.
[110]
Il s’agit par exemple de remplacer « la province de Brabant » par « les provinces du Brabant wallon et du Brabant flamand et la région bilingue de Bruxelles-Capitale » dans une annexe du Code judiciaire, afin de tenir compte de la scission de l’ancienne province de Brabant (effective depuis le 1^er janvier 1995).
[111]
Cf. Chambre des représentants, Proposition de loi visant à corriger plusieurs lois réglant une matière visée à l’article 78 de la Constitution, n° 3098/1, 25 octobre 2013 ; Sénat, Commission de la Justice, Proposition de loi visant à corriger plusieurs lois réglant une matière visée à l’article 77 de la Constitution. Rapport, n° 2325/1, 25 mars 2014 ; Sénat, Commission de la Justice, Proposition de loi visant à corriger plusieurs lois en matière de justice, n° 2326/1, 25 mars 2014.
[112]
Loi du 25 avril 2014 visant à corriger plusieurs lois réglant une matière visée à l’article 78 de la Constitution, Moniteur belge, 19 août 2014 ; Loi du 5 mai 2014 visant à corriger plusieurs lois réglant une matière visée à l’article 77 de la Constitution, Moniteur belge, 8 juillet 2014 ; Loi du 5 mai 2014 visant à corriger plusieurs lois en matière de justice, Moniteur belge, 8 juillet 2014.
[113]
Loi du 21 février 2010 adaptant diverses lois réglant une matière visée à l’article 77 de la Constitution à la dénomination « Cour constitutionnelle », Moniteur belge, 26 février 2010.
[114]
Notamment, le Sénat ne compte plus d’élus directs et comporte désormais, outre des sénateurs de Communauté, des sénateurs de Région.
[115]
Sur cette réforme du Sénat, cf. notamment C. Sägesser, C. Istasse, « Le Sénat et ses réformes successives », op. cit., p. 59 et 65-68.
[116]
Chambre des représentants, Proposition de loi modifiant la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif en ce qui concerne la composition et le fonctionnement du Comité parlementaire, n° 1537/1, 21 décembre 2015 (et addendum, n° 1537/2, 26 septembre 2016).
[117]
C. Istasse, « Quel devenir pour le nouveau Sénat ? Premier bilan », Les @nalyses du CRISP en ligne, 21 mai 2015, www.crisp.be.
[118]
Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Proposition de loi modifiant la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif en ce qui concerne la composition et le fonctionnement du Comité parlementaire. Rapport, n° 1537/3, 2 décembre 2016, p. 3. Cf. aussi Chambre des représentants, Commission de la Révision de la Constitution et de la Réforme des institutions, Proposition de loi modifiant la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif en ce qui concerne la composition et le fonctionnement du Comité parlementaire. Texte adopté, n° 1537/4, 2 décembre 2016.
[119]
Chambre des représentants, Proposition de loi modifiant la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif en ce qui concerne la composition et le fonctionnement du Comité parlementaire. Avis du Conseil d’État n° 60.565/2 du 28 décembre 2016, n° 1537/5, 10 janvier 2017.
[120]
Chambre des représentants, Proposition de loi modifiant la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif en ce qui concerne la composition et le fonctionnement du Comité parlementaire. Amendements, n° 1537/6, 25 juin 2018.
[121]
Chambre des représentants et Sénat, Décisions de la Commission parlementaire de concertation, n° 82/5, 9 février 2017.
[122]
Chambre des représentants, Proposition de modification du règlement de la Chambre des représentants en vue d’instaurer un Comité parlementaire chargé du suivi législatif, n° 3130/1, 30 mai 2018.

Introduction
1. Les initiatives législatives visant à l’instauration de l’évaluation des normes fédérales
2. Le processus décisionnel menant à l’instauration du Comité parlementaire chargé du suivi législatif
3. Le travail du Comité parlementaire chargé du suivi législatif
4. L’actuelle proposition de réforme du Comité
Conclusion

Camille Courtois

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Instauré par la loi du 25 avril 2007 au terme d’un long cheminement politique, le Comité parlementaire chargé du suivi législatif est composé de 11 députés fédéraux et de 11 sénateurs. Il a pour mission d’évaluer dans quelle mesure il serait nécessaire que le Parlement fédéral procède à la révision ou à l’abrogation des lois fédérales qui, entrées en vigueur depuis au moins trois ans, posent des difficultés d’application ou d’interprétation. Soit parce qu’elles sont jugées en inadéquation avec les situations qu’elles régissent, soit parce qu’elles sont complexes, qu’elles présentent des lacunes, des incohérences ou des erreurs, qu’elles manquent de précision, ou qu’elles sont désuètes ou contradictoires. Les lois problématiques peuvent être portées à la connaissance du Comité non seulement par diverses autorités publiques ou administratives, dont la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation et le Collège des procureurs généraux, mais également par tout citoyen lui adressant une requête à ce propos.

Dix ans après sa création, force est de constater que le Comité n’a encore guère produit de résultats. Après une mise en place laborieuse, il n’a commencé à fonctionner qu’à la fin de l’année 2011. Le travail qu’il a effectué est fort limité à ce jour, et s’est cantonné pour l’essentiel à récolter des informations et à aiguiller les requêtes reçues vers différentes instances. Surtout, depuis mai 2014, le Comité n’a pas tenu la moindre réunion. Aujourd’hui, le Comité paraît au moins appelé à voir sa structure et sa nature modifiées. En effet, un processus de réforme est en cours. Celui-ci vise, non à améliorer le suivi législatif mis en place, mais à mettre fin au caractère bicaméral du Comité afin que celui-ci soit dorénavant un organe de la seule Chambre des représentants.

Mis en ligne sur Cairn.info le 19/07/2018

https://doi.org/10.3917/cris.2375.0005

ISBN 9782870751893

Citer cet article Français

ISO 690	FR	Copier COURTOIS Camille, « Le Comité parlementaire chargé du suivi législatif », Courrier hebdomadaire du CRISP, 2018/10 (n° 2375), p. 5-46. DOI : 10.3917/cris.2375.0005. URL : https://preprod.cairn.info/revue-courrier-hebdomadaire-du-crisp-2018-10-page-5.htm
MLA	FR	Copier Courtois, Camille. « Le Comité parlementaire chargé du suivi législatif », Courrier hebdomadaire du CRISP, vol. 2375, no. 10, 2018, pp. 5-46.
APA	FR	Copier Courtois, C. (2018). Le Comité parlementaire chargé du suivi législatif. Courrier hebdomadaire du CRISP, 2375, 5-46. https://doi.org/10.3917/cris.2375.0005
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