1.2.1. Les constats et recommandations de la commission parlementaire

16En juillet 1997, la commission spéciale remet un rapport très critique déclarant que la coopération belge au développement est en crise  [16]. Ce document recueille l’assentiment de tous les partis, en ce compris ceux de l’opposition. Seul le Vlaams Blok critique l’idéologie de la coopération dans son ensemble et le rôle joué par les ONG dans cette politique, comme en témoigne cette prise de position du parti nationaliste flamand : « S’il est incontestable que ces ONG fonctionnent grâce à beaucoup de bonne volonté, elles n’en sont pas moins exposées à l’interférence d’intérêts personnels et de motivations idéologiques et pratiquent parfois une certaine forme de “tourisme tiers-mondiste” (…). Reste à savoir en outre s’il est opportun de sous-traiter des projets à des ONG par le biais d’un financement quasi intégral. (…) On tente depuis longtemps de répandre l’idée selon laquelle les ONG travailleraient mieux et avec davantage d’idéalisme que les services officiels de coopération au développement. Rien n’est moins vrai. Les ONG n’échappent pas à l’amateurisme et à la naïveté, pas plus qu’à l’esprit de lucre, aux pratiques illégales et aux motifs idéologiques. Ainsi est-il frappant de constater qu’en Belgique, on trouve une ou plusieurs ONG dans le giron de chaque famille politique, abstraction faite du Vlaams Blok »  [17].

17Le rapport de la commission spéciale pointe cinq problèmes principaux qui, aux yeux des rapporteurs, ne pourront être dépassés que par une profonde refonte de la politique.

18Premièrement, les objectifs de la coopération belge au développement manquent de précision. En l’occurrence, le rapport met en évidence un manque de vision à long terme et une volonté des ministres ou secrétaires d’État en charge de la coopération de « se mettre à l’honneur »  [18], négligeant ainsi le maintien d’une cohérence dans le temps entre politique et programmes. Quant aux choix géographiques d’intervention, le rapport met en exergue l’arbitraire et l’absence de justification. Il dénonce également une coopération paternaliste. Enfin, il estime que la coopération au développement a peu de succès auprès des citoyens belges. Selon les rapporteurs, ces éléments entraînent un manque de continuité dans la politique et de facto un morcellement de celle-ci.

19 Deuxièmement, la structure, l’organisation et le personnel de l’AGCD ne sont pas suffisamment adaptés à la multiplicité des tâches qui leur incombent. En réponse à la complexification qu’a connue l’AGCD en trente ans, celle-ci devrait prendre appui sur un cadre structurel renforcé et sur des fonctionnaires qualifiés et engagés de façon stable dans les programmes. Elle souffre d’un manque de hiérarchisation interne et semble être peu ouverte vers l’extérieur. Le rapport dénonce un manque de dialogue entre l’AGCD et les collaborateurs qui sont sur le terrain. Enfin, le document met en lumière le pouvoir du cabinet du ministre par rapport à celui de l’AGCD : « Les relations et la répartition des tâches entre l’AGCD et le cabinet constituent une part essentielle du problème. D’une part, l’administration se plaint que les cabinets se substituent bien trop souvent à l’administration. D’autre part, les cabinets se plaignent d’être contraints d’accomplir des tâches qui incombent en fait à l’administration »  [19].

20Troisièmement, la prise de décision et les procédures appliquées au sein de la coopération belge au développement manquent de transparence et d’efficacité. La prise de décision est trop lourde, ce qui peut faire perdre beaucoup de temps à l’ensemble des acteurs. La pertinence des projets de développement est trop peu questionnée. Enfin, il n’existe pas de véritable méthode pour construire et suivre un projet de développement, alors que des outils sont disponibles par ailleurs depuis la fin des années 1960 (développés notamment par l’ONU et la BM).

21Quatrièmement, le contrôle et l’évaluation de la coopération au développement ne sont pas efficaces et fonctionnels. Ce paramètre est intrinsèquement lié aux précédents, dans la mesure où le manque de suivi et d’évaluation est en partie dépendant de la surcharge de travail, causée elle-même par le manque d’effectif et par la lourdeur des procédures. De plus, la nécessité de développer une activité réflexive de suivi et d’évaluation a mis du temps avant de s’établir dans la coopération belge. Le rapport déplore le manque de contrôle sur la pertinence des dossiers et l’absence de culture d’évaluation au sein de l’AGCD : « La coopération belge au développement n’a pas l’habitude d’évaluer le contenu des projets et des programmes. C’est ainsi que, jusqu’il y a peu, seuls deux fonctionnaires étaient attachés au service Évaluation et Contrôle. (…) Une “mentalité de comptable” prédomine »  [20]. Or, selon la commission spéciale, l’évaluation est essentielle car la coopération est d’abord un projet politique et ne s’inscrit pas dans un marché classique dans lequel l’offre et la demande l’organisent, puisqu’il n’y a pas formellement de demande  [21].

22Cinquièmement et enfin, les domaines respectifs de la coopération au développement et du commerce extérieur sont mal délimités. La commission spéciale dénonce plus particulièrement la pratique de prêts d’État à État dans le cadre de la coopération financière. La coopération et le commerce extérieurs ont des liens étroits ; d’ailleurs, certains accords de coopération sont d’abord passés pour des raisons économiques. S’ajoute à cela la notion d’« aide liée », qui implique que l’argent octroyé par l’État belge soit alloué à des biens ou à des services du pays donateur, en l’occurrence la Belgique. Par conséquent, le rapport prône une délimitation bien plus claire des compétences des relations économiques extérieures et de la coopération au développement à travers la notion le « déliement de l’aide »  [22] (c’est-à-dire le fait que l’argent versé dans le cadre de la coopération puisse être utilisé pour acheter des biens et des services auprès de n’importe quel pays).

23 Partant de ces constats qui font état d’une coopération belge affaiblie, la commission spéciale présente une série de recommandations.

24Primo, le renforcement de la politique de coopération et de ses instruments est indispensable. Selon le rapport, il convient de mettre en place une vision politique claire, d’autant que le nombre d’engagements et de sommets internationaux ne cesse de croître. Il s’agit de renforcer la coopération belge pour répondre à ce champ qui se complexifie. Cela passe aussi par un renforcement des ressources humaines, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif. Il s’agit aussi d’améliorer les liens entre les représentants de l’État belge dans les pays partenaires et l’AGCD.

25Secundo, les objectifs de la coopération belge au développement doivent être spécifiés. Il s’agit d’apporter une vision stratégique à la coopération belge, définie en collaboration avec les pays partenaires de la Belgique.

26 Tertio, il faut opérer une concentration sectorielle et géographique. Il est ici question de poser une série de choix relatifs aux objectifs prédéfinis, en vue d’éviter la dispersion de l’aide, tant sur le plan des secteurs d’activité que sur celui des interventions géographiques. Selon la commission spéciale, la Belgique doit désormais se concentrer sur des pays dans lesquels le personnel est compétent et qualifié, là où il est possible de développer de l’expertise.

27 Quarto, le concept de cogestion doit être mis en pratique. Concrètement, il s’agit de collaborer davantage avec le pays partenaire et de cogérer avec lui les aspects liés aux programmes mis en œuvre ainsi que les modalités financières. Il convient qu’une loi garantisse la continuité et pose les fondements juridiques de la coopération au développement.

28 Quinto, l’administration de la coopération au développement doit se limiter à la préparation, à l’évaluation et au contrôle de la politique. La commission spéciale propose de créer une instance autonome – en l’occurrence, la Coopération technique belge (CTB, cf. infra) – qui sera chargée de l’exécution de la coopération bilatérale directe (l’aide d’État à État). Cette recommandation soutient une prise de distance entre, d’une part, la gestion stratégique de la politique et, d’autre part, sa mise en œuvre.

1.2.2. La réforme Moreels et ses effets

29Ces recommandations servent de base à la réflexion menant à la réforme (dite réforme Moreels, du nom du secrétaire d’État à la Coopération au développement R. Moreels), qui procède à une transformation majeure du secteur.

30 Adoptée quelques jours avant le terme du gouvernement Dehaene II, la loi du 25 mai 1999 relative à la coopération internationale belge  [23] dote la coopération belge d’un cadre légal. Cette loi permet de préciser les objectifs généraux de la coopération belge (tels que « le développement humain durable »), de définir les différents piliers de l’aide belge (coopération directe, indirecte et multilatérale) et d’apporter une vision politique à plus long terme.

31 La réforme génère un organigramme reposant sur trois pôles, en vue d’assurer une meilleure répartition des responsabilités entre : l’élaboration de la politique, la mise en œuvre de celle-ci sur le terrain (cf. infra) et l’évaluation. Premièrement, l’Administration générale de la Coopération au développement (AGCD, actuelle Direction générale du développement - DGD), intégrée au SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement, est l’organe d’élaboration de la politique de la coopération belge au développement. Deuxièmement, la Coopération technique belge (CTB), instance autonome, a pour mandat d’exécuter la politique de coopération au développement pour le compte de l’État belge  [24]. Il s’agit d’une société anonyme de droit public à finalité sociale, liée à l’État belge par un contrat de gestion. Jusqu’à cette scission, l’AGCD était en charge de toutes les étapes de la politique – de l’élaboration à la mise en œuvre – en matière de coopération au développement. Les deux nouvelles structures doivent collaborer pour la mise en œuvre de la coopération bilatérale directe (entre États partenaires). Troisièmement, le futur Service de l’évaluation spéciale (SES), qui répondra directement au Parlement, sera chargé de l’évaluation.

32Dès le début, les relations entre l’AGCD/DGD et la CTB sont difficiles, et ce pour différentes raisons : de nombreux fonctionnaires de l’AGCD sont frustrés de n’avoir pas été retenus pour rejoindre la CTB et/ou ont le sentiment d’avoir été dépossédés de la matière noble de la coopération, à savoir les actions sur le terrain et la mise en œuvre ; les trois premiers directeurs de la CTB adoptent des attitudes jugées problématiques ; les relations des directeurs généraux respectifs des deux structures sont faites d’animosité personnelle et idéologique. Les rapports entre les deux entités resteront longtemps conflictuels, notamment parce qu’elles s’inscrivent dans des logiques organisationnelles différentes. L’AGCD/DGD travaille selon un modèle bureaucratique d’administration, alors que la CTB fonctionne comme une entreprise privée avec davantage de flexibilité, même si elle est massivement contrôlée (commissaires du gouvernement, commissaire aux comptes, inspecteur des finances, audit interne).

33Le mouvement de la réforme Moreels se poursuit en 2003, lorsque le gouvernement Verhofstadt I (VLD/PS/Fédération PRL FDF MCC/SP/Écolo/Agalev) – au sein duquel le secrétaire d’État à la Coopération au développement est Eddy Boutmans (Agalev) – crée le Service de l’évaluation spéciale (SES)  [25] puis désigne un évaluateur spécial pour le mettre en place et le diriger  [26]. Le mandat du SES est d’évaluer les activités de coopération belge au développement et d’en rendre compte au Parlement fédéral en toute indépendance (cf. infra). En 2010, le SES absorbera en outre le service d’évaluation interne de la DGD  [27].

34Par ailleurs, la réforme de mai 1999 entérine la légitimité des ONG belges (coopération bilatérale indirecte) en tant que structures représentatives de la société civile et engagées dans la lutte contre la pauvreté.

35Le rapport de la commission parlementaire avait mis en exergue une série d’éléments relatifs au secteur des ONG. À cette époque, environ 80 ONG étaient agréées par l’État belge. Le secteur était caractérisé par une grande diversité, une importante disparité et peu de professionnalisme. L’AGCD devait gérer beaucoup de projets. Les procédures administratives étaient perçues comme lourdes. Il y avait un manque de contrôle et d’évaluation, tant sur le plan interne que sur le plan externe. Le rapport constatait également qu’il existait un problème d’entente entre l’AGCD et les ONG. Enfin, ce même document estimait qu’il serait préférable de davantage coordonner le travail des ONG et de concentrer l’aide.

36 Il importe de noter que les secrétaires d’État R. Moreels puis E. Boutmans soutiennent les ONG, de par leur sensibilité respective à la cause de celles-ci  [28]. Les ONG se saisissent de cette situation pour revendiquer leur légitimité démocratique, compte tenu de leur rôle de soutien aux sociétés civiles de Belgique et des pays du Sud. Trois principes ont d’ailleurs émergé des débats de la commission spéciale : le droit d’initiative des ONG quant à la définition de leur propre programme à la demande d’un cofinancement ; le soutien du financement par programme (afin d’éviter l’approche par projet, qui accentue le morcellement du secteur) ; la réforme des instruments politiques (afin que la réglementation soit davantage en adéquation avec les réalités du terrain)  [29].

37Ces principes ont donné lieu à des recommandations spécifiques au secteur des ONG. Primo, le financement par programme doit être généralisé et ce mouvement doit être accompagné par une évaluation en profondeur, notamment pour rétablir la relation de confiance entre les ONG et les pouvoirs publics. Cette généralisation du financement par programme  [30] implique le renforcement des ressources humaines à la DGD. Ces modifications doivent apparaître dans un nouvel arrêté royal et être mises en œuvre de façon graduelle. Secundo, il est nécessaire d’instaurer un dialogue politique permanent sur les grands axes politiques et sur le rôle des ONG dans l’aide publique au développement (APD)  [31]. Il s’agit par ailleurs de mener une réflexion sur la place des partenaires locaux et sur leurs relations avec les bureaux de représentants. Il importe aussi d’adopter une approche cohérente et de travailler en complémentarité avec les autres acteurs. L’assise sociale des ONG doit être renforcée. Tertio, il convient d’adopter une attitude d’ouverture compte tenu du renforcement du rôle des partenaires locaux et de favoriser la transparence dans la transmission d’informations du terrain vers la DGD, mais la DGD doit elle aussi faire preuve de plus de transparence et d’ouverture à l’égard du secteur des ONG. Quarto, les ONG doivent établir une comptabilité complète et transparente et ainsi améliorer leurs évaluations et leur contrôle. La future réglementation doit quant à elle permettre un report flexible des subsides non affectés. Les ONG devront assurer leur propre suivi-évaluation. Enfin, compte tenu des éléments présentés ci-dessus, les recommandations pointent la nécessité de renforcer le service ONG au sein de la DGD.

38À la même époque, sur la scène internationale, les ONG deviennent également des actrices incontournables de la coopération au développement  [32]. La participation des ONG à la gouvernance mondiale s’est intensifiée depuis le début des années 1970. Elles se développent en nombre, en taille et en diversité. Avec le temps, elles développent une capacité d’expertise qui leur permet de peser de façon plus marquée, notamment dans les domaines de l’environnement et des droits de l’homme. Cela est sans doute rendu possible aussi par une série de changements qui renforcent le secteur ONG international : la prise de conscience croissante et planétaire des problèmes mondiaux, l’arrêt de la Guerre froide, l’apparition de médias globaux permettant aux ONG d’être davantage connues du grand public, ou encore la diffusion des normes démocratiques.

39 À travers ce court historique, nous observons que, en une cinquantaine d’années, la coopération belge au développement a connu plusieurs réformes organisationnelles et politiques. À diverses reprises, les différents acteurs ont fait face à d’importants bouleversements politiques et institutionnels sur le plan national et international, faisant de la coopération belge le fruit d’oppositions et de consensus participant à l’équilibre parfois précaire d’un système en permanente mutation.

3.3.1. La Direction générale du Développement (DGD)

65La DGD du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement est chargée d’élaborer la politique et la stratégie belge de coopération avec le ministre fédéral en charge de la Coopération au développement. Compte tenu de la réforme actuelle, elle voit son rôle davantage se recentrer sur les aspects stratégiques de la coopération. Elle vient de connaître une réorganisation interne en cinq grandes directions.

66 La direction géographique (D1) se concentre sur le contexte géographique, à partir d’un angle d’approche régional qui tient compte de la spécificité du contexte et des besoins des pays du Sud, et dont l’objectif est l’obtention des résultats de développement. La D1 est composée d’une cellule et de deux services : D1.1 (Cellule administrative et financière), D1.2 (Afrique de l’Ouest et Monde arabe) et D1.3 (Afrique centrale et australe).

67 La direction thématique (D2) est responsable de la définition stratégique, de l’utilisation et du suivi des instruments belges de développement thématique pour l’obtention de résultats de développement. La D2 se compose d’une cellule et de quatre services : D2.0 (Cellule administrative), D2.2 (Croissance inclusive), D2.3 (Développement social), D2.4 (Climat, environnement, ressources naturelles) et D2.5 (Consolidation de la société)  [45]. S’y ajoute en outre un service D2.PCD (Cohérence des politiques pour le développement).

68 La direction Société civile (D3) s’occupe des relations avec les acteurs non gouvernementaux de la politique belge de coopération : les ONG, les établissements d’enseignement supérieur, les institutions scientifiques, les instituts de formation, les villes et communes, et les syndicats. Ces organisations jouent un rôle important en matière de lutte contre la pauvreté, de développement des capacités et d’appui critique à la politique dans la mesure où elles entretiennent des relations de proximité avec les bénéficiaires. Elle est constituée d’une cellule et de quatre services : D3.0 (Suivi des subsides aux acteurs non gouvernementaux), D3.1 (Éducation au développement), D3.2 (Afrique du Nord et de l’Ouest, Monde arabe), D3.3 (Afrique centrale et australe) et D3.4 (Asie et Amérique latine).

69 La direction Gestion de l’organisation (D4) soutient la mission stratégique de la DGD et se concentre sur la qualité et sur l’efficacité de l’aide, ainsi que sur la communication et la redevabilité. Un intérêt particulier est apporté à la réalisation de résultats de développement, à la reddition de comptes, au partage des enseignements tirés, ainsi qu’au développement d’un contrôle interne adéquat et de gestion des risques. Elle est composée d’une cellule et de deux services : D4.0 (Cellule administrative et financière), D4.1 (Gestion générale) et D4.2 (Gestion de la qualité et résultats).

70 La direction Aide humanitaire et transition (D5) est compétente pour l’action humanitaire et le développement transitionnel. Sa création est motivée, d’une part, par l’ampleur que représente l’action humanitaire en termes d’activités et de budget et, d’autre part, par la nécessité de regrouper de manière plus cohérente le savoir-faire et les instruments qui s’adressent aux situations dites « de transition ». La D5 se constitue de deux services : D5.1 (Aide humanitaire) et D5.2 (Développement transitionnel et gouvernance).

71 Outre ces cinq directions, la DGD compte un comité stratégique, qui a pour mission de promouvoir la cohérence interne de la politique belge de développement, de développer les propositions en matière de politique adressées au ministre. Ce comité est aussi chargé du dialogue institutionnel avec les différents partenaires de la coopération belge au développement. La DGD compte enfin le Service de l’envoyé spécial Asile et Migration (ESMA).

3.3.2. L’Agence belge de développement (Enabel)

72Enabel – nouvelle appellation de la Coopération technique belge (CTB) depuis 2018 – exécute la politique de coopération au développement pour le compte de l’État belge. Il s’agit d’une société anonyme de droit public à finalité sociale, liée à l’État belge par un contrat de gestion.

73 Le siège social d’Enabel se trouve à Bruxelles, mais la structure possède un bureau de représentation dans chacun des pays partenaires de la Belgique. En matière de personnel, le siège compte 181 personnes  [46]. Les ressources humaines du siège sont principalement composées de gestionnaires et d’experts (selon les pays et/ou thématiques). Structurée en quatre directions (ressources humaines ; opérations ; thématiques ; finances), Enabel compte 246 personnes expatriées et 1 073 employés locaux. Les États dits fragiles représentent 61 % de ses missions et c’est en Afrique qu’Enabel est la plus active. Son budget annuel est de 217 millions d’euros  [47], dont 90 % sont alloués à la coopération gouvernementale belge.

74 Enabel inscrit son action selon le cadre légal, selon les lignes directrices définies par le ministre et son administration, et selon le contrat de gestion qui la lie à l’État belge. Enabel est active dans cinq secteurs clés : les soins de santé, l’agriculture, les infrastructures de base, l’enseignement et la gouvernance. Ces secteurs sont issus des neuf priorités thématiques et sectorielles de la coopération belge au développement : les droits humains, le travail décent, la consolidation de la société, la dimension genre, la protection de l’environnement, les soins de santé, l’enseignement et la formation, l’agriculture, et les infrastructures de base. En adhérant à l’International Aid Transparency Initiative (IATI) en 2012, Enabel (alors CTB) a pris l’engagement d’accroître la transparence de son aide et a ouvert une plateforme d’information : Open.Enabel (anciennement, Open.CTB).

75 À côté de ces principales lignes d’intervention dans les pays cibles, Enabel est également active en Belgique à travers différents programmes. En matière d’éducation au développement, elle est responsable du projet « Annoncer la couleur / Kleur bekennen », qui est en charge de l’éducation à la citoyenneté mondiale. L’Info-cycle était, jusqu’à sa disparition en septembre 2017, un autre programme de sensibilisation et de formation à la coopération au développement et aux enjeux mondiaux. Le Programme Junior organise l’envoi de jeunes coopérants dans des projets au sein des pays partenaires, soit par le biais d’Enabel soit via une ONG, afin qu’ils disposent d’une expérience professionnelle dans le Sud. Enfin, Enabel coordonne le Trade for Development Center (TDC, anciennement dénommé Fair Trade Center), qui promeut les produits équitables et durables en Belgique, notamment à travers la coordination de la campagne annuelle « semaine du commerce équitable ».

76 La CTB a été créée en 1998 avec le statut de société anonyme de droit public à finalité sociale, dont le seul actionnaire est l’État belge  [48]. Suite à une décision du Conseil des ministres du 15 avril 2016, la CTB est devenue l’Agence belge de développement (Enabel) à partir du 1^er janvier 2018  [49]. Ce glissement vers le statut d’agence implique une série de changements confirmant un processus de mise en œuvre du « new public management » au niveau belge. Comme l’explique Béatrice Van Haeperen (UCL et IWEPS), « l’une des manifestations les plus visibles de la transformation structurelle des services publics est leur déconcentration : si les responsabilités stratégiques restent entre les mains de l’administration centrale, l’exécution des politiques est de plus en plus souvent confiée à des entités autonomes, généralement désignées par le terme d’agences (…). Les agences sont dotées d’une personnalité juridique propre, disposent d’un domaine de compétences particulier et jouissent d’une certaine indépendance opérationnelle »  [50].

77Enabel est liée à l’État belge par un contrat de gestion. Dans les faits, le quatrième contrat de gestion, conclu en avril 2014  [51], n’a pas été véritablement appliqué. Les négociations liées à ce quatrième contrat ont en effet été longues et pénibles pour les parties prenantes. La durée du processus  [52] a joué en défaveur de sa mise en œuvre, à tel point que la réforme actuelle a rendu nécessaires de nouvelles négociations. Le cinquième contrat de gestion a été arrêté le 17 décembre 2017 ; entré en vigueur le 1^er janvier 2018, il doit couvrir les années 2018-2022  [53].

78 Dorénavant, Enabel dispose de davantage d’autonomie opérationnelle, tant sur le terrain qu’en Belgique. Le représentant d’Enabel est directement attaché à l’ambassade belge dans le pays partenaire. L’agence a également davantage de connexions avec les partenaires au Sud, puisque sa position de bailleur est renforcée par son autonomie financière accrue. Enabel consolide aussi ses rapports avec d’autres bailleurs de fonds que l’État belge, comme l’Union européenne, confortant encore son autonomie financière. Elle est d’ailleurs reconnue comme « seventhpillar assessment » par cette dernière  [54].

79 En Belgique, le ministre peut désormais adresser une demande directe d’intervention à Enabel, via une lettre de mission, réduisant la charge administrative pour la DGD, et donnant ainsi davantage d’autonomie opérationnelle à Enabel.

3.3.3. Le Service de l’évaluation spéciale (SES)

80La création du SES est l’un des effets de la crise de la fin des années 1990 (cf. supra). Institué en 2003, le SES est habilité à évaluer toutes les activités de l’État belge reconnues comme aide publique au développement par l’OCDE. Sa principale mission est de planifier, d’exécuter et d’assurer le suivi des évaluations. Il doit rendre compte de son action auprès du Parlement fédéral quant à la politique menée et à l’affectation des moyens dans la coopération au développement. Il rédige des conclusions et formule des recommandations en vue d’améliorer et d’adapter la politique. Le SES participe, rarement, à des évaluations internationales communes. En plus de cette fonction de reddition des comptes pour la coopération, il renforce a minima les capacités en évaluation des pays partenaires de la coopération belge, car il est très peu présent sur le terrain.

81 Le SES est extérieur à l’organigramme du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement. Cette position lui apporte une forme d’indépendance vis-à-vis de la hiérarchie administrative et politique mais, inévitablement, elle entraîne potentiellement un manque de connexion et de visibilité vis-à-vis des autres acteurs de la coopération. Si le SES possède une certaine indépendance institutionnelle, son indépendance opérationnelle est moindre. D’une part, parce qu’il dispose d’un budget limité qui est géré par la DGD et donc le ministre. D’autre part, l’évaluateur spécial, qui dirige le SES, n’a pas la main sur le recrutement de son personnel (puisque celui-ci est opéré via le Selor, organe du SPF Stratégie et Appui). Par conséquent, il ne peut pas engager les profils qu’il souhaite, en vue de maximiser les compétences de son service.

82 Les membres du personnel du SES disposent d’une expérience variable dans la coopération au développement, mais aucun d’entre eux n’est évaluateur. L’équipe du SES est chargée de conduire et de gérer les évaluations et non de les mettre en œuvre. Pour ce faire, elle fait appel à des bureaux de consultance externes via des marchés publics. De même, contrairement à d’autres organes d’évaluation, le SES ne possède pas ses propres normes d’évaluation. Il travaille avec les « bonnes pratiques » établies par le CAD  [55]. Celles-ci sont organisées autour de quatre grands principes : l’impartialité, l’indépendance, la crédibilité et la pertinence.

83Par ailleurs, le SES s’inscrit dans le paradigme interprétatif de l’évaluation  [56], c’est-à-dire qu’il défend une vision pédagogique de son travail. Il envisage l’évaluation comme un accompagnement dont l’objectif ultime est d’éduquer et d’éclairer le commanditaire. Cette posture suscite des réticences de la part de la DGD, qui se positionne à mi-chemin entre le paradigme interprétatif et positiviste, en se montrant davantage soucieuse de mesurer les effets de l’intervention de manière objective et en mobilisant une hypothèse causale du changement social pour légitimer son action et ses choix politiques. Les différentes parties prenantes externes ont d’ailleurs des points de vue relativement différents sur les finalités de l’évaluation  [57]. Le cabinet du ministre et l’administration s’inscrivent dans une conception orientée de reddition des comptes, alors qu’Enabel conçoit l’évaluation davantage comme une source d’apprentissage et d’amélioration de ses pratiques  [58]. Dans les faits, le SES se trouve dans une position intermédiaire, compte tenu de l’obligation légale de satisfaire la demande du ministre en matière de reddition de comptes, tout en soutenant une vision axée sur l’apprentissage que réclament les acteurs de terrain en charge des programmes.

84Le SES dispose d’un budget d’environ 1 200 000 euros par an, soit environ 0,1 % du budget annuel de la coopération belge. Certaines parties prenantes considèrent néanmoins le budget comme étant trop important au regard de l’utilité des travaux du SES. A contrario, d’autres considèrent ses moyens comme trop faibles pour remplir les missions qui lui sont assignées  [59]. Sur le plan des capacités humaines, le SES comptait en 2013 sept personnes pour assurer le suivi de deux à trois processus évaluatifs annuels. Aujourd’hui, cinq personnes composent le SES et un nouvel évaluateur spécial a été nommé en 2016 pour un mandat de six ans  [60].

85En vertu de l’arrêté royal du 25 avril 2014, le SES est chargé d’apporter un appui technique à la DGD pour l’examen préalable des systèmes de suivi et d’évaluation (« monitoring and evaluation », M&E)  [61]. En outre, il doit certifier et harmoniser les systèmes auprès des acteurs de la coopération belge au développement et évaluer la qualité de ces mêmes systèmes. Maintenant que le nouvel évaluateur spécial est nommé, cet arrêté royal du 25 avril 2014 va pouvoir être mis en application, ce qui pose un certain nombre de questions. Comment le SES va-t-il assurer ses nouvelles missions ? Comment va-t-il certifier les systèmes de suivi et évaluation de l’ensemble des acteurs ? Les acteurs de la coopération seront-ils tous certifiés de la même manière ? Quel sera le processus ? S’agira-t-il d’une certification annuelle ou d’une certification valable à plus long terme ? Etc.

86 Récemment, le SES a mené un long travail de consultation des acteurs, en vue d’établir sa programmation future. Cette consultation a eu pour effet d’inclure les différentes parties prenantes dans le cycle politique. Le SES a mis sur pied une étude pilote pour mener une réflexion sur la façon la plus adéquate de certifier et harmoniser les systèmes de suivi et évaluation des acteurs.

3.3.4. La Société belge d’investissement pour les pays en développement (BIO-Invest)

87Particulièrement depuis ces dix dernières années, le rôle du secteur privé est considéré comme un facteur stratégique pour la promotion de la croissance économique et comme un outil important de lutte contre la pauvreté. La Société belge d’investissement pour les pays en développement (BIO-Invest) a ainsi été créée par une loi du 3 novembre 2001  [62]. Elle vise à soutenir un secteur privé fort dans les pays en voie de développement et/ou émergents, et à permettre l’accès à une croissance durable  [63]. Elle a un statut de société à part entière et distincte, pour lui permettre de réaliser son double objectif de rendement financier, d’une part, et de rendement dans le cadre du développement, d’autre part. Auparavant, c’était la CTB qui était chargée de cette compétence d’appui au secteur privé.

88 La création de BIO-Invest par l’État belge visait à répondre aux besoins de financement des PME, souvent peu soutenues par les institutions financières. Les PME sont financées à la condition de répondre à des critères de pertinence pour le développement, de respect des règles de la concurrence, de caractère additionnel et d’effet catalyseur. BIO-Invest a subdivisé ses activités de financement en trois domaines, à savoir les institutions financières, les entreprises et les infrastructures.

89 Dès sa création, BIO-Invest a proposé de réaliser des placements en vue d’optimiser la fiscalité des fonds investis. Alors que la démarche était admise sur le plan technico-légal, cela n’a pas été le cas sur le plan moral. BIO-Invest a connu un scandale éthique en 2012, lorsque les coupoles CNCD 11.11.11 (côté francophone) 11.11.11 (côté néerlandophone) ont dénoncé des placements de BIO-Invest dans des paradis fiscaux, posant ainsi la question de l’utilisation de l’argent public dans des structures privées. Suite à ces événements, des mécanismes de contrôle plus poussé ont été mis en place.

3.4.1. Les ONG de développement

92Ce point a pour ambition de dresser un état des lieux du secteur des ONG belges, entre la fin des années 1990 et le milieu de l’année 2017  [66]. La légitimité sociale des ONG repose sur leurs contacts avec les acteurs locaux au Nord et au Sud. Nous allons voir ici la façon dont elles se sont transformées au cours des dernières années, ainsi que les relations qu’elles entretiennent aujourd’hui avec l’administration. Enfin, nous reviendrons sur un moment marquant de la réforme initiée par le ministre A. De Croo : un « screening » des capacités gestionnaires de toutes les ONG, effectué en 2016 en vue de l’attribution leurs subventions.

Les principales caractéristiques

95 Historiquement, les ONG de développement existent en Belgique depuis les années 1930. Depuis lors, le secteur s’est profondément transformé, passant d’ONG issues du milieu catholique à des ONG techniques (dans les années 1990)  [72]. Aujourd’hui, le milieu catholique demeure toujours représenté dans le secteur des ONG, même s’il constitue moins une raison d’engagement qu’un réseau persistant.

96 Actuellement, il semblerait qu’une nouvelle génération d’ONG émerge, que nous qualifions de gestionnaire. Sous l’influence du nouveau paradigme de l’aide (efficacité, qualité, efficience, etc. : cf. supra), les ONG sont devenues plus complexes, soucieuses de leur performance et de leur bonne gestion au siège, notamment afin de démontrer ainsi, à l’administration et aux autres partenaires et financeurs, qu’elles sont des structures dignes de confiance.

97 Les ONG belges de développement mènent trois types d’action : l’éducation à la citoyenneté mondiale et solidaire (ECMS, nouvelle appellation de l’éducation au développement), l’action au Sud et le plaidoyer. En termes d’initiatives, au Sud, elles coordonnent aujourd’hui davantage les projets avec les acteurs locaux, en vue de renforcer les capacités de ces derniers. La plupart d’entre elles collaborent avec la région d’Afrique centrale pour des raisons historiques, ainsi qu’avec les quatorze pays prioritaires de la politique actuelle (cf. supra).

98 Face aux attentes de l’administration et du cabinet du ministre, qui exigent toujours davantage de professionnalisation, de rentabilité et de performance, et avec l’appui de leurs fédérations (Acodev et NGO Federatie, cf. infra), les ONG se sont engagées depuis plusieurs années dans des processus de reconnaissance de leur qualité (par exemple, en mobilisant des techniques d’évaluation de type Fondation européenne pour la gestion de la qualité – en anglais, European Foundation for Quality Management, EFQM  [73]).

99 Le secteur des ONG belges est caractérisé par une multi-fragmentation. Les ONG sont réparties en fonction de leur taille (en termes de ressources humaines), de leur budget (qui est souvent lié à la taille : plus une ONG est grande en taille, plus ses moyens financiers sont importants) et de leur langue (ONG francophones, ONG néerlandophones et ONG bilingues).

100 Les ONG francophones sont plus nombreuses et plus petites, et elles disposent de moyens financiers souvent moins importants que les ONG néerlandophones. Cela s’explique notamment par le fait qu’une partie des ONG néerlandophones ont fusionné il y a plusieurs années, renforçant ainsi leurs ressources humaines et leur budget. Par ailleurs, les ONG néerlandophones reçoivent davantage de financement en provenance d’entités fédérées et provinciales que les ONG francophones, et elles répondent davantage à des appels à propositions de l’Union européenne. Pour leur part, les ONG bilingues se divisent en deux sous-catégories. D’une part, les ONG belges : leur siège se situe généralement en région bruxelloise et elles sont souvent de plus grande taille que leurs sœurs francophones ou néerlandophones (par exemple, Action Damien). D’autre part, les ONG internationales : elles possèdent des succursales dans différentes régions du monde dont la Belgique (par exemple, Oxfam) et ont la particularité d’être de plus grande taille, avec un budget souvent plus important.

101 Les différences de moyens (en matière de ressources humaines et financières et de compétences internes) jouent en faveur des ONG néerlandophones et surtout internationales, qui peuvent répondre plus facilement aux attentes des bailleurs de fonds (DGD, Union européenne, etc.) en matière de bonne gestion. Or ces exigences se sont renforcées au cours des dernières années, en lien avec la Déclaration de Paris (cf. supra), modifiant de facto les conditions de concurrence entre ONG.

102Les ONG n’échappent pas à la pilarisation de la société belge  [74]. Les ONG du pilier chrétien sont les plus nombreuses. Cependant, il n’existe pas de lien de causalité marqué entre l’appartenance idéologique et les moyens humains et/ou financiers d’une ONG donnée.

103En termes de moyens financiers, MSF Belgique – qui est par ailleurs une ONG humanitaire (et non de développement) – a clairement un statut particulier par rapport aux autres ONG belges. Ses revenus annuels s’approchent en effet des 350 millions d’euros, alors que ceux des autres ONG sont tout au plus d’une trentaine de millions d’euros  [75]. Hormis MSF Belgique, les ONG belges de développement disposant des revenus les plus importants étaient, en 2014 et dans l’ordre décroissant : Oxfam, Caritas, Action Damien, UNICEF, Broederlijk Delen, Plan Belgique, Médecins du monde et Trias. Plusieurs d’entre elles sont donc des succursales d’ONG internationales : Oxfam, Caritas, UNICEF (qui est d’abord une agence d’exécution des Nations unies), Médecins du monde et Plan. Avec la coupole néerlandophone 11.11.11 (cf. infra), ces ONG représentent près de 60 % du budget total alloué aux ONG de développement en Belgique : environ 70 millions d’euros de subsides (sans compter MSF Belgique). Les 40 % restants sont répartis entre toutes les autres ONG.

104 La question financière est primordiale pour le secteur, car les subsides fédéraux sont la première source de financement des ONG belges, créant un fort rapport de dépendance. Les fonds privés sont essentiellement obtenus par des campagnes de récolte, qui représentent au maximum 35 % des ressources dont bénéficient les ONG belges. La large proportion représentée par le financement public implique un affaiblissement de l’autonomie organisationnelle des ONG ; or cette proportion a augmenté considérablement depuis les années 1980  [76]. Cependant, dans les faits, les ONG peuvent toujours choisir d’intervenir dans un pays et/ou sur une thématique non prioritaire pour l’État belge.

105Les données que nous avons récoltées relativement aux ONG belges de développement  [77] portent notamment sur la répartition entre fonds publics et fonds propres, le budget, l’affiliation linguistique, et la réussite ou non du screening de 2016.

Tableau 1. Corrélation entre les variables « Dépendance/indépendance aux fonds publics » et « Catégorie linguistique » (2016)

Tableau 1. Corrélation entre les variables « Dépendance/indépendance aux fonds publics » et « Catégorie linguistique » (2016)

Rem. : Le tableau ne porte que sur les ONG qui ont réussi le screening.

106 Le tableau 1 montre qu’il y a bien moins d’ONG indépendantes ou peu dépendantes des fonds publics que d’ONG moyennement ou très dépendantes de ceux-ci. Sans surprise, les ONG les plus indépendantes sont les ONG internationales. Dans la catégorie des ONG très dépendantes, figurent essentiellement des ONG francophones. Dans celle des ONG à l’équilibre, on ne trouve que des ONG internationales et des ONG néerlandophones.

Tableau 2. Corrélation entre les variables « Taille de l’ONG (en termes de budget) » et « Catégorie linguistique » (2016)

Tableau 2. Corrélation entre les variables « Taille de l’ONG (en termes de budget) » et « Catégorie linguistique » (2016)

Rem. : Les résultats présentés dans le tableau sont indépendants de la réussite du screening.

107Relativement au budget annuel (obtenu par addition des subsides publics et des fonds propres), le tableau 2 montre que la catégorie S (budget entre 100 000 et 1 000 000 euros) est la plus représentée. Cette même catégorie est essentiellement constituée d’ONG francophones. Pour leur part, les ONG néerlandophones figurent surtout dans la catégorie M (budget entre 1 000 000 et 5 000 000 euros) et les ONG bilingues internationales dans la catégorie L (budget entre 5 000 000 et 15 000 000 euros). La catégorie XL (budget entre 15 000 000 et 30 000 000 euros) compte une ONG bilingue belge et trois ONG bilingues internationales, tandis que la catégorie XXL (budget de plus de 30 000 000 euros) n’accueille qu’une seule ONG, à savoir une ONG bilingue internationale.

Les ONG belges et la réforme actuelle

117L’actuel ministre de la Coopération au développement, Alexander De Croo (Open VLD), semble promouvoir depuis le début de son mandat une vision néo-libérale de la coopération au développement, plaçant le développement du secteur privé dans ses priorités politiques. Sa politique est en particulier incarnée par une nouvelle loi, datée du 16 juin 2016  [79], mobilisant notamment une approche orientée sur les résultats, des critères de qualité et un renforcement de la professionnalisation des « organisations de la société civile » (OSC, cf. infra). Sur le plan opérationnel, une restructuration importante de la coopération au développement a amené à une modification du statut de la CTB (devenue Enabel le 1^er janvier 2018, cf. supra).

118 Ce courant de réforme concerne également le secteur des ONG. Celles-ci doivent faire la preuve de la qualité de leur gestion et, partant, de leur capacité à bien gérer leurs programmes. Dans ce contexte, l’instrument politique qu’est le screening réalisé en 2016, et plus particulièrement les critères sur lesquels il a porté, est particulièrement intéressant à analyser dans un contexte de néo-managérialisation de la coopération au développement.

Les évolutions du cadre légal

119Depuis l’adoption de la nouvelle loi, l’expression « organisation non gouvernementale » (ONG) est remplacée par « organisation de la société civile » (OSC) dans les textes officiels. Une OSC est définie par la loi du 16 juin 2016 comme « l’entité non étatique et sans but lucratif dans laquelle des gens s’organisent pour poursuivre des objectifs ou des idéaux communs ».

120Quatre acteurs et une approche stratégique sont également ajoutés par la loi pour organiser l’ensemble des acteurs non gouvernementaux. Primo, l’acteur institutionnel (AI) c’est-à-dire l’organisation qui est fondée par un pouvoir public ou qui est contrôlée ou gérée directement ou indirectement par lui (cf. infra). Secundo, la fédération, qui est l’organisation qui représente l’ensemble ou une partie des organisations accréditées et qui joue le rôle d’interface entre l’administration et ces organisations accréditées. Tertio, la coupole, qui est l’organisation de la société civile dont les membres sont d’autres organisations de la société civile actives dans le domaine de la coopération au développement. Quarto, l’organisation accréditée, qui est l’organisation qui a le droit de solliciter une subvention dans le cadre de la coopération non gouvernementale. Quinto, le cadre stratégique commun (CSC), qui est l’ensemble des choix stratégiques effectués conjointement par les organisations accréditées dans un pays ou sur un thème, à partir d’une analyse contextuelle.

121 Pour être accréditée, l’organisation doit satisfaire aux conditions spécifiques suivantes, fixées par la loi : être constituée en asbl, avoir pour objet social un ou plusieurs objectifs de la coopération belge au développement, avoir un chiffre d’affaires annuel de minimum 50 000 euros, avoir des ressources humaines suffisantes (à savoir au moins deux équivalents temps plein), être autonome (c’est-à-dire n’avoir aucun membre de son conseil d’administration qui fasse partie du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement, d’Enabel, de BIO-Invest ou de la cellule stratégique du ministre) et avoir réussi le « screening » (cf. infra).

122 Pour être éligible au financement de la DGD (pour une durée de 5 ans), tout programme doit par ailleurs  [80] : être cohérent avec le plan stratégique établi par le ou les demandeur(s), indiquer par résultats ou groupes de résultats de quelle manière il contribuera à la réalisation d’un ou plusieurs cadres stratégiques communs, présenter une approche orientée vers les résultats (c’est-à-dire orientée par une théorie du changement, avec une description des outcomes attendus, des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, et des indicateurs spécifiques, mesurables, réalisables et pertinents), avoir réalisé une analyse des risques, respecter les critères de qualité, ne pas dépasser la durée maximale fixée de 5 ans, présenter un budget précis et au moins égal au montant fixé (à savoir supérieur ou égal à 2 000 000 euros par an pour un programme Sud, et supérieur ou égal à 750 000 euros par an pour un programme d’ECMS), concentrer son budget dans un ou plusieurs cadres stratégiques communs.

123 Un lien direct peut être établi entre la managérialisation et le processus de financement des structures. Si les OSC rendent un programme suffisamment conséquent budgétairement, elles sont éligibles à un financement direct. Si, au contraire, elles rendent un programme inférieur à la somme fixée, elles ont deux possibilités : soit elles concluent un partenariat avec une ou plusieurs structures pour remettre un programme commun (« demande groupée ») et suffisamment important pour atteindre le niveau de budget requis, soit elles postulent pour un financement indirect (c’est-à-dire géré par les fédérations d’ONG).

124 L’accessibilité aux subsides publics démontre la managérialisation des ONG. En effet, pour répondre aux exigences du bailleur (ici, l’État belge), les ONG doivent être performantes, être de grande taille et a priori être dans une situation d’importante capacité de gestion. Quant aux entités de petite taille, elles peuvent se rassembler en déposant une demande groupée avec le soutien de leur fédération, diminuant potentiellement la gestion et le suivi administratif pour la DGD et répondant ainsi à une nécessité de rationalisation mais aussi à un souci de décentralisation, puisque le financement de ces projets est pratiqué indirectement (par les fédérations). Ce dernier point pose la question du positionnement des fédérations d’ONG, qui, en assurant un rôle d’intermédiation pour les petites ONG, deviennent juges et parties, remettant possiblement en question leur rôle de structure représentative du secteur vis-à-vis des responsables politiques.

L’opération d’évaluation des ONG : le « screening »

125Durant l’année 2016, les ONG belges de développement  [81] ont été soumises à une analyse approfondie de leurs performances en matière de gestion – un screening – basée sur une dizaine de domaines de gestion définis par un cabinet de consultance privé (BDO) et mis en œuvre par un autre cabinet de consultance indépendant (Deloitte)  [82]. Ces domaines de gestion sont : la gestion financière, la gestion stratégique, la gestion des processus, la gestion par résultats, la gestion des partenariats, la gestion des risques, la gestion du personnel, la prise en compte des thèmes transversaux, la transparence, la complexité (composée de la taille, la dispersion géographique, la dispersion thématique, la diversité des partenaires, la dispersion des donneurs d’ordre, le volume des moyens humains). La réussite du screening a déterminé l’accès aux subsides publics. Il s’est dès lors agi d’un enjeu majeur pour le secteur.

126 Ce screening a pris la forme d’un audit externalisé par la DGD, car cette dernière n’est pas en mesure d’effectuer une vérification d’une telle ampleur en raison de la réduction de son personnel opérée depuis quelques années. Par ailleurs, cet examen a porté essentiellement, voire uniquement, sur les processus. L’évaluation a été basée sur deux variables : la qualité du système de gestion et la complexité des activités ou des thématiques couvertes (y compris leur dispersion géographique)  [83]. Concernant ces dimensions, les ONG ont reçu une note allant de A à D, la note D étant une note d’exclusion. Pour obtenir un bon classement (à savoir une note A, B ou C) les ONG devaient, idéalement, présenter un degré de complexité peu élevé et une gestion des risques optimale. Néanmoins, une marge de manœuvre était tolérée. Par exemple, les structures présentant un niveau de complexité élevé parce qu’elles travaillent dans de nombreux secteurs ou pays ont pu contrebalancer cela par un niveau de gestion maîtrisé.

127 L’approche méthodologique proposée par l’équipe de consultants, pour la réalisation du screening ainsi que pour la définition des critères eux-mêmes, a fait l’objet de nombreuses critiques de la part des ONG. En effet, l’approche choisie ne permet pas de vérifier si la structure considérée dispose effectivement d’un système de gestion efficace, puisqu’elle repose uniquement sur l’analyse de documents papier, sans observation des pratiques des ONG. Les ONG ont donc considéré que cette approche n’était pas représentative de leur travail. Elles l’ont même surnommée le « screening oui-non », car soit l’ONG disposait du document (par exemple, une charte sur le genre), soit elle n’en disposait pas. En outre, il n’y a pas eu de vérification quant à l’application effective ou non, sur le terrain, des principes présentés dans les documents. Les ONG ont également questionné la mise en œuvre du screening. Les structures ont dû produire un grand nombre de documents, parfois inexistants, pour répondre aux exigences du bailleur dans un temps imparti extrêmement court. Ce délai n’a pas permis aux consultants une analyse organisationnelle en profondeur, surtout relativement à un domaine dans lequel ils n’avaient pas beaucoup d’expérience.

128 En ce qui concerne le cadre légal, le ministre A. De Croo a indiqué que le processus avait été discuté avec les fédérations d’ONG  [84]. Quant à la DGD, elle est volontairement restée muette durant tout le processus afin, a-t-elle déclaré, de garantir une impartialité de traitement entre les structures et de se prémunir de toute critique éventuelle.

129 Les résultats détaillés du screening n’ont pas été rendus publics. Toutefois, selon les informations récoltées sur le terrain, environ un dixième des ONG ont arrêté le processus en cours de route, et à peu près deux dixièmes supplémentaires ont échoué. In fine, l’exercice a donc exclu un tiers des acteurs. Deux ONG ont introduit un recours devant le Conseil d’État (institution devant laquelle toute personne morale peut contester un acte administratif irrégulier qui lui aurait causé un préjudice) ; l’affaire est actuellement en cours.

Tableau 3. Proportion d’ONG ayant échoué au screening de 2016 ou ayant arrêté en cours de processus

Tableau 3. Proportion d’ONG ayant échoué au screening de 2016 ou ayant arrêté en cours de processus

130Les ONG francophones sont 38,5 % à avoir échoué ou abandonné, contre 34,8 % des ONG néerlandophones et 31,0 % des ONG bilingues (cf. Tableau 3). Cela s’explique, en partie, par le fait que les ONG francophones sont de plus petite taille que leurs consœurs néerlandophones et bilingues. Les ONG bilingues ayant échoué ou abandonné sont uniquement des ONG belges ou des petites ONG internationales ; aucune des grandes ONG internationales n’a raté ou abandonné.

131De nouveaux enjeux émergent dès lors. Les ONG les plus compétitives en matière de gestion sont favorisées par ce type de processus managérial, générant ainsi un rapport de concurrence entre ONG  [85]. Deux profils d’ONG se distinguent. Le premier est l’ONG de grande taille qui dispose, a priori, de moyens humains et financiers conséquents, et peut donc se permettre d’engager des personnes – gestionnaires – qui sont spécifiquement en charge de ce type d’exercice. Le second est l’ONG internationale qui, en plus de disposer de moyens financiers et humains importants, bénéficie aussi de compétences en interne. Par exemple, si la GAR est une technique de gestion qui fait son apparition depuis quelques années en Belgique, elle est mise en œuvre depuis de nombreuses années dans d’autres pays, comme le Canada ou le Royaume-Uni. Ainsi, la succursale belge d’une ONG internationale peut faire appel à son homologue canadienne ou britannique pour être formée et pour traduire les processus dans sa propre structure. Dans ce contexte, ce sont par conséquent les ONG de grande taille et internationales qui sont les plus susceptibles d’être compétitives face aux nouveaux modes de financement et de gestion attendus par l’administration et le monde politique.

132 En réponse à ces enjeux et compte tenu du contexte néo-managérial général, les ONG belges de développement sont soumises à une nouvelle contrainte pour démontrer leur légitimité. Si celle-ci était à l’origine essentiellement basée sur leur assise sociétale et sur leur connaissance du terrain au Sud, aujourd’hui ces ONG doivent faire preuve d’une légitimité nouvelle, par leur bonne gestion et leur performance.

133 Parallèlement à ce processus d’analyse de leurs compétences gestionnaires, les ONG travaillent désormais dans une logique de travail en partenariat : elles ont élaboré des cadres stratégiques communs (CSC)  [86], sous la forme de 33 groupes de travail inter-ONG, pour favoriser la concentration et la cohérence des acteurs indirects de la coopération belge. La loi du 16 juin 2016 dispose à cet égard que « le CSC sert de référence pour l’élaboration des programmes de ces organisations, en ce compris l’identification et la mise en œuvre des synergies et complémentarités entre elles ; il constitue la base sur laquelle des enseignements sont tirés et partagés, et sur laquelle un dialogue stratégique est mené avec l’administration et les autres acteurs de la coopération belge au développement. (…) Le CSC constitue le cadre général de référence pour les programmes ».

134 Il est à noter que ces CSC ont constitué une stratégie du secteur des ONG pour contourner la logique initialement suggérée par le ministre. En effet, loin de s’être vu imposer les CSC, les ONG ont proposé ceux-ci au ministre afin de répondre à ses demandes stratégiques tout en contrant son idée de confier à Enabel le monopole du financement des programmes de la coopération belge via des appels à proposition (« call for proposal ») – ce qui était inacceptable pour les ONG en termes d’autonomie et d’indépendance. Les CSC ont été globalement bien reçus par le secteur, qui a reconnu l’intérêt de cette démarche coopérative, même si aucune unanimité ne règne : certains considèrent que les CSC sont une opportunité de tirer des enseignements, alors que d’autres estiment qu’il s’agit d’une simple perte de temps.

3.4.2. Les acteurs hors ONG

135Outre les ONG, divers acteurs non gouvernementaux sont actifs dans la coopération belge : les établissements d’enseignement supérieur, les institutions scientifiques, les instituts de formation, les villes et communes, et les syndicats.

3.4.3. Mise en perspective

150Les acteurs non gouvernementaux belges sont variés, tant en termes d’origines que de pratiques, et ils se partagent un peu moins de la moitié du budget de la coopération non gouvernementale. Dans le cadre de la dernière réforme, ces acteurs viennent d’être regroupés sous le nom d’« acteurs de la coopération non gouvernementale » (ACNG), structurant le canal non gouvernemental en deux grands types d’acteurs : les organisations de la société civile (OSC, cf. supra) et les acteurs institutionnels (AI).

151 Les AI sont désormais représentés par la Fédération des acteurs institutionnels belges (FIABEL)  [91], qui regroupe neuf organisations : l’ARES-CCD et le VLIR-UOS, l’IMT, l’APEFE, la VVOB, les trois associations régionales de villes et communes, et l’asbl Africalia (créée en 2000 à l’initiative du secrétaire d’État E. Boutmans). Cette nouvelle fédération est chargée du dialogue et de la défense des intérêts communs de ses membres à l’égard des autorités fédérales, de la professionnalisation plus poussée de ses membres, de la promotion de la complémentarité, la synergie et l’apprentissage conjoint au sein du secteur. Elle collabore intensivement en particulier avec Acodev et NGO Federatie, qui mettent aussi leur expertise technique à la disposition des AI.

152 Quant aux syndicats, ils font partie de la catégorie OSC, au même titre que les ONG. Cela s’explique par le fait qu’ils ont des connexions et des actions directes avec les ONG de leur famille idéologique, et qu’ils sont membres des coupoles depuis 2003.

3.5.1. La Belgian First Aid and Support Team (B-FAST)

154La Belgian First Aid and Support Team (B-FAST) a été créée en 2003  [92], en réponse à la nécessité de mieux coordonner les actions de l’État belge en cas d’aide d’urgence  [93]. Près de 15 % du budget annuel de la coopération lui sont consacrés. B-FAST dispose également de financements du Ministère de la Défense, du SPF Intérieur, du SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement, et du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement.

155 Pour que B-FAST intervienne, une série d’éléments doivent être rassemblés : le désastre doit être d’ampleur, le pays sinistré doit avoir adressé une demande d’intervention à la communauté internationale, et il ne doit pas y avoir de conflit armé dans la zone d’intervention. Le Conseil des ministres est l’organe de décision. Outre un conseil de coordination (qui se réunit au moins deux fois par an), B-FAST se compose d’un comité de planification (chargé d’apporter un soutien stratégique au secrétariat) et d’un comité consultatif (qui soumet des avis techniques et d’amélioration du dispositif). Les interventions de B-FAST sont de cinq types : recherches et sauvetage de personnes ; purification d’eau ; mise en place d’abris d’urgence temporaires ; installation d’hôpitaux de campagne ; gestion d’inondations.

3.5.2. Le Fonds belge pour la sécurité alimentaire (FBSA)

156Jusqu’à sa fermeture en septembre 2015, le FBSA était un instrument unique de financement, axé sur l’amélioration de la sécurité alimentaire des populations vulnérables situées dans les zones de l’Afrique subsaharienne et présentant un grand risque d’insécurité alimentaire. Résultant d’une initiative parlementaire, il était alimenté par des fonds de la Loterie nationale.

157La gestion du FBSA relevait du ministre fédéral en charge de la Coopération au développement, qui en assumait également la responsabilité. Le suivi du FBSA était assuré par le Groupe de travail spécial FBSA, composé de représentants de chaque groupe parlementaire, du ministre et de représentants de ses services (DGD), de représentants des ONG belges, de la CTB et des organisations multilatérales partenaires du FBSA.

158 Au cours de son histoire, le FBSA a connu quatre évolutions majeures. Entre 1989 et 1998, il est appelé le Fonds de survie pour le Tiers-Monde et dispose d’un budget de 10 milliards de francs belges (environ 250 millions d’euros) pour une durée de 15 ans, financé par la Loterie nationale. Entre 1999 et 2009, il porte le nom de Fonds belge de survie et dispose d’un budget de 10 milliards de francs belges pour une durée de 10 ans, versé par la Loterie nationale. À partir de 2008, une réflexion interne est initiée à la suite d’une évaluation. Par une loi du 19 janvier 2010  [94], il devient le FBSA et dispose d’un budget de 250 millions d’euros pour la période 2010-2017  [95]. Ses principales évolutions se situent dans son approche, qui est devenue une approche par programme, davantage intégrée, multi-acteurs et multisectorielle. Enfin, le FBSA est supprimé en 2015 par le gouvernement fédéral Michel ; désormais, la politique de soutien à la sécurité alimentaire est uniquement gérée par la DGD.