1.1. La morphologie du secteur bancaire belge

11Avant d’entrer dans le contexte immédiat de l’émergence de la Commission bancaire, esquissons à grands traits l’évolution de l’industrie bancaire belge depuis le XIX^e siècle.

12La Belgique est souvent présentée comme le berceau de la banque mixte. La fondation très précoce de la Société générale de Belgique, en 1822, avant même la création de l’État belge en 1831, en fait traditionnellement la banque universelle la plus vieille du monde. Or, si la fondation de la Société générale est très ancienne, son caractère de banque universelle, qui combine la banque d’investissement et la banque de dépôt, ne s’affirme véritablement qu’à partir des années 1880  [16]. Pendant la phase de forte expansion que connaît l’économie belge entre 1895 et 1914, les participations des banques au financement industriel se développent considérablement : alors qu’elles détiennent 12 % du capital des sociétés anonymes en 1892, cette proportion passe à 41 % en 1911  [17]. Une trentaine de banques universelles dominent alors le marché. Seule la Société générale dispose d’un réseau d’agences réparties dans le pays entier, parfois par le biais de sociétés filiales  [18] ; elle domine d’ailleurs très largement le système bancaire, en contrôlant près de la moitié de ses ressources totales  [19]. En plus de cette dispersion relativement forte, le marché financier belge d’avant-guerre est caractérisé par une internationalisation croissante  [20]. Les banques étrangères jouent un rôle grandissant sur la place de Bruxelles, à l’instar de la succursale de la Banque de Paris et des Pays-Bas. Alors que les banquiers privés semblent décliner, une autre composante de place financière s’épanouit progressivement : les sociétés financières spécialisées dans un secteur industriel.

13La Première Guerre mondiale provoque une rupture nette dans l’histoire bancaire belge, comme dans l’histoire économique du pays en général  [21]. La destruction des infrastructures industrielles combinée à une augmentation des dépenses étatiques engendre un transfert des activités bancaires vers le financement du secteur public. Le rôle des banques belges, à l’issue du premier conflit mondial, est réorienté vers l’économie nationale et coloniale, et particulièrement dans le secteur industriel avec des prises de participation directes. Aussi, les affaires coloniales remplacent l’exportation des capitaux vers l’étranger. La troisième tendance forte de l’entre-deux-guerres consiste en un mouvement de concentration du système bancaire, qui se matérialise par l’affirmation de plusieurs grands groupes financiers qui contrôlent de nombreuses sociétés filiales et un réseau d’agences.

14 La Société générale et la Banque de Bruxelles sont emblématiques de cette évolution ; elles se livrent alors une concurrence féroce, par exemple dans le contrôle du secteur de l’électricité. L’Algemeene Bankvereeniging, émanation de l’organisation catholique flamande Boerenbond, spécialisée dans le crédit coopératif agricole mais également active dans les placements industriels, se développe considérablement et s’impose au tournant des années 1930 comme le troisième groupe, notamment à la suite de fusions et d’acquisitions. Il subira de plein fouet la grande crise des années 1930 et ne survivra qu’à la suite d’une réorganisation et de la constitution d’une banque de dépôt intitulée Kredietbank voor Handel en Nijverheid. À côté de ces trois groupes, plusieurs établissements d’envergure se taillent une place importante dans le système bancaire belge. Il s’agit du Crédit anversois et de la Banque générale belge (organisme proche de la Mutuelle Solvay qui devient la Société belge de banque en 1931). En 1930, la répartition des ressources au sein du système bancaire belge s’établit comme suit  [22]. Sur un total de 37,8 milliards de francs belges, le groupe de la Société générale en détient près de 55 %, soit 20,7 milliards. Viennent ensuite le groupe de la Banque de Bruxelles (16,5 %) et celui des banques flamandes réunies autour de l’Algemeene Bankvereeniging (10,1 %). Le groupe Solvay et le Crédit anversois contrôlent respectivement 6,3 % et 2,7 % du total des ressources. En plus des banques à succursales multiples, subsistent durant l’entre-deux-guerres une poignée d’établissements de la haute banque – des banquiers privés comme la Banque Philippson –, dont l’apogée dans le système financier belge se situe autour des années 1870-1914  [23].

15À la veille de la crise des années 1930, le système bancaire belge présente donc une morphologie fortement concentrée autour d’une poignée de grands groupes fonctionnant sur le modèle de la banque mixte. Ceux-ci jouent un rôle essentiel dans le dynamisme de l’économie belge, en étant souvent à l’origine de la capitalisation de grandes sociétés industrielles. En ce sens, des groupes comme la Société générale et la Banque de Bruxelles connaissent leur apogée à la fin des années 1920, lorsqu’ils étendent leur emprise sur des pans entiers de l’économie nationale. Du point de vue géographique, la place bancaire de Bruxelles est prééminente, mais deux pôles locaux demeurent importants : le centre d’affaires d’Anvers, axé sur le commerce international, et celui du bassin liégeois, intimement lié aux grandes dynasties industrielles  [24].

16À côté de cet important secteur privé, le système bancaire belge connaît également un rôle croissant pour certains établissements paraétatiques  [25]. Dès les années 1860, l’État belge met en place des institutions publiques de crédit : la Caisse générale d’épargne et de retraite (CGER, 1865), placée sous la garantie de l’État, est chargée de collecter et investir les épargnes populaires, tandis que le Crédit communal de Belgique (1860) se consacre au financement des collectivités publiques locales. Au cours de l’entre-deux-guerres, le secteur public du crédit se densifie avec les créations de la Société nationale de crédit à l’industrie (SNCI, 1919) et de la Caisse centrale du petit crédit professionnel (1929). Ces établissements suppléent certains vides laissés par les grands groupes financiers orientés vers l’industrie lourde, en octroyant des crédits à la petite industrie ou à la classe moyenne  [26]. Ils préfigurent aussi un mouvement qui s’accélère sous l’influence de la Grande Dépression, avec la mise sur pied de l’Institut de réescompte et de garantie (IRG, 1935), de l’Office central de crédit hypothécaire (OCCH, 1936) et de l’Institut national de crédit agricole (INCA, 1937).

17 Jusqu’à la fondation de l’Association belge des banques (ABB) en 1936, les banques belges ne sont pas structurées dans une organisation ou un groupe de pression chargé de défendre les intérêts spécifiques de la branche  [27]. En revanche, il existe dès 1914 un Consortium des banques, établi dans la précipitation aux débuts de l’occupation allemande, qui devient progressivement l’interlocuteur des banques privées auprès de pouvoirs publics lorsque ceux-ci font appel au marché des capitaux, par exemple pour le placement d’emprunts d’État  [28]. Le leadership de la Société générale au sein du Consortium est incontesté. Ainsi, les banquiers belges les plus influents disposent d’un outil grâce auquel ils exercent une influence considérable sur les pouvoirs publics. Ce déséquilibre des rapports de force entre milieux bancaires et gouvernement central apparaît de manière éclatante au cours de l’échec du plan de stabilisation du franc belge de 1926 et de la réorganisation de la Banque nationale de Belgique (BNB) qui s’ensuit. Nous n’entrerons pas dans les détails de cet épisode déjà bien documenté par l’historiographie belge  [29]. Retenons seulement qu’une coalition de banquiers et de détenteurs de titres, opposée à la politique fiscale progressiste du cabinet catholique-socialiste Poullet-Vandervelde, parvient à faire tomber ce gouvernement en favorisant une crise de confiance du franc belge. Le gouvernement est remplacé par une coalition d’union nationale placée sous la direction du catholique Henri Jaspar, avocat de la Société générale, et comptant parmi ses membres le directeur de la Société générale, Émile Francqui, comme ministre sans portefeuille. Ce dernier devient le principal artisan d’une réorganisation de la BNB, visant à étendre l’influence des milieux financiers sur son fonctionnement. La banque centrale s’efface ainsi au profit de la Société générale, qui devient l’interlocuteur principal du secteur bancaire dans ses relations avec l’État belge  [30].

1.2. La crise économique et financière et la scission des banques mixtes (1931-1935)

18L’économie belge est profondément touchée par la crise économique mondiale des années 1930  [31]. En tant qu’économie ouverte, fortement dépendante des marchés extérieurs, la Belgique est particulièrement affectée par l’effondrement de ses exportations, provoqué à la fois par la chute de la demande internationale et par la prise de mesures protectionnistes. Les secteurs moteurs de l’économie belge, à savoir l’exploitation minière, les industries sidérurgique, textile et verrière et les produits semi-finis, sont gravement affectés par l’effondrement du commerce mondial. Tandis que la Belgique arrive en 1931 en cinquième position des plus grands exportateurs mondiaux derrière les États-Unis, l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France, ses exportations ne représentent plus en 1934 que 42,6 % de leur niveau de 1929  [32]. Si la crise atteint la Belgique dès la seconde moitié de l’année 1930, la dévaluation de la livre sterling en septembre 1931 aggrave encore la position concurrentielle des produits belges sur les marchés mondiaux. La réaction des cercles dirigeants belges, face à cette détérioration, consiste en une politique déflationniste qui cherche à rétablir la compétitivité des exportations par une adaptation à la baisse des prix, et donc une réduction des coûts de production et des salaires  [33]. Le graphique 1 compile différents indices économiques et permet de mesurer l’ampleur de la crise en Belgique. On constate la gravité de la crise entre 1929 et 1932, puis la résorption de ses effets dès 1935-1936. Les exportations subissent une réduction de plus de la moitié, tandis que la production industrielle baisse de 30,9 %.

Graphique 1. La crise économique en Belgique (1929-1939)

Graphique 1. La crise économique en Belgique (1929-1939)

19 Conséquence directe, le chômage connaît une forte poussée, passant de 5,4 % à 23,5 % entre 1930 et 1932  [34]. Le taux d’inactivité atteint son pic en janvier 1933, lorsque 403 000 chômeurs (complets et partiels) assurés sont comptabilisés, ce qui correspond à un nombre de travailleurs effectivement sans emploi d’environ 800 000  [35]. Les secteurs du textile et de la métallurgie, tournés vers l’exportation, sont particulièrement touchés.

20 La stratégie déflationniste ne porte pas ses fruits. Le maintien de l’étalon-or demeure pourtant un credo qui fait alors l’unanimité parmi les décideurs politiques belges  [36]. Mais la volonté gouvernementale de baisse des prix et des salaires se heurte principalement à l’incapacité à maintenir un équilibre budgétaire dans les finances publiques, ce qui constitue pourtant un corollaire nécessaire à la déflation selon les tenants de l’orthodoxie monétaire. La baisse des recettes fiscales combinée à l’augmentation des dépenses, notamment dans le domaine des allocations de chômage – et ce malgré des coupes drastiques dans les prestations, imposées par les gouvernements successifs sur la base des « pouvoirs spéciaux » –, engendre des déficits budgétaires importants  [37]. En outre, la politique déflationniste prônée par les dirigeants belges n’est paradoxalement pas appliquée avec une grande cohérence. L’intervention de la BNB en vue de soulager l’état de la trésorerie de certaines banques en difficultés conduit également à une expansion des crédits, en contradiction avec le concept de déflation  [38].

21Le secteur bancaire belge, alors marqué par une forte imbrication entre capital bancaire et capital industriel, est sévèrement affecté par la récession économique. Les grands groupes bancaires comme la Société générale et la Banque de Bruxelles, qui détiennent d’importantes participations dans l’industrie, doivent alors étendre les lignes de crédit de manière risquée  [39]. Les cas de faillites d’entreprises industrielles ont un effet dévastateur sur la liquidité des grandes banques : la dépréciation des titres détenus, les pertes subies dans les insolvabilités d’entreprise, les retraits de dépôts et l’illiquidité qui s’ensuivent sont autant de facteurs aggravant la crise du secteur bancaire  [40]. Les tentatives d’intervention de sauvetage de la BNB, notamment pour améliorer l’état de liquidité, se révèlent insuffisantes  [41]. Les dépôts bancaires passent de 4 774 à 3 636 millions de francs-or entre 1930 et 1933  [42].

Graphique 2. La crise bancaire en Belgique : bilans des banques belges, en millions de francs belges de 1929 (1929-1939)

Graphique 2. La crise bancaire en Belgique : bilans des banques belges, en millions de francs belges de 1929 (1929-1939)

Remarque : Les données sont manquantes pour 1934. La cause de cette rupture statistique réside dans le fait que la comptabilité bancaire a dû s’adapter aux nouvelles prescriptions de l’arrêté royal du 10 juillet 1935.

22Une première série de faillites bancaires frappe la Belgique dès 1931-1932, mais la crise s’aggrave véritablement en 1934  [43]. Elle atteint donc le secteur bancaire avec un léger retard, à mesure que les positions des débiteurs se déprécient. En 1934, elle se manifeste particulièrement par les vicissitudes de la Banque belge du travail et de l’Algemeene Bankvereeniging, deux banques de dépôt populaires placées sous l’égide respectivement du Parti ouvrier belge (POB) et du Boerenbond  [44]. Ces patronages partisans, et les problèmes liés à leur sauvetage par l’État ou à leur gestion, deviennent l’objet de polémiques politiques  [45].

23Il faut ajouter qu’au-delà du contexte économique de crise, les années 1932-1934 sont marquées par l’émergence d’un climat politique hostile à la « Finance »  [46]. Les campagnes contre le « mur d’argent » rassemblent un spectre politique relativement large : elles sont soutenues à la fois par une partie des organisations catholiques, notamment à la suite de l’encyclique Quadragesimo Anno du 15 mai 1931 du pape Pie XI, qui dénonce les abus du régime capitaliste, mais aussi par les socialistes, qui reprennent en 1933 leurs critiques contre les « banksters » et le cumul des mandats. À partir de 1935, Léon Degrelle et les rexistes reprennent et amplifient les campagnes contre les « collusions politico-financières ». Les discussions sur le contrôle bancaire en Belgique se tiennent ainsi dans un climat politique marqué par une forte aversion à l’égard du pouvoir des banques et de leurs connivences avec le monde politique  [47].

24Les crises de la Banque belge du travail et de l’Algemeene Bankvereeniging précipitent l’adoption de mesures gouvernementales durant la seconde moitié de l’année 1934. Tout d’abord, deux arrêtés royaux sont promulgués en août 1934 par le gouvernement catholique-libéral dirigé par Charles de Broqueville. Le premier d’entre eux instaure un mécanisme de protection des banques sous l’égide de l’État. Il autorise les banques en difficultés à échanger des créances non liquides contre des obligations à garantie étatique auprès de la SNCI, une institution parastatale créée en 1919  [48]. Mais cette intervention, longue à être mise en place, arrive trop tard et ne suffit pas à améliorer la liquidité des banques. Le second arrêté royal est d’une portée plus grande et est parfois interprété comme une forme de compensation pour le premier geste, plutôt favorable aux intérêts bancaires  [49]. En effet, il impose la scission des banques mixtes, soit une réforme radicale de la structure bancaire du pays. La séparation prend la forme suivante : les entreprises acceptant des dépôts à court terme et détenant simultanément des participations ou des obligations dans d’autres sociétés ne peuvent plus exercer les deux activités. Elles doivent soit renoncer à l’une d’entre elles, soit se scinder en deux sociétés distinctes. En outre, les banques de dépôt doivent désormais publier leurs bilans selon un modèle standardisé et disposer d’un capital minimal de 10 millions de francs belges.

25Pour justifier cette réforme, le gouvernement met en avant une meilleure protection des épargnes, qui ne seraient plus soumises aux mêmes risques dans des structures libérées des participations industrielles. Mais une conjonction d’autres facteurs joue également un rôle dans cette décision  [50]. À l’inverse de ce que l’on aurait pu croire, en regard de la radicalité de la transformation, la scission n’est pas décidée par les autorités étatiques à l’encontre des intérêts des milieux bancaires. Au contraire, ce sont les principaux dirigeants bancaires, et en premier lieu É. Francqui, devenu gouverneur de la Société générale, qui participent aux réunions ministérielles et suggèrent ces mesures  [51]. Pour le gouvernement De Broqueville, l’opération forme une contrepartie au mécanisme de refinancement par la SNCI établi simultanément ; par ailleurs, il s’agit de restaurer la confiance des déposants dans les institutions bancaires et de lutter contre la thésaurisation. Du point de vue des banquiers, les motivations sont également variées. Tout d’abord, l’obligation de séparer les activités de banque de dépôt et de société de holding industrielle vient sanctionner légalement une tendance que les grands établissements ont eux-mêmes déjà suivie dès les années 1920. Par des réformes internes, les banques gèrent déjà techniquement les dépôts et le portefeuille industriel de manière séparée ; en 1929, la Banque de Bruxelles a d’ailleurs créé une filiale à cet effet, la Compagnie belge pour l’industrie. Ensuite, la réforme, qui implique une refonte complète des bilans selon un nouveau modèle comptable, permet aux grandes banques de camoufler d’importants amortissements devenus nécessaires sous l’influence de la crise  [52]. Enfin, troisième avantage immédiat, les exonérations fiscales liées à la restructuration interne des grands groupes en plusieurs entités engendrent une réduction des frais généraux.

26Les arrêtés royaux d’août 1934 sur la scission des banques ne sont donc pas unilatéralement dirigés contre les banques qui font l’objet de la réforme. Il est à noter en outre qu’aucune mesure n’est planifiée pour assurer l’application de la réforme. Celle-ci restera d’ailleurs longtemps une scission de façade  [53]. Quoi qu’il en soit, la première grande étape du tournant que constituent les années 1934-1935 dans l’histoire bancaire belge est franchie avec la scission des banques mixtes.

27Ces interventions de l’été 1934 ne permettent toutefois pas d’enrayer la crise financière. Au contraire, celle-ci s’aggrave à l’automne et connaît son paroxysme entre octobre 1934 et mars 1935. Les retraits de dépôts s’accélèrent, notamment sous l’influence de la quasi-faillite de l’Algemeene Bankvereeniging. Par un arrêté royal du 15 décembre 1934, l’Office central de la petite épargne est institué pour prêter secours aux caisses d’épargne en difficultés. Ces dernières sont parallèlement soumises à une régulation de contrôle : leur activité est subordonnée à autorisation et le type de placement opéré avec les dépôts d’épargne fait l’objet de prescriptions  [54]. Face à la vague de retraits et aux attaques spéculatives contre le franc belge, un crédit gouvernemental est même octroyé dans l’urgence à la Banque de Bruxelles, second groupe financier du pays, pour éviter sa chute  [55].

28Alors que les retraits se poursuivent et que la politique déflationniste prônée est vouée à l’échec, le gouvernement Theunis démissionne le 19 mars 1935. Le roi Léopold III charge alors Paul Van Zeeland, vice-gouverneur de la BNB et ancien ministre sans portefeuille, de former un gouvernement. Le nouveau cabinet tripartite, « nœuds de contradictions »  [56], est composé de six ministres catholiques, de cinq socialistes et de quatre libéraux. L’historiographie belge a volontiers représenté l’élan de cette « expérience Van Zeeland » comme une rupture dans la politique belge de l’entre-deux-guerres, ou du moins comme un tournant générationnel  [57]. Le programme gouvernemental repose sur des négociations menées entre P. Van Zeeland et le socialiste Henri de Man, le père du planisme. Les socialistes font un retour au gouvernement après huit ans d’opposition, tandis que le portefeuille des Finances est confié au libéral Max-Léo Gérard, proche du grand capital, en guise de compensation à la présence socialiste  [58].

29La première décision gouvernementale consiste en la dévaluation immédiate de 28 % du franc belge  [59]. Cette décision apporte rapidement des effets bénéfiques. Elle est généralement considérée comme le facteur décisif dans la résorption de la crise bancaire et économique : un afflux de capitaux soulage la liquidité des banques, tandis que la reprise des exportations permet à l’économie belge de profiter de la relance conjoncturelle internationale  [60]. Au-delà de la dévaluation, le reste du programme gouvernemental est encore relativement flou. Présenté au Parlement le 29 mars 1935, il inclut déjà la mise en place d’un « contrôle sur les banques », respectant en ce sens une des conditions sine qua non des socialistes pour accepter de participer à l’exécutif  [61]. Pour veiller sur la politique du crédit, la déclaration gouvernementale de mars 1935 prévoit la création d’« un organisme ad hoc qui (…) agira au nom et pour compte de la puissance publique ; il ne sera pas une administration dépendant d’un ministère, mais il pourrait être la Banque nationale de Belgique ou un organisme géré par elle »  [62]. Cette formule laconique et imprécise matérialise en partie les tensions entre les diverses tendances politiques présentes au gouvernement. Elle constitue aussi un premier embryon conceptuel de ce qui deviendra la Commission bancaire dans l’arrêté royal du 9 juillet 1935. De plus, cette manifestation initiale des objectifs gouvernementaux dans le domaine de la régulation bancaire témoigne d’une première édulcoration par rapport aux souhaits plus drastiques du « plan du travail » de H. de Man : pas d’orientation du crédit par l’État, et encore moins de nationalisation des banques  [63]. Une fois obtenue l’approbation du Parlement sur la déclaration gouvernementale, le cabinet Van Zeeland se voit encore octroyer les « pouvoirs spéciaux » en vue de la réalisation de son programme ; cette procédure lui permet d’élaborer la législation bancaire à huis clos, en dehors des débats parlementaires et publics  [64].

1.3. L’élaboration du régime de contrôle bancaire

30Le processus de conception de l’arrêté royal du 9 juillet 1935, qui instaure la surveillance bancaire en Belgique, a déjà fait ailleurs l’objet d’une analyse détaillée et précise  [65]. Aussi, nous n’en signalerons que les grandes articulations générales. L’historien G. Vanthemsche insiste sur l’opposition entre deux forces politiques contradictoires au sein du gouvernement Van Zeeland. D’un côté, le socialiste H. de Man, en charge des Travaux publics, joue un rôle moteur dans les projets élaborés par l’Office de redressement économique (OREC), un service interministériel nouvellement créé et chargé de coordonner la politique conjoncturelle  [66]. Les premiers textes de législation bancaire qui y sont rédigés, notamment par l’économiste socialiste Robert J. Lemoine, prévoient la constitution d’un Office central des banques, étroitement lié à l’OREC. Cet organisme serait formé d’une « section économique qui étudie toutes questions relatives au crédit et au marché des capitaux et d’une section de vérification comptable et de surveillance qui veille à l’application des lois et arrêtés qui régissent l’activité des banques et établissements financiers »  [67]. De l’autre côté, au Ministère des Finances du libéral M.-L. Gérard, des travaux parallèles d’élaboration d’une réglementation bancaire sont menés. Le jeune chef de cabinet de M.-L. Gérard, l’économiste Eugène de Barsy, est chargé de la rédaction de projets de loi concurrents de ceux de l’OREC. Les textes dus à E. de Barsy et M.-L. Gérard font l’objet d’importants remaniements sous l’influence déterminante des milieux bancaires  [68]. En l’espace de six semaines, entre mai et juillet 1935, une douzaine de consultations ont lieu entre M.-L. Gérard et divers banquiers de premier plan  [69]. Ces rencontres sont productives : elles donnent lieu à pas moins de treize refontes du projet d’arrêté. Les banquiers forment même, sur demande du gouvernement, un comité informel chargé de négocier la portée du contrôle bancaire. En plus d’Alexandre Galopin, gouverneur de la Société générale, qui le préside, ce groupement intègre des représentants d’autres établissements d’importance : la Banque de Bruxelles, la Kredietbank – récemment née des cendres de l’Algemeene Bankvereeniging –, le Crédit anversois et la Banque d’Anvers y figurent notamment  [70].

31Entre ces deux pôles opposés au sein du gouvernement – les projets interventionnistes de l’OREC de H. De Man et ceux du ministre des Finances M.-L. Gérard faisant la part belle aux opinions des milieux intéressés –, le Premier ministre P. Van Zeeland joue un rôle d’arbitre  [71]. Selon G. Vanthemsche, cette action de conciliation tourne à l’avantage des législateurs du Ministère des Finances : « la version libérale du contrôle bancaire triomph[e] largement »  [72]. Au fil des remaniements successifs des projets d’arrêtés impulsés par le Ministère des Finances, l’OREC perd la maîtrise du dossier relatif au contrôle bancaire. Les dispositions de surveillance initialement prévues sont progressivement édulcorées, avant qu’un nouveau texte, rédigé par E. de Barsy, ne devienne le texte de référence.

32Le succès de la version du contrôle bancaire issu du Ministère des Finances signifie aussi la prépondérance d’un modèle étranger particulier. C’est en effet dans une récente loi suisse sur les banques (datant du 8 novembre 1934) que E. de Barsy et M.-L. Gérard trouvent en grande partie leur inspiration  [73]. Plus précisément, c’est le comité informel de banquiers chapeauté par A. Galopin qui transmet en juin 1935 « un projet exprimant les vues des banquiers et qui serait essentiellement basé sur le système suisse »  [74]. Plusieurs indices convergents attestent du poids de cette influence. Celle-ci a pour conséquence deux changements principaux dans le texte de loi en cours de préparation. D’une part, deux éléments fondamentaux – caractéristiques de la régulation helvétique – sont introduits : le principe de ce que l’on appelle aujourd’hui les ratios de solvabilité et de liquidité, et l’officialisation du rôle des auditeurs privés dans le contrôle comptable annuel. D’autre part, les pouvoirs accordés à l’autorité chargée de la garantie de l’application de la régulation sont revus à la baisse et les décideurs belges avouent explicitement s’être inspirés de la Commission fédérale des banques (CFB) siégeant à Berne pour en déterminer la composition et les attributions. Les interventions du Premier ministre P. Van Zeeland aperçues ci-dessus, instillées par les vœux des milieux bancaires qui s’inspirent du système suisse, ont pour effet de transformer le type de régime de contrôle bancaire. Le cadre réglementaire relativement complet et contraignant envisagé par l’OREC, avec la création d’une inspection des banques par une autorité publique (comparable au système états-unien ou à l’inspectorat suédois), est remplacé par une surveillance indirecte, qui confie le contrôle primaire à des réviseurs privés et choisis par les banques, et dans laquelle l’instance étatique n’a qu’un pouvoir restreint.

33 Durant la phase finale de son élaboration, entre mi-juin et début juillet, le texte qui deviendra l’arrêté royal du 9 juillet 1935, malgré de nombreuses retouches, ne change pas fondamentalement. Relevons tout de même deux modifications d’importance.

34Primo, les milieux bancaires insistent pour que les sociétés financières – c’est-à-dire les holdings qui détiennent les participations industrielles depuis la scission d’août 1934 – soient soigneusement exclues du champ d’application de l’arrêté royal sur le contrôle bancaire. M.-L. Gérard rapporte à P. Van Zeeland une conversation privée tenue avec A. Galopin le 25 juin 1935  [75]. Le gouverneur de la Société générale lui aurait alors fait remarquer que le projet présente des difficultés dans sa section consacrée au statut des sociétés qui procèdent à des émissions de titres. En rappelant que l’opinion publique ne demande pas la résolution urgente de cette question délicate, A. Galopin souhaite que l’arrêté royal ne concerne que les banques de dépôt. Contrairement à ce que l’on aurait pu croire, les dirigeants des grandes banques belges n’ont aucunement cherché à remettre en question, à l’été 1935, la séparation des banques mixtes décidées un an plus tôt. Au contraire, ils se servent de ces dispositions pour justifier l’exclusion des sociétés financières du cadre général de surveillance bancaire. Les banquiers privés, organisés sous la forme de sociétés en nom collectif, obtiennent également un statut privilégié : ils ne sont pas soumis à la scission des activités bancaires  [76].

35Secundo, dans une dernière phase de toilettage du texte un peu précipitée, le POB parvient à imposer une disposition qui autorise la Commission bancaire à fixer des taux d’intérêt maximaux (article 11, § 2). Mais cette mesure, drastique en apparence, se révèle inoffensive pour les banquiers. Le premier président de la Commission bancaire, Georges Janssen, déclarera à son propos : « Si jamais quelqu’un parvient à mettre ce texte en vigueur, c’est qu’il aura exercé sur les autres une séduction personnelle particulièrement remarquable »  [77]. En effet, la fixation par la Commission bancaire des taux d’intérêt, pour être exécutoire, doit être décidée à la majorité des deux tiers et doit obtenir l’approbation de la BNB, de l’OREC, du ministre des Finances et du ministre des Affaires économiques. La clause ne sera d’ailleurs jamais activée pendant les quarante premières années d’activité de la Commission bancaire, avant d’être abrogée en 1975  [78].

36 L’arrêté royal « sur le contrôle des banques et le régime des émissions de titres et valeurs » est signé par le roi Léopold III le 9 juillet 1935 et entre en vigueur le 1^er septembre 1935.

37 Il faut insister sur les marchandages politiques à l’œuvre dans l’élaboration de cette réglementation économique. Celle-ci est également à certains égards le reflet de négociations internes au gouvernement Van Zeeland. Cette dimension parfois négligée par les historiens avait déjà été perçue par les contemporains des événements. Le correspondant en Belgique de la Bank of England décrit de la manière suivante les nouvelles mesures draconiennes en apparence : « Une attention particulière a été portée sur les pouvoirs quelque peu négatifs dont la Commission a été dotée pour dissiper les soupçons du public à l’égard des mesures socialistes en faveur du contrôle du système bancaire »  [79]. Le contrôle des taux d’intérêt serait donc de la poudre aux yeux destinée à calmer l’opinion publique.

38L’élaboration de l’arrêté royal du 9 juillet 1935 révèle l’influence considérable que les milieux bancaires ont pu exercer dans les discussions gouvernementales. Cette mainmise sur le processus de décision leur a permis d’imposer en grande partie leurs préférences. Plus précisément, ils sont parvenus à faire prévaloir le modèle de régulation suisse, très peu contraignant pour les agents bancaires. Quatre principales raisons permettent de comprendre la prégnance de cette inspiration : le contexte de crise similaire surmonté par une solution législative non contraignante, le court-circuitage de la banque centrale (la BNB) par la mise sur pied d’une nouvelle autorité de contrôle, l’évitement d’une inspection étatique par l’entremise des réviseurs privés et, enfin, l’influence des idées corporatistes  [80]. L’efficacité technique supposée du modèle imité, qui répondrait objectivement aux besoins des législateurs, n’est en revanche pas une explication pertinente.

2.1. Définition juridique

40En 1960, E. de Barsy, qui, après avoir en grande partie conçu le contrôle bancaire de 1935 en tant que chef de cabinet de M.-L. Gérard, préside la Commission bancaire entre 1944 et 1973, décrit celle-ci en des termes imagés : « On a dit de la Commission bancaire qu’elle était prétorienne, silencieuse, un peu mystérieuse aussi. La vérité, moins simple, est à belle distance de ce que ces qualificatifs un peu romantiques peuvent suggérer »  [81]. Définie de manière plus prosaïque, la Commission bancaire constitue pour le juriste André Bruyneel « un établissement public doté de la personnalité juridique (…) qui a reçu par une “fondation de service public” la mission d’administrer une des polices spéciales de l’économie ainsi que les moyens d’action nécessaires à l’exercice de cette mission »  [82].

41 Le texte officiel de l’arrêté royal du 9 juillet 1935 est à vrai dire relativement flou sur la nature juridique de la Commission bancaire. Il y est simplement stipulé qu’il s’agit d’un « organisme autonome », chargé « de veiller à l’application » de l’arrêté  [83]. Ni ses compétences précises ni les possibilités de recours contre ses décisions ne font l’objet de la moindre disposition légale positivement exprimée  [84].

42Du point de vue administratif, la grande autonomie de la Commission bancaire représente le trait particulier de cet organisme. Cette indépendance se manifeste de différentes manières. Les liens formels entre la Commission bancaire et le gouvernement se limitent à peu de choses : la composition de la Commission bancaire est déterminée par l’exécutif avec certaines contraintes (cf. infra) ; certaines décisions et réglementations importantes de la Commission bancaire sont soumises à l’approbation gouvernementale (ratios prudentiels, taux d’intérêt maxima, etc.) ; et la Commission bancaire est dans l’obligation de présenter annuellement un rapport, qui résume son activité et constitue ainsi une contrepartie à la grande autonomie dont elle bénéficie. En revanche, les autorités publiques n’interviennent pas dans la gestion habituelle des affaires de la Commission bancaire, et il n’y a pas de tutelle ou de représentation gouvernementale à ses séances. Le financement de la Commission bancaire confirme cette grande indépendance à l’égard de l’État. Mis à part une contribution forfaitaire de la BNB, le budget de la Commission bancaire est couvert par les redevances des sociétés administrées  [85]. Dès la conception de l’autorité de surveillance, la grande autonomie dont elle bénéficie est comprise comme un moyen de « dépolitiser » la nouvelle institution et de la rendre plus acceptable aux yeux des milieux contrôlés  [86]. Une administration de surveillance organiquement liée au Ministère des Finances aurait suscité des inquiétudes chez les banquiers.

43 La voie de l’indépendance n’est d’ailleurs pas suivie uniquement en relation avec les instances gouvernementales, mais également dans les rapports entretenus par la Commission bancaire avec la BNB.

44La déclaration gouvernementale de mars 1935 prévoyait initialement qu’un organisme « qui pourrait être la Banque nationale de Belgique ou un organisme géré par elle » veillerait sur la politique de crédit (cf. supra). Puis, au cours de l’élaboration de l’arrêté royal sur le contrôle bancaire, une commission bancaire plus indépendante a pris forme, la banque centrale et ses dirigeants étant relégués au second plan dans l’attribution des nouvelles tâches de contrôle. L’arrêté royal du 9 juillet 1935 porte cependant encore quelques traces de la collaboration que les législateurs entendaient sans doute favoriser entre les deux institutions. Initialement, l’intégralité des frais de fonctionnement de la Commission bancaire est à la charge de la BNB, qui peut également, sur la demande de la Commission bancaire, assurer son secrétariat (article 36). De plus, la Commission bancaire peut également charger la BNB de procéder à des enquêtes. Cependant, l’arrêté royal du 26 mars 1936 relatif aux frais de fonctionnement de la Commission bancaire modifie le régime de financement en faisant participer les banques soumises au contrôle  [87].

45Ces intentions de coopération ne vont pas immédiatement se concrétiser. Les conceptions sur la politique monétaire de Georges Janssen, président de la Commission bancaire, et de Louis Franck, gouverneur de la BNB, divergent, rendant la collaboration difficile  [88]. Selon des propos rapportés par le correspondant de la Bank of England en Belgique d’une conversation avec R. J. Lemoine, G. Janssen « n’est pas l’homme de la situation : trop tyrannique et toujours en conflit avec la BNB »  [89]. D’abord logée dans les locaux de la BNB et financée entièrement par elle, la Commission bancaire s’en affranchit rapidement. Un seul représentant de la BNB, Louis-Jean Mahieu, siège parmi les sept membres de la Commission bancaire. En février 1937, les différences de vues s’accentuent lorsque G. Janssen élabore un projet visant à étendre la surveillance de la Commission bancaire aux établissements publics et parastataux, dont la BNB ou encore l’IRG  [90]. Au sein de la Commission bancaire, L.-J. Mahieu, qui est simultanément directeur de la banque centrale, s’oppose vigoureusement à ce projet. Cela reviendrait paradoxalement, selon ses dires, à soumettre la BNB « au contrôle qu’elle aurait dû assumer elle-même »  [91]. Le projet d’assujettir la BNB à la surveillance de la Commission bancaire, soutenu par H. de Man, devenu depuis juin 1936 ministre des Finances dans le gouvernement Van Zeeland II, n’aboutit pas.

46Ces dissensions initiales entre l’organisme de surveillance et l’autorité monétaire s’apaisent progressivement. Dès l’été 1937, le gouvernement cherche à favoriser un rapprochement dans le cadre des réformes de structure  [92]. La déchéance du gouverneur L. Franck – qui fait l’objet d’une enquête pour avoir obtenu, aux côtés de P. Van Zeeland, des rémunérations confidentielles – ouvre la voie à un remplacement à la tête de la banque centrale  [93]. G. Janssen, candidat soutenu par H. de Man, est nommé gouverneur de la BNB en janvier 1938. Il compte alors conserver la présidence de la Commission bancaire. Mais ce cumul de fonctions suscite de vives critiques, en particulier chez certains banquiers comme A. Galopin  [94]. Une campagne de presse, également alimentée par M.-L. Gérard de retour au portefeuille des Finances  [95], pousse finalement G. Janssen à abandonner son mandat de président de la Commission bancaire  [96]. Au fond, plus que le principe d’une centralisation des missions de contrôle et d’autorité monétaire au sein d’une seule institution, c’est le fait que cette concentration se fasse autour de la personne de G. Janssen qui gêne la presse financière. Ce dernier est alors considéré comme un partisan du « plan du travail » de H. de Man menant inexorablement vers « l’étatisation du crédit ». Dans une note confidentielle adressée au gouvernement le 18 juin 1938, G. Janssen insiste sur l’importance du rapprochement entre les deux organismes : « Dès l’instant où le rôle de la Commission est limité au contrôle d’une partie de l’activité financière privée, notamment celle des banques et partant du crédit privé, le rôle de la BNB au sein de la Commission bancaire devient essentiel, puisque tout défaut d’équilibre dans ce domaine rejaillit fatalement sur la monnaie dont la BNB est la première gardienne. En d’autres termes, le rôle de la Commission bancaire étant complémentaire de celui de la BNB, il faut veiller à ce qu’aucune contradiction ne soit possible dans l’action de l’une et celle de l’autre. (…) Il tombe sous le sens que l’autorité de la Commission est considérablement accrue dès l’instant où elle peut s’appuyer sur une institution comme la BNB, dont le crédit ne repose pas sur un ou quelques hommes, mais sur une tradition éprouvée »  [97].

47Mais ce plaidoyer en faveur d’une jonction entre la Commission bancaire et la BNB ne convainc pas le gouvernement ; G. Janssen doit démissionner de la présidence de la Commission bancaire en juin 1938. Il y est remplacé en septembre 1938 par Maurice Frère, conseiller financier actif à la Banque de règlements internationaux (BRI) puis à la Société des Nations (SDN), revenu en Belgique comme expert du cabinet des Finances d’Eugène Soudan en 1938. Malgré cette nouvelle séparation entre la tête des deux institutions, leur collaboration sera plus intense dès 1938-1939.

48 On relève donc, dans les années 1930, une situation de conflit entre institutions de politique bancaire. La commission de contrôle et la banque centrale ne collaborent pas ; elles appliquent même une politique d’obstruction, notamment dans la transmission d’informations. Ces dissensions sont accentuées par des contentieux relatifs au parcours de certaines personnalités qui naviguent entre les deux institutions : le rôle de G. Janssen est ici prépondérant. La conflictualité repose en outre sur le processus d’élaboration de la réglementation, qui a provoqué une division du travail relativement imprécise, étant donné que la banque centrale comme organisme de surveillance a été rejetée tardivement. Alors que la BNB aurait souhaité prendre en charge le contrôle bancaire, tant les milieux bancaires que les législateurs avaient refusé d’étendre ses compétences.

2.2. Compétences légales

49La grande autonomie de la Commission bancaire sert de contrepartie au grand flou qui entoure ses moyens d’intervention et fonctions détaillées. En effet, l’arrêté royal du 9 juillet 1935 ne définit pas précisément les compétences dont la nouvelle autorité peut faire usage. C’est plutôt une mission générale qui est confiée à la Commission bancaire, mission dont découlent presque implicitement des pouvoirs.

50 La Commission bancaire est chargée d’assurer l’application de l’arrêté royal sur le contrôle bancaire. Dans ce cadre, sa fonction est double : elle doit, d’une part, contrôler les établissements de crédit privés et, d’autre part, protéger les porteurs de titres en surveillant les informations mises à leur disposition  [98]. Un certain nombre de prérogatives plus précises sont malgré tout stipulées dans la réglementation  [99]. La Commission bancaire doit ainsi veiller à l’inscription des banques et dresser chaque année une liste des entreprises soumises à son contrôle (article 2). Elle doit fournir son autorisation à tout projet de fusion de banques envisagé (article 4). Elle peut déterminer, avec l’approbation gouvernementale, les coefficients de liquidité et de solvabilité, et même fixer des taux d’intérêt maximaux sur certaines opérations de crédit (article 11). Dans le domaine des émissions de titres, son rôle consiste à coordonner les appels au crédit par des émissions publiques de titres : elle fixe les règles qui régissent le dossier qui accompagne chaque projet d’émission, et peut ensuite faire des recommandations, voire ajourner ou modérer une opération, mais ne peut pas l’interdire (articles 26-34).

51Quant à la tâche générale de contrôle bancaire qui lui est assignée, elle n’est pas spécifiée de manière précise. E. de Barsy, concepteur de l’arrêté royal du 9 juillet 1935 et président de la Commission bancaire dès 1944, exprime cette imprécision des textes légaux en 1958 : « La Commission bancaire surveillera l’activité des réviseurs. Cependant, aucun texte ne dit comment elle doit s’y prendre (…). Ni les réviseurs, ni la Commission bancaire ne peuvent, même de la façon la plus indirecte, s’immiscer dans la gestion proprement dite. Les observations ou recommandations de la Commission bancaire ne sont pas expressément prévues, même si on admet qu’elles le sont implicitement, tant le contraire serait absurde ; il est certain que la Commission bancaire n’a aucun moyen légal de leur conférer force obligatoire, qu’on peut donc les ignorer impunément tout en gardant la conduite des affaires et sauf à faire l’aveu tardif d’une mauvaise gestion dans le bilan – document bien imparfait encore s’il s’agit d’apprécier la liquidité de créances ou la qualité et la division des risques –, si tant est qu’un bilan doit être publié »  [100].

52 La réglementation de contrôle bancaire se caractérise donc par l’absence de dispositions précises qui définissent les pouvoirs de la Commission bancaire. L’arrêté royal du 9 juillet 1935 stipule seulement qu’elle « surveille l’activité des réviseurs et peut les charger de lui présenter des rapports » (article 38). En outre, la Commission bancaire peut charger la BNB de procéder à des enquêtes et expertises (article 39). L’organisme étatique de supervision n’exerce son contrôle que de manière indirecte. Ce sont les réviseurs choisis par les banques qui effectuent concrètement l’audit de la comptabilité annuelle.

53Mais cette surveillance par voies détournées implique aussi l’inexistence de moyens d’action directs prescrits par la législation. La Commission bancaire est donc dépourvue de pouvoirs coercitifs sur les sociétés soumises à son contrôle. En large partie, elle a cherché à compenser la faiblesse de ses compétences légales par des méthodes proches de la politique de concertation. Le correspondant de la Bank of England décrit très clairement ce paradoxe entre une mission générale de contrôle étendue et des moyens d’action très faibles dans une note de février 1955 : « Les fonctions conférées à la Commission bancaire en vertu de la loi bancaire sont larges ; mais, dans la tradition libérale belge, ses pouvoirs d’exécution sont étroits. En dernier recours, elle peut confier des affaires au procureur pour qu’il prenne des mesures supplémentaires, mais elle ne repose normalement que sur la persuasion »  [101].

54Dans plusieurs publications, E. de Barsy insiste sur cette approche informelle. En 1960, il écrit : « Il est remarquable que l’action de recommandation (…) n’est même pas mentionnée à propos du contrôle bancaire proprement dit, alors qu’elle est le seul aboutissement possible de quelques-unes de ses dispositions principales, d’ailleurs incompréhensibles, irrationnelles vraiment, si on ne fait pas la plus grande place à la recommandation, à l’autorité qu’elle doit acquérir par sa vertu même, en un mot à l’obligation de la création coutumière sous la seule sanction de faire publiquement rapport »  [102]. Un peu plus tôt, en 1958, dans la même veine, E. de Barsy mettait également l’accent sur la philosophie non contraignante de la surveillance effectuée par la Commission bancaire : « Il s’agit (…) d’un essai de construire le statut légal sur l’adhésion de ceux qui exercent la profession (…). En réalité, le statut légal est taillé à la mesure de l’honnête homme : il n’est pas fait – il faut le reconnaître – pour tenir tête, textes en mains, aux méchants et aux obstinés. Certains échecs de l’action de contrôle et de recommandation sont dès lors inévitables ; il faut les accepter ; c’est en principe le prix – heureusement assez réduit jusqu’à présent – payé pour le degré de liberté et de dignité maintenu en faveur de toute la corporation. [La Commission bancaire] a pu suppléer à maintes reprises, par une jurisprudence administrative acceptée spontanément, aux lacunes du statut. Les bonnes coutumes suppléent, imparfaitement sans doute, à l’insuffisance des lois »  [103]. Une dizaine d’années plus tard, peu avant de se retirer de son mandat de président de près de trente ans, E. de Barsy assène encore son credo sur la façon dont le contrôle bancaire doit s’exercer en Belgique : « La position de la Commission bancaire a toujours été en substance celle-ci : il faut présenter des observations, il faut émettre des recommandations, quelquefois d’une manière extrêmement appuyée, il faut veiller à être entendu et si, finalement, on a été entendu, il faut faire en sorte que tout le mérite en revienne à ceux sur lesquels l’action administrative a été exercée »  [104].

55Il semble donc que la faiblesse des moyens d’action offerts par la réglementation soit palliée par une forme de pression morale, qui s’exerce de manière plus informelle. Pas de dénonciation publique d’une banque récalcitrante, encore moins de dépôts de plainte pénale. La Commission bancaire agit bien plus par une activité de conseil, de recommandation, voire d’admonestation. A. Bruyneel, spécialiste de droit bancaire et ancien collaborateur de la Commission bancaire, résume cette conception dans les termes suivants : « Une philosophie de consultation avec ses administrés inspire (…) toute l’action générale de la Commission, qui veut ainsi fonder le contrôle des banques sur l’adhésion des intéressés autant, sinon plus, que sur des textes d’ailleurs lacunaires. (…) La Commission, dans des circonstances normales, maintient des contacts permanents avec les dirigeants de chaque banque ; les entretiens sont provoqués tantôt par ceux-ci, tantôt par la Commission elle-même lorsqu’elle juge nécessaire sur la base des informations recueillies ou des échanges de vues avec le réviseur. Une certaine action de conseil et de recommandation est ainsi officieusement exercée »  [105].

56 Ce qui est sans doute le plus surprenant dans cette approche fort peu juridique de l’exercice de ses fonctions est le fait que la Commission bancaire ne cherche pas à minimiser ou à remettre en question cette faiblesse institutionnelle. Elle ne la cache pas. Au contraire, son rapport annuel pour 1969-1970 contient ce passage très éloquent : « La loi n’a conféré à la Commission aucun pouvoir d’intervention quant au fond, lors même que les erreurs de gestion feraient peser une menace grave sur la liquidité et la solvabilité de la banque »  [106]. On ne saurait être plus clair.

3.1. Biographie collective des 25 premiers membres

62Pour mieux évaluer la validité de cette composition type de la Commission bancaire, nous procédons à une courte analyse prosopographique de ses membres. Le critère de sélection du groupe étudié est relativement simple : nous avons retenu les 25 personnes qui sont officiellement nommées membres de la Commission bancaire entre 1935 et 1975 (cf. Tableau 1)  [115]. La seconde borne chronologique marque l’arrivée d’un nouveau président de la Commission bancaire, Jean Godeaux, après le long règne d’E. de Barsy, suivi du court intermède d’André Oleffe  [116]. De plus, la « loi Mammouth » du 30 juin 1975, qui étend considérablement les compétences de l’autorité de surveillance, entre en vigueur en 1975 et marque un tournant dans l’histoire de la Commission bancaire  [117].

Tableau 1. Membres de la Commission bancaire (1935-1975)

Tableau 1. Membres de la Commission bancaire (1935-1975)

En italique : les membres ayant exercé la fonction de président.

3.1.1. Âge et durée des mandats

63L’étude de l’âge des membres de la Commission bancaire permet de mieux qualifier la fonction et la conception que l’on attribue au mandat de membre de cet organisme. Privilégie-t-on de jeunes spécialistes qui se servent de la Commission comme d’un tremplin ou choisit-on des experts d’un âge avancé à la carrière déjà faite ? Avant de passer à l’analyse des données, signalons encore qu’une limite d’âge est fixée, dès 1937, pour les membres de la Commission bancaire comme pour de nombreux autres organismes publics  [118]. Celle-ci est établie à 67 ans, le mandat pouvant être prolongé trois fois d’un an s’il est rémunéré et cinq fois d’un an s’il ne l’est pas. En revanche, il n’existe pas en Belgique de règles qui plafonnent la durée maximale des mandats. Un membre de la Commission bancaire est donc rééligible à souhait aussi longtemps qu’il ne dépasse pas 67, voire 70 ans.

64 Sur toute la période 1935-1975, l’âge moyen est de 49 ans au moment de la nomination et de 60 ans au moment du départ. Ces données moyennes cachent de grandes disparités : L.-J. Mahieu, directeur de la BNB, est à 36 ans le plus jeune élu ; Jean Mertens, homme d’affaires anversois, est lui nommé en 1949 à l’âge de 64 ans.

Graphique 3. Âge moyen des sept membres de la Commission bancaire (1935-1975)

Graphique 3. Âge moyen des sept membres de la Commission bancaire (1935-1975)

65Le graphique 3 représente l’évolution diachronique de l’âge moyen des membres de la Commission bancaire. On y constate qu’un vieillissement s’opère au cours de la période étudiée. Alors qu’il s’établit à 47 ans en 1935, il atteint 63 ans en 1973. Cette évolution peut sans doute indiquer la difficulté pour les autorités à recruter des candidats d’un âge encore peu avancé, notamment en raison de la clause d’incompatibilité avec la fonction de banquier actif.

66En moyenne, entre 1935 et 1975, les membres de la Commission bancaire occupent leur fonction pendant une durée de douze ans. Là aussi, il existe de fortes différences. Plus de la moitié d’entre eux (13 sur 25) affichent des mandats de plus de dix ans. Certains y restent même vingt ans ou plus, comme le président E. de Barsy (29 ans), les socialistes J. Papart (20 ans), A. Huyssens (24 ans) et Marcel Van Audenhove (20 ans), ou encore Karel Steverlynck (22 ans) et Charley del Marmol (21 ans). À l’inverse, huit membres occupent un siège à la Commission bancaire pendant six ans ou moins. Il s’agit de quatre membres initiaux, à savoir G. Janssen, L. Bekaert (tous deux 3 ans), A. de Brouckère et L.-J. Mahieu (5 ans), ainsi que de M. Frère (6 ans), Ludovic Moyersoen (6 ans), Jan De Spot (6 ans) et Cécil de Strycker (5 ans).

67 Dans la plupart des cas, les mandats courts correspondent à des départs prématurés, qui ne sont pas dus à la limite d’âge de 67 ans  [119]. Trois d’entre eux sont motivés par la nomination de l’intéressé à la tête de la BNB : tant G. Janssen (en 1938) que M. Frère (en 1944) et C. de Strycker (en 1975) quittent la Commission bancaire pour devenir gouverneur de la BNB. L. Bekaert suit la même trajectoire, puisqu’il devient régent de la BNB en 1938  [120]. Quant à lui, L. Moyersoen démissionne de sa fonction de membre de la Commission bancaire en 1946, au moment de son élection comme député catholique pour l’arrondissement d’Alost. Pour sa part, J. De Spot quitte la Commission bancaire en 1966 pour rejoindre la Banque de Bruxelles  [121]. Enfin, L.-J. Mahieu décède en cours de mandat en avril 1940.

68Il est donc très rare que les membres de la Commission bancaire quittent leur poste sans qu’une motivation externe, comme l’atteinte de la limite d’âge ou une nomination à un poste incompatible, en soit à l’origine.

3.1.2. Niveau de formation

69Les membres de la Commission bancaire disposent d’un capital scolaire très important : pas moins de 20 d’entre eux (soit 80 %) ont obtenu un diplôme universitaire.

Graphique 4. Niveau de formation le plus élevé des 25 membres de la Commission bancaire (1935-1975)

Graphique 4. Niveau de formation le plus élevé des 25 membres de la Commission bancaire (1935-1975)

70En observant l’évolution au fil du temps du capital scolaire, on constate une augmentation du niveau d’étude. Henri Lemaire, président d’une société d’assurances coopérative, est en 1955 le dernier non-universitaire nommé membre de la Commission bancaire. Il est d’ailleurs remarquable que trois des quatre commissaires qui ne disposent pas d’un diplôme académique soient d’orientation socialiste. Ils détiennent cependant un diplôme d’école commerciale et une expérience pratique dans la gestion de caisses d’épargne. Le niveau de formation est à ce titre également un indicateur de classe. Ce serait d’ailleurs mal comprendre le profil sociologique des premiers membres de la Commission bancaire que de prétendre que c’est leur capital scolaire, autrement dit leur niveau d’étude avancé, qui leur ouvre les portes de l’organisme de surveillance, dans une vision méritocratique. En effet, c’est bien plus l’appartenance à un certain milieu social, par exemple celui du grand patronat industriel catholique, qui justifie la nomination à la Commission bancaire. L’obtention d’un diplôme universitaire, par exemple un doctorat en droit à l’Université catholique de Louvain (UCL), ne fait dans ce sens qu’attester l’appartenance à un certain groupe social.

71 Quant aux disciplines étudiées, on note la domination des études de droit et d’économie. Parmi les vingt universitaires nommés à la Commission bancaire, figurent neuf juristes, auxquels viennent s’ajouter deux membres ayant obtenu des diplômes en droit et en sciences politiques, huit économistes (ingénieurs commerciaux) et un agronome. La tendance indique une croissance des économistes à partir des années 1960 : cinq des sept élus après 1959 ont étudié les sciences commerciales.

72 Les informations dont nous disposons sur les lieux d’études privilégiés des membres de la Commission bancaire sont lacunaires. Il est cependant possible d’affirmer que deux cursus de formation jouent un rôle de premier plan : d’une part, les études de droit à l’UCL (quatre occurrences) et, d’autre part, la formation en sciences commerciales à l’École de commerce Solvay (cinq occurrences)  [122]. À cet égard, les données sur les lieux de formation peuvent également fournir des indications très rudimentaires sur les orientations philosophiques des intéressés, l’UCL étant traditionnellement plus proche de la famille politique catholique, tandis que l’Université libre de Bruxelles (ULB) se rapproche des courants libéral et socialiste.

3.2. Composition type et processus de nomination

79Le tableau 2 propose une vision diachronique de l’évolution de la composition de la Commission bancaire pendant ses 40 premières années d’existence. Il révèle avant tout la grande continuité dans la représentation au sein de l’organe de surveillance.

Tableau 2. Composition de la Commission bancaire par année (1935-1975)

Tableau 2. Composition de la Commission bancaire par année (1935-1975)

80 Le tableau 2 permet de préciser le modèle de composition typique proposé en 1972 par A. Bruyneel. Celui-ci mentionnait la présence de deux membres proches des banques de dépôt, deux membres émanant des institutions publiques de crédit et deux proches des interlocuteurs sociaux  [134].

81En effet, en observant les sept colonnes du tableau, correspondant aux sept sièges de membres de la Commission bancaire, on constate une logique successorale dans l’attribution des sièges. Le mandat de président est le plus difficile à étiqueter clairement. On peut cependant affirmer que cette fonction est confiée à des personnalités disposant d’un important bagage juridique ou économique. M. Frère, E. de Barsy et A. Oleffe sont diplômés de l’École de commerce Solvay, E. de Barsy y est même chargé de cours ; G. Janssen, quant à lui, est professeur de droit à l’ULB. De plus, les présidents de la Commission bancaire gravitent avant et après leur nomination dans le milieu très restreint des institutions étatiques et parastatales de la finance belge. Chef de cabinet au Ministère des Finances, gouverneur de la BNB ou encore gouverneur de la SNCI sont des fonctions qui s’y associent régulièrement. Par exemple, à la fin du mois d’octobre 1944, au moment de l’« épuration » des dirigeants de la BNB décidée par le gouvernement de retour de son exil à Londres – c’est-à-dire de l’éviction de collaborateurs compromis par leur attitude à l’égard de l’occupant –, on assiste à un jeu de chaises musicales  [135]. M. Frère, jusqu’alors président de la Commission bancaire, est nommé gouverneur de la BNB. Il emmène dans ses bagages F. de Voghel, directeur de la Commission bancaire, qui est nommé directeur de la BNB. E. de Barsy, qui dirigeait alors la SNCI, devient alors président de la Commission bancaire. Il est remplacé à la SNCI par Robert Vandeputte, qui quitte lui la direction de la BNB.

82 À côté du président, qui est désigné unilatéralement par le gouvernement, les six autres mandats de membre de la Commission bancaire sont régis par un système de désignation bien précis. Deux d’entre eux sont également librement choisis par le gouvernement (cf. supra). On relève que ces deux mandats présentent un profil socio-politique bien défini. L’un est réservé à un représentant patronal flamand, proche de l’industrie (L. Bekaert, K. Steverlynck, J. de Spot, G. Janssens), l’autre revient à un dirigeant de coopératives d’épargne ou d’assurance socialiste et francophone (J. Papart, H. Lemaire, Marcel Leclercq). Deux autres mandats sont choisis sur proposition de l’ABB. Là aussi, la répartition linguistique est paritaire : l’un est néerlandophone, l’autre francophone. Le profil professionnel est plus varié : on retrouve de nombreux avocats d’affaires (L. Moyersoen, J. Mertens, C. Van den Bosch, C. del Marmol, Robert Donnet), ainsi que des banquiers qui, en raison du statut semi-public de leur établissement, sont autorisés à siéger à la Commission bancaire (en l’occurrence, R. Guillaume est administrateur délégué de la Banque du Congo belge, un établissement qui n’est pas soumis au contrôle de la Commission bancaire). Enfin, les deux derniers mandats sont influencés par la BNB et l’IRG. On y retrouve deux profils très typés. L’un des deux sièges est réservé à un socialiste versé dans les affaires bancaires : A. Huyssens est président de la caisse d’épargne ouvrière Coop-Dépôts, tandis que M. Van Audenhove est directeur du Crédit communal de Belgique  [136]. L’autre siège est accordé par la BNB à un homme du sérail. Il revient systématiquement à un directeur, voire à un vice-gouverneur de la BNB en fonction (L.-J. Mahieu, F. de Voghel, C. de Strycker, Jean Van Nieuwenhuyse).

83 Dans l’ensemble, on remarque que, à partir de la formation de la Commission bancaire initiale de 1935, un schéma de composition typique s’établit. Un président spécialiste de la technique bancaire, accompagné de trois représentants du patronat industriel et bancaire – souvent de tendance catholique –, de deux délégués proches des coopératives socialistes et d’un émissaire de la BNB. Ce modèle n’est pas remis en question pendant les 40 premières années d’existence de l’autorité de surveillance. Comme le dit plus présomptueusement son président E. de Barsy en 1960, « l’usage plein de discernement fait des droits de présentation [de la BNB] (…) a conduit, en concours avec les nominations directes, à créer de bons équilibres », si bien que « tout cela a permis de créer beaucoup de cohésion et de continuité »  [137].

84 Ce modèle de composition présente au moins trois éléments importants. Primo, la présence ininterrompue de deux représentants du mouvement ouvrier faisant face à deux délégués du patronat industriel et des milieux d’affaires catholiques donne à la Commission bancaire belge la physionomie d’une commission paritaire, d’un parlement économique où diverses tendances politiques s’expriment. Secundo, on ne retrouve que rarement le profil de l’ancien dirigeant d’un grand groupe bancaire qui se reconvertit en gendarme des banques une fois l’heure de la retraite arrivée. Il faut attendre l’arrivée à la présidence de la Commission bancaire de J. Godeaux en 1975, après vingt ans à la tête de la Banque Lambert, pour voir un homme du métier être transféré directement d’un poste dirigeant dans le secteur bancaire privé vers l’organisme de surveillance étatique. Tertio, la BNB est représentée de manière continue dans la Commission bancaire par un membre de sa direction : il s’agit là d’un indice qui témoigne à la fois des volontés de collaboration espérée et, surtout, de l’importance qu’accorde la banque centrale à l’organisme de supervision.

85 Pour en terminer avec cette étude de la composition de la Commission bancaire, il convient d’évoquer le processus de nomination concret, tel qu’il ressort des documents d’archives.

86À l’été 1938, deux remplacements sont prévus au moment où L. Bekaert et A. Huyssens sont pressentis pour quitter la Commission bancaire. Le ministre des Finances, M.-L. Gérard, prend alors contact avec G. Janssen – qui, à ce moment-là, cumule encore les fonctions de président de la Commission bancaire et de gouverneur de la BNB – pour qu’il lui transmette des propositions de candidats  [138]. En ce qui concerne le siège de L. Bekaert, qui est un membre désigné librement par le gouvernement, G. Janssen précise dans sa réponse au ministre des Finances que L. Bekaert « serait remplacé par l’un des candidats proposés par celui-ci (M. Van Dyck de la Bell Telephone, M. Van Caeneghem, ancien ministre, M. Steverlynck, le frère de Baldewijn, ancien administrateur de la SNCI) »  [139]. Il y a donc bien une forme de cooptation dans ce processus : le membre démissionnaire propose au moment de son départ des remplaçants potentiels.

87Grâce aux archives privées de la Banque de la Société générale de Belgique, nous en savons également plus sur la procédure qui précède la constitution de la liste triple par l’ABB en vue de désigner un des deux membres que cette association peut proposer  [140]. À l’automne 1957, J. Mertens, administrateur délégué de la Compagnie d’Anvers, doit quitter la Commission bancaire pour avoir atteint la limite d’âge. Selon l’arrêté royal du 9 juillet 1935, c’est à l’ABB qu’il revient de proposer son successeur. Or, dans la pratique, ce sont les trois candidats proposés par la Banque de la Société générale de Belgique qui sont validés sans autre forme de procès par l’assemblée générale de l’ABB et transmis au gouvernement. La plus grande banque de Belgique désigne donc presque directement les deux membres censés représenter le secteur bancaire entier au sein de l’organisme de surveillance.

88 Le mode de nomination et de désignation ne connaît pas de réforme pendant toute la période 1935-1975. En 1975, au cours du débat parlementaire qui précède une refonte de la législation sur le contrôle bancaire, l’opposition socialiste dépose une proposition visant à modifier la composition et l’esprit de la Commission bancaire  [141]. Il s’agirait d’en faire une institution paritaire, dans laquelle la moitié des membres serait proposée par les syndicats ouvriers et l’autre par les représentants des employeurs. Mais cet amendement est rejeté par la majorité des Chambres et par le gouvernement Tindemans II (coalition formée par les sociaux-chrétiens et libéraux et le Rassemblement wallon).

4.1. Secrétariat

90Il existe un appareil administratif subordonné à la Commission bancaire à proprement parler. Le président occupe un rôle central dans cette organisation. Engagé à plein temps, il supervise la gestion quotidienne du secrétariat et assure le relais avec les autres membres de la Commission. Assisté d’un service de secrétariat, le président est en particulier responsable des tâches suivantes : la préparation et l’étude des dossiers et des demandes adressées à la Commission, la rédaction des procès-verbaux des séances, la préparation du rapport annuel, et surtout l’exécution des décisions de la Commission  [143].

91 La formation d’un secrétariat permanent salarié est également nécessaire, en raison du statut non professionnel des six autres membres. Ceux-ci ne sont pas employés, mais bénéficient simplement de jetons de présence  [144]. Aussi, ils ne se réunissent qu’à l’occasion des séances de la Commission bancaire. Entre 1935 et 1975, la Commission bancaire tient en moyenne 27,6 séances par année, soit 2,4 séances par mois  [145]. L’évolution de la fréquence des réunions de la Commission bancaire entre 1935 et 1975 est présentée au graphique 5.

Graphique 5. Nombre de séances annuelles de la Commission bancaire (1935-1975)

Graphique 5. Nombre de séances annuelles de la Commission bancaire (1935-1975)

Remarque : Les années 1935 et 1940 ne comptent respectivement que 5 et 9 mois pertinents : en 1935, car la Commission tient sa première séance en septembre ; en 1940, en raison de la guerre et du début de l’occupation, qui paralyse la Commission entre fin avril et début août.

92La courbe du nombre de séances annuelles est relativement stable durant toute la période étudiée. Seule la période de l’occupation allemande pendant la Seconde Guerre mondiale se démarque nettement. Entre 1940 et 1944, seulement 16 séances annuelles ont lieu en moyenne  [146].

93C’est ici l’occasion d’évoquer, en ouvrant une courte parenthèse, les années troubles vécues par la Commission bancaire pendant l’occupation. En juin 1940, après l’invasion de la Belgique par la Wehrmacht, un seul membre sur sept, en l’occurrence A. Huyssens, est encore présent à Bruxelles. Le président de la Commission bancaire, M. Frère, accompagne d’abord le gouvernement belge en exil à Bordeaux avant de rentrer à Bruxelles le 14 juillet 1944  [147]. Les autres membres, ainsi que les directeurs du secrétariat de la Commission, dont certains sont internés dans des camps de prisonniers, suivent le même chemin et reviennent un à un à Bruxelles au cours de l’été 1940  [148]. Parallèlement, l’administration d’occupation, sous la direction du général Alexander von Falkenhausen, met sur pied un Office de contrôle des banques en Belgique (OCBB) par une ordonnance militaire du 14 juin 1940  [149]. Ce service administratif dispose de compétences autoritaires très étendues, et vient se superposer au régime de contrôle existant selon la réglementation belge  [150]. Concrètement, des délégués de l’OCBB assistent – dans un rôle de supervision – aux réunions de la Commission bancaire entre juillet 1940 et août 1944. À partir de novembre 1940, le fonctionnement de la Commission bancaire, tel qu’il ressort des procès-verbaux, se normalise, mais implique toujours la tutelle de l’OCBB. La Commission bancaire doit alors accepter certaines dérogations à la législation bancaire belge : l’ouverture des succursales de la Continentale Bank (filiale de la Dresdner Bank), de la Westbank (filiale de la Bank der Deutschen Arbeit), et de la Hansabank (filiale de la Commerzbank) s’effectue sans que les conditions légales soient remplies (statuts, capital minimal, désignation d’un réviseur)  [151]. Ce régime de surveillance bancaire sous tutelle de l’occupant prend fin à la Libération, en septembre 1944, tandis que les trois banques allemandes érigées pendant la guerre sont radiées de la liste des banques. Dans la foulée, à la fin de l’automne 1944, une réorganisation interne a lieu avec l’arrivée d’E. de Barsy à la tête de l’institution, en remplacement de M. Frère (nommé gouverneur de la BNB).

94 Si la Commission bancaire ne vit pas d’épisodes aussi difficiles que la BNB au cours de l’occupation, elle en subit malgré tout les effets collatéraux  [152]. Son activité de régulation des émissions de titres perd de son importance en raison de la diminution du volume d’affaires. Selon l’un de ses biographes, le président de la Commission bancaire, M. Frère, suit une politique ayant pour but « d’éviter la mainmise des autorités allemandes sur le système bancaire, leur immixtion dans la gestion des banques, l’application des réglementations abusives et, sans se prêter à aucune collaboration sous quelque forme que ce fût, maintenir en activité une institution importante pour la continuité du système bancaire et de l’État belge lui-même »  [153]. Les relations de M. Frère avec Herbert Prack, ancien secrétaire du gouverneur de la banque centrale autrichienne (Österreichische Nationalbank) devenu membre de l’OCBB – relations nouées au temps de la SDN – permettent d’éviter la spoliation des banques israélites installées en Belgique  [154].

95 Revenons à l’analyse du nombre de séances de la Commission bancaire. On constate que, en périodes normales, il fluctue entre 24 en 1945 (soit deux séances par mois) et 38 en 1964 (soit plus de trois séances par mois). Cela signifie également qu’une part importante du travail quotidien de la Commission bancaire consiste, non pas à ce que les membres prennent des décisions lors des réunions officielles, mais à ce que le président et les services administratifs salariés exécutent ces décisions et préparent les séances.

96 Il faut donc regarder du côté du secrétariat pour mesurer l’importance des moyens en personnel mis à la disposition de l’autorité de surveillance. Malheureusement, il est très difficile de reconstituer une statistique exhaustive des salariés de la Commission bancaire. En effet, le personnel considéré comme inférieur – les secrétaires-dactylographes et garçons de bureau, notamment – n’est pas comptabilisé dans les rapports annuels. Nous savons cependant qu’en 1935-1936, pendant la période de formation de la Commission bancaire, neuf employés au total sont engagés : un président (Georges Janssen), trois directeurs (José Octors, André de Guchteneere, Jean Détry), quatre secrétaires-dactylographes et un garçon de bureau  [155]. En 1936, F. De Voghel est nommé directeur en remplacement de J. Octors  [156]. Une équipe d’une dizaine de personnes est maintenue pendant la guerre. Entre l’automne 1944 et 1946, un important remaniement des cadres de la Commission bancaire a lieu. Alors que J. Détry décède subitement en octobre 1944, F. de Voghel est simultanément nommé directeur de la BNB (où il suit M. Frère, devenu gouverneur). Un peu plus tard, en 1946, A. de Guchteneere démissionne de son poste de directeur pour prendre la tête de la CGER. Les trois directeurs sont remplacés par Maurice Pitseys, André Oleffe et Roger Ockrent.

97 Les trois postes de directeurs (à la tête des trois services, intitulés « contrôle des banques », « contrôle des émissions » et « études et documentation ») constituent des charges relativement prestigieuses, qui servent fréquemment de tremplin professionnel pour leur titulaire. Après F. de Voghel et A. de Guchteneere, R. Ockrent quitte la Commission bancaire en 1948 pour devenir chef de cabinet du ministre P.-H. Spaak, puis diplomate belge auprès de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). M. Pitseys est nommé en 1961 secrétaire général du Crédit communal belge  [157]. Après avoir été directeur de la Commission bancaire de 1949 à 1956, Henri Neuman devient directeur de la Banque du Congo belge, puis président de la Société nationale d’investissements (SNI). Enfin, A. Oleffe passe même directement de la Commission bancaire au gouvernement, puisqu’il est nommé ministre des Affaires économiques en avril 1974.

98 L’idée selon laquelle un passage comme directeur à la Commission bancaire constitue une étape déterminante dans la carrière d’un technocrate de la finance est confirmée par l’âge moyen relativement jeune des six personnalités mentionnées ci-dessus lors de leur entrée en fonction, à savoir 34 ans. Quant aux orientations politiques des directeurs de la Commission bancaire, elles sont difficiles à déterminer. Malgré la présence de quelques socialistes (M. van Audenhove, puis Herman Biron qui rejoint la CB en 1949 et y devient directeur en 1958), les sociaux-chrétiens semblent majoritaires, du moins en 1973  [158].

99 Revenons-en à la question de la dimension du secrétariat. Entre 1946 et 1958, les données dont nous disposons sur le nombre d’employés sont très lacunaires, mais il est très probable que l’effectif du personnel « supérieur » se stabilise autour d’une dizaine de personnes. À partir de 1959, les rapports annuels de la Commission bancaire recensent non seulement les directeurs, mais également les conseillers et secrétaires principaux des services administratifs. Ces données nous permettent de reconstituer une statistique de l’évolution du nombre d’employés « qualifiés » engagés par la Commission bancaire entre 1959 et 1975.

Graphique 6. Nombre d’employés qualifiés (directeur, conseiller, conseiller adjoint, attaché) (1959-1975)

Graphique 6. Nombre d’employés qualifiés (directeur, conseiller, conseiller adjoint, attaché) (1959-1975)

100 On constate que l’effectif de la Commission bancaire double en l’espace d’une décennie entre 1960 et 1970, puis subit une forte augmentation en 1975 (de 25 à 37 salariés). Cette seconde croissance est sans doute due au transfert de nouvelles compétences à la Commission bancaire, notamment le contrôle des caisses d’épargne privées, qui s’ajoute à celui des fonds communs de placement et à celui des sociétés à portefeuille obtenus antérieurement. Au-delà des années 1980, les ressources humaines de la Commission bancaire poursuivront leur croissance : 159 employés en 1985, 231 à la fin de l’année 1992, 244 en 1997, puis 273 à la fin de l’année 2003  [159]. L’actuelle FSMA compte 328 collaborateurs fin 2016.

101Il est à souligner que les statistiques présentées dans le graphique 6 n’incluent pas l’intégralité des employés de la Commission bancaire. En effet, il n’y est pas tenu compte des collaborateurs les moins qualifiés (à savoir, en 1960, une « trentaine de collaborateurs directs en y comprenant les plus modestes auxiliaires »  [160]).

102Quel que soit le nombre exact des salariés de la Commission bancaire, il faut retenir qu’il s’agit d’un effectif de petite taille. Pour son président, E. de Barsy, cette « armature administrative dont le volume réduit dit assez la valeur (…) est le fruit d’une volonté délibérée et point du tout un manque de moyens »  [161]. Un de ses subalternes, H. Biron, ajoute que, pour E. de Barsy, la Commission bancaire doit « rester une institution légère, plus proche du cabinet d’avocats, où le patron est entouré de quelques collaborateurs, que de la véritable administration »  [162]. À titre de comparaison, l’effectif de la BNB s’élève à 2 631 employés en 1972  [163] et son seul siège central de Bruxelles employait déjà plus de 900 travailleurs en 1930  [164].

103 Mais l’insuffisance des ressources humaines dont dispose la Commission bancaire est également le résultat du système de surveillance adopté en 1935. En effet, le choix de confier le contrôle primaire de la comptabilité des banques à des réviseurs privés signifie que l’organisme étatique se contente d’un appareil administratif très limité.

4.2. Budget

104Cette faiblesse de ressources se retrouve symétriquement dans l’évolution du budget de la Commission bancaire. La majeure partie des dépenses de celle-ci consiste d’ailleurs dans les salaires des collaborateurs. Le graphique 7 représente l’évolution du budget de la Commission bancaire entre 1937 et 1975 en tenant compte de l’inflation, en détaillant les recettes grâce auxquelles ces dépenses ont été couvertes.

Graphique 7. Budget de la Commission bancaire, en milliers de francs belges de 1937 (1937-1975)

Graphique 7. Budget de la Commission bancaire, en milliers de francs belges de 1937 (1937-1975)

105En moyenne, si l’on considère toute la période 1937-1975, la répartition des recettes de la Commission bancaire s’établit comme suit : elle obtient 51,4 % de ses revenus par l’examen des avis sur les émissions de titres, 38,5 % par les redevances perçues auprès des banques de dépôt proportionnellement à leur bilan, 6,1 % par la quote-part de la BNB (fixée à 250 000 francs belges puis à 500 000 francs belges à partir de 1949), 3,6 % par les droits perçus, depuis 1958 seulement, auprès de sociétés de fonds de placement, et 0,4 % pour diverses contributions encore plus récentes. En observant l’évolution de cette répartition des recettes au fil du temps, on constate que les deux sources principales – l’examen des dossiers sur les émissions et les redevances des banques – varient selon la conjoncture des émissions lancées pendant l’année écoulée. Étant donné que la contribution des banques ne vise qu’à couvrir les éventuels excédents de dépenses de la Commission bancaire, son montant peut fluctuer. À partir de 1970, les redevances bancaires dépassent systématiquement un tiers des recettes de la Commission bancaire. Les revenus des fonds de placement occupent une place importante entre 1960 et 1962, puis entre 1972 et 1974 (en 1973, ils atteignent 20,5 millions de francs belges, soit un quart du budget de la Commission bancaire).

106Ces fluctuations sont aussi tributaires des modifications intervenues dans le régime légal de subventionnement de la Commission bancaire. Le texte initial (à savoir l’arrêté royal du 26 mars 1936, cf. supra), qui prévoyait déjà une participation des banques de dépôt soumises au contrôle, est modifié une première fois en 1953, dans le sens d’un abaissement des droits perçus sur les émissions publiques de titres  [165]. Ce régime est encore altéré en 1967 : par diverses modalités, les droits perçus sur les émissions de titres diminuent encore, en particulier s’ils concernent une opération internationale  [166]. De nouvelles modifications des indemnités dues à la Commission bancaire interviennent en 1970 (réduction des redevances sur les émissions continues de titres, sociétés de fonds de placement) et 1972 (nouvelle rémunération perçue auprès des sociétés à portefeuille)  [167]. Ces changements législatifs successifs du système de financement de la Commission bancaire n’altèrent pas fondamentalement la répartition des recettes.

107En observant la croissance des frais de fonctionnement de la Commission bancaire sur toute la période, et en tenant compte de l’inflation, on constate un taux de croissance annuel moyen de 9 %. Il y a tout d’abord un saut effectué en 1950 (+ 76 %), qui s’explique par la prise en charge de frais d’acquisition et d’aménagement de nouveaux locaux. Puis, on observe une forte croissance à partir de la seconde moitié des années 1960 jusqu’en 1975 (taux de croissance annuel moyen de 17 %), due à la prise en charge par la Commission bancaire de nouvelles compétences qui provoque l’engagement de collaborateurs supplémentaires. Alors que les dépenses dépassent pour la première fois 10 millions de francs en 1974, elles atteindront 29 millions en 1980. En 1995, elles s’élèveront à 1,141 milliard de francs, puis à 28 millions d’euros en 2000.

108 Il ressort de cette analyse que le régime de financement d’un organisme de régulation étatique, tel qu’il est décidé au moment de son instauration, a un impact significatif sur son développement ultérieur. Il y a une forme de dépendance au sentier dans ce domaine, c’est-à-dire que les décisions prises à un moment donné de l’histoire d’une institution exercent une influence considérable sur son développement futur, alors même que les facteurs qui justifiaient ces choix ne sont plus nécessairement pertinents. En l’occurrence en indexant les ressources de la Commission bancaire à l’accroissement de ses administrés et de ses compétences, les autorités belges lui allouent des moyens adéquats.