1.1. Les origines de la politique régionale et de la politique de cohésion : 1957-1988

6Telle que nous la connaissons aujourd’hui, la coopération transfrontalière européenne est le fruit d’un long processus intimement lié à celui de la politique régionale européenne  [3].

7Le Traité instituant la Communauté économique européenne (CEE), dit Traité de Rome, du 25 mars 1957 exprime dans son préambule la volonté de « renforcer l’unité de[s] économies [des États membres] et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant les écarts entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ». En 1967, une direction générale en charge de la préparation d’une politique régionale européenne est créée au sein de la Commission européenne (la DG XVI, future DG Regio). Au lendemain du premier élargissement (qui voit le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark rejoindre la CEE en 1973) et du déclenchement de la crise pétrolière, le Fonds européen de développement régional (FEDER) voit le jour en 1975. Son objectif, tel que repris à l’article 1^er du règlement qui le crée, est de « corriger les principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté résultant notamment d’une prédominance agricole, des mutations industrielles et d’un sous-emploi structurel »  [4]. La Commission examine les projets soumis par les États membres et attribue les aides selon des critères précisés dans la base réglementaire. Ainsi, de 1975 à 1984, près de 26 000 projets sont financés  [5] ; leur qualité est variable. Surtout, « le FEDER est encombré par une boule-de-neige de projets dormants, approuvés (…), ayant bénéficié d’avances et non suivis de mise en œuvre ^»   [6]. Si un instrument financier spécifique a été mis en place, il ne sert guère, à l’origine, une politique réellement communautaire.

8La Commission tire les leçons de cette première décennie de fonctionnement du FEDER. Elle souhaite se débarrasser d’un certain nombre de contraintes établies en 1975. Force est de constater que, entre sa première proposition de révision de règlement, formulée fin 1981, et le texte finalement adopté, en juin 1984  [7], cette ambition a été revue fortement à la baisse. Le résultat est éloigné des attentes initiales de la Commission. Malgré tout, au système de quotas stricts entre pays, le nouveau texte substitue un système de « fourchettes » appliquées sur une moyenne de trois ans. Plus précisément, le règlement établit un minimum et un maximum de moyens alloués par État membre. Le total des minima garantis représente 88 % du budget. La marge des 12 % restants constitue une sorte de réserve de performance, créant de facto une certaine émulation voire une concurrence entre les États membres.

9En 1986, sous l’impulsion du président de la Commission européenne, Jacques Delors, l’Acte unique européen est signé par les douze États membres  [8]. Ce texte est synonyme de relance de l’intégration européenne et d’achèvement du marché intérieur via quatre libertés : libre circulation des personnes, des marchandises, des prestations de services et des capitaux. Pour rassurer certains, particulièrement frileux, sur la question de la concurrence et de la libéralisation des marchés, J. Delors souhaite voir la mise en place de mesures d’accompagnement au travers d’une solidarité renforcée. En 1989, il redira sa conviction de la nécessité de mettre en place une politique de cohésion : « L’Europe ne conçoit son avenir que dans un équilibre entre la compétition et la coopération (…). L’Europe ne conçoit son avenir qu’en essayant de maîtriser collectivement le destin des hommes et des femmes qui l’habitent. Est-ce facile à faire ? Non. Les forces du marché sont impressionnantes. Si on laissait faire les choses, les activités de production se concentreraient au Nord et les activités de détente au Sud. Mais précisément, ces forces du marché, pour impressionnantes qu’elles soient, ne jouent pas toujours dans le même sens. La volonté de l’homme, la grandeur de la politique, c’est d’essayer d’aménager cet espace ».

10 C’est dans cette optique que l’article 130 de l’Acte unique européen consacre, pour la première fois, la notion de « cohésion économique et sociale » : « Afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale. En particulier, la Communauté vise à réduire l’écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ». Quant à lui, l’article 130^D jette les bases de la réforme des instruments structurels : « Dès l’entrée en vigueur de l’Acte unique européen, la Commission soumet au Conseil une proposition d’ensemble visant à apporter à la structure et aux règles de fonctionnement des fonds existants à finalité structurelle (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section orientation, Fonds social européen, Fonds européen de développement régional), les modifications qui seraient nécessaires pour préciser et rationnaliser leurs missions (…) ainsi qu’à renforcer leur efficacité et coordonner leurs interventions ». La politique régionale devient désormais un élément de la politique de cohésion économique et sociale. En effet, selon ses concepteurs, en réduisant les disparités entre les régions, la politique régionale permettra d’améliorer le fonctionnement du marché intérieur et évitera que l’effacement des frontières ne produise des effets négatifs sur l’économie des régions les moins favorisées ou confrontées à des problèmes de reconversion économique  [9].

11 La création du Marché unique et son corollaire, la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, s’avèrent propices au développement d’actions de coopération pour les territoires frontaliers. Pour sa part, la vie quotidienne des populations frontalières est facilitée par les accords de Schengen qui, signés en 1985 par la France, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, prévoient l’abolition des contrôles aux frontières communes de ces pays.

1.2. La première période de programmation : 1989-1993

12Conformément aux attentes formulées dans l’Acte unique européen, la Commission européenne présente, en juin 1988, le premier règlement précisant les modalités de fonctionnement de la politique de cohésion ainsi que la façon d’utiliser les fonds structurels  [10]. Cette réforme s’accompagne, au travers de ce qui est désigné comme étant le « paquet Delors I », d’un changement budgétaire conséquent : un accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission doit désormais intervenir afin d’adopter des perspectives financières et des priorités budgétaires pluriannuelles. Le premier exercice du genre couvre la période 1989-1993.

13 Cette première période de programmation s’articule autour de cinq grands objectifs prioritaires : développement des régions en retard de développement, reconversion des régions en déclin industriel, lutte contre le chômage de longue durée, intégration professionnelle des jeunes, ajustement des structures agricoles et développement des zones rurales. En marge, seize programmes d’initiatives communautaires (PIC) viennent s’ajouter. Parmi ceux-ci, dès 1990, Interreg contribue au développement de la coopération transfrontalière aux frontières internes et externes de l’Europe des Douze  [11], au travers de la mise en œuvre de 31 programmes opérationnels qui soutiennent plus de 2 500 projets.

14D’un point de vue financier et selon le principe d’additionnalité, les fonds européens s’ajoutent aux financements nationaux. Dès lors, aux montants présentés ci-après doivent s’ajouter les contributions nationales ou régionales pour obtenir le budget total des programmes. Ainsi, sur 1989-1993, 69 milliards d’écus  [12], représentant 25 % du budget communautaire, sont alloués à la politique de cohésion, au travers du FEDER, du Fonds social européen (FSE)  [13] et de la section Orientation du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA-Orientation)  [14]. Les PIC se voient dotés de 8 % de ce budget, dont 700 millions d’écus consacrés à Interreg.

15 Sur la frontière franco-belge, trois espaces de coopération voient le jour.

16 Un premier axe important de coopération se développe entre les territoires du Hainaut et du Nord-Pas-de-Calais. À l’origine, une étude réalisée en 1988 encourage l’État français, la Région Nord-Pas-de-Calais, le département du Nord, la Région wallonne et la Communauté française à s’engager dans un processus de coopération transfrontalière. Une déclaration commune est signée par les quatre premiers acteurs le 30 mai 1989, visant à mener un Programme d’action et de coopération transfrontalier européen (PACTE)  [15]. Dès 1990, cette déclaration commune permet la mise en œuvre de neuf projets pilotes. Ce programme PACTE permet également de mettre sur pied des groupes de travail thématiques et territoriaux qui contribuent à l’élaboration du premier programme opérationnel (PO)  [16] Interreg I Hainaut–Nord-Pas-de-Calais. Celui-ci finance la réalisation de 60 projets, pour un budget total de 28 millions d’écus (dont 14,85 millions d’écus de financement européen).

17Plus à l’Est, l’État français, la Région Champagne-Ardenne, le département des Ardennes, la Région wallonne et la Communauté française s’engagent dans une première génération de programmes de coopération dès 1991. Quarante projets sont menés autour de cinq axes prioritaires : désenclavement de la zone par l’amélioration de l’accessibilité, valorisation du potentiel touristique et culturel, protection des ressources naturelles, développement des ressources humaines et soutien au développement économique et agricole. Ils totalisent un budget de 14,65 millions d’écus (dont 6,5 millions d’écus de financement européen).

18 Enfin, à l’Ouest, un dernier axe voit le jour au travers d’un protocole d’accord signé en 1989 entre le département du Nord et la province de Flandre occidentale. Un an plus tard, une déclaration de coopération conjointe est établie entre la Région Nord-Pas-de-Calais et la Région flamande. Ces deux actes politiques constituent le catalyseur du premier PO, qui permet de soutenir 80 projets pour un coût total de 27 millions d’écus (dont 13,8 millions d’écus de financement européen).

19 On constate que, au cours de cette période, l’aide est principalement axée sur des mesures susceptibles d’aider les populations locales, tout en encourageant la création et le développement de réseaux de coopération dans le cadre du marché intérieur.

1.3. L’Europe de Maastricht : 1994-1999

20L’effondrement du mur de Berlin forme, avec la démocratisation progressive de l’ancien bloc communiste, une des questions centrales de l’agenda européen : comment approfondir l’intégration politique en tenant compte de cette nouvelle réalité géopolitique ? Entré en vigueur le 1^er novembre 1993, le Traité de Rome tel que modifié par le Traité de Maastricht du 7 février 1992 introduit, dans le domaine de la politique régionale, un nouvel instrument financier (le Fonds de cohésion  [17]) et une nouvelle institution (le Comité des régions) et consacre le principe de subsidiarité  [18]. Présenté dans la foulée de la signature du Traité de Maastricht, le « paquet Delors II » propose un budget doublé pour les fonds structurels et un programme visant à « aller vers une union économique et monétaire qui permette à la Communauté de profiter pleinement des avantages d’un grand espace économique organisé et d’une monnaie unique ». Les objectifs de la période 1989-1993 sont plus ou moins reconduits pour cette nouvelle période. Aux côtés de six objectifs prioritaires (développement des régions en retard de développement, reconversion des régions en déclin industriel, intégration sur le marché du travail, adaptation aux mutations industrielles, amélioration des structures dans les secteurs de l’agriculture et développement des zones rurales, développement des régions à très faible densité de population), 13 PIC sont proposés. Quant à lui, le budget double et dépasse les 168 milliards d’écus (dont 15 milliards d’écus pour le fonds de cohésion), représentant un tiers du budget européen.

21 C’est au cours de cette période que les dimensions territoriales de la coopération se diversifient au travers d’Interreg II. Plus précisément, un volet transfrontalier (Interreg volet A) passe de 31 à 59 programmes  [19], avec une dotation de 2,6 milliards d’écus. S’inscrivant dans la continuité du PIC Regen (1989-1993)  [20], un volet B s’élevant à 450 millions d’écus soutient les réseaux énergétiques (gaz et électricité) transnationaux en Grèce, en Italie, au Portugal et en Espagne. Un volet C se consacre aux dynamiques transnationales (c’est-à-dire aux coopérations entre vastes zones contiguës) en visant de manière plus spécifique le territoire et, en particulier, les thématiques de la planification régionale et de l’aménagement de l’espace. Le dernier volet concerne 13 programmes, pour une contribution européenne de 413 millions d’écus.

22 Sur la frontière franco-belge, les trois espaces de coopération transfrontalière (volet A) identifiés en Interreg I sont globalement reconduits, moyennant quelques adaptations. La province de Hainaut, le département du Nord et, désormais, le département de l’Aisne constituent le territoire de coopération du Programme Interreg II Hainaut–Nord-Pas-de-Calais–Picardie, validé par la Commission européenne le 15 juillet 1996. La gouvernance du programme s’ouvre également, de facto, à la Région Picardie ainsi qu’au département de l’Aisne. En termes de réalisation, 149 projets transfrontaliers, représentant un budget total de 156 millions d’écus, sont soutenus par les 74 millions d’écus de financement européen. Sur l’axe Wallonie-Ardennes, les efforts engagés se poursuivent au cours de cette deuxième période de programmation : les 51 projets menés bénéficient d’un apport européen de 14 millions d’écus, représentant 50 % du volume financier mobilisé. Enfin, la coopération entre la Région Nord-Pas-de-Calais et la province de Flandre occidentale se poursuit au travers des 80 projets financés à hauteur de 18,2 millions d’écus (pour un budget total de 38 millions).

23 Même si la majeure partie des moyens européens engagés proviennent du FEDER, le FSE et le FEOGA-Orientation participent également au financement de ces programmes. Les décisions prises par la Commission européenne dans le cadre de l’approbation des PO précisent la répartition entre ces différents fonds structurels.

24 Les conclusions de l’évaluation ex-post relative à cette période 1994-1999 indiquent notamment que, au plan européen, Interreg II « a contribué de manière significative à rendre l’ensemble du processus d’intégration européenne plus transparent et tangible et a également contribué à la réalisation d’objectifs européens reconnus par tous (…), tels que : la cohésion sociale et économique entre les régions de l’UE, le développement équilibré et durable (harmonieux) du territoire européen, une interprétation et une compréhension plus large des principes de partenariat et de subsidiarité qui gouvernent les relations entre les différents niveaux de prise de décision dans l’Union européenne »  [21].

25 C’est sous Interreg II que le foisonnement de projets voit le jour, conduisant à une réelle dynamique transfrontalière entre les acteurs. Un grand nombre de projets mettent en avant la structuration des relations entre partenaires. Certains d’entre eux vont au-delà de leur projet Interreg, en développant d’autres actions hors financement voire parfois des contacts avec d’autres opérateurs non financés.

1.4. Faire de l’élargissement une réussite : 2000-2006

26La préparation de la période de programmation 2000-2006 débute en juillet 1997, avec la publication d’une communication de la Commission européenne intitulée «Agenda 2000 pour une Union plus forte et plus large »  [22]. Ce document met en évidence les nouvelles priorités européennes, dont l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale. Ainsi, des instruments de préadhésion sont mis en place afin de permettre le financement et le transfert de savoir-faire à destination des pays candidats. Par son élargissement à dix nouveaux États en 2004, l’Union européenne voit sa population s’accroître de 20 % et son PIB de 5 %.

27La concentration est l’un des principes directeurs de la mise en œuvre des fonds structurels depuis la réforme Delors évoquée précédemment. Ce principe s’applique, à plus d’un titre, à l’architecture générale de la politique de cohésion pour la période 2000-2006. Dotée de 213 milliards d’euros  [23], celle-ci s’articule autour de trois objectifs distincts : développement et ajustement structurel des régions en retard de développement (71,6 % du budget), reconversion économique et sociale des régions confrontées à des difficultés structurelles (9,6 % du budget), adaptation et modernisation des politiques d’emploi, d’éducation et de formation (10,3 % du budget). À côté de ces trois objectifs prioritaires, quatre PIC continuent d’exister : Interreg, Leader (qui encourage la conception et la mise en œuvre de stratégies de développement innovantes pour les territoires ruraux), Equal (qui a pour principal objectif de promouvoir de nouveaux moyens de lutte contre toutes les formes d’exclusion, de discrimination et d’inégalité en rapport avec le marché du travail) et Urban (qui vise à promouvoir la conception et la mise en œuvre de modèles de développement innovants en faveur d’une régénération économique et sociale des zones urbaines en crise).

28La caractéristique spécifique d’Interreg, dont le champ d’intervention dépasse par définition les limites nationales, justifie sa prorogation au-delà de 1999. Son rôle dans la construction européenne permet, dans les années 2000, de conforter la coopération territoriale européenne (CTE) sur la base du triptyque évoqué précédemment (transfrontalier, transnational et interrégional). La dotation globale d’Interreg atteint 4,875 milliards d’euros, provenant désormais exclusivement du FEDER. Cette somme se répartit entre un volet A « coopération transfrontalière » entre zones contiguës, visant à développer des centres économiques et sociaux transfrontaliers en mettant en œuvre des stratégies communes de développement (67 % du budget), un volet B « coopération transnationale » entre autorités nationales, régionales et locales, visant à promouvoir une meilleure intégration territoriale dans l’Union grâce à la formation de grands groupes de régions européennes (27 % du budget), et un volet C « coopération interrégionale », destiné à favoriser la mise en réseau, les échanges d’expériences et de bonnes pratiques sur l’entièreté du territoire de l’Union (6 % du budget).

29Cette nouvelle période de programmation connaît également d’importantes évolutions en termes de mise en œuvre des programmes. Ainsi, à titre d’exemple, chaque programme Interreg est dorénavant financé par un seul fonds et doté d’organes de gestion unique (autorité de gestion, secrétariat technique conjoint, autorité de paiement, etc.), ce qui doit contribuer à une meilleure intégration et à une coopération accrue. Par ailleurs, la discipline budgétaire est renforcée au travers de la règle de dégagement d’office (également nommée « règle n+2 ») : les crédits non utilisés (c’est-à-dire non justifiés à la Commission européenne) à la fin de la deuxième année qui suit l’engagement budgétaire sont définitivement perdus pour les programmes. Cette règle est aussi un moyen d’inciter à la réalisation rapide des programmes européens  [24]. Enfin, un système d’évaluation ex-ante, ex-itinere et ex-post appelle une plus forte implication des États membres et des régions au suivi et à l’évaluation des programmes. Le principe de partenariat est ici encore davantage renforcé.

30Sur la frontière franco-belge, conformément au souhait émis par la Commission européenne, les cinq régions (Région Nord-Pas-de-Calais, Région Picardie, Région Champagne-Ardenne, Région wallonne et Région flamande) qui faisaient l’objet de trois programmes différents sous les périodes de programmation précédentes élaborent un programme opérationnel unique baptisé Interreg III France-Wallonie-Vlaanderen. Financé à hauteur de 88,7 millions d’euros par le FEDER exclusivement, il se décompose en trois sous-programmes dont la différence porte sur la couverture géographique des partenariats développés par les projets : franco-wallon (60 % du budget), franco-flamand (19 % du budget) et tripartite (21 % du budget).

31 Au total, le programme permet la mise en œuvre de coopérations transfrontalières entre les territoires suivants (cf. Carte 1). Pour le versant français : l’ensemble de la Région Nord-Pas-de-Calais (comprenant les départements du Nord et du Pas-de-Calais), l’ensemble de la Région Picardie (regroupant les départements de l’Aisne, de l’Oise et de la Somme) et le département des Ardennes (qui est l’un des quatre départements de la Région Champagne-Ardenne). Pour le versant wallon : la province de Hainaut, la province de Namur et, en province de Luxembourg, les arrondissements de Neufchâteau et de Virton. Pour le versant flamand : les arrondissements de Courtrai, de Dixmude, de Furnes, d’Ostende, de Roulers, de Tielt et d’Ypres en province de Flandre occidentale  [25], et l’arrondissement d’Audenarde en province de Flandre orientale.

32 En ce qui concerne la gestion et la mise en œuvre du programme, le rôle d’autorité de gestion unique revient, d’un commun accord entre l’ensemble des partenaires, à la Région wallonne (seule à avoir, in fine, présenté sa candidature à cette fonction)  [26]. L’autorité de gestion effectue son travail en étroite concertation avec les autorités partenaires, depuis l’étape de conception du programme jusqu’à sa clôture. Ainsi, la dimension partenariale est respectée et permet d’assurer une intense collaboration entre les différents protagonistes : l’État français (représenté par les Région Nord-Pas-de-Calais, Picardie et Champagne-Ardenne, ainsi que par les départements du Nord, du Pas-de-Calais, de l’Aisne et des Ardennes), la Région wallonne, la Communauté française, la Région flamande, la province de Flandre occidentale et la province de Flandre orientale.

Carte 1. Zone de coopération Interreg III France-Wallonie-Vlaanderen

Carte 1. Zone de coopération Interreg III France-Wallonie-Vlaanderen

Remarque : Conformément aux règlements européens, le territoire du programme Interreg France-Wallonie-Vlaanderen est composé de zones éligibles (départements français et arrondissements belges touchant directement la frontière franco-belge) et de zones adjacentes (départements français et arrondissements belges touchant directement la zone éligible).

33Au total, 240 projets sont mis en œuvre dans les thématiques suivantes : intégration du marché du travail transfrontalier et insertion sociale ; rapprochement des acteurs économiques et amélioration de l’environnement des entreprises ; gestion et préservation concertées de l’environnement ; valorisation du potentiel touristique et culturel du territoire transfrontalier ; soutien aux initiatives rurales dans une perspective de développement durable ; structuration du territoire transfrontalier ; renforcement de la citoyenneté transfrontalière et offre de services transfrontaliers aux citoyens  [27].

1.5. Priorité à la croissance et à l’emploi : 2007-2013

34La communication de la Commission européenne du 10 février 2004 intitulée « Construire notre avenir commun : défis politiques et moyens budgétaires de l’Union élargie, 2007-2013 » représente le coup d’envoi de la préparation d’une nouvelle période de programmation.

35 En toile de fond, figure le grand élargissement de mai 2004, qui augmentera considérable-ment les disparités économiques et sociales entre les différents États membres  [28]. Cette tendance est encore plus marquée au niveau régional : la région la plus riche, Inner London (centre de Londres), atteint 290 % du produit intérieur brut moyen par habitant de l’UE-27, tandis que la région la plus pauvre, le nord-est de la Roumanie, ne dépasse pas 23 % de cette même moyenne  [29]. Les inquiétudes que ces constats engendrent sont relayées dans un troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, présenté par la Commission début 2004.

36Les propositions de la Commission européenne vont également être largement influencées par deux éléments importants.

37D’une part, la reconnaissance de la cohésion territoriale se profile (aux côtés de la cohésion économique et sociale déjà évoquée). Celle-ci apparaît dans le projet de traité instituant une constitution européenne. Le rejet du texte, par la France (via le référendum) puis par les Pays-Bas, ne voit pas pour autant le concept disparaître. En effet, l’objectif de cohésion territoriale n’étant pas remis en cause dans ce rejet, celui-ci est repris dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, nouveau nom du Traité de Rome depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007). Entré en vigueur le 1^er décembre 2009, celui-ci consacre cette notion en ses articles 3  [30] et 174  [31]. Dans ce dernier, on remarque, d’ailleurs, la mention explicite aux régions transfrontalières.

38 D’autre part, la politique de cohésion, comme toute politique européenne, doit tenter de concourir à l’atteinte des résultats ambitieux fixés par les stratégies (parfois appelées « agendas ») de Lisbonne et Göteborg. Adoptée par le Conseil européen en mars 2000, la stratégie de Lisbonne vise à mettre en place l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde à l’horizon 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale. En juin 2001, elle est complétée par la stratégie de Göteborg, dont l’objectif réside dans l’intégration de la notion de développement durable. Il s’agit de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. Cette nouvelle approche en matière d’élaboration des politiques s’illustre par la définition reprise dans les conclusions du Conseil (point 22) : « Il faut examiner d’une manière coordonnée les conséquences économiques, sociales et environnementales de toutes les politiques et en tenir compte dans le processus de décision ». Diverses cibles quantitatives sont fixées : le taux d’emploi devra atteindre 70 % en 2010, le taux d’emploi des femmes devra tendre vers 60 % et le taux de chômage devra être réduit de 4 %. En outre, l’investissement dans le capital humain (éducation, formation, santé, etc.) devra être accru pour atteindre 50 % du PIB européen. En ce qui concerne la recherche et développement, l’objectif est d’y consacrer 3 % du PIB. Enfin, la réduction des émissions de gaz à effet de serre devra être de 8 % comparée à 1990.

39La nouvelle période de programmation se caractérise par une approche davantage stratégique. Le processus de programmation est désormais précédé d’une étape d’élaboration stratégique, tel que prévu à l’article 3 du règlement (CE) 1083/2006 : « L’action au titre des fonds intègre, au niveau national et régional, les priorités de la Communauté en faveur du développement durable en renforçant la croissance, la compétitivité, l’emploi et l’inclusion sociale, ainsi qu’en protégeant et en améliorant la qualité de l’environnement »  [32].

40Dans ce cadre, des orientations stratégiques communautaires (OSC) en matière de cohésion ont été proposées par la Commission  [33]. Elles ont ensuite dû être déclinées dans les cadres de références stratégiques nationaux (CRSN) au niveau de chaque État membre. Ces documents définissent les priorités d’intervention des fonds structurels pour chaque État membre et, en particulier, la synergie entre la politique de cohésion et les stratégies de Lisbonne et de Göteborg. C’est seulement une fois le CRSN déposé auprès de la Commission européenne que les PO des différents programmes régionaux peuvent être déposés.

41 Le principe de concentration continue son œuvre à l’occasion de cette nouvelle période de programmation. Il permet de voir la CTE passer du statut de PIC  [34] à celui d’objectif à part entière de la politique de cohésion. À l’instar de la période de programmation précédente, le nombre d’objectifs prioritaires reste plafonné à trois et représente 347 milliards d’euros. Leur contenu, par contre, enregistre d’importantes évolutions : l’objectif « convergence » visera à accélérer la convergence des États membres et des régions les moins développées dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (81,5 % du budget) ; l’objectif « Compétitivité régionale et emploi » couvrira toutes les autres régions de l’Union et visera à renforcer la compétitivité et l’attrait des régions ainsi que l’emploi (16 % du budget) ; l’objectif « Coopération territoriale européenne (CTE) » succédera à Interreg (2,5 % du budget).

42En termes de concentration, la Commission invite les États membres à réaliser un « fléchage Lisbonne ». Concrètement, il s’agit de consacrer aux programmes relevant de l’objectif convergence et à ceux relevant de l’objectif compétitivité régionale et emploi respectivement 60 % et 75 % des crédits.

43Le nombre des instruments financiers au service de la politique de cohésion est également rationalisé : il passe de 6 à 3 entre 2007 et 2013. Désormais, deux fonds structurels (FEDER et FSE) et le Fonds de cohésion financent les programmes relevant de la politique de cohésion. Les apports du FEOGA-Orientation et de l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP) font désormais partie, respectivement, du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) dans le cadre de la politique européenne de développement rural et du Fonds européen pour la pêche (FEP), qui œuvre en faveur de la politique européenne de la pêche et des affaires maritimes.

44Le troisième objectif de la politique de cohésion, la CTE, doté d’un budget de 8,7 milliards d’euros provenant du FEDER, se compose, comme en 2000-2006, de trois volets distincts : un volet « coopération transfrontalière » (Interreg IV A), qui concerne les territoires le long des frontières terrestres et maritimes  [35], à hauteur de 6,5 milliards d’euros ; un volet « coopération transnationale » (Interreg IV B) à hauteur de 1,8 milliard d’euros ; un volet « coopération interrégionale » (Interreg IV C), comprenant lui-même quatre aspects – coopération entre régions (Interreg IV C), entre villes (URBACT), entre réseaux dédiés à l’étude des territoires (ESPON/ORATE) et entre programmes de coopération (INTERACT) –, à hauteur de 0,4 milliard d’euros.

45 Enfin, le cadre législatif proposé intègre un nouvel outil juridique : le groupement européen de coopération territoriale (GECT). Celui-ci est « l’organe de coopération le plus abouti auquel peuvent recourir les collectivités territoriales de l’Union européenne pour porter une stratégie d’intégration territoriale et mettre en œuvre des projets, gérer un programme de coopération financé dans le cadre de la politique de cohésion ou organiser la gouvernance d’un territoire transfrontalier »  [36]. Le premier GECT à voir le jour est celui de l’eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai  [37], en janvier 2008.

46 Sur la frontière franco-belge, le programme Interreg IV France-Wallonie-Vlaanderen continue d’élargir quelque peu son territoire en incluant, côté français, le département de la Marne (en Région Champagne-Ardenne) et, côté belge, d’une part, les arrondissements de Marche-en-Famenne, de Bastogne et d’Arlon – ce qui permet ainsi de couvrir l’entièreté de la province de Luxembourg – et, d’autre part, les arrondissements de Bruges (en Flandre occidentale, province dès lors totalement couverte également) et de Gand (en province de Flandre orientale). Ces ajouts de territoire se feront dans le cadre de la zone adjacente du programme.

Carte 2. Zone de coopération Interreg IV France-Wallonie-Vlaanderen (2007-2013)

Carte 2. Zone de coopération Interreg IV France-Wallonie-Vlaanderen (2007-2013)

Remarque : cf. Carte 1.

47L’objectif général du programme est de « mettre en synergie les potentialités de la zone de coopération transfrontalière afin de favoriser un développement durable, coordonné et intégré des régions concernées au bénéfice des populations frontalières ». Outre la formulation de cet objectif, les autorités partenaires ont souhaité mettre en lumière quelques caractéristiques : le programme confirme son ancrage territorial fort et reste multi-thématique ; la notion de plus-value transfrontalière  [38] forte reste la marque de fabrique des projets financés ; l’importance d’amorcer un processus de capitalisation au travers de la prise en compte des expériences issues des périodes de programmation précédentes et, dès lors, de consolidation des acquis d’une coopération bien établie est réaffirmée.

48 Quatre priorités stratégiques, déclinées en objectifs opérationnels, visent respectivement : à favoriser le développement économique de la zone par une approche transfrontalière, cohérente et intégrée ; à développer et promouvoir l’identité du territoire transfrontalier par la culture et le tourisme ; à renforcer le sentiment d’appartenance à un espace commun en améliorant l’offre et en facilitant l’accès aux services transfrontaliers ; à dynamiser la gestion commune du territoire par un développement durable, coordonné et intégré du cadre de vie.

49 Au total, 197 projets sont financés, pour un budget total de près de 300 millions euros, dont 138 millions d’euros sont apportés par le FEDER.

50 Même si la partie du cadre réglementaire européen relative au « fléchage Lisbonne » ne s’applique pas aux programmes CTE, les autorités partenaires du programme Interreg IV France-Wallonie-Vlaanderen ont souhaité concentrer 75 % des moyens budgétaires sur cinq thématiques s’inscrivant dans les stratégies de Lisbonne et de Göteborg. Les organes de gestion et la gouvernance globale du programme ne connaissent pas d’évolution notoire entre la période précédente et cette génération de programmes. La Wallonie, ayant démontré son savoir-faire en la matière  [39], est reconduite à l’unanimité dans sa fonction d’autorité de gestion.

1.6. Concentration thématique et orientation résultats : 2014-2020

51Les travaux de préparation de la période de programmation 2014-2020 s’appuient largement, d’une part, sur le cinquième rapport de la Commission européenne sur la cohésion économique, sociale et territoriale  [40] en novembre 2010 et, d’autre part, pour ce qui concerne la CTE, sur l’évaluation ex-post Interreg III publiée en mai 2010.

52 Chacun à leur manière, ces documents mettent en évidence l’importance de mieux comprendre et, en amont, de mieux mesurer les effets de la politique de cohésion  [41]. Pour garantir une utilisation plus rationnelle et efficace visant à maximiser l’impact des fonds structurels, il est également fait mention de la nécessité de concentrer les moyens sur un nombre limité d’objectifs stratégiques  [42].

53 Au premier semestre 2010, le Conseil adopte, sur fond de crise financière et économique, la stratégie « Europe 2020 ». Celle-ci définit la feuille de route européenne en faveur de la croissance et de l’emploi pour les dix années à venir, à l’instar de ce que la stratégie de Lisbonne a fait pour la décennie écoulée. Au travers de cette stratégie, les États membres souhaitent stimuler une croissance qui se veut à la fois durable (donner la priorité à une économie à faibles émissions de carbone et encourager une industrie compétitive), inclusive (encourager une économie à fort taux d’emploi, réduire la pauvreté et favoriser la cohésion sociale) et intelligente (développer la connaissance, l’éducation, la recherche et l’innovation).

54 Cinq grands objectifs sont établis avec, pour chacun, une transposition en objectifs nationaux : faire passer le taux d’emploi des 20-64 ans de 69 % à 75 % ; investir 3 % du PIB dans la recherche et le développement ; lutter contre le changement climatique et recourir aux énergies durables (réduire d’au moins 20 % les gaz à effet de serre par rapport à 1990, utiliser de l’énergie renouvelable à hauteur de 20 %, augmenter de 20 % l’efficacité énergétique) ; œuvrer en faveur de l’éducation (abaisser le taux de sortie précoce du système scolaire de 10 %, parvenir à ce qu’au moins 40 % de la population âgée de 30 à 34 ans soit diplômée de l’enseignement supérieur) ; sortir 20 millions de personnes de la pauvreté.

55 Le 6 octobre 2011, la Commission européenne présente ses projets de règlement pour la future politique de cohésion. Après plus de deux années de négociations entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen, le paquet législatif est finalement adopté en décembre 2013  [43]. En parallèle, le cadre financier pluriannuel a également fait l’objet d’âpres négociations. Pour la première fois, le budget global de l’Union européenne est en recul de plus de 3 %. La politique de cohésion n’est pas épargnée, puisqu’elle enregistre une baisse de plus de 8 %. Quant à elle, la CTE connaît une très légère progression, de l’ordre de 0,65 %.

56Le nombre d’objectifs prioritaires passe de 3 à 2 par rapport à la période précédente de programmation. Ils représentent un budget de 325 milliards d’euros (prix 2011) qui se répartit entre, d’une part, l’objectif « Investissement pour la croissance et l’emploi »  [44], qui vise à investir dans les régions afin d’atteindre les objectifs de l’UE en matière de croissance, d’emploi, de lutte contre le changement climatique, de dépendance énergétique et de lutte contre l’exclusion sociale (96,33 % du budget) et, d’autre part, l’objectif « Coopération territoriale européenne (CTE) », qui confirme son statut d’objectif à part entière (2,75 % du budget)  [45]. Ce dernier objectif est doté de 8,948 milliards d’euros. Il se structure, comme par le passé, autour des volets transfrontalier (60 programmes et 74,05 % du budget), transnational (15 programmes et 20,36 % du budget) et interrégional (4 programmes et 5,59 % du budget).

57Les principales nouveautés liées à la réforme 2014-2020 qui nous intéressent dans le cadre du présent Courrier hebdomadaire sont de quatre ordres. Primo, un lien solide est établi entre la stratégie Europe 2020, la politique de cohésion et les différents programmes que celle-ci soutient à travers l’Union européenne (sorte d’imbrication stratégique). Secundo, la Commission a souhaité que l’approche soit résolument orientée vers les résultats : les objectifs poursuivis par les différents programmes doivent être clairement établis et mesurables. Le suivi des indicateurs se fera via un « cadre de performance » à respecter sous peine de pénalité. Tertio, un accroissement de la lisibilité et de la visibilité de la CTE devra être réalisé au plan européen. Un premier pas sera fait avec l’adoption d’une « image de marque Interreg » commune à l’ensemble des quelque 75 programmes menés à l’échelle européenne. Quarto, un effort de concentration thématique devra être impérativement opéré. Concrètement, relativement à cette dernière caractéristique, le cadre réglementaire identifie 11 objectifs thématiques d’intervention  [46]. Les programmes CTE doivent concentrer 80 % de leurs ressources sur quatre items de cette liste. Cette nouvelle contrainte contribue à faire évoluer l’approche envisagée par les différents programmes : d’une logique purement territoriale mais multi-thématique, la nouvelle génération de programmes devra, sur la base des besoins et opportunités de l’espace de coopération transfrontalier, circonscrire les domaines d’intervention prioritaires finançables.

58En ce qui concerne le programme Interreg France-Wallonie-Vlaanderen, au terme de deux années de négociations entre autorités partenaires  [47], le programme de coopération (PC)  [48] est déposé en octobre 2014 auprès de la Commission européenne. Le budget alloué est en nette augmentation, avoisinant une participation du FEDER à hauteur de 170 millions d’euros (soit + 23 %). Le territoire, quant à lui, reste identique à la période précédente, si ce n’est que la distinction entre zone éligible et zone adjacente disparaît. Cette modification ne sera pas sans conséquence pour la gouvernance du programme. Désormais, les départements de la Somme, de l’Oise et de la Marne participeront au processus décisionnel du programme ainsi qu’au financement de son assistance technique eu égard à l’éligibilité complète et sans réserve de leur territoire. La logique de sous-programmes qui avait prévalu depuis la fusion des territoires de coopération opérée en Interreg III disparaît. Enfin, à l’unanimité, les entités politiques partenaires ont confirmé la Wallonie en qualité d’autorité de gestion.

Carte 3. Zone de coopération Interreg V France-Wallonie-Vlaanderen (2014-2020)

Carte 3. Zone de coopération Interreg V France-Wallonie-Vlaanderen (2014-2020)

59Au niveau des thématiques, quatre axes prioritaires sont retenus : améliorer et soutenir la collaboration transfrontalière en recherche et innovation (32 % du budget) ; accroître la compétitivité transfrontalière des PME (21 % du budget) ; protéger et valoriser l’envi-ronnement par une gestion intégrée des ressources transfrontalières (27 % du budget) ; promouvoir la cohésion et l’identité commune des territoires transfrontaliers (20 % du budget). Outre la plus-value transfrontalière inhérente à la nature même du programme, chaque projet ou portefeuille de projets devra démontrer sa cohérence entre ses objectifs propres et ceux développés dans la stratégie du programme de coopération.

60 La Commission approuve officiellement le document stratégique le 19 mai 2015.

1.7. Résumé

61Cette mise en perspective permet de resituer la CTE dans le contexte évolutif de la politique de cohésion, d’une part, et dans sa mise en œuvre au travers des programmes Interreg sur la frontière franco-belge, d’autre part.

62 Parmi toutes les évolutions, cinq constats méritent d’être mis en lumière au plan global : primo, la rationalisation et la concentration des différents axes de la politique de cohésion sur un nombre plus restreint d’objectifs et d’instruments financiers (cf. Tableau 1) ; secundo, la croissance du poids financier de la politique de cohésion dans le budget européen (d’un quart en 1989 à plus d’un tiers actuellement) ; tertio, l’indéniable reconnaissance de la CTE en tant qu’objectif à part entière de la politique de cohésion (et, en parallèle, même s’ils restent modestes au regard du cadre financier pluriannuel global, l’augmentation constante des moyens budgétaires dédiés) ; quarto, le caractère de plus en plus stratégique des programmations, l’intégration des processus d’évaluation et la contribution de la politique de cohésion aux stratégies transversales européennes (Lisbonne, Europe 2020, etc.) ; quinto, l’implication de la Wallonie dans les programmes de coopération transfrontalière dès leur mise en place, tant en ce qui concerne la mobilisa-tion des porteurs de projet sur le terrain que dans les processus de gouvernance et de gestion des programmes.

63Au niveau de l’espace France-Wallonie-Flandre, ces 25 dernières années ont permis d’amorcer des dynamiques de coopération, de fédérer les acteurs issus des différents territoires frontaliers autour d’une approche commune tout en respectant les spécificités de chacun et, enfin, de consolider les acquis d’une coopération établie afin de la pérenniser.

Tableau 1. Comparaison des différentes périodes de programmation

Tableau 1. Comparaison des différentes périodes de programmation

2.1. Les acteurs du noyau décisionnel

67 Les acteurs du noyau décisionnel sont de trois types : les autorités partenaires, la Commission européenne, et les organes de gestion et d’assistance technique.

2.1.3. Les organes de gestion et d’assistance technique

77Les règlements européens dédiés à l’utilisation des fonds structurels fixent un cadre général d’exécution des programmes reposant notamment sur les trois principes directeurs évoqués dans le point précédent : la subsidiarité, le partenariat et la gestion partagée. Pour la période de programmation 2007-2013, il s’agit des règlements (CE) 1083/2006 et (CE) 1080/2006 et du règlement d’exécution (CE) 1828/2006  [62]. Ceux-ci édictent des normes, des procédures, des balises et des orientations de nature à garantir une programmation conforme et régulière des fonds européens  [63], d’une part, et un usage efficace et performant de ceux-ci, d’autre part.

78 Ce dernier aspect relatif à la performance mérite d’être développé davantage. Il est révélateur d’une volonté de la Commission européenne d’insuffler, à travers ses programmes et à l’intérieur de ceux-ci, une véritable culture de l’évaluation de l’impact des politiques publiques menées. Cette tendance sera encore davantage accentuée pour la période 2014-2020 par l’intégration de l’approche « résultats »  [64] visant à accroître l’effet de levier et la plus-value de l’action des autorités.

79La logique d’intervention cherchant à maximaliser les résultats des politiques publiques peut être schématisée comme suit :

Schéma 1. La logique d’intervention publique

Schéma 1. La logique d’intervention publique

80Cela étant précisé, un corpus de règles et de lignes directrices communautaires est donc à la base des modes de décision, de gestion et de mise en œuvre d’un programme Interreg. Dans cette optique, les textes européens prévoient la mise sur pied obligatoire d’un appareil politico-administratif de gestion composé de trois autorités.

81 Au niveau du processus de décision, précisons d’emblée que ces organes, en raison de leur qualité de gestionnaire administratif du programme, qui suppose entre autres un devoir de neutralité, n’ont pas le pouvoir du dernier mot. Ils sont membres du Comité de suivi sans voix délibérative. Chacun dans leur champ de compétences, ils contribuent à préparer, à alimenter et à animer les travaux – préparatoires et en séance – du Comité de suivi. Ils fournissent des aides à la décision qui éclairent les autorités partenaires et livrent des éléments d’opportunité sur les options et les orientations à prendre pour accompagner la mise en œuvre du programme. En accomplissant leurs missions, ils sont en capacité d’infléchir et d’influencer les choix des décideurs politiques.

2.2. Les acteurs associés

96La catégorie des acteurs associés regroupe les citoyens, les bénéficiaires potentiels, les groupes de pression, les partenaires économiques et sociaux, etc. Les acteurs dits associés forment donc un ensemble hétérogène d’entités « de second plan » qui ont peu de prise directe sur le processus de décision. Pour autant, ces acteurs ne sont pas sans ressources. Ils bénéficient d’espaces d’expression au sein d’un programme CTE, par le biais desquels ils peuvent donner leur avis. La possibilité marginale qui leur est offerte de faire entendre leur voix est garantie par différents mécanismes.

97 Parmi ceux-ci, deux méritent d’être mis en évidence. D’une part, la consultation publique au stade de l’élaboration et de la gestation du programme opérationnel. À titre d’exemple, en Wallonie, le projet de programme opérationnel Interreg IV (2007-2013) a été envoyé à toutes les communes dans le cadre de la consultation publique. D’autre part, leur représentation est assurée par une participation au Comité de suivi du programme (avec un statut d’observateur). Dans le cas du programme Interreg France-Wallonie-Vlaanderen, les acteurs associés sont représentés par les Comités économiques et sociaux des autorités partenaires et des agents des services compétents en matière d’environnement et en matière d’égalité des chances.

98 Par ailleurs, il convient de ne pas négliger la capacité de certains acteurs associés à imposer leurs vues et leurs priorités auprès des décideurs politiques à travers les échanges, les réseaux et les canaux informels de concertation. Enfin, mentionnons que, lors des dernières périodes de programmation, ils ont gagné en importance grâce à l’action de la Commission européenne, qui a élargi au fil du temps sa conception du partenariat.

3.1. Clé de voûte du complexe décisionnel

100Cette section a pour objectif d’aborder le tissu de principes issus du cadre de fonctionnement des fonds structurels, dans la mesure où il a des répercussions sur les relations qui s’installent entre les différents acteurs dans le cadre des processus de pilotage, de décision et d’exécution du programme. Nous n’examinerons que les principes d’intervention axés sur les acteurs et qui leur sont intimement liés  [70].

3.2. Le principe de programmation

128Le concept de programmation vient compléter la panoplie des principes formant le socle de fonctionnement des programmes de la politique de cohésion. Ce fondement institué par la Commission européenne a pour fonction d’activer et de mettre à l’épreuve les propriétés contenues dans les principes développés dans la section précédente. En effet, dans la pratique, la subsidiarité, le partenariat et la gestion partagée s’exercent de manière croisée à travers un dispositif construit à partir de deux pièces maîtresses : d’une part, un programme opérationnel concerté et négocié entre la Commission et les États membres et, d’autre part, une instance de pilotage et de suivi de l’exécution du programme opérationnel. C’est à partir et autour de celles-ci que s’organise la dynamique entre la Commission européenne et les États membres.

129Le principe de programmation signifie aussi l’introduction dans le champ de la politique de cohésion d’une nouvelle dimension managériale : la notion de pluriannualité (cf. supra).

3.2.1. Le programme opérationnel

130 Le programme opérationnel (PO)  [80] est le texte fondamental qui renferme les grandes orientations stratégiques, budgétaires, managériales et opérationnelles liées au pilotage d’un programme de coopération (PC)  [81]. Il est le fruit d’un processus d’élaboration et de négociation entre la Commission européenne et les autorités partenaires tant en amont de son acceptation que tout au long de sa mise en œuvre.

131Au terme de la période de préparation du PO, la Commission européenne doit le valider pour qu’il prenne ses effets et que les moyens budgétaires qui y sont consacrés puissent être engagés. La stratégie contenue dans le PO est le fruit d’un processus de gestation complexe. Il débute par un diagnostic socio-économique et une analyse Atouts-Faiblesses-Opportunités-Menaces (AFOM, ou Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats – SWOT) du territoire de coopération. Les résultats de ces deux exercices sont alors confrontés aux priorités politiques des autorités partenaires et au menu thématique contraignant repris dans les règlements  [82]. Enfin, tout au long du cheminement, un évaluateur ex-ante certifie et « labellise » le processus pour donner à la Commission européenne des assurances quant à la qualité de celui-ci. Ensuite, au cours de la mise en œuvre du PO, la Commission européenne est également amenée à se prononcer sur toutes les modifications. Celles-ci ont généralement trait à l’allocation budgétaire entre les priorités thématiques.

132 En synthèse, le PO contient les objectifs, les priorités, les résultats attendus, de même que les moyens, les ressources, les types d’actions à mener pour les atteindre, ainsi que les publics-cibles.

133 En comparant le contenu du PO avec les rapports d’activités annuels qui reprennent ce qui est réellement mis en œuvre sur le terrain, la Commission européenne est en mesure d’évaluer si les États membres tiennent leurs engagements. Par ailleurs, c’est le PO qui permet à la Commission européenne de garantir et de vérifier l’adéquation entre sa stratégie « paneuropéenne » et les types de programmes et de projets qui pourront être menés. Le cadre stratégique européen est conçu à la manière de « poupées russes ». Les couches stratégiques doivent se répondre et s’emboîter les unes dans les autres. De manière plus précise, les actions mises en œuvre par les bénéficiaires dans le cadre de leur projet doivent contribuer à atteindre les objectifs spécifiques de l’axe prioritaire concerné au sein du programme. Ce dernier apporte sa contribution aux résultats attendus de la politique de cohésion qui, à son tour, concourra aux objectifs des stratégies de Lisbonne et Göteborg pour la période 2007-2013 et la stratégie décennale « Europe 2020 » pour 2014-2020. En d’autres termes, mettre en œuvre un projet dans le cadre d’un programme européen, c’est devenir acteur des politiques européennes. De nombreux observateurs estiment que la nature profonde des projets n’évolue que de manière marginale d’une période de programmation à l’autre. C’est avant tout l’argumentation quant à la pertinence et au bien-fondé du projet qui s’adapte aux nouvelles exigences stratégiques.

Schéma 2. Architecture stratégique 2014-2020 des fonds structurels

Schéma 2. Architecture stratégique 2014-2020 des fonds structurels