1.2.1. Texte de l’accord

15

« – Les régions reçoivent la pleine compétence de décision et d’exécution en matière de contrôle de la disponibilité active et passive et d’imposition de sanctions des chômeurs y relatives [En note : « Pour que cette répartition des compétences puisse fonctionner, il est indispensable que l’autorité qui verse les allocations soit aussi celle qui exécute matériellement la sanction »].
– Maintien au fédéral du cadre normatif en ce qui concerne la réglementation en matière d’emploi convenable, de recherche active d’un emploi, de contrôle administratif et de sanctions.
– Les régions ont la possibilité de déléguer le pouvoir de sanction à l’autorité fédérale (ONEM) contre rémunération.
– Sur la base de directives européennes, des accords de coopération seront conclus fixant des objectifs communs relatifs à l’intensité de l’accompagnement des chômeurs » (extrait du point 3.1.2 de l’accord).

16 Le tableau des conséquences financières de l’accord, en annexe de celui-ci, précise que ce point représente environ 38 millions d’euros [5].

1.2.2. Explications

1.2.3. Mise en perspective

27 Nous avons tenu à traiter séparément ce point du chapitre « Marché de l’emploi » de l’accord du 11 octobre 2011, car il comporte des enjeux spécifiques par rapport aux autres points qui figurent dans le même chapitre.

28 Les négociateurs semblent être arrivés assez vite à un accord sur ce point, qui a été repris sans modification substantielle de la note de Bart De Wever. Et il est vrai que la répartition actuelle des compétences entre la sécurité sociale et les dispositifs favorisant la réinsertion des chômeurs n’est pas des plus lisibles. Néanmoins, le choix est loin d’être neutre en termes de politique sociale.

29 La notion de « chômage involontaire » est la pierre angulaire de tout système d’indemnisation du chômage, mais aussi sa principale pierre d’achoppement. D’un côté, une assurance, et plus largement n’importe quel système de solidarité, ne peut faire l’économie du principe selon lequel le bénéficiaire doit s’efforcer, dans la mesure de ses moyens, de limiter son risque ou, si le risque se réalise tout de même, de s’efforcer de limiter l’ampleur du dommage. Mais d’un autre côté, cette notion est très difficile à définir et à objectiver.

30 En tant qu’elle repose sur les offres d’emploi (ou de dispositifs d’insertion assimilés) émanant des organismes publics régionaux de placement, elle se heurte à plusieurs objections fondamentales.

31 D’une part, est-il possible de déduire une attitude à partir d’une faute qui peut être isolée ? D’autre part, est-il justifié de faire reposer le système sur les services publics de placement, qui n’ont, dans les faits, pas le monopole des offres d’emploi ? En théorie, les employeurs sont tenus de leur communiquer leurs emplois « vacants ». Mais, hormis la question de savoir si cette obligation est bien vérifiée et sanctionnée, elle ne concerne dans les faits que les emplois qui ne restent vacants qu’après que l’on ait recouru à d’autres méthodes de publicité. Certains employeurs – et non des moindres, puisqu’il s’agit pratiquement de l’ensemble du secteur public – ne sont d’ailleurs pas soumis à cette obligation. En outre, le secteur du travail intérimaire revendique, et assume à sa manière dans les faits, un rôle d’intermédiation entre les utilisateurs et les demandeurs d’emploi.

32 À partir de là, on n’échappe pas au dilemme suivant, qui a marqué l’histoire de l’indemnisation du chômage depuis les années 1970.

33 Si le service de placement joue un rôle de contrôleur des obligations des chômeurs, il sacrifie inévitablement son rôle de service de placement : d’une part, parce qu’il empêche les demandeurs d’emploi d’avouer des difficultés ou des préférences qui peuvent être interprétées comme une indisponibilité pour le marché de l’emploi ; d’autre part, parce qu’il encombre les services du personnel des entreprises d’une foule de candidats non réellement aptes ou intéressés par la fonction, dans le seul but de tester leur volonté de travail. C’est la situation qui a prévalu jusqu’à la fin des années 1970, jusqu’à ce qu’une séparation soit opérée, au sein de l’ONEM, en 1979, entre les bureaux du chômage et les services de l’emploi. À l’époque, cette réforme avait été saluée comme un rétablissement de la cohérence, en permettant à chaque service de se concentrer sur ses missions.

34 Mais si le service de placement joue réellement son rôle, il est logiquement amené, surtout dans un contexte de chômage élevé, à limiter son action à une certaine frange de la population en chômage – celle qui est a priori la plus apte et la plus motivée à l’emploi – et à laisser les autres tout simplement de côté. C’est la situation qui a prévalu après la scission des services, et surtout après la régionalisation des services de placement et la création d’organismes régionaux séparés. Au cours des dernières années, on a incité les services de l’emploi à s’intéresser aussi à des publics plus difficiles. Mais on ne saurait affirmer qu’on a ainsi complètement renversé les tendances : pour une proportion appréciable de chômeurs, l’inscription comme demandeur d’emploi reste limitée à une formalité vide de sens, et les « plans d’accompagnement » limités à des entretiens périodiques qui ne débouchent pas sur la fourniture d’une aide concrète.

35 En dépit des accords de coopération qui se sont succédé, le système est longtemps resté orphelin d’une procédure systématique de contrôle du chômage involontaire.

36 C’est cette lacune qui a été comblée par le dispositif dit d’activation ou de contrôle du « comportement actif de recherche », mis en place au niveau fédéral par l’ONEM en 2004. Mais ce dispositif lui-même n’est pas sans poser des problèmes de fond. Le principal d’entre eux est que, à partir du moment où on prend au sérieux l’insertion sur le marché du travail comme objectif, notamment en vérifiant systématiquement le respect par les assurés sociaux de leurs obligations en la matière, on se rend mieux compte des obstacles rencontrés par ceux qui cherchent un emploi. Même si elle est individualisée et censée tenir compte de la situation personnelle du demandeur d’emploi, en laissant même un espace à la négociation sur la base du projet personnel, la procédure reste imprégnée de la notion assez traditionnelle de « disponibilité pour le marché de l’emploi », qui postule que le travailleur soit, pratiquement du jour au lendemain, en mesure d’occuper un emploi à temps plein. En fonction à la fois des exigences actuelles du marché de l’emploi et des caractéristiques personnelles de certains demandeurs d’emploi, tel n’est pas, dans les faits, le cas de tous les chômeurs indemnisés.

37 Se pose donc la question de savoir s’il ne faut pas introduire, dans la réglementation du chômage, un concept analogue aux « raisons de santé et d’équité » qui, dans le régime supplétif du revenu d’intégration sociale (RIS), permet de moduler le principe selon lequel le demandeur doit être « disposé à travailler », voire de mettre ce principe entre parenthèses, provisoirement ou définitivement. C’est à une conclusion de cet ordre qu’était arrivé le comité de gestion de l’ONEM, qui, dès 2008, avait recommandé que ce public fasse l’objet d’un accompagnement spécifique par les régions, mais ne soit plus soumis à la procédure de suivi par l’ONEM. Cette idée était soutenue par la ministre de l’Emploi, Joëlle Milquet (CDH), mais ne rencontra pas de consensus politique suffisant, en raison des perspectives de réforme de l’État, et ne put se concrétiser avant la chute du gouvernement Leterme II, en avril 2010.

38 En replaçant dans l’orbite des services régionaux de placement tout ce dispositif, de même que la sanction traditionnelle pour indisponibilité dite passive et, sans doute, que les sanctions pour « chômage dû au propre fait du chômeur », on revient sur la scission opérée en 1979, et on accorde par ailleurs à ce choix une portée quasi constitutionnelle.

39 On n’a entendu, au sujet de cette réforme, aucun argument de fond. Ou plus exactement, chaque fois qu’un acteur du terrain s’est exprimé sur le fond, c’était pour critiquer ou émettre des doutes sérieux sur ce choix. Cette réforme n’est finalement qu’un compromis en réponse à la revendication de régionalisation de l’assurance-chômage elle-même, qui avait été formulée en son temps par le SP. A, avant d’être reprise par l’ensemble des partis flamands [9]. Dans le récent livre d’entretien qu’il a accordé au journaliste Jörgen Oosterwaal, Johan Vande Lanotte reliait cette revendication à la constatation que, pour des raisons économiques et démographiques, la Flandre connaît des pénuries de main-d’œuvre qui vont s’accentuer, tandis que la Wallonie et Bruxelles, pour des raisons différentes, connaissent un excédent de main-d’œuvre. Il est donc essentiel à ses yeux que les chômeurs wallons et bruxellois soient incités, au besoin par la contrainte, d’aller travailler en Flandre [10]. On voit cependant mal en quoi la régionalisation du régime du chômage ou du contrôle de la disponibilité des chômeurs peut contribuer à régler ce problème. Au contraire, on peut craindre que cela favorise le repli de chaque région sur elle-même.

40 Selon le témoignage du même Johan Vande Lanotte, la régionalisation complète de l’ONEM a été réclamée surtout par la N-VA (bien qu’elle n’ait pas été prévue dans la note de Bart De Wever), car « pas mal d’électeurs de la N-VA trouvent que les francophones travaillent trop peu et revendiquent trop d’allocations. Ils trouvent que les Wallons doivent enfin vivre selon leurs moyens » [11]. On reconnaîtra au moins à cette dernière position le mérite d’être claire, et cohérente avec la solution proposée.

41 On peut se demander si le compromis finalement retenu tiendra longtemps la route. À moins d’un renversement de tendance dans les ambitions de pouvoir des uns et des autres, on peut penser que ce ne sera qu’une étape vers une défédéralisation du régime du chômage.

1.3.1. Politique axée sur des groupes cibles

Explications

45

1. Les cotisations à la sécurité sociale font l’objet de trois types de réductions :
   • une « réduction structurelle » de la cotisation patronale, orientée vers le secteur privé marchand. Héritière de la réduction « Maribel », destinée à soutenir la compétitivité extérieure des entreprises, elle reste du ressort de la législation fédérale de sécurité sociale ;
   • une réduction de la cotisation personnelle, ciblée sur les bas salaires, afin de diminuer la tension entre le revenu brut et le revenu net. Elle reste également du ressort de la législation fédérale de sécurité sociale ;
   • diverses réductions, visant soit un groupe particulier de demandeurs d’emploi soit un secteur ou une catégorie particulière d’entreprises. Elles portent en général sur la cotisation patronale, mais aussi parfois sur la cotisation personnelle du travailleur. Ce sont ces réductions ciblées qui sont visées par l’accord du 11 octobre 2011 et qui sont retirées de la législation fédérale de sécurité sociale. Les montants qui y correspondent sont transférés aux Régions, qui en disposeront en toute autonomie.
2. Quant à l’activation des allocations de chômage, il s’agit des techniques mises en place au niveau fédéral par lesquelles une partie de l’allocation de chômage reste payée en cas de reprise du travail et est transformée dans les faits en subside salarial. En général, elle vient en déduction du coût salarial, comme dans le programme Activa ou dans les programmes de transition professionnelle. Dans le programme SINE, destiné à l’insertion de groupes à risque dans l’économie sociale, elle est même payée directement à l’employeur.
3. Les « articles 60 et 61 » sont deux articles de la loi organique des centres publics d’action sociale du 8 juillet 1976. Ils règlent les dispositifs d’insertion sur le marché du travail dont disposent les CPAS. Ils comprennent entre autres la possibilité pour le CPAS d’occuper le bénéficiaire de l’aide (éventuellement en le mettant à la disposition d’un tiers), le temps nécessaire pour lui d’ouvrir des droits à la sécurité sociale – essentiellement une admissibilité dans le régime du chômage. Conceptuellement parlant, ils correspondent en quelque sorte à l’activation des allocations de chômage, et leur régionalisation obéit à la même logique.
4. L’accord ne contient guère d’explication sur la signification de la référence à l’ONSS et à l’ONEM comme « opérateurs techniques ». La note de Johan Vande Lanotte, plus explicite sur ce point, précisait que cela ne signifie pas que les Régions devraient nécessairement recourir à des réductions de cotisation ou à des activations d’allocations, mais que si elles décidaient de recourir à cette technique, les organismes fédéraux de sécurité sociale resteraient les seuls opérateurs ; les Régions devraient alors retransférer vers ces organismes les moyens budgétaires qu’elles affecteraient à ces dispositifs.
5. Les dispenses de versement du précompte professionnel qui ont fait l’objet de discussions au cours des négociations sont celles qui existent en faveur de certains secteurs : la marine marchande, le dragage et le remorquage, la recherche scientifique, les artistes et les gardiennes d’enfants. Plusieurs de ces secteurs sont concernés par des réductions de cotisations ONSS, qui, elles, sont régionalisées (dragage et remorquage, gens de maison, accueillants d’enfants et artistes), et il a fallu trancher la question de savoir si les réductions fiscales devaient suivre le même sort. La note de Bart De Wever prévoyait la régionalisation de ces réductions. La proposition Vande Lanotte prévoyait encore la régionalisation des réductions pour la recherche et le secteur maritime, et précisait que l’autorité fédérale n’introduirait pas de nouveaux groupes cibles. L’accord du 11 octobre 2011 a donc décidé qu’aucune réforme ne serait introduite en la matière.
6. Le tableau qui figure dans le chapitre « Synthèse budgétaire des transferts (estimations les plus récentes) » (point 3.6 de l’accord) renseigne les montants en cause dans les mesures que nous venons de lister :

Tableau 1

Synthèse budgétaire des transferts (en millions d’euros)

Réductions ONSS	1 738,6
Travailleurs âgés Jeunes travailleurs Chercheurs d’emploi de longue durée Restructurations Groupes à risque (jeunes peu scolarisés) Programmes de transition professionnelle (PTP) [12] Économie sociale (SINE) Secteurs spécifiques – dragage et remorquage [13] : 0,7 (travailleur) + 3,7 (employeur) = 4,4 – gens de maison : 0,2 – accueillants d’enfants : 14,2 – artistes : 14,3 Plans emplois [14] – agents contractuels subventionnés (ACS) ONSS : 291,5 – ACS ONSSAPL : 240,9 – ACS Droits de tirage : 485,8	338,0 105,0 155,0 10,9 40,0 12,8 25,6 33,1 1 018,2
Activation	541,4
Chômeurs longue durée hors PTP (Activa) Programmes de transition professionnelle (PTP) CPAS (art. 60 et 61)	438,0 24,6 138,7
Total	2 280,0

Synthèse budgétaire des transferts (en millions d’euros)

1.3.2. Services de proximité

1.3.3. Fonds de l’expérience professionnelle et « autres programmes fédéraux d’économie sociale »

60

« Transfert aux régions du Fonds de l’expérience professionnelle » (extrait du point 3.1.3 de l’accord).
« Transfert [des] autres programmes fédéraux d’économie sociale : aux régions » (extrait du point 3.1.5 de l’accord).

61 Le Fonds de l’expérience professionnelle est un fonds budgétaire institué au SPF Emploi, Travail et Concertation sociale dans le cadre de la loi du 23 décembre 2005 relative au pacte de solidarité entre les générations. Il subventionne des projets en vue de maintenir au travail des travailleurs âgés : ce programme est lié à la formation et à l’adaptation des postes de travail et, plus généralement, au reclassement professionnel. Il s’agit d’un montant de l’ordre de cinq millions d’euros.

62 Les « autres programmes fédéraux d’économie sociale » sont des projets pilotes financés par le Service public de programmation (SPP) Intégration sociale, conformément à un accord de coopération du 30 mai 2005. Selon la note d’accord, cela représenterait 19,3 millions d’euros. Mais selon la présentation de ces programmes sur le site internet du SPP, il s’agirait en fait de 1,9 millions d’euros.

1.3.4. Reclassement

63

« Régionalisation du reclassement : le droit du travail reste fédéral (notamment les CCT n°^s 51 et 82), mais les régions deviennent compétentes pour les exigences de fond qui ne sont pas fixées dans les CCT n°^s 51 et 82, pour le remboursement des frais de reclassement aux entreprises et pour l’imposition de sanctions aux employeurs en cas d’absence de reclassement » (extrait du point 3.1.4 de l’accord).

64 Les conventions collectives de travail (CTT) n° 51 du 10 février 1992 et n° 82 du 10 juillet 2002 du Conseil national du travail (CNT) concernent l’outplacement (ou reclassement). La CCT n° 51 réglemente ce dispositif dans la relation entre le travailleur et l’employeur ; la CCT n° 82 prévoit un droit à ce dispositif, au profit des travailleurs de plus de 45 ans.

65 Le montant du transfert s’élève à 4,5 millions d’euros.

1.3.5. Congé éducation payé et apprentissage industriel

66

« Communautarisation de l’apprentissage industriel et régionalisation du congé-éducation payé. En matière de congé-éducation payé, les régions devront conclure un accord de coopération avec les communautés pour l’organisation et la reconnaissance des formations » (extrait du point 3.1.5 de l’accord).

67 L’apprentissage dit industriel est l’apprentissage organisé par les commissions paritaires, réglé par une loi fédérale, par opposition à l’apprentissage dit « des classes moyennes », qui a été communautarisé dès les premières réformes institutionnelles.

68 On peut se demander comment s’organisera concrètement la communautarisation de ce secteur. Les autres systèmes d’apprentissage – celui des classes moyennes ou les dispositifs analogues à l’apprentissage dans le reclassement social des personnes handicapées – sont encadrés par des institutions (par exemple, l’IFA-PME en Communauté française ou le réseau Syntra en Communauté flamande) qui déterminent en pratique le champ d’application de la réglementation communautaire, un peu comme le choix de l’école détermine la législation scolaire à laquelle on se soumet. L’apprentissage industriel est encadré par les commissions paritaires, qui sont des institutions fédérales.

69 Quant au congé-éducation payé, il s’agit du droit pour le travailleur de s’absenter de son lieu de travail, avec maintien de sa rémunération, pour suivre des formations professionnelles ou générales. Une partie de la rémunération du travailleur est à charge du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale.

70 D’aucuns ont soutenu que la régionalisation du dispositif du congé-éducation payé (alors que le reste de la formation est de compétence communautaire) serait le signe de son évolution vers une approche purement économique, au détriment du développement personnel du travailleur [20]. Cependant, il convient de reconnaître qu’attribuer ce dispositif aux Communautés aurait entraîné le risque que, sur un même lieu de travail où peuvent se trouver des travailleurs francophones, germanophones et néerlandophones, coexistent plusieurs formes différentes de congés.

71 Ce point de l’accord a connu des évolutions lors des étapes des négociations institutionnelles. La note de Bart De Wever prévoyait la communautarisation de l’apprentissage industriel et du congé-éducation. Pour sa part, celle de Johan Vande Lanotte prévoyait la régionalisation du premier et la communautarisation du second. C’est finalement la solution inverse qui a donc été retenue.

72 Le montant du transfert s’élève à 83,9 millions d’euros pour le congé-éducation payé. L’apprentissage industriel comme tel ne génère pas de dépense publique.

1.3.6. Interruption de carrière dans le secteur public

73

« Transfert des conditions et du financement de l’interruption de carrière dans le secteur public : régionalisation de l’interruption de carrière pour la fonction publique locale, provinciale, communautaire et régionale, ainsi que dans l’enseignement, à l’exclusion des agents contractuels de l’enseignement qui relèvent du crédit-temps » (extrait du point 3.1.5 de l’accord).

74 L’interruption de carrière, de même que les congés dits thématiques (congé parental, congé pour soins, congés pour soins palliatifs), est un dispositif fédéral ; le travailleur bénéficie d’allocations d’interruption à charge de ONEM. La réforme prévoit de mettre à charge des Régions les allocations pour les fonctionnaires des entités fédérées, ainsi que des administrations provinciales et locales et de l’enseignement.

75 Le crédit-temps est le nom de l’interruption de carrière dans les secteurs soumis à la législation sur les conventions collectives de travail (secteur privé).

76 On peut se demander si ce point de l’accord correspond bien à une volonté de renforcer l’autonomie des entités fédérées. Il semble plutôt obéir à une logique de responsabilisation, au même titre que les mécanismes inscrits dans les modalités de financement des pensions de fonctionnaires.

77 Le montant du transfert s’élève à 79 millions d’euros pour les interruptions de carrière hors fédéral et enseignement et à 82 pour les interruptions de carrière dans l’enseignement à l’exclusion des agents contractuels qui relèvent du crédit-temps, soit un total de 161 millions d’euros.

1.3.7. Migration économique

78

« Migration économique : régionalisation du pouvoir réglementaire concernant les permis de travail A et B ainsi que de la carte professionnelle pour travailleurs indépendants. Le travailleur qui obtient un permis de travail A dans une des régions peut travailler dans les deux autres régions sur base de ce même permis. Le travailleur indépendant qui a obtenu une carte professionnelle dans une région ne peut pas établir le siège de son activité dans une autre région mais peut y exercer son activité » (extrait du point 3.1.5 de l’accord).

79 Dans l’état actuel, la législation sur les permis de travail est fédérale, mais son application est régionale, ce qui donne aux Régions une certaine marge d’appréciation, là où la réglementation prévoit de tenir compte de l’état du marché de l’emploi pour l’octroi d’un permis de travail. Cependant, ce pouvoir d’appréciation est assez marginal. Les ressortissants européens, les réfugiés reconnus dans le cadre de la politique d’asile, les étrangers établis en Belgique, ainsi que toute une série de professionnels venant en Belgique pour une prestation déterminée (sportifs, artistes, etc.) sont dispensés du permis de travail.

80 L’accord prévoit la régionalisation du pouvoir réglementaire en matière de permis B (permis d’une durée déterminée et valable pour un seul employeur, accordé en principe sur la base d’une analyse du marché de l’emploi) et de permis A (permis à durée illimitée, valable dans tous les secteurs, accordé sur la base d’une période de travail sous permis B). Les permis C (permis à durée limitée valable dans tous les secteurs, accordé dans diverses circonstances humanitaires) restent de compétence fédérale.

81 C’était le compromis auquel était arrivé Johan Vande Lanotte. Quant à elle, la note de Bart De Wever prévoyait : « Afin que les Régions soient en mesure d’appliquer une politique cohérente en matière de migrations économiques, le nouveau gouvernement déterminera les conditions (au vu du lien avec le droit d’admission et le droit de séjour) sous lesquelles la compétence législative en ce qui concerne les permis A, B et C peuvent être transférés aux Régions ». Il s’agissait donc d’une approche plus globale, mais sans engagement formel de régionaliser.

82 L’accord du 11 octobre 2011 précise que l’octroi du permis A par une Région autorise le bénéficiaire à travailler aussi dans les autres Régions. La maîtrise par les Régions des flux migratoires, qui était la revendication à la base de la réforme, reste donc assez marginale.

1.3.8. Travail intérimaire

83

« – Toutes les dispositions du droit du travail régissant le travail intérimaire restent fédérales ;
– les régions et les communautés deviennent compétentes pour permettre le travail intérimaire dans leur secteur public respectif et le secteur local, et les régions pour recourir au travail intérimaire dans le cadre des trajets de mise au travail » (extrait du point 3.1.5 de l’accord).

84 Ce point est apparu dans la note du formateur en juillet 2011 ; il ne figurait ni dans la note de Bart De Wever ni dans celle de Johan Vande Lanotte.

85 Dans le cadre actuel, la législation sur le travail intérimaire est fédérale, mais l’agrément des entreprises de travail intérimaire, ainsi que l’institution éventuelle d’une entreprise publique de travail intérimaire, sont du ressort des Régions. La législation actuelle ne permet pas de recourir au travail intérimaire dans la fonction publique ; cette réticence s’explique par la protection du statut de la fonction publique et par la crainte d’un manque d’objectivité dans les recrutements. La réforme vise à permettre aux entités fédérées qui le souhaitent de passer outre à ces objections.

86 La reconnaissance des entreprises de travail intérimaire comme opérateurs d’insertion a toujours été un sujet controversé. Le secteur du travail intérimaire est demandeur d’une telle reconnaissance, qui renforcerait sa légitimité sociale. Mais le secteur non marchand de l’insertion, de même que les organisations syndicales, voient d’un mauvais œil la commercialisation de ce secteur.

1.3.9. Encouragement de la reprise du travail par les chômeurs

87

« Transfert de programmes : (…)
– bonus de démarrage et de stage pour les stagiaires issus de l’enseignement en alternance : aux régions ;
– complément de reprise du travail pour les chômeurs âgés et les familles monoparentales : aux régions » (extrait du point 3.1.5 de l’accord).

88 L’accord prévoit la régionalisation du bonus de démarrage et de stage pour les stagiaires issus de l’enseignement en alternance. Il s’agit d’une allocation à charge de l’ONEM au profit de jeunes demandeurs d’emploi, peu qualifiés, qui n’ont pas droit aux allocations d’attente [21], soit parce qu’ils sont encore dans le stage d’attente, soit parce qu’ils n’ont pas atteint le niveau d’étude suffisant, et qui soit accomplissent un stage d’insertion en entreprise, soit se préparent à se lancer comme indépendants. Ce poste représenterait 1,1 million d’euros.

89 Seraient de même régionalisés deux compléments d’allocations de chômage payés par l’ONEM en cas de reprise du travail à des chômeurs qui présentent un risque particulier d’être victime du « piège du chômage » :

90

• le « complément de reprise du travail pour les chômeurs âgés », au profit de chômeurs âgés bénéficiaires d’un « complément d’ancienneté » ; ce poste représenterait 28,7 millions d’euros ;
• le « complément de garde d’enfants », accordé aux chômeurs isolés avec enfants à charge, indemnisés comme chefs de ménage ; ce poste représenterait 1,2 millions d’euros.

91 La régionalisation de ces divers dispositifs est dans la ligne de celle des allocations « activées ».

1.3.10. « Convention de premier emploi dans le cadre des projets globaux »

92

« Transfert [des] conventions de premier emploi dans le cadre des projets globaux : aux communautés et aux régions » (extrait du point 3.1.5 de l’accord).

93 La convention de premier emploi, dite aussi plan Rosetta, est essentiellement l’obligation, pour les entreprises, d’occuper un certain quota de jeunes travailleurs, moyennant diverses mesures incitatives. Quant à eux, les projets globaux sont un dispositif spécifique de ce programme, prévu par la loi relative au pacte de solidarité entre générations, en vue de favoriser l’emploi des jeunes dans le secteur non marchand. Ce dispositif, réglé par la législation fédérale, requiert un projet développé par une Communauté ou une Région.

94 L’accord prévoit que cette matière passe entièrement aux Communautés et aux Régions. Il s’agit donc de rendre les Communautés et les Régions entièrement autonomes, dans la logique de l’attribution des autres mesures ciblées.

95 Le montant du transfert s’élève à 38,5 millions d’euros (12,6 pour les « premiers emplois », et 25,9 pour le « bonus jeunes non marchand (ONSS) »).

1.3.11. Réorganisation de la structure de gestion de l’ONEM

96

« Afin de garantir une bonne coopération entre l’ONEM et les services régionaux pour l’emploi et compte tenu des nouvelles compétences des régions, la structure de gestion de l’ONEM sera adaptée. À cette fin, chaque région participera, en la personne d’un représentant du service régional pour l’emploi, aux réunions du comité de gestion de l’ONEM » (point 3.1.6 de l’accord).

97 Cette disposition doit sans doute être lue en rapport avec la possibilité, pour les Régions, de confier à l’ONEM l’application des « sanctions » en matière de disponibilité, et avec le fait que l’ONEM reste « l’opérateur administratif et technique » des mesures d’activation (cf. supra).

1.3.12. Dispenses pour formation

98

« Dispenses au critère de disponibilité pour reprendre des études ou pour suivre une formation professionnelle : les régions déterminent de manière autonome quelles études et formations professionnelles un chômeur indemnisé peut reprendre en conservant ses allocations et quel type de chômeur peut bénéficier de cette mesure. La détermination du type de chômeur bénéficiaire par les régions se fera après avis conforme du fédéral. Une enveloppe fédérale sera définie par région. Les régions seront financièrement responsables en cas de dépassement de l’enveloppe fixée » (extrait du point 3.1.2 de l’accord).

99 Afin qu’ils puissent suivre des formations, la réglementation du chômage permet aux chômeurs d’obtenir une dispense de diverses obligations, en particulier l’inscription comme demandeur d’emploi et la disponibilité pour le marché de l’emploi. Cette dispense est un effet automatique de l’accomplissement d’une formation professionnelle sous les auspices des organismes régionaux de formation. Mais elle peut également être obtenue, sur décision de l’ONEM, pour toute formation de nature à favoriser la réinsertion professionnelle du chômeur, y compris des cours de plein exercice. Ce dispositif est régionalisé par l’accord d’octobre 2011.

100 Dans le texte de l’accord, ce point est inscrit dans le chapitre « contrôle de la disponibilité ». Juridiquement, cela a une logique, puisque les dispenses dont il s’agit concernent l’obligation que les régions seront désormais chargées de surveiller et sanctionner. Mais sur le fond, l’enjeu est différent, et c’est cela qui justifie que le présent Courrier hebdomadaire lui ait réservé un exposé séparé. La réglementation du chômage impose aux chômeurs d’être inscrits comme demandeurs d’emploi, mais ce sont les régions qui gèrent cette inscription. Que la dispense de cette inscription soit accordée par l’ONEM ne favorise pas la lisibilité du système pour les demandeurs d’emploi. Surtout s’il s’agit d’une dispense pour se former, qui a des connexions évidentes avec les offres des communautés et des régions elles-mêmes.

101 Le tableau des conséquences financières, en annexe de l’accord, attribue à ce poste une valeur de 47,9 millions d’euros.

1.3.13. Formation professionnelle des demandeurs d’emploi à Bruxelles

102 Cette matière avait été communautarisée dans le cadre des réformes des années 1980, et cette option n’est pas remise en question. Toutefois, la Région de Bruxelles-Capitale reçoit désormais la « possibilité légale (…) de mettre sur pied des programmes de formation professionnelle dans le cadre de sa politique d’emploi en tenant compte du caractère spécifique de Bruxelles » (extrait du point 2.6 de l’accord) [22].

103 Même si, en soi, la formation professionnelle des demandeurs d’emploi ne se distingue pas d’autres dispositifs de formation, comme l’enseignement ou l’apprentissage, ce qui justifie son attribution aux Communautés, elle a toujours entretenu des liens étroits avec la politique de l’emploi. Créée au départ au sein de l’ONEM, elle fait partie de l’offre d’insertion en direction des demandeurs d’emploi, au même titre que les services de placement, les conseillers en orientation, les programmes de résorption du chômage, etc. En Région wallonne [23], en Flandre et en Communauté germanophone [24], c’est le même organisme qui s’occupe d’emploi et de formation professionnelle (à savoir respectivement le Forem, le VDAB et l’ADG). Il n’y a que dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale que ces compétences sont éclatées en trois organismes : Actiris, sous tutelle de la Région de Bruxelles-Capitale, pour l’emploi ; Bruxelles-formation, sous tutelle de la COCOF [25], pour la formation professionnelle francophone ; et le VDAB, sous tutelle de la Communauté flamande, pour la formation professionnelle néerlandophone.

104 L’accord du 11 octobre 2011 ne fait dans pas disparaître cet éclatement. Il laisse seulement à la Région proprement dite la possibilité d’ajouter ses propres initiatives en matière de formation professionnelle, en plus de la COCOF et du VDAB.

1.3.14. Mise en perspective

2.1.1. Texte de l’accord

119

« Les politiques listées ci-dessous seront communautarisées.
Dans la mesure où les compétences impliquent, pour les personnes, des obligations ou des droits à une intervention ou une allocation, ou lorsqu’il s’agit d’institutions bicommunautaires, l’autorité compétente en région de Bruxelles-Capitale sera la Commission communautaire commune. De plus, l’accord de la Saint-Quentin pourra être appliqué » (nota bene du point 3.2 de l’accord).

2.1.2. Cadre institutionnel actuel

120 La revendication d’une communautarisation plus poussée de la politique de santé et d’aide aux personnes s’autorise de la logique des réformes antérieures, qui situent ces politiques parmi les matières dites personnalisables, qui sont de la compétence des communautés (art. 128, §1^er de la Constitution belge).

121 La répartition actuelle des compétences est décrite par l’article 5 §1^er de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, qui énumère les matières personnalisables attribuées aux communautés :

122

« I. En ce qui concerne la politique de santé :
1. La politique de dispensation de soins dans et au dehors des institutions de soins, à l’exception :
a) de la législation organique ;
b) du financement de l’exploitation, lorsqu’il est organisé par la législation organique ;
c) de l’assurance-maladie-invalidité ;
d) des règles de base relatives à la programmation ;
e) des règles de base relatives au financement de l’infrastructure, en ce compris l’appareillage médical lourd ;
f) des normes nationales d’agréation, uniquement dans la mesure où celles-ci peuvent avoir une répercussion sur les compétences visées aux b), c), d) et e) ci-dessus ;
g) de la détermination des conditions et de la désignation comme hôpital universitaire conformément à la législation sur les hôpitaux.
2. L’éducation sanitaire, ainsi que les activités et services de médecine préventive, à l’exception des mesures prophylactiques nationales.
II. En matière d’aide aux personnes :
1. La politique familiale, en ce compris toutes les formes d’aide et d’assistance aux familles et aux enfants. (…)
4. La politique des handicapés, en ce compris la formation, la reconversion et le recyclage professionnels des handicapés, à l’exception :
a) des règles et du financement des allocations aux handicapés, en ce compris les dossiers individuels ;
b) des règles relatives à l’intervention financière pour la mise au travail des travailleurs handicapés, octroyée aux employeurs occupant des handicapés.
5. La politique du troisième âge à l’exception de la fixation du montant minimum, des conditions d’octroi et du financement du revenu légalement garanti aux personnes âgées (…) ».

123 Ce texte pose donc en principe que les matières de santé sont de la compétence des communautés, mais ménage diverses exceptions – dont l’assurance-maladie et le financement des hôpitaux, qui, sur le plan budgétaire, représentent en fait les matières les plus importantes. L’accord prévoit en somme un approfondissement de la communautarisation de la politique de soins de santé, sans toutefois bouleverser fondamentalement l’équilibre actuel.

2.1.3. Matières personnalisables et communautarisation : la région bilingue de Bruxelles-Capitale

2.1.4. Mise en perspective

139 L’accord prévoit donc en fait deux formes de communautarisation [29] :

140

• une « communautarisation classique » (Communauté française, Communauté flamande, Communauté germanophone) ; dans ce cadre, il est probable que la Communauté française transférera ces compétences à la Région wallonne (pour la région de langue française) et à la COCOF ;
• « dans la mesure où les compétences impliquent, pour les personnes, des obligations ou des droits à une intervention ou une allocation, ou lorsqu’il s’agit d’institutions bicommunautaires », la communautarisation s’opère sur la base des quatre régions linguistiques (région de langue française, sur le territoire de laquelle est compétente la Communauté française, qui transférera probablement ces compétences à la Région wallonne ; région de langue néerlandaise, sur le territoire de laquelle est compétente la Communauté flamande ; région bilingue de Bruxelles-Capitale, sur le territoire de laquelle est compétente la COCOM ; région de langue allemande, sur le territoire de laquelle est compétente la Communauté germanophone).

141 Comme on le verra, c’est en réalité cette dernière solution qui s’appliquera aux points les plus importants de l’accord. Le compromis finalement retenu se trouvait déjà dans la note de Bart De Wever, et est resté inchangé jusqu’à l’accord final, ce qui ne signifie pas qu’il ait été accepté sans mal.

142 L’impossibilité d’une communautarisation classique, à Bruxelles, de compétences qui « impliquent, pour les personnes, des obligations ou des droits à une intervention ou une allocation » est une dimension très peu perçue en Flandre, même parmi des personnes ou des groupes peu suspects d’entretenir à l’égard de Bruxelles une volonté de « reconquête » ou de « colonisation » – quoi que ces mots puissent vouloir dire et quelle que soit la façon dont ces objectifs pourraient se réaliser.

143 Il est vrai que, d’un point de vue flamand, Bruxelles ne représente qu’une ville de taille très moyenne. En admettant qu’il reste à Bruxelles 10 % d’habitants qui se définissent comme « Flamands » – évaluation sans doute supérieure à la réalité –, cela ne représente jamais qu’environ un cinquante-cinquième de la population de la Région flamande. La situation est évidemment autre en Communauté française, dont Bruxelles représente environ un quart de la population. Il était donc assez logique pour la Flandre de fusionner la Région et la Communauté en mettant l’accent sur la Communauté, ce qui revient en fait à financer les initiatives de la Communauté flamande à Bruxelles à partir des ressources de la Région flamande. Une telle opération est évidemment impensable dans les relations entre Bruxelles et la Wallonie.

144 Les concepteurs flamands de la communautarisation de la sécurité sociale, y compris dans le monde académique, n’ont jamais voulu reconnaître cette réalité, et ont fait mine de considérer qu’il s’agissait d’un problème « technique » sur lequel on trouverait bien une solution.

145 En créant son « assurance-soins » (zorgverzekering), autrement dit son « assurance-dépendance », la Communauté flamande a été obligée, à Bruxelles, de déroger à la notion de base d’un régime de solidarité, qui repose sur l’affiliation obligatoire. Pour les habitants de Bruxelles, l’affiliation à l’assurance-soins est facultative. Elle semble d’ailleurs n’y rencontrer aucun succès, ce qui est dans la ligne d’expériences antérieures d’assurances privées facultatives dans ce domaine spécifique.

146 Plusieurs négociateurs flamands ne semblent avoir découvert cette réalité qu’à un stade avancé des négociations, ce qui a conduit plusieurs personnalités flamandes de Bruxelles à regretter cette perte de lien entre Bruxelles et la Flandre dans des domaines sensibles comme la santé ou les allocations familiales.

147 Si la Communauté française décide effectivement d’appliquer les accords de la Saint-Quentin, les organes communautaires propres à la Région de Bruxelles-Capitale et leurs élus géreront donc seuls les nouvelles matières, à l’exception des institutions relevant de la seule Communauté flamande.

148 Il reste que la concurrence de réglementations « régionales » (celles des commissions communautaires) et d’initiatives propres à la Communauté flamande ne facilitera pas la lisibilité du paysage institutionnel bruxellois, pourtant souhaitée par ailleurs (point 2.6. de l’accord).

149 Une autre hypothèse, conforme à la notion de Fédération Wallonie-Bruxelles, serait une entente en vue de rapprocher autant que possible les réglementations wallonnes et bruxelloises. Mais cela ne manquera pas de susciter des tensions au sein de la COCOM, surtout si la réglementation ainsi définie s’écarte sensiblement de la réglementation flamande.

2.2.1. Politique en matière d’aide aux personnes handicapées

2.2.2. Politique hospitalière

2.2.3. Politique des personnes âgées et soins long care

2.2.4. Soins de santé mentale

173

« – Les plates-formes de soins de santé mentale sont transférées aux entités fédérées.
– La compétence complète en matière de maisons de soins psychiatriques (MSP) et d’initiatives d’habitation protégée (IHP) sera transférée aux communautés » (point 3.2.3.d de l’accord).

174 Les MSP et les IHP sont des institutions où, comme dans les MR et les MRS, l’assurance-maladie rembourse, généralement selon la technique du forfait, des soins qui relèvent plutôt de l’aide aux personnes, le séjour proprement dit étant à charge du patient.

175 Les plates-formes de santé mentale sont des associations qui ont entre autres pour but de coordonner les soins prestés dans ces institutions avec ceux qui restent prestés en hôpital.

176 Le montant total de ce transfert s’élève à 174,8 millions d’euros : 2,1 millions pour les plates-formes de santé mentale, 120,5 millions pour les maisons de soins psychiatriques, et 52,2 millions pour les initiatives d’habitation protégée.

2.2.5. Politique de prévention

177

« – Seules les entités fédérées peuvent prendre des initiatives en matière de prévention. Si ces actions de prévention supposent la participation des prestataires de soins par l’intermédiaire d’actes remboursables (par exemple des honoraires de dépistage ou les honoraires pour l’administration d’un vaccin), ces prestations pourront être honorées par l’INAMI. Ces accords peuvent être conclus avec l’INAMI de manière asymétrique.
– Les moyens que le fédéral affecte actuellement à la prévention seront transférés, de même que le Fonds de lutte contre les assuétudes » (point 3.2.3.e de l’accord).

178 L’accord établit donc le monopole des entités fédérées pour « prendre des initiatives en matière de prévention », mais il laisse la possibilité, sur la base d’accords avec l’INAMI (éventuellement « asymétriques »), de rembourser ces prestations par l’assurance-maladie, si l’action concernée suppose la participation de prestataires par l’intermédiaire d’actes remboursables.

179 On rappellera que, depuis les réformes de 1980, les Communautés sont compétentes en matière de santé, sauf, notamment, ce qui relève de l’assurance-maladie. L’application habituelle de ce principe, résultant de la nomenclature de l’assurance-maladie existant à l’époque, était que les communautés se chargeaient de la prévention collective, la prévention individuelle, qui relève de la relation thérapeutique, restant remboursée dans le cadre de l’assurance-maladie. Mais au fil du temps, l’autorité fédérale a réinvesti le terrain de la prévention collective, par le biais de remboursements de l’assurance-maladie, voire de dispositifs financés à partir des frais d’administration de l’INAMI. Sur ce point, l’accord rétablit donc une certaine cohérence.

180 Le montant du transfert s’élève à 76,6 millions d’euros pour la prévention (vaccination, dépistage, plan national nutrition santé (PNNS), hygiène dentaire dans les écoles, consultations de sevrage tabagique) et à 5 millions pour le Fonds de lutte contre les assuétudes.

181 À noter que le transfert du Fonds de lutte contre les assuétudes impliquera une modification de la loi spéciale de financement, afin qu’une partie des accises sur le tabac et l’alcool revienne désormais aux communautés.

2.2.6. Soins de santé de première ligne et soins palliatifs

182

« – Le soutien aux métiers de la santé de première ligne et l’organisation des soins de première ligne (fonds Impulseo, cercles de médecins généralistes, Réseaux locaux multidisciplinaires (RLM), Services intégrés de soins à domicile (SISD), actions de prévention menées par les dentistes...) seront transférés aux entités fédérées.
– Les réseaux palliatifs et les équipes multidisciplinaires palliatives seront transférés aux entités fédérées » (point 3.2.3.f de l’accord).

183 Le premier poste représente 30,2 millions d’euros (Fonds Impulseo, 22,4 millions ; Cercles de médecins généralistes, 3,1 millions ; SISD, 4,7 millions), et le second 14,7 millions d’euros.

184 On entend généralement par soins de santé de première ligne, « le niveau de soins de santé où les professionnels se consacrent au premier accueil et à l’accompagnement professionnel des problèmes de santé, que le patient n’est pas à même de résoudre lui-même » [31]. L’accord, qui énumère les dispositifs transférés, est moins large que cette définition théorique.

185 À noter qu’il ne faut pas confondre les Services intégrés de soins à domicile et la rubrique INAMI des soins infirmiers à domicile. Cette dernière concerne majoritairement des soins aux personnes âgées, remboursés selon une technique de forfaits de dépendance semblable à celle des remboursements dans les MR et les MRS.

186 Comme il a été dit supra, l’accord ne prévoit pas comment assurer la cohérence entre ces rubriques qui, concernant en partie le même public et les mêmes soins, présentent des vases communicants.

2.3.1. Maintien de compétences fédérales

2.3.2. Matières qui seront réglées par un accord de coopération

195 Outre l’institut destiné à garantir des réponses concertées aux grands défis en matière de soins de santé (cf. supra), plusieurs points devront être réglés par un accord de coopération (point 3.2.4 de l’accord). Ceux-ci sont les suivants :

196

1. « La gestion et l’utilisation d’eHealth ainsi que la transmission des connaissances et des informations. Le principe qui s’applique ici est celui d’une obligation réciproque et inconditionnelle de partager les informations disponibles, dans le respect des droits du patient et de la loi sur la protection de la vie privée. eHealth sera dès lors cofinancé par le fédéral et les entités fédérées. »

197 La plate-forme eHealth est une institution publique de sécurité sociale chargée d’échanges d’informations électroniques entre professionnels de la santé.

198

2. « Les modalités de respect des engagements internationaux en rapport avec la politique de santé. Le principe est que l’autorité fédérale organise la concertation nécessaire à ce sujet lorsque rien n’est encore prévu dans les structures de concertation existantes (COORMULTI). »

199

3. « Les modalités de contingentement des métiers de la santé. La compétence relative à la définition de sous-quotas est transférée aux communautés. »

200 Le contingentement des métiers de la santé est ce que l’on appelle communément le numerus clausus. Ce contingentement est voulu principalement par les gestionnaires de l’assurance-maladie. L’assurance-maladie belge propose une combinaison originale de médecine libérale (liberté thérapeutique assez étendue, libre choix du prestataire) et de subvention publique. Dans un tel contexte, une pléthore de prestataires peut susciter une inflation des dépenses. Selon l’argumentaire des professions de la santé, elle peut aussi avoir des effets négatifs sur la qualité des soins, en ce qu’elle tolère la présence sur le « marché » de prestataires disposant d’une pratique insuffisante.

201 Comme il est peu concevable de refuser un accès à la profession à des personnes ayant réussi des études souvent longues et difficiles (un contingentement à ce niveau soulèverait d’ailleurs des objections européennes, en tout cas s’il s’applique à des personnes diplômées dans d’autres États membres), des pressions ont été exercées sur le système d’enseignement en vue d’organiser le contingentement à l’entrée dans les études.

202 Mais cette solution pose elle-même des problèmes. Il est vrai que les études médicales et paramédicales sont assez spécialisées, et que la grande majorité des diplômés envisagent effectivement une carrière dans le système encadré par l’assurance-maladie. Mais « grande majorité » ne signifie pas « totalité ». Outre le fait que des médecins (pour prendre cet exemple) font carrière dans l’industrie, dans les assurances ou dans l’administration, un certain nombre d’étudiants se destinent à des carrières hors de Belgique. Tel est notamment le cas des étudiants venant de l’étranger (les étudiants provenant de France ou d’autres pays francophones sont ainsi nombreux en Communauté française).

203 Il est donc assez logique que cette matière fasse l’objet, vaille que vaille, d’accords entre les responsables de la politique des soins et les responsables de l’enseignement.

204

4. « Les modalités d’adaptation et d’évaluation de l’AR n° 78. Les entités fédérées sont compétentes pour agréer les prestataires de soins dans le respect des conditions d’agrément déterminées par le fédéral. »

205 Par « AR n° 78 », il faut entendre l’arrêté royal du 10 novembre 1967 relatif à l’exercice des professions des soins de santé [32].

206 La règlementation de l’art de guérir fera l’objet d’un accord ; quant à lui, l’agrément des prestataires est de compétence communautaire, dans le cadre de la législation fédérale.

207

5. « La manière dont est organisée la concertation entre les autorités concernées sur les accords sociaux pour les métiers de la santé. L’autorité fédérale organise une concertation avec les entités fédérées avant de conclure des accords sociaux dans les “secteurs fédéraux” (et, de même, les entités fédérées se concertent préalablement avec le fédéral). »

208 La concertation sociale formelle se déroule dans le cadre fédéral de la législation sur les CCT et les commissions paritaires, laquelle prévoit des sous-commissions, voire des commissions paritaires séparées selon l’autorité de subvention de référence ; la concertation dont il s’agit ici concerne plutôt les accords politiques avec l’autorité de subvention, qui déterminent le cadre budgétaire de la concertation sociale, mais aussi, le plus souvent, le contenu concret des accords.

209

6. « Le mode de gestion et de financement du Centre fédéral d’expertise des soins de santé (KCE). »

210 Le Centre fédéral d’expertise des soins de santé / Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg est un organisme fédéral créé en 2002. Il est chargé de produire ou commanditer des études en matière de santé ou d’assurance-maladie, par exemple des guides de bonne pratique, des analyses d’efficacité des traitements, la couverture des risques thérapeutiques, l’organisation des soins, etc.

2.3.3. Financement

3.1.1. Allocations familiales

229

« Transfert des allocations familiales, des allocations de naissance et des primes d’adoption aux communautés. À Bruxelles, c’est la COCOM [33] qui sera compétente à l’exclusion des deux communautés » (extrait du point 3.3.1 de l’accord).

230 Les allocations familiales, y compris les primes de naissance et d’adoption, sont communautarisées (pour un montant total de 5 822,5 millions d’euros). Nous renvoyons, pour l’explication technique et les enjeux, notamment concernant la région bilingue de Bruxelles-Capitale, au chapitre « Soins de santé » (cf. supra).

3.1.2. Fonds d’équipements et de services collectifs

231

« Suppression du FESC. Répartition de ses moyens entre les communautés » (point 3.3.3 de l’accord).

232 Le Fonds d’équipements et de services collectifs (FESC) est un fonds qui fonctionne au sein de l’Office national d’allocations familiales pour travailleurs salariés (ONAFTS). Au départ, ce fonds était constitué à partir des réserves de la branche « allocations familiales » de la sécurité sociale, du temps où les différents secteurs de la sécurité sociale étaient financés par une cotisation préaffectée. À l’époque, le secteur des allocations familiales pour salariés était financé, pour l’essentiel, par une cotisation patronale de 7 % du salaire brut, trop importante par rapport aux besoins, compte tenu de l’évolution démographique. Les réserves constituées à partir de ce surplus structurel n’ont pas tardé à devenir virtuelles, car elles ont servi à éponger les déficits des secteurs – en particulier les soins de santé et le chômage –, dont les recettes étaient inférieures aux besoins ; elles ont disparu avec l’instauration de la « gestion globale » de la sécurité sociale des travailleurs salariés, décidée en 1993 et appliquée à partir du 1^er janvier 1994 [34]. On avait tout de même perpétué la tradition d’une subvention, par le régime des allocations familiales, de services d’aide aux familles. Initialement, il s’agissait surtout de services d’aide familiale, dont l’action concernait surtout les personnes âgées. Aujourd’hui, il s’agit plutôt de structures d’accueil de l’enfance pour parents au travail ou en formation.

233 Le montant du transfert du FESC s’élève à 77,6 millions d’euros.

234 La clé de partage des moyens du FESC entre les entités fédérées ne sera pas la même que celle du montant des allocations familiales (cf. infra). Il s’agira d’une « clé “utilisation” » (note infrapaginale du point 4.5 de l’accord).

235 Contrairement aux allocations familiales, le FESC est un dispositif de subvention d’institutions. On ne s’étonnera donc pas de lire dans l’accord qu’il sera réparti « entre Communautés », sans référence à une modalité spécifique pour Bruxelles.

3.2.1. Suppression de la différence entre travailleurs salariés et travailleurs indépendants

236

« Préalablement au transfert, la différence entre travailleurs salariés et travailleurs indépendants sera gommée » (extrait du point 3.3.1 de l’accord).

237 La principale différence entre les deux régimes concerne l’allocation du premier enfant, qui est plus basse dans le régime des indépendants.

3.2.2. Période de transition

238

« Pendant une période de transition, les communautés et la COCOM qui le souhaitent pourront faire appel aux actuelles institutions de paiement pour continuer à assurer, contre rémunération, la gestion administrative et le paiement des allocations familiales » (extrait du point 3.3.1. de l’accord).

239 En ce qui concerne les travailleurs salariés, les allocations familiales sont payées par une « caisse de compensation » qui est, en règle générale, choisie par l’employeur. Des règles complexes, mais dont l’efficacité est généralement reconnue, assurent une continuité du paiement lorsque l’attributaire, c’est-à-dire le parent dont le statut social ouvre le droit au profit de l’enfant, change d’employeur ou de statut social. En ce qui concerne les travailleurs indépendants, les allocations familiales sont payées par la caisse d’assurance sociale, choisie par le travailleur, qui se charge aussi de percevoir les cotisations et de déterminer les droits à la pension. En ce qui concerne les membres du personnel du secteur public, les allocations familiales sont le plus souvent payées par l’employeur en même temps que le traitement.

240 L’accord ne dit rien du destin de l’ONAFTS (scission ou maintien de la structure unique).

3.2.3. Consécration constitutionnelle du droit aux allocations familiales

241

« Le droit aux allocations familiales sera consacré dans la Constitution » (note préalable du point 3.3 de l’accord).

242 Le texte du 11 octobre 2011 n’explique pas la portée de cette précision. Il va de soi qu’il ne saurait signifier que les Communautés perdent la compétence de modifier les taux et les conditions d’octroi des allocations familiales.

243 La jurisprudence de la Cour constitutionnelle reconnaît à l’actuel article 23 de la Constitution, qui consacre un droit à la « sécurité sociale » parmi d’autres dispositifs destinés à assurer un « droit à la dignité humaine », un effet dit de standstill, c’est-à-dire l’interdiction de « régresser significativement » depuis l’entrée en vigueur de la disposition.

244 L’inscription du droit aux allocations familiales dans la Constitution interdirait aux entités fédérées de supprimer purement et simplement la branche des allocations familiales, par exemple en la remplaçant par des aides fiscales (ce qui avait été naguère la position de l’Open VLD) [35], des dispositifs d’aide aux familles, comme ceux qui sont actuellement financés par le FESC, ou encore des bourses d’études.

245 En soi, elle leur interdirait également d’instaurer des « régressions significatives » dans les montants ou les conditions d’octroi. Mais, sur ce point, le principe doit évidemment être confronté aux modalités de financement.