1.2.1. L’origine

15Conformément à ce qu’il avait annoncé lors des débats en 1873, le député catholique d’Anvers Jan Delaet introduit le 6 avril 1876 une proposition de loi visant à faire du néerlandais la langue administrative de base en Flandre.

16 Depuis l’indépendance, la situation linguistique des administrations locales est fondée sur la liberté de l’emploi des langues consacrée par l’article 23 de la Constitution  [5] : l’emploi des langues est laissé à la liberté des fonctionnaires. En pratique, comme les textes législatifs et réglementaires sont rédigés en français et que l’enseignement secondaire supérieur est largement unilingue dans tout le pays, les fonctionnaires de Flandre et de Bruxelles, recrutés localement pour la plupart, sont en général bilingues : leur langue maternelle est le néerlandais (souvent dialectal) tandis que l’essentiel de leur activité professionnelle s’exerce en français. Il n’est cependant pas rare de trouver dans l’administration flamande des fonctionnaires appartenant à la bourgeoisie francophone de Flandre ou originaires de Wallonie qui ne connaissent pas le néerlandais. Dans l’administration wallonne, le français se superpose souvent aux différentes formes de patois, mais la proximité de ces dialectes locaux avec le français est beaucoup plus grande qu’entre les dialectes flamands et le français.

1.2.2. La composition de la Chambre

17La Chambre issue des élections de 1876 comprend des élus libéraux et catholiques. Les libéraux sont majoritaires dans l’arrondissement de Bruxelles et en Wallonie. Les catholiques sont majoritaires en Flandre ; ils constituent seuls le gouvernement de Theux-Malou. Dans un contexte politique tendu, centré sur les relations entre l’Église et l’État, les catholiques cherchent à se concilier une partie de la bourgeoisie flamande de plus en plus sensible à la question linguistique, et ce peu avant les élections du 11 juin 1878  [6]. Cette opportunité est saisie par les premiers députés flamingants  [7] du Meetingpartij, dont Jan Delaet, Lodewijk Gerrits et Édouard Coremans, élus depuis les années 1860, pour tenter de rallier une majorité autour du renforcement du néerlandais en Flandre.

Tableau 1 : Composition de la Chambre - 1876-1878

Tableau 1 : Composition de la Chambre - 1876-1878

1.2.3. La proposition de loi et le débat parlementaire

18La proposition de loi prévoit l’utilisation officielle du néerlandais  [8] dans les actes administratifs en Flandre, le français n’ayant plus qu’un rôle de langue supplétive utilisable à la demande. En Flandre toujours, les communications au public par les communes et provinces, de même que par les administrations centrales de l’État, devront être faites en néerlandais ou dans les deux langues. Les relations internes à la commune ou entre administrations situées en Flandre se feront en néerlandais. La correspondance sera rédigée en néerlandais sauf si le destinataire a lui-même fait usage du français.

19À la province de Brabant, à la ville de Bruxelles et dans huit communes alentour  [9], bien que la majorité de la population y soit très majoritairement néerlandophone à cette date, la proposition prévoit l’usage libre du français ou du néerlandais comme langue administrative interne et un bilinguisme systématique dans les communications au public, en raison du nombre important de francophones qui participent à la vie administrative de la capitale. La proposition vise donc à donner pour la première fois à l’agglomération bruxelloise, notion jusque-là de nature géographique et sociologique, une définition administrative.

20 Enfin, les communes du Hainaut et de la province de Liège « où le flamand est langue parlée par la généralité des habitants » auront le même régime que les provinces flamandes, tandis que dans les communes des provinces flamandes « où la langue française est celle de la généralité des habitants, les affaires administratives seront traitées dans cette langue ». Aucun critère objectif n’est avancé pour déterminer quelles sont ces communes ; en particulier, la loi ne fait aucune référence au recensement linguistique.

21 L’objectif général de la proposition ne suscite pas de véritable contestation, mais son champ d’application fait l’objet de longs débats. La discussion porte essentiellement sur l’obligation, pour tous les fonctionnaires de Flandre et de Bruxelles, d’être capables de faire usage du néerlandais (instauration d’un bilinguisme obligatoire de fait), en particulier dans les relations au sein même de l’administration. Les promoteurs du projet invoquent la nécessité pour la population flamande de comprendre son administration et d’être comprise d’elle. Ils s’appuient sur le constat de l’application somme toute aisée de la loi de 1873 dans le domaine judiciaire. Les partisans d’une application restrictive de la proposition de loi mettent en avant l’inutilité de la possession du néerlandais pour les personnels qui ne sont pas en contact avec le public, ainsi que le risque de biaiser la promotion au mérite au profit d’une seule aptitude au bilinguisme. Ils invoquent aussi le risque de créer un déséquilibre en faveur des Flamands dans l’administration belge, partant du principe (largement exact) que seuls ceux-ci sont bilingues. Les Flamands pourraient donc désormais « envahir toutes les fonctions publiques  [10] » ; même l’attribution des plus hautes fonctions (haute administration, postes ministériels, etc.) pourrait entraîner l’obligation de connaître les deux langues, marginalisant les francophones, majoritairement unilingues.

22 Un autre point de désaccord porte sur la possibilité d’imposer l’usage d’une langue dans les relations internes à l’administration. Le catholique Jean Thonissen défend un amendement qui limite la portée de la loi aux seuls avis et communications au public, la liberté linguistique dans les relations internes étant, selon lui, protégée par la Constitution.

23 Finalement, afin de garantir l’adoption du texte avant la fin de la législature, les promoteurs de la proposition évacuent la question des relations internes aux administrations communales et provinciales ainsi que celle des actes administratifs, pour se limiter à la correspondance et aux communications au public. Cette restriction permet de trouver un accord en faveur d’une version minimaliste de la proposition, malgré la persistance de critiques dans les deux familles politiques, dont Walthère Frère-Orban (libéral) et Barthélémi Dumortier (catholique), qui craignent toujours une « mainmise des Flamands sur l’État  [11] », tout en ne s’opposant pas au texte final.

24 Par ailleurs, la définition de limites administratives, distinctes sur le plan linguistique des limites de provinces et d’arrondissements, s’est révélée assez complexe. L’absence de critères pour déterminer objectivement les communes qui appartiendraient à un régime linguistique différent du régime commun défini par la loi a fait craindre de nombreuses confusions. On en est revenu, dès la discussion en commission, à une référence aux arrondissements et provinces, ce qui a rendu nécessaire certains assouplissements du texte, notamment pour créer un régime identique dans tout l’arrondissement de Bruxelles, dont le territoire, à cette date, comprend à la fois l’actuelle région bilingue de Bruxelles-Capitale et l’actuel arrondissement de Hal-Vilvorde  [12].

1.2.2. Les votes

25La loi est votée à l’unanimité des 98 membres présents à la Chambre le 8 mai, et est confirmée par le Sénat le 15 mai à l’unanimité des 34 membres présents.

Tableau 2 : Le vote à la Chambre de la loi de 1878 - 8/5/1878

Tableau 2 : Le vote à la Chambre de la loi de 1878 - 8/5/1878

1.2.5. La situation juridique et ses conséquences

26 On trouvera le texte complet de la loi du 22 mai 1878 en Annexe 2, ainsi qu’une synthèse de son impact dans l’Annexe 1.

1.3.1. L’origine

39 Les passivistes, dont le programme minimum avait été accepté par le gouvernement de Broqueville en exil, entament, sous la direction du député catholique d’Anvers Frans Van Cauwelaert, la bataille législative pour sa mise en œuvre. Van Cauwelaert réintroduit le 24 décembre 1919 une proposition de loi antérieure à la guerre visant à la conversion de l’Université de Gand au néerlandais, mais celle-ci ne semble pas pouvoir aboutir rapidement. Des députés flamands de toutes les provinces et de toutes les formations politiques  [18] introduisent à leur tour une proposition de loi sur l’emploi des langues en matière administrative, qui donne à Van Cauwelaert l’occasion d’une première avancée significative dans l’aboutissement du programme minimum du mouvement.

40 Cette proposition reprend presque intégralement le texte soumis à la Chambre par le député catholique Jan Delaet en 1876, et qui avait été modifié au cours de la procédure parlementaire (cf. point 1.2.3.). Cette réintroduction est justifiée par l’impact très insuffisant, aux yeux du mouvement flamand, de l’application de la loi de 1878 : l’objectif est de mettre en place les véritables conditions d’une néerlandisation  [19] de l’administration en Flandre. Enfin, en traitant à égalité le néerlandais et le français, elle s’inscrit dans la situation nouvelle créée par la loi d’égalité de 1898.

1.3.2. La composition de la Chambre

41La première Chambre élue au suffrage universel masculin étend fortement la représentation socialiste. À la différence du scrutin majoritaire encore utilisé à l’époque de la loi Delaet, le mode de scrutin proportionnel désormais en vigueur crée une représentation plus équilibrée dans chacune des régions, ce qui donne un poids politique plus grand aux revendications flamandes. Il en résulte aussi une plus grande dispersion de la représentation politique. Quatre partis d’envergure nationale ont des députés, au lieu de deux en 1878 ; à l’exception du Frontpartij, ces partis ont des élus dans les trois « régions linguistiques » du pays.

Tableau 3 : Composition de la Chambre - 1919-1921

Tableau 3 : Composition de la Chambre - 1919-1921

1.3.3. La proposition de loi et le débat parlementaire

1.3.4. Les votes

57 Le premier vote en faveur du texte à la Chambre, le 3 août 1920, avant sa modification par le Sénat, rassemble une majorité de députés flamands et bruxellois  [24], favorables à la loi, contre une majorité de députés wallons d’une part, et une majorité de catholiques contre une majorité de socialistes d’autre part. Les frontistes présents votent tous en faveur de la loi.

Tableau 4 : Le premier vote à la Chambre de la loi de 1921 - 3/8/20

Tableau 4 : Le premier vote à la Chambre de la loi de 1921 - 3/8/20

58 Après la modification du texte par le Sénat, il revient à la Chambre où il fait l’objet d’une nouvelle discussion et d’un nouveau vote le 29 juillet 1921. La physionomie du vote reste assez semblable. L’abstention est cependant plus importante ; les catholiques wallons ont basculé dans le camp des opposants à la loi ; et les frontistes, mécontents de l’édulcoration de la loi, votent cette fois contre le texte proposé.

Tableau 5 : Le second vote à la Chambre de la loi de 1921 - 29/7/20

Tableau 5 : Le second vote à la Chambre de la loi de 1921 - 29/7/20

59 La loi est promulguée le 31 juillet 1921. Elle entre en vigueur le 1^er janvier 1922 et abroge la loi du 22 mai 1878.

1.3.5. La situation juridique

60 On trouvera le texte complet de la loi du 31 juillet 1921 en Annexe 2, ainsi qu’une synthèse de son impact dans l’Annexe 1.

1.3.6 Conséquences

72 Dans les années qui suivent, le mouvement flamand se concentre sur la question de l’enseignement supérieur. Mais le constat est progressivement fait que la loi du 31 juillet 1921 ne permet pas une réelle égalité de l’emploi des langues dans l’administration, et que le bilinguisme ne s’étend pas. Avec la montée des nationalismes en Europe, une partie du mouvement flamand s’inscrit dans cette mouvance et se radicalise  [35]. Sous cette pression, le monde politique flamand portera, quelque dix ans plus tard, l’insuffisance de la mise en application de la loi de 1921 au niveau du gouvernement.

73 Pour ces raisons, la loi de 1921 est généralement considérée par les auteurs flamands comme un échec. Cette appréciation doit cependant être nuancée : les principes qu’elle a instaurés deviendront la base des législations futures. La loi qui suivra reprendra l’essentiel de ses dispositions, en donnant beaucoup plus de garanties sur leur application.

1.4.1. L’origine

75En 1924, le gouvernement dépose un projet de loi détaillé ayant pour objectif de mettre fin au régime d’exception des nouveaux territoires et de les faire passer sous la loi belge dans tous les domaines. Pris par le temps, et dans le but de permettre à leur population de participer aux élections législatives de 1925, le gouvernement décide finalement de faire passer dans les dernières séances de la législature une loi cadre mettant fin au régime d’exception, mais renvoyant les modalités de l’application de la loi belge à un débat ultérieur. Par une loi du 6 mars 1925, le régime d’exception est donc aboli et les nouveaux territoires forment désormais les cantons d’Eupen, Malmedy et Saint-Vith, rattachés à l’arrondissement de Verviers et à la province de Liège. Ils participeront pour la première fois aux élections législatives le 15 avril 1925.

76 Sans qu’aucun recensement linguistique ait pu y être pratiqué, il apparaît de manière évidente que 24 de ces communes sont unilingues germanophones  [38], alors que 6 d’entre elles, les futures « communes malmédiennes », sont francophones  [39], avec une minorité germanophone dont la proportion est alors difficile à estimer. C’est un simple arrêté royal du 4 octobre 1925 qui établit le régime linguistique administratif des nouveaux cantons, en application des pouvoirs donnés au Roi par la loi du 6 mars 1925.

1.4.2. Le débat parlementaire

77Le débat parlementaire portera très peu sur l’emploi des langues. La question principale est de savoir si ces nouveaux territoires vont constituer un arrondissement administratif propre ou s’ils vont se fondre dans un arrondissement existant, et, dans ce cas, s’ils seront rattachés au même arrondissement ou s’ils seront dispersés. Les partisans de la dispersion invoquent une histoire linguistique différente de ces communes ; il est envisagé de rattacher le canton de Saint-Vith à la province de Luxembourg et celui d’Eupen au Limbourg, car certains voient dans le dialecte eupenois une racine flamande. Finalement, devant la volonté exprimée par la population de rester administrativement unie, le débat se résume au choix entre le rattachement des trois cantons à l’arrondissement de Verviers et la constitution d’un arrondissement spécifique. La majorité opte finalement pour le rattachement à l’arrondissement de Verviers, la représentation spécifique de ces « nouveaux Belges » étant assurée par l’octroi d’un député supplémentaire à l’arrondissement électoral.

1.4.3. Les votes

78 La composition de la Chambre est identique à celle de 1921. La loi est votée à la Chambre le 5 mars 1925 par 91 voix contre 5 et 48 abstentions. Le vote n’est ni communautaire, ni lié à la majorité gouvernementale, bien que les socialistes, dans l’opposition, s’abstiennent parce que l’inclusion des nouveaux territoires dans l’arrondissement de Verviers est préférée à la constitution d’un arrondissement propre.

79 Le lendemain, le Sénat vote le texte à son tour par 76 voix pour et 43 abstentions. Les abstentions sont motivées par les mêmes raisons que celles de la Chambre. Le texte est promulgué dans l’urgence le jour même.

1.4.4. L’arrêté royal

80 L’arrêté royal du 4 octobre 1925 reprend l’essentiel des dispositions du projet de loi initial. Il touche de nombreux aspects liés à l’intégration des nouveaux territoires dans la loi belge : loi communale, loi militaire, législation sur l’art de guérir, loi sur l’emploi des langues dans la justice, etc.

81 Sur le plan administratif, le texte ne règle que les avis et communications au public et la correspondance entre les communes et les services locaux de l’État et de la province de Liège. Il est calqué sur celui de la loi de 1921. Il prévoit que les avis et communications au public « seront rédigés en langue allemande et en langue française et, s’il y a lieu, également en langue flamande ». La correspondance se fera « en allemand avec les communes et les particuliers, à moins que ces communes ou ces particuliers ne demandent que la correspondance ait lieu, soit en français, soit en flamand, ou aient eux-mêmes fait usage de l’une ou l’autre de ces langues dans la correspondance ».

1.4.5. Conséquences

82Pour la première fois, et bien que ce soit par une loi dérogatoire à la loi commune, l’usage de l’allemand est consacré en matière administrative. Le statut des 24 communes unilingues germanophones passées à la loi commune est donc adapté à leur situation sociologique, ce qui ne sera pas le choix d’autres pays confrontés à la même situation par rapport à des territoires allemands annexés (imposition du français comme langue administrative en Alsace et en Moselle par la France par exemple).

83 La commune de La Calamine présente cependant une situation particulière. Elle n’est pas passée par le régime d’exception. Elle échappe donc à la loi de 1925, et malgré son caractère massivement germanophone elle se retrouve incluse dans la région unilingue francophone.

84 La communauté de destin des six communes malmédiennes avec leurs homologues germanophones leur vaut un statut particulier de bilinguisme externe en faveur de l’allemand, alors que les recensements linguistiques ultérieurs montreront que la population germanophone y est très minoritaire.

85 Cette ouverture à l’allemand ne profitera pas aux germanophones du reste de la Belgique, en particulier aux habitants de la région d’Arlon (« Arelerland ») qui déclaraient majoritairement parler l’allemand dans 20 communes au recensement de 1920  [40]. Elle restera aussi sans effet sur les 9 communes « des 3 langues », situées entre les communes fouronnaises et le nouveau canton d’Eupen, dont le dialecte est apparenté à la fois au français, au néerlandais et à l’allemand, mais dans lesquelles le recensement de 1920 donne une très nette majorité à l’allemand  [41].

2.1.1. L’origine

87Après la percée des nationalistes flamands aux élections du 26 mai 1929, où ils passent de 6 à 11 sièges à la Chambre (au détriment du parti catholique principalement), la pression du mouvement flamand pour une imposition effective du néerlandais comme langue administrative unique en Flandre s’accroît fortement. L’élection d’August Borms, activiste flamingant condamné à mort pour collaboration après la Première Guerre mondiale, lors d’une élection partielle dans l’arrondissement d’Anvers le 9 décembre 1928  [42], apparaît comme un véritable défi à l’État belge. L’impact très limité de l’application de la loi de 1921, tant en raison des transitions longues et des exceptions que de l’insuffisance de cadres formés en néerlandais, rendait nécessaire une évaluation et un renforcement de celle-ci, de même qu’un approfondissement de la loi sur l’emploi des langues dans l’enseignement. C’est en 1929 également que les socialistes élaborent le « Compromis des Belges » : Camille Huysmans et Jules Destrée soumettent aux instances de leur parti un texte qui prétend mettre un terme aux querelles linguistiques en imposant un équilibre, basé sur la territorialité mais en des termes ambigus, entre les deux langues nationales.

88 Pour la première fois, l’emploi des langues devient une question de gouvernement. Après une première longue discussion parlementaire, l’usage exclusif du néerlandais est imposé à l’Université de Gand par la loi du 5 avril 1930. Dans un second temps, le gouvernement Jaspar (catholique-libéral) dépose à la Chambre, le 15 mai 1931, un projet de loi visant à modifier la loi de 1921 sur l’emploi des langues en matière administrative. Mais le gouvernement d’Henri Jaspar tombe le 21 mai 1931 et Jules Renkin lui succède à la tête de la même majorité. Renkin, tout en maintenant le projet de loi, ne fait plus de la question linguistique une question gouvernementale et laisse aux membres de sa coalition une totale liberté de vote sur le projet en discussion.

2.1.2. La composition de la Chambre

89 Les élections législatives de 1929 ont consacré la victoire du Frontpartij et des libéraux, et la défaite des socialistes et surtout du parti catholique. Ce résultat ramène grosso modo la composition de la Chambre à ce qu’elle était en 1921, avec une représentation libérale malgré tout plus faible et une plus forte représentation des nationalistes flamands.

Tableau 6 : Composition de la Chambre - 1929-1932

Tableau 6 : Composition de la Chambre - 1929-1932

2.1.3. Le projet de loi

90Le projet de loi Jaspar modifie en fait très peu le texte de 1921 en vigueur. Le principal aspect nouveau est constitué par le retrait presque complet de toute compétence des conseils communaux dans la définition de la langue administrative des « communes égarées » et des communes présentant une forme de mixité linguistique, au profit d’un mécanisme plus objectif basé uniquement sur le volet linguistique du recensement décennal. Il étend aussi la portée de la loi en incluant explicitement les parquets et la gendarmerie, ainsi que les cabinets ministériels, dans son champ d’application. La possibilité d’étendre l’agglomération bruxelloise par arrêté royal disparaît. Sur la plupart des autres points, le projet Jaspar reprend le texte de 1921 sans modification  [43], ce qui suscite de vives réactions. C’est donc de la discussion parlementaire et des multiples amendements que sortiront les évolutions les plus importantes. Le texte initial est attaqué sur de nombreux points par les députés flamands. La section centrale de la Chambre, présidée par Van Cauwelaert, renforce le cadre contraignant du texte sur plusieurs points :

2.1.4. Les votes

100 La loi recueille un large accord, à l’exception des frontistes, qui jugent le texte insuffisant, et de quelques libéraux de Flandre (qui représentent principalement les minorités francophones) et de Bruxelles. Contrairement à la loi de 1921, la loi est approuvée par la majorité des socialistes wallons, et des francophones en général. Alors que la loi de 1921 avait été votée majorité flamande contre minorité francophone, celle de 1932 recueille les deux tiers des voix dans toutes les régions du pays. Le vote intervient le 2 mars 1932.

Tableau 7 : Le vote de la loi de 1932 à la Chambre - 2/3/32

Tableau 7 : Le vote de la loi de 1932 à la Chambre - 2/3/32

101Le texte passe au Sénat le 15 juin 1932. Des amendements portant sur l’extension de l’agglomération bruxelloise, sur l’introduction d’un délai pour l’application des dispositions relatives aux administrations centrales et sur le seuil de 30 % pour l’introduction du bilinguisme externe sont rejetés. L’intention est clairement de ne pas renvoyer le texte à la Chambre pour aboutir avant l’été. Le projet est finalement approuvé tel quel le 21 juin par 98 voix contre 14 et 19 abstentions. La loi est promulguée le 28 juin. Elle abroge la loi du 31 juillet 1921 dès sa parution le lendemain.

2.1.5 La situation juridique

102On trouvera le texte complet de la loi du 28 juin 1932 en Annexe 2, ainsi qu’une synthèse de son impact dans l’Annexe 1.

103 La loi modifie peu la situation juridique créée en 1921. Ses principes sont identiques, sa structure également. On peut lire les deux textes en parallèle, des phrases entières sont reprises textuellement. Au-delà du changement principal que constitue la création de cadres linguistiques dans les administrations de l’État, son rôle se situe essentiellement dans une plus grande applicabilité et dans une référence plus systématique à des paramètres objectifs et contrôlables.

104 La loi confirme l’existence des trois régions linguistiques (toujours sans les dénommer, mais en utilisant incidemment cette expression générique), l’égalité juridique des deux langues et la frontière linguistique mobile. Elle adapte, en les confirmant, les principes du traitement spécifique des « communes égarées », du bilinguisme externe pour les communes de mixité linguistique, du bilinguisme de l’agglomération bruxelloise et du bilinguisme des administrations centrales.

2.1.6. Conséquences

121À court terme, les conséquences de la loi de 1932 sont considérées comme positives dans les deux communautés. En entérinant les principes de 1921 et en renforçant leur mise en application, cette loi est d’abord considérée comme une victoire par le mouvement flamand. Les garanties obtenues par les francophones sur l’accès à la fonction publique d’État leur permettent de voter majoritairement la loi. Celle-ci apparaît donc comme un texte de consensus, à l’inverse de la loi de 1921, qui avait été approuvée par la seule majorité néerlandophone.

122 Par contre, dans les années suivantes, l’application de la loi de 1932, souvent déficiente, en particulier dans les communes de la frontière linguistique et même dans certaines villes de Flandre, sera régulièrement mise en cause par des militants flamingants comme Florimond Grammens  [54], qui exigeront l’application stricte de la loi (et non sa suppression). En particulier, la loi n’empêchera pas la progression de la francisation de l’agglomération bruxelloise, dont le bilinguisme reste largement organisé sur une base volontaire : la plupart des communes optent pour le maintien du français comme langue d’usage interne.

123 Jusqu’à 1940, dans un contexte politique pourtant favorable aux revendications nationalistes, aucun projet de loi ne remettra la loi de 1932 en cause. À long terme cependant, et en particulier dans le climat d’après-guerre exacerbé par le recensement de 1947, la loi de 1932 fera l’objet d’interprétations simplistes et de nombreux contresens, et ce jusqu’aujourd’hui. Elle sera présentée, à tort, comme étant la loi qui a créé la frontière linguistique. Le régime de bilinguisme externe sera souvent vu par le mouvement flamand comme une concession excessive aux francophones, consistant en un statut d’exception incohérent et inapplicable, destiné uniquement à convertir progressivement des communes flamandes au français, alors même qu’il n’était qu’une adaptation restrictive, inspirée des thèses néerlandophones, du même régime prévu par la loi de 1921. Les entorses à l’application de la loi susciteront une perte de crédibilité des volets linguistiques des recensements, soupçonnés de faire l’objet de manipulations à plus ou moins grande échelle.

124 L’approbation de la loi du 28 juin 1932 sera suivie de près par un approfondissement du principe de territorialité en matière d’enseignement primaire et moyen (loi du 14 juillet 1932). Il sera désormais possible de suivre un cursus scolaire et universitaire totalement en néerlandais, et donc de former les fonctionnaires nécessaires au cadre linguistique néerlandophone de l’administration d’État. La génération d’hommes politiques et d’intellectuels flamands qui négociera les lois de 1962-1963 en sera la première bénéficiaire.

125 Enfin, elle suscitera le mythe encore vivace d’une Flandre ayant proposé équitablement aux francophones la généralisation du bilinguisme dans l’administration de tout le pays, ceux-ci l’ayant refusé par volonté de maintenir avant tout l’unilinguisme en Wallonie. Selon certaines interprétations, les Flamands seraient donc fondés, depuis lors, à exiger l’application stricte de l’unilinguisme en Flandre  [55]. Or, en fait de bilinguisme, le débat de 1932 n’a porté que sur l’application de l’apprentissage des deux langues par les agents de l’administration centrale prévu par la loi de 1921, application restée très imparfaite à cette date. De plus, même limité à ce seul aspect, le choix du maintien (et du renforcement) de ce bilinguisme individuel était en réalité loin de faire l’unanimité dans la représentation flamande, les catholiques flamands en particulier s’étant rapidement montrés partisans de la scission en cadres linguistiques séparés, de même que le Frontpartij. À l’inverse, du côté francophone, si la solution des cadres linguistiques séparés a bien été présentée et défendue par les socialistes wallons, elle a été partiellement ou totalement combattue au cours des débats par les libéraux et les catholiques. Ces derniers s’abstiendront pour la plupart lors du vote final, précisément en raison de l’abandon de l’obligation de bilinguisme des agents de l’État à partir d’un certain niveau de responsabilité. Il n’a par ailleurs jamais été question d’abandonner la revendication de l’unilinguisme intégral dans les pouvoirs locaux, revendication constante du mouvement flamand depuis plus de 50 ans  [56]. La fin de l’utilisation du français dans les relations internes entre communes et provinces flamandes, utilisation encore permise par la loi de 1921, était dès le début des discussions une revendication unanime des partis flamands représentés à la Chambre  [57].

2.2.1. Les origines

128 Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs initiatives politiques sont prises pour tenter de faire évoluer la situation, soit dans le sens d’une résolution définitive et équilibrée du contentieux communautaire, soit au contraire dans le but d’exercer une pression afin de maximiser le gain politique autour de cette résolution. C’est d’abord la convocation du Congrès national wallon en 1945 et la mise en place d’un comité permanent qui jouera un rôle dans la défense du point de vue wallon sur la question linguistique. C’est aussi la création en 1948, sur proposition de loi du député social-chrétien liégeois Pierre Harmel, d’un « centre de recherche pour la solution nationale des problèmes sociaux, politiques et juridiques des diverses régions du pays  [58] », composé de parlementaires, de magistrats et de personnalités politiques de tous bords, plus communément appelé Centre Harmel. Il est présidé par le ministre d’État Eugène Soudan (socialiste), bourgmestre de Renaix. Sa section politique s’attelle au cours de l’année 1951 à l’analyse de la situation en matière de langues dans les communes de la frontière linguistique et, dans certains cas, dans les hameaux qui les composent, dans le but de proposer la rectification des limites communales, d’arrondissement et provinciales afin de les faire coïncider avec la réalité linguistique sur le terrain, et d’en finir avec les « communes égarées ». Travaillant en dehors des structures politiques classiques et bénéficiant de ce fait d’une certaine sérénité  [59], prolongé à plusieurs reprises malgré des changements de majorité, le centre se base d’abord sur l’audition d’experts universitaires et de militants fédéralistes des deux bords, avant d’envoyer des délégations dans les communes de la frontière linguistique pour s’informer des souhaits des élus locaux quant à un éventuel statut linguistique définitif  [60].

2.2.2. La composition de la Chambre

144La majorité gouvernementale est, pour la première fois, socialiste/libérale. Le seul député de la Volksunie a été élu sur une liste portant le nom de circonstance de Christelijke Vlaamse Volksunie, le parti lui-même n’étant fondé qu’en décembre 1954. Un dissident social-chrétien bruxellois a été comptabilisé comme social-chrétien ; il rejoindra d’ailleurs ce groupe en cours de législature. Enfin, un député francophone de Flandre a été comptabilisé comme wallon  [70].

Tableau 8 : Composition de la Chambre - 1954-1958

Tableau 8 : Composition de la Chambre - 1954-1958

2.2.3. Le projet de loi et le débat parlementaire

145Le texte soumis par le gouvernement consiste en une simple adaptation de deux paragraphes de la loi de 1932. L’article 2 § 5 qui énumère les communes de l’agglomération bruxelloise étend cette énumération aux communes de Berchem-Sainte-Agathe, Evere et Ganshoren, et l’article 6 § 4 qui définit les obligations du bilinguisme externe et son application s’étend nommément aux communes d’Enghien, Petit-Enghien, Marcq, Mouland et Remersdaal, soit deux communes dans lesquelles le régime de bilinguisme externe pour les néerlandophones aurait dû disparaître (Petit-Enghien et Marcq) et trois communes dans lesquelles il n’aurait pas pu être instauré, les néerlandophones représentant désormais moins de 30 % de la population alors qu’ils étaient encore majoritaires selon le recensement de 1930 (Enghien, Mouland et Remersdaal).

146 Le débat parlementaire, animé principalement par les interventions-fleuves de Ludovic Moyersoen, au nom de l’opposition sociale-chrétienne flamande, porte principalement sur l’opportunité de publier les résultats contestés du recensement de 1947. Ses opposants jugent qu’il est vicié par des manipulations et contestent dès lors la possibilité de régler toute question linguistique sur la base de ses résultats. De plus, le parquet avait clairement manifesté sa décision de ne pas poursuivre en justice les falsifications manifestes rapportées par des militants flamands à Mouscron et dans la périphérie bruxelloise : les résultats étaient dès lors définitivement non crédibles aux yeux de Moyersoen et de ses partisans. Ceux-ci auraient dès lors souhaité un débat sur le statut linguistique des communes contestées sans référence à ce recensement, comme il avait déjà tenté de l’obtenir par son projet inabouti de 1952.

147 Le seul amendement déposé, par Moyersoen lui-même, propose d’étendre le régime d’exception introduit par le projet en ajoutant les communes de Luingne, Mouscron et Russeignies à la liste des 5 communes bénéficiant d’un bilinguisme externe inconditionnel. Il entend également imposer le néerlandais comme langue administrative, indépendamment du recensement, à Biévène, Marcq et aux 6 communes fouronnaises. Il est rejeté par 118 voix contre 59 et 13 abstentions.

148 Le débat se termine par l’affirmation, par le gouvernement, du caractère transitoire de ces dispositions, un projet de loi refondant complètement la législation de 1932 devant être déposé à bref délai. Le projet de loi est approuvé sans opposition, par 104 voix (les groupes de la majorité gouvernementale et le député social-chrétien dissident) et 75 abstentions (pratiquement toute l’opposition).

Tableau 9 : Le vote de la loi de 1954 à la Chambre - 24/06/54

Tableau 9 : Le vote de la loi de 1954 à la Chambre - 24/06/54

149 Le texte est transmis au Sénat qui en débat le 30 juin. Il est approuvé sans modification le jour même par 86 voix contre 2 et 58 abstentions.

2.2.4. La situation juridique

150On trouvera les passages les plus significatifs de la loi du 2 juillet 1954 en Annexe 2, ainsi qu’une synthèse de son impact dans l’Annexe 1.

151 La loi se borne à modifier la loi du 28 juin 1932 à la marge. Elle étend l’agglomération bruxelloise, qui a déjà connu plusieurs modifications géographiques lors de l’adoption des textes de 1921 et de 1932. Dans aucun de ces textes antérieurs, la composition de l’agglomération et son statut bilingue ne sont motivés. Sur ce point, la loi du 2 juillet 1954 ne fait donc que remplacer une liste de communes par une autre, ce qui n’affecte en rien l’esprit du texte original.

152 Par contre, l’ajout nominatif de 5 communes bénéficiant inconditionnellement du statut de bilinguisme externe alors que toutes les autres communes sont toujours soumises à la règle des 30 % (art. 6 § 4) résout temporairement un conflit politique autour de l’application ponctuelle de la loi de 1932, mais crée aussi une distorsion qui rend la pérennité de ce texte très problématique. On peut même se demander si le principe d’égalité des citoyens devant la loi est bien respecté par ce texte, puisque le législateur n’apporte aucune justification au choix des communes qui bénéficient du régime dérogatoire, et que d’autres communes ont vu leur bilinguisme externe supprimé par l’application de la loi de 1932  [71].

153 Comme le ministre de l’Intérieur Pierre Vermeylen l’avait laissé entendre, on peut considérer que la loi du 2 juillet 1954, malgré son apparence banale, a en quelque sorte rendu la loi du 28 juin 1932 politiquement inapplicable. On peut en effet supposer que tout changement de statut linguistique issu d’un recensement futur pourra être contesté et que, sur base du précédent que représente désormais la loi du 2 juillet 1954, une nouvelle loi adaptative pourra être revendiquée. Le risque est grand, dès lors, que d’exception en exception, le statut des communes touché par un recensement linguistique futur soit en définitive fixé après une négociation politique dans laquelle ce même recensement ne jouera finalement plus de rôle réel.

2.2.5. Conséquences sur la crédibilité du recensement linguistique

170 L’application, même tempérée, des conséquences du recensement linguistique de 1947 constitue le point de départ de la revendication flamande en faveur de sa suppression et de l’abrogation de la loi de 1932. Cette revendication se base sur trois arguments principaux.

3.1.1. L’origine

182Le contexte politique autour de la question de l’emploi des langues s’est envenimé depuis la loi du 2 juillet 1954. En 1955, 47 organisations flamandes signent une résolution demandant la suppression du volet linguistique du recensement décennal. La date du prochain recensement fait débat : soit 1957 pour maintenir la régularité décennale par rapport au recensement de 1947, soit 1960 pour reprendre l’échéance de début de décennie, comme c’est en principe le cas pour tous les pays membres de l’ONU.

183 C’est finalement cette dernière option qui est retenue, afin de disposer du temps nécessaire pour traiter la question des implications en matière linguistique. On évoque la possibilité d’organiser un « recensement linguistique objectif » qui devrait éviter les contestations du recensement de 1947. Mais la question du maintien du volet linguistique et de la réforme de la loi de 1932 reste encore sans réponse définitive pendant plusieurs années, alors que l’actualité est dominée par la question scolaire.

184 Le 24 avril 1958, le Centre Harmel dépose à la Chambre son rapport final, qui reprend ses recommandations de 1951 sur la fixation de la frontière linguistique.

185 Le 6 juin 1959, le VAK interpelle le Premier ministre Gaston Eyskens (CVP) pour lui faire part de ses exigences : intégrité linguistique des deux communautés sur leur territoire, bilinguisme effectif à Bruxelles, fin du volet linguistique du recensement et suppression des droits des minorités. Durant toute l’année, le VAK multiplie les actions vis-à-vis du gouvernement et des parlementaires. Le 9 décembre, le député social-chrétien flamand Jan Verroken interpelle le gouvernement : son groupe politique n’accepte de lui maintenir sa confiance que s’il s’engage à supprimer le volet linguistique du recensement et à fixer définitivement la frontière linguistique au plus tard pour fin 1960.

186 Fin 1959, le gouvernement met en place une commission dirigée par l’ancien ministre Jacques Basijn, chargée de déterminer les conditions auxquelles un recensement linguistique « objectif » peut être réalisé. Cette commission n’aboutit à aucun résultat et implose en mai 1960 après la démission de tous ses membres néerlandophones. Un accord politique intervient alors au sein du gouvernement pour que le volet linguistique soit retiré du futur recensement. Le 27 septembre, Gaston Eyskens annonce à la Chambre que le recensement décennal sera réalisé à la fin de l’année sans volet linguistique, et qu’un recensement linguistique distinct sera organisé à la date et selon des modalités définies ultérieurement par la loi. À ce moment, l’idée d’un recensement linguistique dans un cadre remanié n’est pas donc pas abandonnée, et suscite de nouvelles actions de la part du VAK.

187 Les formulaires destinés au recensement prévu pour le 31 décembre commencent à être distribués aux administrations communales. Bien qu’ils ne comprennent plus aucune question à caractère linguistique, le VAK dénonce, le 4 octobre, le fait que ces formulaires sont bilingues, et qu’ils pourraient donc servir à réaliser un recensement linguistique déguisé, en les décomptant en fonction de la langue dans laquelle il y sera répondu. Sous son impulsion, de 162 à 183 bourgmestres  [85] de communes flamandes renvoient ces formulaires à l’Institut national de la statistique au motif qu’ils sont rédigés dans les deux langues, et donc non conformes à la loi qui veut que la langue des documents administratifs soit exclusivement le néerlandais en Flandre. Ce contretemps empêche la réalisation du recensement à la date prévue du 31 décembre. Mobilisé par la crise qui résulte des grandes grèves de l’hiver 1960 contre le projet de loi unique, le gouvernement Eyskens est contraint de retarder le recensement d’une année encore. À sa chute en mars 1961, malgré les engagements politiques pris, il laisse le problème irrésolu.

188 Après ces fortes tensions, la suppression de tout mécanisme automatique d’évolution du statut linguistique des communes fait l’objet d’un large accord. Devant l’opposition du mouvement flamand, toute idée d’un recensement linguistique « objectif » dans un cadre légal spécifique est abandonnée. Une réforme de la loi de 1932 apparaît donc inéluctable, et figure à l’agenda du gouvernement social-chrétien/socialiste Lefèvre-Spaak installé en avril 1961 : il s’agit désormais de demander au Parlement de « fixer la frontière linguistique » et, au gouvernement, de « trouver une solution au problème des communes de la périphérie de l’agglomération bruxelloise »  [86].

189 Le nouveau gouvernement procède en deux temps. Afin que le recensement décennal puisse être réalisé en décembre 1961 dans un climat apaisé, il fait voter une loi, promulguée le 24 juillet 1961, qui interdit toute question liée à l’usage des langues dans le prochain recensement  [87]. Dès lors, celui-ci ne jouera aucun rôle dans le futur texte concernant l’emploi des langues en matière administrative. La loi du 28 juin 1932 devient donc inapplicable, et un projet de réforme doit nécessairement être proposé.

190 Le 21 octobre 1961, le succès de la première marche sur Bruxelles organisée par le VAK crée un nouveau climat de tension qui incite le gouvernement à accélérer le mouvement en dissociant la problématique bruxelloise, a priori la plus épineuse, de la question de la fixation de la frontière linguistique. Un projet de modification de la loi de 1932 est déposé par le ministre de l’Intérieur Arthur Gilson (social-chrétien) le 14 novembre sur le bureau de la Chambre.

3.1.2. La composition de la Chambre

191Vu l’importance que cette question aura par la suite, nous avons réparti les élus de l’arrondissement de Bruxelles en fonction de leur appartenance linguistique  [88]. De même, deux élus francophones de Flandre ont été comptabilisés comme Wallons  [89].

Tableau 10 : Composition de la Chambre - 1961-1965

Tableau 10 : Composition de la Chambre - 1961-1965

3.1.3. Le projet de loi

192 Le projet de loi se réfère explicitement au rapport du Centre Harmel, tout en s’en écartant sur plusieurs points. Il comprend quatre aspects relatifs à notre sujet :

193

• 23 modifications des limites de communes dont la mixité linguistique est liée à certains quartiers ou certains hameaux de leur territoire, dont la langue usuelle est différente de celle du reste de la commune. Cette proposition suit les recommandations du Centre Harmel, y compris en ce qui concerne le démembrement de Marcq dont la partie septentrionale, où se concentre la population néerlandophone, est rattachée à l’arrondissement de Bruxelles (unilingue néerlandophone en dehors de l’agglomération bruxelloise), alors que les hameaux francophones de la moitié sud sont rattachés aux communes francophones limitrophes ;
• le rattachement de 35 « communes égarées » à un arrondissement ou à une province d’une région linguistique différente : 18 communes appartenant à des arrondissements de langue française  [90] sont rattachées à des arrondissements de langue néerlandaise et 17 font le chemin inverse  [91]. Les communes cominoises, mouscronnoises et fouronnaises ne sont pas concernées ;
• la suppression de la référence au recensement pour les « communes égarées » et pour l’application du régime de bilinguisme externe, et son remplacement par une liste nominative de 18 communes auxquelles s’applique le régime de bilinguisme externe prévu par la loi de 1932 : 11 communes en région de langue néerlandaise  [92] et 7 communes en région de langue française  [93]. Les 6 communes fouronnaises et les 10 communes cominoises et mouscronnoises, ainsi qu’Espierres, pour certaines enclavées dans leur arrondissement et bordées par une frontière internationale, ne sont pas concernées par un transfert de région linguistique mais conservent la langue administrative de la majorité linguistique issue du recensement de 1930 (avec bilinguisme externe) : le français pour les communes cominoises et mouscronnoises, le néerlandais pour les communes fouronnaises. Il n’est plus question d’un régime bilingue complet pour ces dernières. Les communes germanophones et les communes malmédiennes ne sont pas concernées par le projet : leur statut, indépendant du recensement linguistique, reste inchangé ;
• le transfert des communes de Mouland et Fouron-le-Comte de l’arrondissement de Liège, qui devient unilingue, vers l’arrondissement de Verviers auquel appartiennent déjà les 4 autres communes fouronnaises, et qui deviendrait trilingue en raison des 31 communes au statut de mixité linguistique français-allemand qu’il comprend déjà, et de l’incertitude linguistique qui règne dans les communes autour de Moresnet, Welkenraedt et Membach. Dans cette configuration ingénieuse, la région de langue française compterait un seul arrondissement comprenant des communes de statut linguistique différent, alors que la région de langue néerlandaise conserverait deux arrondissements, Ypres et Courtrai, comprenant des communes francophones, à savoir les communes cominoises et mouscronnoises.

194 Par ailleurs, le projet de loi Gilson modifie les obligations communales en matière d’emploi des langues dans l’enseignement primaire et secondaire déterminées par la loi du 14 juillet 1932, thème dont nous ne traitons pas ici. Pour la première fois, les questions de l’emploi des langues en matière administrative et en matière d’enseignement primaire et secondaire sont couplées dans un même texte.

195 Si les transferts de hameaux et de quartiers entre communes correspondent en tous points aux propositions du Centre Harmel  [94], les transferts de communes entre régions linguistiques s’en écartent sur plusieurs points : les communes cominoises ne sont plus transférées au Hainaut ; le statut des communes fouronnaises est ramené au bilinguisme externe au sens de la loi de 1932, au lieu d’un statut interne bilingue spécifique ; 14 des 15 communes de Landen ne sont plus rattachées au Brabant mais au Limbourg. Quant à la ville d’Enghien, elle reste bien en Hainaut, mais passe au régime francophone avec bilinguisme externe pour les néerlandophones.

196 Le premier projet de loi Gilson n’applique donc pas de manière stricte le principe de la concordance entre la langue administrative de la commune et son rattachement à une région linguistique : certaines communes administrativement néerlandophones sont maintenues dans des arrondissements ou provinces francophones, et inversement pour certaines communes administrativement francophones. Ces écarts par rapport à ce qui pouvait apparaître comme une position de compromis entre francophones et néerlandophones acquise au sein d’une instance politique investie d’une certaine autorité morale  [95] auront pour conséquence de ramener la recherche d’un compromis au point de départ. Le non-respect de certaines recommandations du Centre Harmel sera utilisé par de nombreux élus, au cours du débat parlementaire, pour en remettre d’autres en cause.

3.1.4. Le débat en commission de la Chambre

197Le projet de loi est transmis à la commission de l’Intérieur présidée par Ludovic Moyersoen. Le rapporteur en est le député social-chrétien d’Audernarde Jan Verroken. Lorsque le texte revient en séance plénière en février 1962, il a subi de profondes modifications qui sont le résultat de débats animés et parfois peu cohérents :

198

• les limites de 16 communes de la frontière linguistique seulement sont modifiées. Le hameau de La Houppe à Flobecq, le sud de Marcq et le nord de Petit-Enghien restent dans leur commune d’origine. Douze de ces modifications concernent des « communes égarées » ou des communes qui ont été concernées par l’une ou l’autre étape de la législation linguistique  [96] ;
• 18 « communes égarées » appartenant à des arrondissements de langue française  [97] sont rattachées à des arrondissements de langue néerlandaise, mais 22 (et non plus 18) font le chemin inverse  [98]. Parmi les premières, 14 des 15 communes de Landen ne sont plus rattachées à l’arrondissement de Hasselt (province de Limbourg) mais à l’arrondissement de Bruxelles  [99] (comme c’est le cas pour la 15^e dans les deux versions du projet de loi), tout en restant en région de langue néerlandaise ;
• la liste nominative des entités auxquelles s’applique le nouveau statut de mixité linguistique comprend 25 communes et non 18. Par rapport au projet initial, Flobecq, Marcq et Petit-Enghien se voient elles aussi attribuer un statut de bilinguisme externe pour les néerlandophones, tandis que Messines, Helchin, Biévène et Herstappe se voient attribuer un statut de bilinguisme externe pour les francophones ;
• le statut de bilinguisme externe est réduit : les fonctionnaires communaux ne doivent plus être bilingues, mais doivent « avoir une connaissance suffisante de la seconde langue » pour une série de fonctions énumérées (secrétaire communal, receveur communal, etc.) et dans les fonctions en contact avec le public. Les examens d’admission et de promotion doivent être réalisés exclusivement dans la langue de la commune.

199 Ce nouveau texte résulte de la prise en considération d’arguments de différente nature au sein de la commission, tels que la référence aux recensements et la volonté des populations (exprimée notamment par le bourgmestre d’Espierres, le social-chrétien Marcel Glorieux, désireux de maintenir sa commune en Flandre). Mais, surtout, il se base sur le principe absolu selon lequel toute commune dont la langue administrative est le français doit être rattachée à la région de langue française et celle dont la langue administrative est le néerlandais doit être rattachée à la région de langue néerlandaise, ce qui contrevient à la proposition initiale du gouvernement à propos des communes fouronnaises d’une part et cominoises et mouscronnoises d’autre part. Dès lors, le parallélisme établi entre le sort de ces communes, dont la commission propose le rattachement respectivement au Limbourg et au Hainaut, ce qui revient à créer deux enclaves administratives aux extrémités de la frontière linguistique, évoque inévitablement l’idée d’un marchandage entre députés flamands et francophones de la commission. Cependant, selon les témoignages, les positions des membres ont évolué de manière singulièrement différente de ce qui était attendu : le socialiste Marcel Demets, conseiller communal de Mouscron, a plaidé en faveur du transfert des communes cominoises et mouscronnoises au Hainaut et a accepté en échange le transfert des communes fouronnaises au Limbourg, position confirmée par le socialiste liégeois Paul Gruselin  [100] au nom de l’ensemble de la représentation socialiste wallonne. Paradoxalement, les membres flamands de la commission étaient beaucoup plus réticents sur ce point. C’était notamment le cas de Jan Verroken, qui a plaidé pour le transfert des communes mouscronnoises au Hainaut, mais aussi pour le maintien des communes cominoises en Flandre occidentale et des communes fouronnaises en province de Liège. C’est finalement le libéral flamand Herman Vanderpoorten qui a formulé, en commission, l’amendement organisant le transfert des trois groupes de communes, amendement voté par 20 voix contre 1 et 2 abstentions  [101]. Le texte ainsi adapté est envoyé à la séance plénière de la Chambre au début du mois de février 1962.

3.1.5. Conséquences

200Dès le dépôt du projet de loi en novembre 1961, des mouvements en sens divers s’expriment par rapport au statut envisagé pour certaines communes. La découverte par les populations concernées, après le vote en commission, que de profondes modifications ont été apportées à la proposition initiale donne à penser que le statut final des communes de la frontière linguistique ne se fonde pas sur des critères objectifs mais sur des intérêts obscurs et des compensations politiques dont certains citoyens risquent de faire les frais. Le sentiment d’être face à une « loterie » suscite de nombreuses réactions au sein des communes concernées. De nombreux conseils communaux (Mouscron, Espierres, La Hulpe, Linkebeek, Rhode-Saint-Genèse, Ellezelles, etc.) votent des résolutions pour affirmer leur volonté de se voir attribuer un statut particulier ou pour protester contre les rectifications de limites communales envisagées.

201 Mais c’est le rattachement des 6 communes fouronnaises à l’arrondissement de Tongres dans le Limbourg qui crée les plus vives réactions parmi la population et le monde politique local. Un mouvement d’opposition au transfert est lancé par le bourgmestre de Teuven, le social-chrétien Lionel de Sécillon, et trouve des relais dans le monde politique liégeois, essentiellement du côté social-chrétien.

3.1.6. Le débat en séance plénière de la Chambre

202 À l’inverse de la discussion en commission, le débat en séance plénière, influencé par les réactions de plus en plus fortes des populations concernées et de leurs élus locaux, se présente progressivement comme un affrontement entre communautés sur la question fouronnaise. Le socialiste Paul Gruselin prend position pour le maintien des communes fouronnaises dans la province de Liège, en contradiction avec la position qu’il avait adoptée en commission. L’ensemble des députés sociaux-chrétiens liégeois et verviétois font de même. Le catholique flamand Jan Verroken défend à présent âprement le rattachement au Limbourg, à l’inverse de ce qu’il a plaidé initialement en commission. Il est rapidement suivi par la quasi-totalité de la représentation flamande. La question, qui apparaissait encore comme technique lors de la discussion en commission, a définitivement pris un tour politique national, qui entraîne un repli des députés sur une position favorisant leur communauté linguistique.

3.1.7. Le premier vote à la Chambre

203Le 15 février, un amendement déposé par le social-chrétien verviétois Albert Parisis, visant à maintenir les communes fouronnaises dans l’arrondissement de Liège mais en leur attribuant un statut unilingue néerlandophone (soit le maintien de la situation issue du recensement de 1930 comme concession à la partie néerlandophone), est rejeté par 130 voix contre 52 (dont 3 élus néerlandophones) et 1 abstention.

204 Les néerlandophones votent massivement contre le maintien des Fourons à Liège, malgré le régime unilingue néerlandophone proposé (95 à 3)  [102]. Les Wallons votent majoritairement pour (40 contre 25). Si l’on globalise l’ensemble des voix francophones, le vote est majoritairement favorable au maintien (49 contre 35), mais cette majorité est large pour les libéraux (5 contre 1) et les sociaux-chrétiens(24 contre 2). Les socialistes, par contre, votent majoritairement contre le maintien à Liège (32 contre 10). Cependant, tous les socialistes liégeois sont pour le maintien(9 contre 0)  [103], alors qu’à une exception près les autres élus socialistes francophones votent en faveur du transfert. On peut constater que de toute manière, aucune majorité n’était possible face au vote néerlandophone : les 84 élus francophones présents ne pouvaient compenser la majorité de 92 votes acquise du côté néerlandophone, même en votant unanimement pour le maintien.

Tableau 11 : Le premier vote à la Chambre sur le statut des Fourons Amendement Parisis pour le maintien à Liège avec régime unilingue néerlandophone 15/02/62

Tableau 11 : Le premier vote à la Chambre sur le statut des Fourons Amendement Parisis pour le maintien à Liège avec régime unilingue néerlandophone 15/02/62

205 Le texte proposé par la commission de l’Intérieur est dès lors adopté tel quel en séance plénière le 15 février 1962. Il est approuvé par 136 voix contre 18 et 22 abstentions.

Tableau 12 : Le premier vote de la loi de 1962 à la Chambre - 15/02/62

Tableau 12 : Le premier vote de la loi de 1962 à la Chambre - 15/02/62

206Malgré les réticences exprimées lors du débat, le vote de la loi apparaît globalement comme un vote communautaire massif dans la représentation flamande (88 contre 3) et un vote majorité contre opposition dans la représentation francophone (48 contre 15 et 17 abstentions, dont 10 abstentions de socialistes wallons). Le malaise provoqué par la question fouronnaise, mais aussi par le « régime des facilités » rendu nécessaire pour compenser les désaccords sur le tracé de la frontière, considéré comme excessif  [104] par certains députés francophones, aboutit à ce que 12 députés wallons de la majorité, notamment liégeois (5), s’abstiennent, et que les 3 députés sociaux-chrétiens verviétois, ainsi qu’un socialiste, votent contre. Néanmoins, à l’exception du groupe libéral francophone, le texte obtient une majorité dans tous les groupes politiques des familles traditionnelles, et dans tous les arrondissements électoraux, globalement et au sein de chaque famille politique. Les communistes et la Volksunie s’abstiennent, les premiers parce que les populations concernées n’ont pas été consultées, les seconds parce que, tout en étant partisans de la fixation de la frontière linguistique, ils considèrent que le tracé de cette frontière est trop défavorable à la région de langue néerlandaise.

207Dès lors, l’opposition au rattachement des communes fouronnaises au Limbourg s’amplifie au sein de leur population. Quatre des 6 bourgmestres avaient déjà présenté leur démission à quelques jours du vote  [105]. Parallèlement, le Bond der Vlamingen van Oost-België, association culturelle flamande locale, fait campagne pour le rattachement au Limbourg.

3.1.8. Le débat au Sénat

208Placé sous la pression de l’opinion, le débat en commission du Sénat tourne à l’affrontement communautaire. La question du rattachement des Fourons au Limbourg est l’objet de plusieurs votes au résultat contradictoire (11 contre 11 d’abord, puis 12 contre 8).

209 En séance plénière, le 17 juillet 1962, l’affrontement se poursuit, toujours dans la plus grande incohérence. Un amendement proposant le maintien en province de Liège est rejeté par 72 voix contre 70 et 2 abstentions ; mais, quelques minutes plus tard, l’article prévoyant le transfert au Limbourg est lui-même rejeté par 73 voix contre 71 et 2 abstentions. Après ce deuxième vote, un sénateur demandera à la cantonade : « Où sont les Fourons ? » Les 6 communes fouronnaises risquent de se retrouver « nulle part »… Les majorités sont très courtes et constituent désormais des blocs beaucoup plus marqués linguistiquement.

210 Afin d’apaiser les esprits, le gouvernement propose d’instaurer des garanties particulières pour le contrôle de l’application de la législation linguistique dans les communes cominoises et mouscronnoises d’une part et fouronnaises d’autre part. Les premières constitueront un arrondissement à part entière, dirigé par un commissaire d’arrondissement chargé spécifiquement du contrôle de la législation linguistique. Les secondes constitueront un canton de l’arrondissement de Tongres, et un commissaire adjoint d’arrondissement spécifique y serait nommé et chargé du même rôle.

3.1.9. Le vote au Sénat

211 Avec ces garanties, la majorité bascule en faveur du rattachement des communes fouronnaises au Limbourg. Le 9 octobre 1962, l’amendement relatif au transfert est voté par 91 voix contre 68 et 4 abstentions. Le jour même, l’ensemble du projet ainsi amendé est voté par le Sénat et renvoyé à la Chambre.

3.1.10. Avant le second vote à la Chambre

212Après le vote du Sénat, le conseil provincial de Liège entre dans la controverse : il utilise le pouvoir d’avis que lui confère la loi provinciale en cas de modification des limites de la province pour constituer une commission d’enquête chargée de fournir les informations nécessaires à l’émission d’un avis sur le transfert des communes fouronnaises  [106]. Une consultation populaire est organisée dans les communes concernées le 28 octobre 1962 et donne une large majorité au maintien dans la province de Liège. Cette consultation, comme la commission, fait l’objet d’un appel au boycott de la part des partisans du transfert au Limbourg, de sorte qu’il est difficile de lui accorder un caractère réellement représentatif. Néanmoins, le nombre de votants en faveur du maintien dans la province de Liège est à ce point écrasant (93 % pour, 4 % contre) qu’il représente à lui seul 68 % du total des électeurs inscrits des les 6 communes : on peut en déduire qu’une majorité de la population s’oppose bien au transfert. Les 6 bourgmestres formulent par écrit leur demande de maintien dans la province de Liège, tout en acceptant un régime néerlandophone avec bilinguisme externe comme position de compromis.

213 Le 14 octobre 1962, le VAK rassemble 60 000 personnes pour sa deuxième marche sur Bruxelles, où une contre-manifestation francophone l’attend. L’affrontement est violent, il y a 19 blessés. Le 24 octobre, une manifestation est organisée à Liège contre le transfert des Fourons au Limbourg.

3.1.11. Le second vote à la Chambre

214Le 31 octobre 1962, le texte est débattu pour la dernière fois à Chambre. La discussion porte essentiellement sur la problématique fouronnaise. Deux aspects s’entremêlent : l’avis de la population et le rattachement au Limbourg.

215 Suite aux manifestations des élus locaux et de la population, et à la présomption, désormais, qu’une large majorité locale est opposée au transfert, plusieurs intervenants considèrent qu’il faut tenir compte de ce nouvel élément. Des amendements sont introduits pour conditionner le rattachement au Limbourg à une consultation populaire locale. Cette possibilité est écartée en raison des craintes habituelles que suscite la procédure référendaire en Belgique, voire au motif de son inconstitutionnalité (intervention du ministre Gilson  [107]), mais aussi par crainte de devoir faire face à une demande similaire dans d’autres communes transférées, dont certaines sont également loin d’être enthousiastes. Un amendement, déposé par le social-chrétien Pierre Harmel, demande de retirer les communes fouronnaises du projet afin de prendre le temps de reconsidérer la question d’une consultation. Il n’est pas pris en considération. Un autre amendement déposé par le libéral francophone Georges Mundeleer, prévoyant une consultation des populations avant la mise en application de la loi, est rejeté par 168 voix contre 27 et 1 abstention.

216 Quant au rattachement au Limbourg, plusieurs parlementaires s’y opposent en invoquant l’avis de la population, même parmi ceux qui ont voté pour le rattachement lors du premier vote en février  [108]. Il est cependant difficile pour ceux-ci d’éviter de considérer la question comme une disposition symétrique au rattachement des communes cominoises et mouscronnoises au Hainaut  [109]. Même si les deux situations sont différentes d’un point de vue historique et linguistique, il est presque impossible désormais de les dissocier dans le débat. À nouveau, comme en février, la discussion porte plus sur la nécessité d’arriver à une cohérence totale de la langue administrative des communes avec les régions linguistiques auxquelles elles appartiendront désormais (position de la commission de l’Intérieur avant le premier vote) ou, au contraire, sur l’utilité du maintien des exceptions prévues dans le projet Gilson initial. La pétition des 6 bourgmestres fouronnais demandant le maintien à Liège mais acceptant un statut néerlandophone avec bilinguisme externe (concession au caractère supposé excessif des conclusions du recensement de 1947) finit par être contre-productive : puisque le traitement des personnes dans la langue de leur choix est de toute façon garanti par le statut de bilinguisme externe, il apparaît plus logique à plusieurs députés francophones de rattacher des communes qui conserveront leur statut néerlandophone à un arrondissement néerlandophone.

217 Dans une ultime tentative, quatre amendements sont déposés pour obtenir le maintien des communes fouronnaises dans la province de Liège. Ils sont pris en considération par un vote unique, et rejetés par une majorité de 122 voix contre 72 et 3 abstentions.

Tableau 13 : Le second vote à la Chambre sur le statut des Fourons. Amendement Parisis-Gruselin-Van der Schueren-Jeunehomme pour le maintien à Liège 31/10/62

Tableau 13 : Le second vote à la Chambre sur le statut des Fourons. Amendement Parisis-Gruselin-Van der Schueren-Jeunehomme pour le maintien à Liège 31/10/62

218Le vote est, cette fois, exclusivement communautaire. La représentation néerlandophone vote presque unanimement contre le maintien à Liège (2 voix favorables contre 100 et 2 abstentions). Du côté francophone, la majorité en faveur du maintien est moins forte, mais tout à fait claire (70 voix contre 22 et 1 abstention). Les libéraux (11) et les communistes francophones (5) votent unanimement pour. Les socialistes francophones sont majoritairement favorables au maintien, mais partagés (28 contre 17) : les élus favorables au transfert sont surtout bruxellois (les 9 élus socialistes de l’arrondissement de Bruxelles votent contre le maintien dans la province de Liège) et hennuyers (les 2 élus de l’arrondissement de Tournai-Ath et les 2 élus francophones de l’arrondissement de Courtrai votent à l’évidence en fonction du rattachement, considéré comme symétrique, des communes cominoises et mouscronnoises au Hainaut). Les élus liégeois votent tous pour le maintien, à l’exception de Joseph-Jean Merlot et d’Edmond Leburton : en tant que ministres, ils sont tenus par la solidarité gouvernementale. On observe la même configuration chez les sociaux-chrétiens francophones, avec une majorité cependant plus forte en faveur du maintien (24 contre 5 et 1 abstention). Quoi qu’il en soit, et même en tenant compte des 2 votes flamands favorables au maintien à Liège, les francophones, qui comptent 93 députés en séance, ne peuvent de toute manière pas supplanter les 100 votes hostiles au maintien des communes fouronnaises en province de Liège acquis du côté néerlandophone.

219 Quelques minutes plus tard, le texte complet est soumis au vote final. Au terme d’une journée de forte tension politique où le gouvernement a été plusieurs fois interpellé, où l’on a invoqué les risques pour l’avenir du pays et où l’on a pronostiqué sa fin, la Chambre adopte définitivement le projet de loi Gilson tel qu’amendé par le Sénat, par 130 voix contre 56 et 12 abstentions.

Tableau 14 : Le second vote de la loi de 1962 à la Chambre - 31/10/62

Tableau 14 : Le second vote de la loi de 1962 à la Chambre - 31/10/62

220Le vote de la loi ressemble fortement, en négatif, au vote de l’amendement sur le maintien des communes fouronnaises dans la province de Liège, ce qui démontre le caractère central de la question fouronnaise dans le vote sur l’ensemble du texte. À nouveau, on observe un quasi-consensus au sein de la représentation flamande, bien au-delà de la majorité gouvernementale (95 contre 2 et 8 abstentions). Seule une petite minorité de députés wallons approuve le texte final (22 contre 45) ; de même, le texte n’est approuvé que par une minorité de députés francophones en général (35 contre 54 et 4 abstentions). Les députés liégeois votent massivement contre le projet (2 contre 20), notamment le social-chrétien Pierre Harmel, qui justifie son vote par le rejet de son amendement sur le maintien au moins provisoire des communes fouronnaises dans la province de Liège. Les francophones de l’arrondissement de Bruxelles, assez peu concernés, votent pratiquement majorité contre opposition (13 contre 9, dont 1 élu social-chrétien qui s’y oppose). Seuls les élus du Hainaut et les élus francophones de Flandre occidentale  [110], plus intéressés par le rattachement des communes cominoises et mouscronnoises, votent à une faible majorité en faveur du texte (17 contre 14). Au niveau francophone, aucun parti ne vote majoritairement en faveur du texte : les libéraux (11) et les communistes (5) votent unanimement contre ; les sociaux-chrétiens se partagent (13 contre 13 et 4 abstentions) ; 23 députés socialistes votent contre le texte alors que 22 l’approuvent. Les députés francophones de la majorité sont donc divisés de manière quasi paritaire (35 en faveur du texte contre 36 et 4 abstentions), ce qui est exceptionnel dans le cas d’un projet d’origine gouvernementale. Ici encore, le nombre de députés présents étant de 198, et 8 députés néerlandophones s’étant abstenus, il aurait fallu que les 93 députés francophones présents se joignent aux 2 députés néerlandophones hostiles au texte pour compenser exactement la majorité flamande qui y était favorable (95 contre 95).

221 La fixation de la frontière linguistique a donc été décidée par un vote majoritaire de la seule représentation flamande, et contre la volonté de la majorité de la représentation francophone. Ce vote communauté contre communauté, largement motivé par la problématique fouronnaise, sera notamment à l’origine de l’exigence francophone d’introduire le vote à majorité spéciale dans la Constitution, ce qui sera fait lors de la révision constitutionnelle de 1970 (exigence, pour certaines matières linguistiques ou institutionnelles, d’une majorité des deux tiers avec majorité absolue dans chaque groupe linguistique, tant à la Chambre qu’au Sénat). Si cette procédure avait existé à cette date, le vote du 31 octobre 1962 aurait conduit au rejet du texte. Néanmoins, malgré plusieurs tentatives ultérieures, la frontière linguistique n’a jamais été modifiée depuis 1962.

222 Le vote de la loi provoquera un malaise politique durable, dont les conséquences apparaissent dès les jours qui suivent. Le 5 novembre, le ministre des Travaux publics Joseph-Jean Merlot, un des deux Liégeois à avoir voté en faveur du texte, démissionne en signe de protestation contre le rattachement.

223 La loi est promulguée le 8 novembre 1962. Elle ne doit entrer en vigueur que le 1^er septembre 1963  [111]. En effet, le souhait du gouvernement est de mettre en application l’ensemble de la législation concernant la fixation des régions linguistiques au même moment. Or, le volet concernant Bruxelles doit encore être débattu.

3.1.12. La situation juridique

3.1.13. Conséquences

235Nous analyserons les conséquences de la loi du 8 novembre 1962 conjointement avec celle de la loi du 2 août 1963.

3.2.1. L’origine

236 La loi du 8 novembre 1962 laisse en suspens la question du statut linguistique de l’agglomération bruxelloise et des communes de la périphérie, dont 4 ont obtenu un bilinguisme externe pour les francophones en 1954 (Linkebeek, Drogenbos, Wemmel et Kraainem) et dont plusieurs enquêtes indiquent qu’elles seraient rejointes par d’autres si un nouveau recensement avait lieu (Dilbeek, Wezembeek-Oppem, Rhode-Saint-Genèse, Strombeek-Bever…). Le régime bilingue de la capitale est insuffisamment défini par la législation et ne garantit pas, pour le mouvement flamand, un traitement équitable des deux langues dans la capitale. Par ailleurs, le statut des cantons d’Eupen, Malmedy et Saint-Vith reste réglé par une loi particulière, et la langue allemande n’a toujours pas de véritable statut officiel et global. La volonté du gouvernement est d’intégrer dans un nouveau texte la résolution de l’ensemble de ces questions, de même qu’une définition plus précise des modes de relations applicables entre les entités administratives de régime linguistique différent.

237 Les deux questions épineuses sont l’extension de la zone de mixité linguistique autour de Bruxelles, ainsi que les garanties à accorder à la minorité néerlandophone de l’agglomération bruxelloise pour garantir un régime réellement bilingue dans la capitale. De plus, il est impératif de trouver un accord avant les vacances parlementaires car la loi du 8 novembre 1962 doit entrer en vigueur le 1^er septembre 1963, et les dispositions concernant Bruxelles sont toujours celles définies par les lois de 1932 et de 1954.

3.2.2. La composition de la Chambre

238 La composition de la Chambre est la même qu’en 1962 (cf. point 3.1.2.).

3.2.3. Le projet de loi

239 Un premier projet est soumis au gouvernement par le ministre de l’Intérieur Arthur Gilson dès le 30 mars 1962  [115]. Il se présente comme suit :

240

• pour la première fois, le pays est officiellement divisé en quatre régions linguistiques, et celles-ci reçoivent une dénomination légale. Chaque région est définie par un territoire administratif composé de provinces, d’arrondissements et/ou de communes. La région de langue néerlandaise est composée des provinces d’Anvers, de Flandre occidentale, de Flandre orientale et du Limbourg, ainsi que des arrondissements de Louvain et de Bruxelles, à l’exception de l’agglomération bruxelloise. La région de langue française est composée des provinces de Hainaut, de Liège, du Luxembourg et de Namur, ainsi que de l’arrondissement de Nivelles. La région de langue allemande est composée des 25 communes germanophones des cantons d’Eupen, Malmedy et Saint-Vith, ainsi que de la commune de La Calamine. La région bilingue, dont la dénomination existante d’ « agglomération bruxelloise » est maintenue dans le projet, est composée des 19 communes déterminées par la loi de 1954 ;
• la langue employée en matière administrative au sein de chaque région linguistique devient exclusivement celle de la région, sauf dans les cas prévus pour les communes à statut spécial ; à Bruxelles, région bilingue, le français et le néerlandais sont mis sur le même pied. Les fonctionnaires doivent prouver leur connaissance de la langue de la région, soit par la langue dans laquelle ils ont fait leurs études, soit par un examen spécifique. Les communications au public et les actes administratifs doivent être rédigés dans la (ou les) langue(s) de la région. Les modalités de communication entre entités administratives sont précisées dans tous les cas de figure, selon le nombre de pouvoirs et le nombre de régions linguistiques concernées (au sein de chaque région linguistique, entre deux régions unilingues, entre la région bilingue de Bruxelles et les régions unilingues, etc.) ;
• les services centraux de l’État seront organisés selon deux cadres linguistiques : néerlandophone et francophone ;
• une commission permanente de contrôle linguistique est instituée  [116] pour vérifier l’application de la loi. Elle est habilitée à introduire des recours auprès du Conseil d’État en cas de viol de la loi, mais n’a pas de pouvoir de sanction ;
• un régime linguistique spécial, comparable à celui des communes de la frontière linguistique déterminé dans la loi du 8 novembre 1962, est attribué à 8 communes néerlandophones de l’arrondissement de Bruxelles : Kraainem, Dilbeek, Drogenbos, Linkebeek, Rhode-Saint-Genèse, Strombeek-Bever, Wemmel et Wezembeek-Oppem, et à 3 communes francophones de l’arrondissement de Nivelles proches de l’agglomération bruxelloise : Braine-le-Château, Waterloo et La Hulpe ;
• dans 9 communes de l’arrondissement de Verviers (Baelen, Gemmenich, Henri-Chapelle, Hombourg, Membach, Montzen, Moresnet, Sippenaeken et Welkenraedt), c’est-à-dire les communes « des 3 langues » situées entre les limites des régions de langue allemande et de langue néerlandaise et où le dialecte local ne se rattache pas à une racine romane, il sera possible d’adapter le régime linguistique par arrêté royal.

241 D’emblée, la liste des communes à régime spécial crée une tension au sein de la majorité. La proposition est rejetée aussi bien par les francophones que par les néerlandophones. Pour ces derniers, le nombre de communes flamandes où les francophones bénéficient du statut spécial est trop élevé, ce qui avalise l’extension de la « tache d’huile » francophone autour de Bruxelles. Pour les premiers, l’octroi des facilités pour les néerlandophones dans les trois communes de l’arrondissement de Nivelles n’est en rien justifié par la proportion de néerlandophones dans la population locale. Les recensements de 1930 et de 1947 y indiquaient une proportion de néerlandophones avoisinant les 5 à 10 %, sauf à La Hulpe (13 %), commune qui a subi entre-temps une modification de ses limites : deux quartiers francophones d’Overijse lui ont été rattachés  [117] et deux de ses quartiers néerlandophones ont été rattachés à Hoeilaart  [118], ce qui a nécessairement fait baisser la proportion de néerlandophones au sein de la commune.

242 Échaudé par les débats conflictuels sur la fixation de la frontière linguistique qui ont conduit une partie de sa majorité à l’abandonner lors du vote d’octobre 1962, le gouvernement décide de mettre en place une « commission de contact » entre les principaux ministres et présidents de parti, dans le but de trouver un point d’accord préalable à la discussion parlementaire. Le projet est provisoirement retiré des débats.

243 Le 6 juin, le Premier ministre Théo Lefèvre présente une nouvelle proposition, qui a reçu la veille l’accord des partis de la majorité. Elle ne varie sensiblement que sur la question des communes à statut spécial : l’agglomération bruxelloise serait étendue de 19 à 25 communes, en comprenant les 4 communes bénéficiant déjà d’un bilinguisme externe ainsi que Wezembeek-Oppem et Rhode-Saint-Genèse. Cette proposition suscite rapidement des contestations dans le camp social-chrétien flamand et dans la presse flamande, qui condamne tout nouveau rattachement de communes à l’agglomération bruxelloise. L’aile flamande du parti social-chrétien menace de quitter le gouvernement si cette proposition venait à être adoptée.

3.2.4. La discussion parlementaire, la crise gouvernementale et l’accord de Val-Duchesse

244 La discussion commence le 27 juin 1963 à la Chambre. Dès le début des discussions, l’aile flamande du PSC-CVP, sous la pression des radicaux du VAK, s’oppose fermement à toute extension de l’agglomération.

245 Le député CVP Jan Verroken propose alors de scinder les communes de Kraainem et de Linkebeek pour rattacher les quartiers les plus francophones bordant l’agglomération respectivement à Woluwe-Saint-Pierre et à Uccle, et de rattacher les autres communes de la périphérie à la région de langue néerlandaise, sans statut spécial. Il reprend en cela une des nombreuses propositions de démembrement des communes concernées parues dans la presse flamande au cours des dernières semaines. Devant l’hostilité des sociaux-chrétiens francophones, qui met en péril l’unité de son parti, Paul Vanden Boeynants, président du PSC-CVP et député de Bruxelles, refuse.

246 Reprenant l’initiative, il obtient difficilement un accord au sein de son parti sur un statut spécial pour les 6 communes jointes à l’agglomération bruxelloise dans le deuxième projet du gouvernement. Ce régime serait d’application pendant une période de trois ans et ferait ensuite l’objet d’une évaluation. Mais, dès qu’elle en est informée, l’aile flamande du parti socialiste refuse le principe d’une solution transitoire et réaffirme sa volonté d’obtenir un accord qui, en tout état de cause, soit définitif. Devant l’impossibilité de trouver un consensus, le Premier ministre présente sa démission au roi le 2 juillet.

247 La perspective d’une crise gouvernementale au début des vacances et de l’entrée en vigueur de la loi de 1962 dès le 1^er septembre rend la situation très problématique. Le roi refuse la démission du gouvernement. Un conclave de membres du gouvernement et de dirigeants des partis de la majorité est convoqué le 7 juillet au château de Val-Duchesse pour tenter de trouver une solution à l’arraché. Le 8 juillet au matin, après 12 heures de réunion, un accord est trouvé sur les bases suivantes :

248

• l’agglomération bruxelloise est maintenue à 19 communes, et portera le nom de région bilingue de Bruxelles-Capitale ;
• Linkebeek, Drogenbos, Wemmel et Kraainem obtiennent un régime spécial proche du bilinguisme externe prévu à l’origine par la loi de 1932. Wezembeek-Oppem et Rhode-Saint-Genèse obtiennent un statut restreint comparable à celui défini par la loi du 8 novembre 1962 pour 25 communes de la frontière linguistique. Les 6 communes sont dénommées « communes périphériques » ;
• l’arrondissement administratif de Bruxelles est scindé en un arrondissement dénommé « Bruxelles-Capitale », un arrondissement qualifié de « distinct » (art. 7) correspondant aux 6 communes périphériques et un arrondissement de « Hal-Vilvorde » correspondant aux autres communes néerlandophones de l’arrondissement initial ;
• un poste de vice-gouverneur du Brabant, chargé de veiller à l’application de la législation linguistique dans l’arrondissement de Bruxelles-Capitale et dans l’arrondissement constitué des 6 communes périphériques, est créé.

249 Le projet de loi revient à la Chambre ainsi modifié. Le 11 juillet 1963, à 14 heures, le dernier débat s’ouvre en séance plénière. La Volksunie, hostile au projet, entame un travail de retardement par le dépôt de plusieurs dizaines d’amendements. Les communistes défendent, comme en 1962, l’idée d’une consultation des populations concernées. Plusieurs propositions d’amendement émanent également du banc social-chrétien. Le ministre Gilson, qui craint le détricotage de l’accord obtenu à Val-Duchesse, enjoint alors à la majorité de « s’en tenir à l’accord négocié, en particulier sur les communes à statut spécial, et de rejeter tous les amendements qui s’en écartent ». L’opposition libérale quitte la salle, jugeant dès lors le débat inutile. Les députés de la majorité, surtout du côté des sociaux-chrétiens flamands, formulent des réactions de dépit. Jan Verroken prévient : « Ne nous faites pourtant pas dire que nous serons prêts à parler en bien de cet accord boiteux concernant les communes de la périphérie. » Jos De Saeger, président de l’aile flamande du PSC-CVP, ajoute : « Nous tenons à dire que nous continuerons à considérer ces communes comme une partie de la terre flamande et que nous ne les laisserons pas tomber dans le futur. »

250 Le social-chrétien flamand Cornelius Verbaanderd, député-bourgmestre de Grimbergen, introduit un amendement qui reprend sa proposition de loi déposée en 1961, scindant l’arrondissement électoral de Bruxelles en un arrondissement de Bruxelles-Capitale et un arrondissement de Hal-Vilvorde. La proposition suscite de fortes réactions négatives parmi les députés flamands. Jan Verroken lui-même demande son retrait, jugeant cet objectif prématuré. Les députés socialistes flamands Jos Van Eynde et Frans Gelders sont aussi très hostiles, car ils considèrent que cette scission aurait pour conséquence d’éliminer toute représentation flamande à Bruxelles. Quant à Hal-Vilvorde, arrondissement essentiellement rural, les sociaux-chrétiens flamands y seraient très favorisés. Le ministre Gilson s’oppose à la prise en compte de l’amendement, confirmant que le maintien d’un seul arrondissement électoral fait partie du compromis obtenu au sein du gouvernement et que sa remise en cause mettrait tout l’accord en danger. Les francophones semblent plutôt indifférents au débat  [119].

251 Finalement, tous les amendements sont retirés ou rejetés, à l’exception d’un texte de Ludovic Moyersoen qui nuance l’obligation d’une parité totale dans les fonctions dirigeantes au sein des services centraux dont les attributions intéressent inégalement les régions de langue néerlandaise et de langue française.

252 Au début de la séance, Camille Huysmans, qui avait participé aux débats sur toutes les lois linguistiques depuis la fin de la Première Guerre mondiale (il avait 92 ans en 1963, dont 53 ans comme parlementaire), avait conclu une longue intervention lyrique par ces mots : « L’affirmation selon laquelle on peut contenir les langues dans des « frontières linguistiques » est une grande illusion. L’économie est en effet bien plus forte que la philologie. Les langues sautent par dessus les frontières et quand j’entends que la loi votée en ce jour doit durer plus de 10 ans, laissez-moi vous dire : c’est encore une illusion. Vous serez contraints par la pression de l’économie d’étendre le cercle des communes bilingues [120]. » Il ne participera pas au vote.

3.2.5 Les votes à la Chambre et au Sénat

253 Le débat se poursuit ensuite pendant plusieurs heures sur l’usage des langues dans l’enseignement primaire et secondaire. Les députés libéraux réintègrent l’hémicycle pour le vote final. Dans la nuit du 11 au 12 juillet, à 3h30 du matin, le projet est voté par 157 voix contre 33. Il n’y a aucune abstention.

Tableau 15 : Le vote de la loi de 1963 à la Chambre - 2/08/63

Tableau 15 : Le vote de la loi de 1963 à la Chambre - 2/08/63

254 Le vote est difficile à interpréter dans la mesure où les membres de la majorité étaient tenus par l’accord de Val-Duchesse, ce qui leur a été maintes fois rappelé par le gouvernement pendant les débats. Il en résulte un vote majorité contre opposition, toutes appartenances communautaires confondues. Les libéraux, les communistes et les indépendants votent unanimement contre, de même que la Volksunie. Trois sociaux-chrétiens néerlandophones font malgré tout défection à la majorité, dont Cornelius Verbaanderd (en raison de la non-scission de l’arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde) et Gaston Eyskens, qui avait manifesté son désaccord sur la méthode choisie pour obtenir un compromis et qui pressentait les conflits qu’il allait générer. Les socialistes des deux communautés votent tous en faveur du texte. Cependant, l’absentéisme important au sein des socialistes liégeois (5 députés sur 12) a peut-être constitué une manière d’échapper à la discipline partisane lors d’un vote qui aura pour conséquence la fin du débat sur la fixation de la frontière linguistique, et donc la mise en œuvre du rattachement des communes fouronnaises au Limbourg.

255 Le texte est renvoyé au Sénat, qui en débat à partir du 23 juillet. Les sénateurs de la majorité se bornent à exprimer tout le mal et toutes les insuffisances qu’ils décèlent dans le projet, tout en annonçant qu’ils ne remettront pas l’accord en cause. Le 25 juillet, le texte est voté par 122 voix contre 14 et 7 abstentions.

256 La loi est promulguée le 2 août 1963 et entre en vigueur le 1^er septembre suivant  [121].

3.2.6. La situation juridique et la géographie linguistique

257Les deux lois Gilson ont unifié l’emploi des langues en matière administrative, en matière d’enseignement primaire et secondaire et en matière de services centraux de l’État. Elles ont défini les régions linguistiques du pays en établissant le régime de ces régions et des rapports entre elles et, en particulier, en intégrant la langue allemande dans la loi commune.

258 Comme le prévoyait la loi de juillet 1963, les deux lois Gilson ont été ensuite coordonnées en un seul texte  [122]. Nous considérerons la situation juridique créée par l’ensemble, sans reprendre en détail la situation de la frontière linguistique exposée dans le chapitre précédent. On trouvera une synthèse de l’impact des lois Gilson dans l’Annexe 1.

259 Si l’on tente de caractériser les communes belges du point de vue linguistique indépendamment de la langue considérée, on peut établir désormais 8 types de communes, des plus unilingues aux plus multilingues, certains types se laissant regrouper dans une catégorie d’ensemble.

3.3.1. Un conflit non résolu

271 Les réactions à la mise en application des lois Gilson le 1^er septembre 1963 sont très vives. L’hostilité à l’accord atteint à l’arraché les 7-8 juillet 1963 est manifeste tant du côté francophone que du côté flamand. Les négociateurs sont pris violemment à partie. Les francophones sont accusés d’avoir livré les communes fouronnaises, où des manifestations sont organisées, au Limbourg contre la volonté de la population, et d’avoir abandonné la périphérie bruxelloise. Les parlementaires sociaux-chrétiens flamands, dont Jan Verroken, sont accusés de trahison et d’avoir accepté un « vol de territoire flamand ».

272 L’absence de principes communs et de critères consensuels entre les deux communautés, à l’opposé de ce qui avait prévalu dans les débats qui ont précédé les lois de 1921 et de 1932, a créé des situations très inégales entre les communes de mixité linguistique, ce qui a formé la source de tensions ultérieures. Les tensions les plus vives ont concerné les communes fouronnaises  [126], qui n’ont cessé, de 1962 jusqu’à la fin du 20^e siècle, de constituer une source grave de conflit politique. La loi dite de pacification du 9 août 1988 contribuera à calmer les tensions après plusieurs années de conflit autour de la nomination du bourgmestre de Fourons. Une politique de « néerlandisation » menée par les autorités flamandes (développement d’un réseau scolaire très favorisé, implantation de fonctionnaires néerlandophones) et l’immigration progressive d’une population néerlandaise, qui possède le droit de vote aux élections communales depuis 2000, mettent fin à la suprématie électorale des francophones en 2000 et en 2006 au niveau communal (majorité néerlandophone au conseil communal) et en 2006 au niveau du CPAS (majorité néerlandophone au conseil de l’aide sociale, pour l’élection duquel les étrangers n’ont pas le droit de vote). Ce renversement de majorité linguistique contribue à une certaine normalisation des relations entre Fourons et les autorités flamandes, mais il ne satisfait pas la nouvelle minorité francophone, qui s’estime toujours discriminée et insuffisamment reconnue dans ses droits.

273 L’application du statut spécial dans les 6 communes de la périphérie bruxelloise présentera également des difficultés à répétition, en raison des obstacles mis à leur application et de la volonté flamande d’en restreindre la portée. Paradoxalement, ces difficultés provoqueront un regroupement politique des habitants francophones qui exclura durablement les néerlandophones du pouvoir communal dans la plupart d’entre elles à partir de 1976  [127]. Actuellement, 4 des 6 communes périphériques présentent toujours une majorité exclusivement francophone  [128], les deux autres étant dirigées par une majorité bilingue.

274 Cette crispation, encore largement d’actualité, suscitera de nombreuses tentatives de revoir les lois Gilson, au moins pendant la décennie qui suivit leur entrée en vigueur, en particulier quant au statut des communes de la périphérie bruxelloise et des communes fouronnaises. Abstraction faite de la loi de pacification de 1988, toutes échoueront.

3.3.2. Les arrondissements administratifs autour de Bruxelles

275L’arrondissement administratif « distinct » regroupant les 6 communes de la périphérie bruxelloise constituera pendant plusieurs années un argument pour les francophones de ces communes, qui invoqueront leur non-appartenance à la Flandre. Des motions sont votées à plusieurs reprises par la plupart des conseils communaux de ces communes au cours des années 60 : profitant du flou entourant leur appartenance à une région linguistique, ils demandent à nouveau leur rattachement à la région bilingue de Bruxelles-Capitale, ou à tout le moins leur rassemblement dans une région bilingue à part entière. Mais, dans le cadre de la révision constitutionnelle menée par le gouvernement Eyskens-Cools en 1970, il est prévu que toutes les communes du pays doivent appartenir à une région linguistique (Constitution, art. 4 al. 2). La suppression de l’arrondissement trouve ainsi sa justification. Cette suppression pouvant être votée à la majorité ordinaire, elle est approuvée le 20 novembre 1970 en même temps que la révision de la Constitution, par 157 voix contre 49 et 1 abstention. Le statut spécial des 6 communes n’est pas touché, mais celles-ci font désormais officiellement partie de la région de langue néerlandaise et de l’arrondissement administratif de Hal-Vilvorde.

3.3.3. Le mythe de l’abandon des communes fouronnaises

276La genèse tortueuse des lois Gilson sera à l’origine de deux mythes tenaces. Le premier concerne le « sacrifice » des Fourons par les socialistes liégeois. Il sera en effet parfois reproché, bien plus tard, à la représentation socialiste liégeoise d’avoir opéré un calcul électoral en sacrifiant les 6 communes fouronnaises, majoritairement sociales-chrétiennes, pour s’assurer un siège supplémentaire à la Chambre dans l’arrondissement de Liège, ou un siège de plus au conseil provincial de Liège  [129]. Cette présentation des faits est parfois utilisée comme justification du côté néerlandophone, rejetant ainsi sur les francophones la responsabilité du problème fouronnais  [130]. Outre que les calculs montrent que la faible population des communes fouronnaises rendait un tel effet en sièges très improbable  [131], une telle affirmation ne cadre pas avec l’évolution du débat parlementaire. C’est bien la conviction que les résultats du recensement de 1947 étaient excessifs, couplée à la volonté des fédéralistes liégeois de rattacher toute commune à un arrondissement de la langue de son administration interne, qui a conduit ceux-ci à préconiser initialement leur rattachement au Limbourg : puisque leur langue interne était le néerlandais, il était logique de rattacher ces communes à la région de langue néerlandaise. Cela explique leur revirement ensuite, lorsque cette conviction, confrontée à la réaction des habitants, s’est révélée inexacte. Mais, comme on l’a vu, la symétrie, en réalité infondée, qui a ensuite présidé au débat entre la situation des communes fouronnaises et celle des communes cominoises ne donnait plus de point d’appui à une argumentation basée sur la volonté de la population, et qui aurait en fait abouti à l’inclusion des deux entités dans la région de langue française. Afin d’« obtenir » Comines, il fallait désormais « abandonner » Fourons. Malgré cela, tous les élus de l’arrondissement de Liège, et même de la province de Liège, ont voté pour le maintien des communes fouronnaises dans la province de Liège dès le premier débat de février 1962, et ils n’ont été que 2 à voter en faveur de la loi elle-même, lors du vote final du 31 octobre 1962.

3.3.4. Le mythe de la fronde des 300 bourgmestres

277Le second mythe concerne l’interprétation du renvoi des formulaires du recensement de 1960 par les bourgmestres flamands comme un acte illégal, voire séditieux. Un raccourci historique amène parfois à prétendre que l’action « des 300 bourgmestres flamands » a consisté à empêcher la réalisation d’un recensement linguistique auquel ils étaient tenus, sans que la tutelle intervienne pour les y contraindre et les sanctionner. En réalité, comme on l’a vu, les formulaires concernés par l’action des bourgmestres flamands ne comprenaient déjà plus aucun volet linguistique et la finalité linguistique du recensement avait déjà été officiellement abandonnée. Le renvoi des formulaires, qui n’a d’ailleurs été opéré que par 183 bourgmestres selon Paul M. G. Levy  [132], était motivé par le fait que ces documents étaient rédigés dans les deux langues, ce que l’on peut considérer comme une entorse à la législation puisque la loi du 28 juin 1932 toujours en vigueur prévoyait l’unilinguisme des actes administratifs dans les communes sans statut spécial. C’est le retard causé par le renvoi de ces formulaires jugés non conformes qui est à l’origine du report du recensement du 31 décembre 1960 au 31 décembre 1961, et non le refus du recensement lui-même.

3.3.5. Statut linguistique communal et réformes institutionnelles

278Enfin, il apparaît à la lumière des cinq décennies suivantes que l’impact de la fédéralisation du pays sur la question du statut des communes litigieuses a été sous-estimé, en tout cas du côté francophone. Les débats parlementaires sur la question fouronnaise et sur le statut de la périphérie bruxelloise montrent qu’à l’époque, l’appartenance à un arrondissement donné était secondaire par rapport à l’obtention d’un régime de bilinguisme externe, ou de « facilités », pour la population de l’autre langue. Il ne s’agissait, à ce moment, que de déterminer l’appartenance à une région linguistique pour les questions administratives, ainsi qu’à une province dont les pouvoirs étaient assez limités. En outre, le choix de la langue administrative interne n’avait de conséquences tangibles que pour les élus et l’administration communale, dont le bilinguisme était de toute façon déjà requis dans les communes où s’appliquait le bilinguisme externe. Les responsables politiques de l’époque ne pouvaient pas prévoir que la frontière linguistique servirait à dessiner le territoire des régions et des communautés, ce qui induirait pour les communes un avenir tout différent de celui qui leur aurait été promis si elles avaient été rattachées à d’autres entités fédérées, chacune menant sa politique propre. C’est la prise de conscience de plus en plus grande de cet enjeu qui motive pour partie les conflits actuels sur l’extension de la Région de Bruxelles-Capitale ou sur la scission de l’arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde, sur l’application des facilités ou sur la possibilité pour les électeurs fouronnais de voter pour des candidats wallons aux élections fédérales ou régionales. Cette perspective a sans doute été plus rapidement appréhendée du côté flamand, la notion d’appartenance des communes litigieuses à un territoire ayant été privilégiée dans les revendications dès les années 1950. Le monde politique flamand a par contre surestimé ses capacités d’assimilation de la population francophone des communes flamandes par le seul moyen de l’imposition du néerlandais comme langue administrative : dans les communes de la périphérie, la proximité de Bruxelles et de la Wallonie permet aux francophones de continuer à « vivre en français » et même d’être de plus en plus nombreux autour de la capitale.