1.1.1. Modes de scrutin : types, conséquences et causes

8 Le mode de scrutin se définit comme « [l’opération] mathématique et les autres conditions techniques […] qui déterminent la transformation des voix en mandats électifs  [1] ». Il faut ainsi y ranger le mode d’attribution des sièges, le découpage des circonscriptions, les éventuels seuils de représentation et les autres techniques permettant de convertir les votes en sièges. Le concept de mode de scrutin se distingue donc de celui de régime électoral. Ce dernier se définit comme « l’ensemble des règles qui régissent le déroulement des élections et la désignation des élus  [2] ». Plus large, ce concept englobe – outre le mode de scrutin – des règles électorales comme les conditions du droit de vote et d’éligibilité, les règles de financement des partis, le dépôt des candidatures, etc.

9 S’il existe un grand nombre de modes de scrutin, l’on s’accorde généralement à les regrouper en deux catégories : les scrutins de type majoritaire d’une part, et ceux de type proportionnel d’autre part. Notons cependant que, de cette opposition duale, naquit un troisième type de scrutin, celui de type mixte.

10 Par scrutin majoritaire, on entend « un mode de scrutin au terme duquel le candidat qui obtient le plus grand nombre de suffrages est proclamé élu  [3] ». Par scrutin proportionnel, il faut entendre un mode de scrutin au terme duquel les listes obtiennent un nombre de sièges proportionnel aux résultats obtenus lors de l’élection. Selon Bertrand Pauvert, de tels scrutins ne peuvent qu’être des scrutins de liste et à un seul tour, quoiqu’ils puissent demeurer directs ou indirects  [4].

11 Par ailleurs, on distingue différentes méthodes de calcul concernant l’attribution des sièges au sein des scrutins proportionnels. Il s’agit des méthodes par quotient d’une part, et celles par diviseurs de l’autre.

12 Dans les méthodes par quotient, on calcule d’abord un quotient électoral, c’est-à-dire le nombre de voix nécessaires pour obtenir un siège. Ce nombre (Q) s’obtient en divisant le nombre de suffrages exprimés dans la circonscription (V) par le nombre de sièges à pourvoir (S), soit Q=V/S  [5]. Il s’agit ici du « quotient de Hare », qui sera le seul à retenir notre attention  [6]. Une fois ce quotient établi, on divise le nombre de suffrages obtenus par chaque liste par le quotient. Ainsi, on attribue à chacune autant de sièges qu’elle aura atteint de fois le quotient. À ce stade, deux méthodes s’offrent pour effectuer la dévolution des sièges : d’un côté, la méthode des plus grands restes  [7] ; de l’autre, la méthode des plus fortes moyennes  [8]. Cette dernière méthode de calcul était en vigueur en Belgique de 1899 à 1919.

13 Parmi les méthodes par diviseurs, retenons exclusivement  [9] la méthode D’Hondt – du nom de son inventeur, le juriste belge Victor D’Hondt –, d’application aujourd’hui en Belgique. Cette méthode est en fait l’équivalent exact de la méthode des plus fortes moyennes ; elle s’en écarte simplement par le mode de calcul. Il s’agit ici de diviser successivement le nombre de voix de chaque parti par des diviseurs – une liste de nombres commençant par un –, les nombres ainsi obtenus par chaque parti correspondant à la moyenne de voix par siège lorsque ceux-ci sont fictivement attribués. Les sièges sont ensuite attribués dans l’ordre des listes qui présentent la plus forte moyenne de voix par siège  [10]. Un constat saute aux yeux : alors que la méthode basée sur les plus grands restes favorise les petits partis (cf. annexe 1), les méthodes basées sur les plus fortes moyennes, dont la méthode D’Hondt, sont nettement plus favorables aux grands partis (cf. annexes 2 et 3). Dès lors, on remarque qu’en Belgique, l’instauration d’un seuil électoral de 5 % s’est greffée sur un mode de scrutin proportionnel, à savoir la méthode D’Hondt, qui, parmi les différents systèmes proportionnels, était déjà un des plus défavorables aux petits partis.

14 Ce qui pourrait d’abord apparaître comme une simple opération mathématique s’avère être un choix hautement politique. Les lois électorales peuvent faire l’objet de multiples manipulations – dont une des plus célèbres est la technique du découpage des circonscriptions (gerrymandering) – dans le but de remporter l’élection. Ceci a amené de nombreux auteurs à s’interroger sur les conséquences des modes de scrutin puis, plus récemment, sur les causes des réformes apportées au mode de scrutin. Nous y reviendrons plus bas, dès le point 1.3.

1.1.2. L’adaptation du mode de scrutin au processus de fédéralisation

15 Le régime électoral belge a subi de multiples transformations depuis la création de l’État en 1831, dont les plus importantes sont le passage du droit de vote facultatif au droit de vote obligatoire, du scrutin majoritaire au scrutin proportionnel, et enfin du suffrage censitaire au suffrage universel. Nous ne nous attarderons pas sur ces modifications, ni sur le détail de l’adaptation de notre mode de scrutin à la fédéralisation l’État  [11].

16 Pour notre propos, il suffit de rappeler la situation issue de la réforme institutionnelle de 1993. Au niveau fédéral, en ce qui concerne la Chambre, les circonscriptions électorales sont au nombre de 20. Pour le Sénat, il y a trois circonscriptions – flamande, wallonne et de Bruxelles-Hal-Vilvorde – et deux collèges, le collège électoral français et le collège électoral néerlandais. Seuls les électeurs de Bruxelles-Hal-Vilvorde ont le choix d’opter pour l’un des deux collèges. Du côté des entités fédérées, on assiste à des élections directes pour la Communauté flamande, la Communauté germanophone, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale, et à des élections indirectes pour la Communauté française. Si l’élection du Parlement de la Communauté germanophone et de la Région de Bruxelles-Capitale se déroule pour l’un comme pour l’autre dans une circonscription unique, la Région wallonne est divisée en 13 circonscriptions pour l’élection du Parlement wallon. Pour l’élection du Parlement flamand, le territoire flamand est divisé, en 1993, en 11 circonscriptions, auxquelles il faut ajouter la circonscription de Bruxelles. Aujourd’hui, après avoir exercé son autonomie constitutive, le Parlement flamand ne compte plus que six circonscriptions pour son élection  [12].

1.2.1. L’accord du 26 avril 2002 et les deux lois du 13 décembre 2002

20 Le gouvernement fédéral rend public, le 26 avril au matin, le résultat de ses négociations, à savoir le contenu de l’accord de renouveau politique. Cet accord comprend deux volets et poursuit deux objectifs. D’une part, un volet « réforme des institutions », dont l’objectif est d’adapter celles-ci à la structure fédérale de l’État. D’autre part, un volet « réforme électorale », dont le but premier est d’accroître l’influence du citoyen sur le processus décisionnel politique  [17].

21 Le premier volet exigeait une révision préalable de la Constitution, et ne sera pas appliqué après celle-ci, c’est-à-dire au cours de la législature 2003-2007. Le second volet pouvait être immédiatement mis en œuvre. S’en suivront deux lois du 13 décembre 2002, qui opèrent quatre réformes : la modification des circonscriptions électorales, la possibilité d’être candidat à la fois à la Chambre et au Sénat, la réintroduction des candidats suppléants et l’instauration d’un seuil électoral de 5 %. Seuls deux éléments, liés entre eux, retiendront notre attention ici : la modification des circonscriptions électorales et l’instauration d’un seuil électoral.

1.2.2. L’instauration d’un seuil électoral de 5 % au niveau des entités fédérées

27 Le train de réformes issu de l’accord politique du 26 avril 2002 n’a pas vocation à s’appliquer aux différents niveaux de pouvoir, sauf initiative des entités fédérées à travers l’exercice de leur autonomie constitutive  [31]. C’est toutefois la majorité fédérale qui, par deux lois du 2 mars 2004, instaurera un seuil légal de 5 % pour les élections des entités fédérées, étant donné que celles-ci n’étaient pas compétentes, en vertu de la loi spéciale, pour l’introduction d’un tel seuil. Elle prolonge ainsi, concernant le seuil électoral, la réforme entreprise deux ans plus tôt à l’échelon fédéral.

28 D’une part, une loi spéciale du 2 mars 2004, modifiant la loi spéciale du 8 août 1980, introduit un seuil de 5 % pour l’élection des membres du Conseil flamand et du Conseil régional wallon  [32]. Cette même loi, modifiant la loi spéciale du 12 janvier 1989, instaure ledit seuil pour l’élection des membres du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale  [33]. D’autre part, une loi ordinaire du 2 mars 2004 étend l’instauration du seuil électoral à l’élection des membres du Conseil de la Communauté germanophone, en insérant un article 43bis dans la loi du 6 juillet 1990.

29 Dès lors, le principe du seuil électoral de 5 % sera d’application, au niveau de chaque circonscription, pour l’élection du Parlement flamand. En ce qui concerne les circonscriptions situées en Région flamande, le Parlement flamand a usé de son autonomie constitutive, deux mois avant l’introduction du seuil électoral, en élargissant ces circonscriptions à la taille des provinces, les ramenant ainsi au nombre de cinq  [34]. En ce qui concerne les six membres du Parlement flamand provenant de la Région de Bruxelles-Capitale, ils sont, depuis 2004, élus directement au sein de la circonscription unique de Bruxelles-Capitale, au niveau de laquelle le seuil électoral de 5 % s’applique également pour l’élection de ces six députés, même s’il n’a aucun effet en pratique (voir partie 4).

30 La situation est un peu plus compliquée pour l’élection du Parlement wallon, en raison du maintien de ses 13 circonscriptions, qui ne coïncident pas avec les provinces à une exception près  [35]. Le seuil électoral intervient ici à deux reprises. D’abord au niveau de la circonscription, où ne sont admises à la première répartition des sièges que les listes qui ont obtenu au moins 5 % du total des votes valablement exprimés. Ensuite au niveau de la province, où le seuil de 5 % s’ajoute à la condition de quorum relative au mécanisme de l’apparentement. Ainsi, une liste ne sera admise à la seconde répartition des sièges (par apparentement) que si elle atteint, dans au moins une circonscription de la province, 66 % du diviseur électoral (condition de quorum, voyez l’annexe 6) et si elle atteint au moins 5 % des votes valablement émis dans l’ensemble de la province.

31 Pour l’élection du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, les listes doivent franchir le seuil de 5 % au sein du groupe linguistique pour lequel elles se présentent. Ce n’est donc pas sur l’ensemble des votes exprimés en Région bruxelloise qu’il faut atteindre le seuil en question. Notons cependant qu’au sein de la circonscription unique de Bruxelles, les listes ont la faculté de recourir à un mécanisme de groupement de listes  [36]. Dans ce cas, c’est le groupement de listes, et non chacune des listes associées dans le groupement, qui doit franchir le seuil de 5 %.

32 Enfin, le seuil fonctionne également dans la circonscription unique pour l’élection du Parlement de la Communauté germanophone.

33 La Cour d’arbitrage s’est, à de nombreuses reprises, prononcée sur la constitutionnalité d’un tel seuil au niveau communautaire et régional  [37]. Au terme d’une analyse nettement plus poussée que dans ses arrêts de 2003 sur le seuil électoral au niveau fédéral, que nous détaillerons dans la partie 3, la Cour a validé toute la réforme instaurant un seuil électoral au niveau des entités fédérées. En effet, étant « adoptée dans un souci d’harmonisation avec le seuil électoral instauré pour les élections législatives fédérales  [38] », il n’y avait pas de raison d’annuler la réforme instaurant un seuil au niveau des communautés et des régions, d’autant plus que la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde n’est pas employée à ce niveau.

34 Enfin, remarquons qu’aucun seuil électoral légal n’a été introduit pour les élections européennes ainsi que pour les élections communales et provinciales.

2.1.1. Les contraintes contextuelles

48 Concernant les élections fédérales, le mode de scrutin est organisé par l’article 62 de la Constitution pour la Chambre – « Les élections se font par le système de représentation proportionnelle que la loi détermine » – et par l’article 68 pour le Sénat, dont l’élection obéit à la même règle. Une révision de la Constitution s’impose donc pour modifier le mode de scrutin. Mais, sauf à considérer que le seuil de 5 % porte atteinte de manière disproportionnée au principe de la représentation proportionnelle – ce que la Cour d’arbitrage n’a pas admis –, l’instauration du seuil au niveau fédéral ne requiert qu’une loi ordinaire afin de modifier le code électoral.

49 En ce qui concerne l’élection des parlements des entités fédérées, la Constitution n’indique pas qu’elle doive se dérouler suivant la représentation proportionnelle. Pareille prescription se trouve énoncée dans les différentes lois, l’une ordinaire  [51] et les autres spéciales  [52], qui organisent ces entités. Dès lors, alors que l’instauration d’un seuil de 5 % ne requiert qu’une majorité ordinaire pour l’élection du Parlement de la Communauté germanophone, une majorité spéciale est nécessaire pour instaurer ce même seuil concernant l’élection des parlements de la Communauté flamande, de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-Capitale.

50 L’instauration du seuil légal de 5 % pour l’élection de la Chambre et du Sénat s’avéra facile. Le seuil étant issu d’un accord politique conclu entre six partis, la majorité ordinaire requise pour introduire un article 165bis dans le code électoral fut atteinte sans aucune difficulté. La tâche était plus ardue en ce qui concerne l’introduction du même seuil pour les élections régionales et communautaires : même si les familles libérale et socialiste s’étaient renforcées suite au scrutin fédéral de mai 2003, passant de 74 à 97 sièges à la Chambre et de 36 à 46 sièges au Sénat, elles ne disposaient pas de la majorité des deux tiers requise pour modifier une loi spéciale. Le salut viendra non seulement de l’abstention des partis d’extrême droite, tant du nord que du sud du pays, mais surtout de l’abstention du CDH. In fine, le projet de loi spéciale contenant l’introduction d’un seuil électoral pour les élections régionales et communautaires passera donc assez facilement l’épreuve du vote final  [53]. Notons cependant que le FN a voté contre la disposition instaurant un seuil de 5 %, tout en s’abstenant lors du vote final sur l’ensemble du texte. À l’inverse, le CDH a voté pour l’instauration du seuil avant de s’abstenir lors du vote final sur l’ensemble du texte (cf. point 2.1.2.).

51 Par ailleurs, le contexte historique a pesé dans le sens de la réforme. Les élections législatives de 1999 ont fait prendre conscience de la fragmentation du paysage politique belge, avec l’érosion des familles traditionnelles et, en corollaire, la montée des partis écologistes, de la VU et du VB, ainsi que la composition inhabituelle des gouvernements issus des élections de 1999, qui rassemblaient trois tendances politiques et donc, au niveau fédéral, pas moins de six partis. Mais cette fragmentation des forces politiques doit être maintenue à sa juste place. Paul Magnette rappelle qu’elle demeure toute relative et que le mode de scrutin proportionnel, avec la fragmentation qui l’accompagne, s’explique par la complexité de la société belge  [54]. D’autre part, on a pu constater que cette dispersion des forces politiques s’est quelque peu résorbée aux élections fédérales de 2003, au terme desquelles les partis libéraux et socialistes ont pu reconduire leur alliance en se passant des écologistes tout en disposant d’une majorité confortable, et ce, sans que le seuil électoral de 5 % y soit pour grand-chose (cf. point 4.2.2.).

2.1.2. Les intérêts stratégiques

52 Selon l’approche du « choix rationnel », les acteurs cherchent à maximiser leurs intérêts en choisissant, au terme d’un calcul supposé rationnel, le mode de scrutin qui leur est le plus favorable.

53 C’est par une proposition de loi que des députés issus de la majorité arc-en-ciel  [55] ont lancé la réforme instaurant un seuil légal de 5 % au niveau fédéral. Les partis favorables à la réforme justifiaient l’instauration d’un seuil de 5 % aux élections fédérales en invoquant un des « défauts » du système électoral, à savoir la « vaste fragmentation du paysage politique  [56] ». En outre, selon eux, cette réforme était justifiée par la « provincialisation » des circonscriptions. En effet, celle-ci serait de nature à aggraver la fragmentation des forces politiques  [57]. Par ailleurs, les auteurs de la proposition justifiaient l’instauration du seuil par la comparaison avec les systèmes électoraux d’autres pays européens, dont certains avaient déjà introduit un tel seuil  [58]. Enfin, ils mettaient l’accent sur le fait qu’un seuil de 5 % n’aurait qu’un effet restreint, et, en outre, dans un nombre limité de circonscriptions seulement  [59]. Il faut encore noter que la réforme entreprise avait pour objectif de « renforcer sensiblement la participation des citoyens – en d’autres termes, accroître son influence sur le processus décisionnel politique […]  [60] », objectif qui semble sans rapport avec cet élément de la réforme que constitue le seuil légal de 5 %.

54 Lors du passage en commission du projet de loi spéciale instaurant un seuil de 5 % aux élections régionales et communautaires, les membres de la majorité ont dû consacrer moins d’efforts à leur argumentation, forts de l’aval du Conseil d’État et de la Cour d’arbitrage quant à la constitutionnalité du seuil. Ils se sont ainsi bornés à signaler que ce projet s’inscrivait « dans un souci d’harmonisation [avec la réforme entreprise deux ans plus tôt]  [61] ».

55 Les formations d’opposition ont dénoncé les avantages indirects que les partis de la majorité tirent de l’introduction d’un seuil électoral de 5 %  [62]. D’abord, les grandes formations peuvent se partager les sièges non attribués aux petites formations, et qui auraient dû l’être en l’absence de seuil légal. En outre, les grands partis peuvent espérer augmenter leurs scores électoraux par le phénomène du « vote utile », par lequel les électeurs des petits partis détournent leur vote vers de plus grandes formations afin que leur suffrage ne soit pas sans effet. Enfin, les plus gros partis peuvent espérer éliminer des concurrents électoraux.

56 Concernant l’introduction d’un seuil légal de 5 %, on comprend aisément l’intérêt stratégique des libéraux et des socialistes flamands : n’étant pas menacés par le seuil  [63], le VLD et le SP. A ne pouvaient en retirer que des avantages. Pieter De Crem (CD&V) pointait d’ailleurs l’opportunisme de ces deux partis de la majorité, en rappelant la scission récente de la Volksunie en deux nouvelles formations : selon lui, le seuil de 5 % rendrait plus difficile l’obtention de sièges par la N-VA et par Spirit, et visait à « forcer les membres [de Spirit] à rejoindre un des partis de la majorité avant les élections  [64] ». Cette supputation se vérifiera dès les élections fédérales de 2003, avec la constitution d’un cartel entre le SP. A et Spirit, tandis que le CD&V et la N-VA feront alliance pour la première fois lors des élections régionales de 2004.

57 L’intérêt apparaît moins clairement pour les libéraux et pour les socialistes francophones. En raison du seuil naturel élevé dans les circonscriptions wallonnes pour l’élection régionale et dans le groupe linguistique français du Sénat, le seuil légal de 5 % y est sans effet. Un effet potentiel du seuil légal de 5 % existe dans la circonscription du Hainaut pour l’élection de la Chambre, mais il est fort limité. C’est donc vers l’élection du groupe linguistique français du Parlement bruxellois qu’il faut se tourner pour comprendre les enjeux. Le seuil naturel y étant fort bas  [65], l’effet potentiel du seuil légal de 5 % y est élevé. Il permettrait donc de récupérer les deux sièges obtenus par le FN en 1999 si ce dernier n’atteignait pas la barre des 5 %, ou d’empêcher de nouvelles formations de décrocher un siège.

58 La position des écologistes, tant francophones que néerlandophones, face à la réforme instaurant un seuil électoral démontre la primauté des intérêts stratégiques des acteurs sur leurs motivations idéologiques. Signataires de l’accord sur le renouveau politique du 26 avril 2002, les Verts ont d’abord soutenu l’instauration du seuil électoral pour les élections fédérales, pour ensuite s’y opposer au niveau des élections régionales et communautaires. Pourquoi un tel revirement ? Après leur succès électoral de 1999  [66], les écologistes étaient loin de s’imaginer qu’ils pouvaient être menacés par un seuil de 5 %. Pourtant Agalev (aujourd’hui Groen ! ) fut la principale victime du seuil électoral lors des élections fédérales de 2003 : au terme de celles-ci, le parti écologiste flamand ne comptait plus aucun siège, tant à la Chambre qu’au Sénat  [67]. Dès lors, on comprend pourquoi les écologistes se sont opposés à l’instauration du seuil de 5 % pour les élections régionales et communautaires. Le sénateur Michel Guilbert (Écolo) justifiait ce revirement de la manière suivante : « Le seuil des 5 % avait été prévu pour tenter de contrer l’extrême droite. [Or, ] le Front national a fait son entrée au Sénat et le Vlaams Blok s’est renforcé, tandis que les Verts flamands disparaissaient. Je ne pense pas que la démocratie en soit consolidée  [68]. » Cette justification ne résiste pas à l’examen, puisque l’introduction d’un seuil de 5 % au niveau fédéral n’avait pas comme objectif de lutter contre l’extrême droite francophone. Au contraire, c’est la loi spéciale qui instaure le seuil de 5 % au niveau communautaire et régional qui permet de lutter davantage contre l’extrême droite francophone. Ne participant plus à la majorité fédérale suite aux élections de 2003, les écologistes flamands ont menacé, sans toutefois s’exécuter, de quitter le gouvernement flamand si la majorité fédérale étendait le seuil de 5 % au niveau des entités fédérées  [69].

59 Le CDH s’est opposé à l’introduction du seuil électoral de 5 % pour les élections fédérales, alors que le seuil ne le menaçait pas  [70]. Quant au prolongement de la réforme au niveau communautaire et régional, on ne peut que s’étonner, dans un premier temps, de voir le CDH se prononcer en faveur de l’introduction du seuil. En effet, si le parti centriste s’est abstenu lors du vote du projet de loi spéciale portant diverses modifications en matière de législation électorale, il a en revanche voté en faveur de l’article instaurant le seuil  [71]. Le sénateur Christian Brotcorne (CDH) a présenté ce nouveau choix du CDH comme un moindre mal face à un fléau bien plus grave : « Nous préférons, en tout cas, ce type de mesure à la volonté exprimée par certains groupes politiques d’introduire dans notre régime un scrutin qui ne serait plus proportionnel, système bien plus dangereux que l’introduction d’un seuil d’éligibilité  [72]. » En réalité, le CDH apparaissait comme le grand bénéficiaire potentiel de l’introduction d’un seuil de 5 %, principalement à Bruxelles. Il s’agissait pour le CDH, non seulement de contrer différents petits partis, mais surtout d’enlever toute chance au CDF (Chrétiens démocrates francophones  [73]), nouveau parti créé par d’anciens PSC opposés à la transformation de ce dernier en CDH en 2002, d’obtenir un siège au parlement bruxellois  [74].

3.1.1. L’atteinte disproportionnée à la représentation proportionnelle

75 Dans tous les recours déposés, les requérants soutiennent la thèse selon laquelle le seuil électoral viole les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 62, 63 et 68 de cette même Constitution et avec l’article 3 du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), en ce sens qu’il porte atteinte, de manière disproportionnée, à la représentation proportionnelle. En d’autres termes, les partis d’opposition prétendent que ces articles de la Constitution n’autorisent d’autre limitation à la proportionnalité du scrutin que celle qui découle du découpage du pays en circonscriptions électorales  [86]. Il ne serait donc pas permis d’ajouter un seuil légal au seuil naturel déjà existant.

76 Bien que la Cour reconnaisse que le système du seuil électoral engendre des inconvénients pour les petits partis  [87], elle prend cependant en compte la justification avancée dans les travaux préparatoires, et considère ainsi que « [les] articles 62 et 68 de la Constitution […] n’interdisent pas au législateur d’apporter au système de la représentation proportionnelle des limitations raisonnables afin de garantir le bon fonctionnement des institutions démocratiques  [88] ». La Cour confirmera cette analyse dans l’ensemble de ses arrêts ultérieurs. Elle estime en outre que, même si les élections doivent se faire selon un mode de scrutin proportionnel, comme c’est le cas en Belgique, le phénomène des « voix perdues » est inévitable  [89]. Enfin, la Cour semble se rallier à une approche de minimis en soulignant l’impact limité du seuil de 5 %, lequel n’aurait d’effet, selon les travaux préparatoires, que dans les provinces d’Anvers et de Flandre orientale pour les élections fédérales à la Chambre  [90].

3.1.2. La discrimination injustifiée entre petits et grands partis

77 Les requérants font également valoir que le seuil électoral créerait une discrimination injustifiée entre les petits partis et les grands partis. En effet, alors que la représentation proportionnelle s’applique intégralement aux grands partis, les petits partis, eux, se voient privés du système proportionnel, et donc de toute représentation  [91]. En outre, ils relèvent que le système D’Hont, en vigueur en Belgique, implique une dévolution des sièges qui favorise déjà les grands partis  [92]. La Cour balaye toutefois l’argument en soutenant que la « différence de traitement entre petits et grands partis ne constitue [...] pas une discrimination résultant de l’instauration d’un seuil électoral légal, mais une conséquence du choix des électeurs  [93] ».

3.1.3. La discrimination injustifiée entre électeurs

78 Les détracteurs de la réforme invoquent une violation du principe d’égalité entre citoyens, garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution. Selon eux, le seuil établirait « une discrimination injustifiée et disproportionnée entre électeurs selon qu’ils votent pour des petits ou des grands partis  [94] ». En effet, alors que les voix des électeurs des grands partis sont comptabilisées, celles des électeurs des petits partis seraient perdues en raison d’une mesure artificielle, à savoir le seuil légal de 5 %. Ici aussi, la Cour ne suit pas l’argumentation des requérants, rappelant qu’on ne saurait éviter, fût-ce dans un système strictement proportionnel, le phénomène des voix perdues, et qu’il s’ensuit que « chaque suffrage n’a pas un poids égal quant aux résultats des élections et que tout candidat n’a pas de chances égales d’être élu  [95] ».

3.2.1. La discrimination entre électeurs et entre candidats dans les circonscriptions de Bruxelles-Hal-Vilvorde, de Louvain et du Brabant wallon

80 Les requérants font valoir une discrimination entre électeurs et entre candidats dans les circonscriptions de Bruxelles-Hal-Vilvorde, de Louvain et du Brabant wallon. En effet, les listes qui recueillent au moins 5 % des suffrages dans leur circonscription peuvent y prendre part à la répartition des sièges, excepté dans les circonscriptions de Louvain et de Bruxelles-Hal-Vilvorde. En effet, « le seuil électoral de cinq pour cent s’applique, d’une part, à l’ensemble des listes francophones de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde et, d’autre part, à l’ensemble des listes néerlandophones de cette même circonscription et des listes de la circonscription électorale de Louvain  [96] ». La Cour n’analyse pas plus avant cette différence de traitement et annule la mesure du seuil de 5 % dans son application à Bruxelles-Hal-Vilvorde, Louvain et au Brabant wallon, étant donné son caractère indissolublement lié au régime prévu, et annulé, pour ces trois circonscriptions  [97].

3.2.2. La discrimination entre régimes linguistiques

81 Les partis d’opposition invoquent une double discrimination entre régimes linguistiques. D’abord dans la Région de Bruxelles-Capitale, où le seuil naturel est beaucoup plus élevé dans le groupe linguistique néerlandais (5,88 %) que dans le groupe linguistique français (1,38 %). Il en découle que si le seuil de 5 % est sans effet du côté néerlandophone, il est par contre très contraignant du côté francophone  [98]. Ensuite, dans la Région wallonne par rapport à la Communauté flamande. En effet, contrairement à la Communauté flamande, la Région wallonne n’a pas étendu la taille de ses circonscriptions pour les élections régionales. Selon les requérants, l’introduction d’un seuil de 5 % ne se justifie donc pas du côté wallon, puisqu’elle revient à ajouter un seuil pour pouvoir bénéficier de l’apparentement provincial, sans avoir diminué le seuil naturel  [99].

82 Concernant la différence de traitement alléguée au sein de la Région de Bruxelles-Capitale, la Cour d’arbitrage considère qu’elle est la conséquence de la fixation, par le législateur spécial, du rapport entre les sièges des deux groupes linguistiques. Reprenant une jurisprudence antérieure, la Cour considère qu’une telle division s’inscrit « dans le système institutionnel général de l’État belge qui vise à réaliser un équilibre entre les diverses communautés et régions du Royaume  [100] ». Pour ce qui a trait à la discrimination entre Région wallonne et Communauté flamande, il faudra attendre un arrêt de 2005 pour connaître la position de la Cour. Celle-ci renvoie à l’exercice de l’autonomie constitutive des autorités considérées  [101]. En d’autres termes, il ne tient qu’à la Région wallonne de « provincialiser » ses circonscriptions.

3.2.3. La discrimination due à la possibilité ou non d’un groupement de listes

83 Selon les détracteurs du seuil électoral, ce dernier engendre une discrimination entre les partis qui peuvent bénéficier d’un groupement de listes et ceux qui ne le peuvent pas. En effet, l’article 20 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises permet à des listes de se grouper au sein d’un groupe linguistique. Or, « en cas de groupement de listes à Bruxelles, le seuil ne s’applique pas par liste, mais pour l’ensemble du groupement  [102] ». Selon les requérants, il y a là une différence de traitement avec les listes qui se présentent dans les autres communautés ou régions puisqu’une telle faculté ne leur est pas offerte afin de se soustraire au seuil de 5 %. La Cour ne retient pas l’argument, considérant que la possibilité ou non de procéder à un groupement de listes résulte « du contexte législatif propre à chaque région  [103] ».

3.2.4. La discrimination du droit de participer à une élection et du droit d’être élu

84 Les requérant présentent encore un argument, selon lequel les dispositions instaurant le seuil de 5 % s’inscrivent dans un ensemble de mesures qui ont « un effet équivalent à une interdiction d’être élu  [104] ». En d’autres termes, si, pris isolément, le seuil électoral peut être compatible avec le principe d’égalité, il ne l’est plus lorsqu’il est combiné avec un d’autres mesures. Sont visées ici les règles sur le financement des partis politiques et sur l’accès aux médias, ce qui aggraverait la discrimination. Contournant quelque peu l’argument des parties, la Cour se borne à répondre de manière générale qu’ « on ne saurait éviter le phénomène des “voix perdues” […] [et] que l’article 3 [du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme] n’implique pas que la dévolution des sièges doive être le reflet exact du nombre de suffrages  [105] ».

3.2.5. La proximité avec les élections législatives

85 Concernant l’instauration d’un seuil électoral au niveau communautaire et régional, les partis opposés à la réforme dénoncent le fait que le seuil de 5 % a été instauré peu avant les élections de 2004  [106], comme ils l’avaient déjà fait lors des travaux préparatoires en commission. Ils invoquent devant la Cour le code de bonne conduite en matière électorale élaboré en 2002 par la Commission de Venise : « Les éléments fondamentaux du droit électoral, et en particulier le système électoral proprement dit, la composition des commissions électorales et le découpage des circonscriptions ne devraient pas pouvoir être modifiés moins d’un an avant une élection, ou devraient être traités au niveau constitutionnel ou à un niveau supérieur à celui de la loi ordinaire  [107]. » La Cour n’annule pas la disposition attaquée, considérant que « la méconnaissance de recommandations contenues dans un code de bonne conduite, fussent-elles combinées avec [des dispositions de la Constitution, ] ne peut justifier l’annulation de normes législatives  [108] ». En outre, la Cour justifie la réforme par le souci d’harmonisation, estimant qu’il s’agit « d’aligner [la loi électorale] sur […] une autre législation électorale connue  [109] ».

4.2.1. L’effet potentiel du seuil électoral

97 Le seuil électoral légal n’a d’effet possible que s’il est supérieur au seuil naturel. Le seuil légal consiste en un pourcentage de voix, fixé par une norme juridique, qu’il est nécessaire d’atteindre pour accéder à la dévolution des sièges. Quant au seuil naturel, il se définit comme étant le pourcentage de voix qu’il est nécessaire d’atteindre afin d’obtenir un siège en l’absence de seuil légal. Ce seuil naturel recouvre lui-même deux notions, qu’il importe de distinguer.

98 Le seuil naturel théorique s’obtient en divisant le nombre 100 par le nombre de sièges à pourvoir. Par conséquent, le « seuil électoral naturel d’une circonscription est inversement proportionnel au nombre de sièges attribués à celle-ci  [124] ». Cependant, cette méthode de calcul ne permet d’atteindre qu’un indice du véritable seuil naturel, étant donné qu’il faut également tenir compte de la répartition des voix entre les différentes listes (cf. annexe 4). Dès lors, à côté du seuil naturel théorique, il faut retenir la notion de seuil naturel effectif, qui se définit comme le pourcentage de voix nécessaire afin d’obtenir un siège en fonction du nombre de sièges à pourvoir et de la répartition des voix entre les listes, répartition qui varie d’un scrutin à l’autre. En conclusion, le seuil légal de 5 % aura un effet potentiel lorsque, dans une circonscription donnée et lors d’une élection donnée, il est supérieur au seuil naturel effectif. Nous vérifierons l’existence de cet effet potentiel sur la base du dernier scrutin fédéral (2007) d’une part, et du dernier scrutin régional et communautaire (2009) d’autre part.

99 Lors des élections fédérales, l’effet potentiel du seuil électoral demeure relativement limité. D’abord à la Chambre, où le seuil légal de 5 % n’est supérieur au seuil naturel théorique que dans une seule circonscription (Anvers). Cependant, lorsque nous tenons compte du seuil naturel effectif, le seuil de 5 % est susceptible d’exercer son effet, avec une probabilité plus faible, dans deux circonscriptions supplémentaires, la Flandre occidentale et le Hainaut. Nous écartons du raisonnement les circonscriptions de Bruxelles-Hal-Vilvorde, de Louvain et du Brabant wallon, en raison de l’annulation par la Cour d’arbitrage des dispositions qui y instauraient un seuil de 5 %. En bref, alors qu’une seule circonscription wallonne sur cinq est concernée par un possible effet du seuil légal de 5 %, elles sont deux sur cinq du côté flamand (cf. tableau 1). Quant à l’élection directe du Sénat, si le seuil légal de 5 % n’a, de justesse, aucun effet possible pour l’élection des 15 membres élus par le collège électoral français, son effet potentiel demeure, par contre, assez prononcé pour les 25 membres élus par le collège électoral néerlandais.

Tableau 1

Seuils naturels et seuil légal à l’élection de la Chambre et du Sénat (2007)

Élection de la Chambre (150 sièges)
Circonscriptions	Sièges	Seuil naturel théorique (en %)	Seuil légal (en %)	Différence	Seuil naturel effectif (en %)	Seuil légal (en %)	Différence
Anvers Flandre orientale Hainaut Flandre occidentale Liège Limbourg Namur Luxembourg	24 20 19 16 15 12 6 4	4,16 5,00 5,26 6,25 6,66 8,33 16,66 25,00	5 5 5 5 5 5 5 5	- 0,84 = + 0,26 + 1,25 + 1,66 + 3,33 + 11,66 + 20,00	3,66 4,45 4,88 5,53 5,35 6,52 13,00 15,20	5 5 5 5 5 5 5 5	- 1,34 - 0,55 - 0,12 + 0,53 + 0,35 + 1,52 + 8,00 + 11,20

Élection directe du Sénat (40 sièges)
Collèges électoraux	Sièges	Seuil naturel théorique (en %)	Seuil légal (en %)	Différence	Seuil naturel effectif (en %)	Seuil légal (en %)	Différence
Collège néerlandais Collège français	25 15	4,00 6,66	5 5	- 1,00 + 1,66	3,48 5,36	5 5	- 1,52 + 0,36

Seuils naturels et seuil légal à l’élection de la Chambre et du Sénat (2007)

100 L’effet potentiel du seuil légal s’avère nettement plus important lors des élections régionales et communautaires. En effet, à la lecture des autres tableaux (cf. annexe 5), il apparaît que le seuil légal de 5 % y dépasse plus souvent le seuil naturel que lors des élections fédérales.

101 Tout d’abord, lors de l’élection des 118 membres du Parlement flamand issus des circonscriptions flamandes, le seuil de 5 % dépasse le seuil naturel théorique dans trois circonscriptions (Anvers, Flandre orientale et Flandre occidentale). Cette réalité s’étend à une quatrième circonscription (Brabant flamand) si l’on tient compte du seuil naturel effectif. En bref, côté flamand, ce sont quatre circonscriptions sur cinq qui sont susceptibles de voir s’abattre les effets du seuil de 5 %. Quant à la circonscription de Bruxelles-Capitale dans laquelle sont directement élus, depuis 2004, les 6 autres membres du Parlement flamand, le nombre de sièges à y pourvoir est trop faible pour que le seuil légal puisse y être supérieur au seuil naturel.

102 L’effet potentiel du seuil augmente encore concernant l’élection des 72 membres du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale appartenant au groupe linguistique français. En effet, dans ce groupe linguistique, le seuil légal de 5 % dépasse, de très loin, le seuil naturel, tant théorique (1,38 %) qu’effectif (1,28 %). Par contre, pour l’élection des 17 membres du même Parlement appartenant au groupe linguistique néerlandais, l’effet potentiel du seuil de 5 % demeure extrêmement limité, même s’il reste théoriquement possible  [125]. Par ailleurs, le seuil légal de 5 % dépasse également le seuil naturel effectif pour l’élection des 25 membres du Parlement de la Communauté germanophone. Il est donc tout à fait possible qu’il y exerce un effet.

103 Dès lors, seuls les 75 membres du Parlement wallon semblent épargnés par le seuil de 5 %. Ce dernier ne dépasse le seuil naturel, même effectif, dans aucune des 13 circonscriptions utilisées pour l’élection du Parlement wallon. Pour bien cerner le motif de cet état de fait, il ne suffit pas de remarquer que les circonscriptions wallonnes sont plus nombreuses et envoient, en moyenne, un moindre nombre de députés au Parlement wallon que les circonscriptions utilisées pour les autres élections de communauté et de région. Un autre mécanisme sort des effets, en rapport avec l’apparentement. L’apparentement subsiste pour l’élection du Parlement wallon, étant donné que la Région wallonne n’a pas aligné ses circonscriptions électorales sur le territoire des provinces. Or, si l’apparentement est un mécanisme destiné à améliorer la proportionnalité lors des élections, le quorum requis pour pouvoir en bénéficier s’avère avoir un effet inverse, qui ressemble à un seuil légal de même nature que celui étudié dans ce Courrier hebdomadaire. En effet, pour pouvoir bénéficier de l’apparentement lors de l’élection du Parlement wallon, une liste doit atteindre, dans au moins une des circonscriptions au sein de la province, 66 %  [126] du diviseur électoral  [127] de la circonscription. Les effets de cette règle de quorum peuvent être, selon les circonstances, aussi importants voire nettement plus importants que ceux du seuil légal de 5 %. Par exemple, lors des élections régionales de 2009, le MR et Écolo n’ont pu accéder à la seconde dévolution des sièges dans les circonscriptions d’Arlon-Marche-en-Famenne-Bastogne et de Neufchâteau-Virton. Aucun de ces partis n’atteignait le quorum requis dans au moins une des deux circonscriptions, ce qui les privait du bénéfice de l’apparentement au niveau de la province de Luxembourg. Ce résultat était d’autant plus dommageable pour la proportionnalité des résultats que 66 266 sur 161 521 électeurs – soit 41 % des votants – n’ont pas obtenu de représentation (cf. annexe 6).

4.2.2. L’effet réel du seuil électoral

104 Après avoir étudié ses effets potentiels, analysons les effets que le seuil électoral a réellement eus jusqu’à ce jour. Depuis son instauration, le seuil électoral de 5 % a-t-il modifié la répartition des sièges lors des élections ? S’il a été pris en compte lors de deux élections fédérales (2003 et 2007) et lors de deux élections régionales et communautaires (2004 et 2009), ce n’est que lors d’une élection fédérale, celle du 18 mai 2003, et lors d’une élection régionale, le 7 juin 2009, que le seuil de 5 % a eu un effet direct sur la répartition des sièges entre les différentes listes. Autrement dit, le seuil instauré n’a eu aucun effet mécanique lors de l’élection fédérale de 2007, ni lors de l’élection communautaire et régionale de 2004.

105 Ce constat a de quoi étonner : le seuil de 5 % n’a pas eu un effet mécanique plus important lors des élections régionales et communautaires que lors des élections fédérales, alors que, nous venons de le voir, son effet potentiel est plus grand dans le premier cas. Une première explication de ce phénomène peut être trouvée dans la réaction des partis, qui ont adopté certaines stratégies après une mauvaise expérience lors des élections de 2003, et dans l’anticipation des électeurs, qui ont pu modifier leur vote afin d’éviter que celui-ci devienne inutile. Une seconde explication réside dans le score même des listes électorales en course. D’une part, certaines petites formations ont réalisé de très mauvais scores, n’atteignant même pas le seuil naturel  [128]. D’autre part, certains petits partis ont réalisé de très bons scores, dépassant ainsi le seuil légal des 5 %  [129].

106 Lors des élections fédérales de 2003, les deux seules victimes du seuil électoral de 5 % furent Agalev et la N-VA. Agalev a été le plus durement touché par le seuil : il a perdu toute représentation tant à la Chambre qu’au Sénat, alors qu’en l’absence de seuil de 5 %, il aurait obtenu un siège en Flandre orientale (avec 4,52 % des voix) et un autre à Anvers (4,5 %), ainsi qu’un siège au Sénat (4 %). Ces trois sièges ont été respectivement attribués au Vlaams Blok, au VLD et au CD&V. La N-VA, si elle a obtenu un siège en Flandre orientale, a néanmoins perdu un siège à Anvers (4,4 %) ainsi que son unique siège au Sénat (4,9 %) en raison du seuil électoral. Ces sièges ont été respectivement attribués au Vlaams Blok et au VLD. En conclusion, l’effet mécanique du seuil électoral ne se sera produit que lors d’une l’élection fédérale, celle de 2003, à hauteur de trois sièges à la Chambre et de deux au Sénat.

107 Lors des élections régionales et communautaires de 2009, l’effet mécanique du seuil de 5 % fut inférieur à celui des élections fédérales de 2003, puisque seuls deux sièges furent attribués différemment en raison du seuil. Les deux victimes du seuil électoral se présentaient toutes deux dans le groupe linguistique français au sein de la Région bruxelloise : il s’agit du FN et de Pro Bruxsel (F), nouveau venu sur la scène politique bruxelloise. Avec un score de 1,91 % des voix francophones (contre 5,42 % en 2004), le FN perd ses quatre sièges au Parlement bruxellois ; en l’absence de seuil de 5 %, il aurait préservé un de ses sièges. D’autre part, avec 1,67 % des voix francophones, Pro Bruxsel (F) n’obtient pas l’unique siège qu’il aurait décroché en l’absence du seuil de 5 %. Les deux sièges ainsi perdus ont été respectivement attribués au MR et au PS, les deux premiers partis francophones à Bruxelles. En conclusion, l’effet mécanique du seuil électoral ne se sera produit que lors d’une l’élection régionale ou communautaire, celle de 2009, à hauteur de deux sièges au Parlement bruxellois  [130].

108 Si l’on reprend la définition donnée plus haut de l’effet mécanique, on en déduit aisément que ce dernier accentue le déficit de représentation dont souffrent certains partis. Ce déficit est évidemment plus élevé lors d’un scrutin majoritaire que lors d’un scrutin proportionnel. La question posée ici est de savoir quel a été l’effet du seuil de 5 % sur la proportionnalité du système électoral belge. La proportionnalité se calcule en mesurant la part de sièges décernés à chaque parti (s) par rapport à la part de votes que ces mêmes partis ont gagnés (v)  [131]. Dans un scrutin proportionnel parfait, nous obtiendrions l’équation s = v pour chaque parti qui se présente aux élections.

109 Dès lors, nous avons mesuré le déficit de représentation de chaque parti avec et sans le seuil électoral de 5 %. Nous avons limité notre analyse à l’élection fédérale de 2003, tant à la Chambre qu’au Sénat, et à l’élection du groupe linguistique français du Parlement bruxellois en 2009, étant donné qu’il s’agit là des seuls scrutins où le seuil légal de 5 % a eu un effet mécanique sur la dévolution des sièges.

110 On constate que le seuil de 5 % n’a eu qu’un effet limité sur le déficit de représentation lors de ces scrutin. À la Chambre, le déficit total, pour les différents partis affectés, aurait été de 10,24 % en l’absence de seuil électoral. Avec ce dernier, le déficit est monté à 11,37 %, soit une augmentation de seulement 1,13 % (cf. tableau 2). L’effet est à peine plus prononcé au Sénat, puisque le déficit, passant de 7,94 % en l’absence de seuil à 9,49 % en sa présence, a augmenté de 1,55 % (cf. annexe 7, tableau 1). Il faut noter que l’écart entre les deux déficits est quelque peu atténué par un effet surprenant qui serait survenu en cas d’absence de seuil électoral. En effet, deux partis, le Vlaams Blok à la Chambre et le CD&V au Sénat, auraient souffert d’un déficit de représentation s’il n’y avait pas eu de seuil légal de 5 %. C’est par le report des sièges non attribués en raison du seuil que ces deux partis ont pu obtenir une représentation plus fidèle au nombre de voix qu’ils ont obtenu.

111 Concernant l’élection du groupe linguistique français du Parlement bruxellois en 2009, l’effet du seuil électoral sur le déficit de représentation reste assez limité : 8,92 % de déficit total avec le seuil, contre 6,16 % en l’absence de seuil, soit une différence de 2,76 % (annexe 7, tableau 2).

112 Un constat général que l’on peut poser, malgré le cas du CD&V et du VB précédemment énoncé, est que ce sont essentiellement les petits partis qui souffrent d’un déficit de représentation, et ce même en l’absence de seuil légal de 5 %, en raison de la méthode de dévolution des sièges utilisée en Belgique  [132].

Tableau 2

Déficit de représentation avec et sans le seuil de 5 % à l’élection de la Chambre en 2003

	Avec le seuil				Sans le seuil
Partis	(v) (en %)	Sièges	(s) (en %)	Déficit de repr. (en %)	(v) (en %)	Sièges	(s) (en %)	Déficit de repr. (en %)
VLD SP. A–Spirit CD&V PS Vlaams Blok MR CDH Écolo N-VA Agalev FN Autres	15,36 14,91 13,25 13,02 11,59 11,40 5,47 3,06 3,06 2,47 1,98 4,43	25 23 21 25 18 24 8 4 1 0 1 0	16,6 15,3 14,0 16,6 12,0 16,0 5,3 2,6 0,6 0,0 0,6 0,0	/ / / / / / 0,17 0,46 2,46 2,47 1,38 4,43	15,36 14,91 13,25 13,02 11,59 11,40 5,47 3,06 3,06 2,47 1,98 4,43	24 23 21 25 16 24 8 4 2 2 1 0	16,00 15,30 14,00 16,60 10,66 16,00 5,30 2,60 1,33 1,33 0,60 0,00	/ / / / 0,93 / 0,17 0,46 1,73 1,14 1,38 4,43
Total	100,00	150	100,0	11,37	100,00	150	100,00	10,24

Déficit de représentation avec et sans le seuil de 5 % à l’élection de la Chambre en 2003

4.2.3. L’effet du seuil électoral sur la fragmentation en sièges

113 Comme nous l’avons vu, les membres de la majorité invoquaient, en 2002, l’excès de fragmentation du paysage politique, essentiellement flamand, afin de justifier l’instauration du seuil électoral de 5 %. Mais que faut-il entendre par fragmentation du paysage politique ? En fait, une telle fragmentation ne dépend pas principalement du nombre de partis qui disputent l’élection, mais bien de la dispersion des voix (ou des sièges) sur les différentes listes en présence :

114

« L’idée de fragmentation se résout en deux concepts plus précis : (1) le nombre de parts de voix de chaque parti, et (2) la relative égalité de ces parts. Un système non fragmenté ne contient qu’une seule part, et cette part contient l’ensemble du pouvoir […]. Un système hautement fragmenté contient un grand nombre de parts de voix d’une importance plus ou moins égale, de sorte qu’aucune d’entre elles ne dispose d’une part importante du pouvoir. […] La fragmentation ne peut pas être réduite au nombre de partis (N). La relative égalité des parts de voix entre les listes, quel que soit leur nombre, fait aussi partie intégrante du concept  [133]. »

115 Dès lors, nous distinguerons la fragmentation en sièges de la fragmentation en voix. La première « indique la mesure dans laquelle un système électoral fragmente ou condense le rapport de force en convertissant les votes en sièges  [134] », tandis que la seconde mesure l’intensité de la dispersion ou de la concentration des voix entre les différents partis en course. Seule la fragmentation en sièges nous intéresse dans cette section traitant de l’effet mécanique.

116 Si l’on considère que S est la part des sièges obtenus par les différents partis, la fragmentation en sièges (F) s’obtiendra comme suit :

F = 1 – (S1² + S2² + S3² + ... + Sn²)  [135]

117 En suivant cette conception de la fragmentation en sièges – qui concerne, à strictement parler, le paysage parlementaire –, le paysage politique flamand apparaît effectivement plus fragmenté (0,814 à la Chambre en 1999) que le paysage politique francophone (0,742 à la Chambre en 1999)  [136]. Le législateur avait donc bien diagnostiqué l’existence du problème du côté flamand. Suite à l’instauration du seuil électoral en 2002, la fragmentation en sièges a chuté, tant du côté flamand (0,755 en 2003) que du côté francophone (0,669 en 2003). Le législateur semble donc avoir atteint son premier objectif. Néanmoins, il serait erroné d’attribuer l’entière responsabilité de cette chute de la fragmentation au seuil électoral. Du côté francophone, le seuil n’a joué aucun rôle sur la fragmentation en sièges ; du côté flamand, il n’a contribué que dans une faible mesure à la diminution de la fragmentation en sièges. En effet, du côté flamand, lors des élections fédérales de 2003, la fragmentation aurait été de 0,771 sans le seuil contre 0,755 avec le seuil (annexe 8, tableau 1). D’autres facteurs doivent donc entrer en ligne de compte pour expliquer la chute de la fragmentation tant au Nord qu’au Sud du pays. Ils tiennent avant tout, en amont de la dévolution des sièges, en une nouvelle répartition des votes, qui lors du scrutin fédéral de 2003 se sont davantage portés sur les partis traditionnels : alors que les écologistes passaient de 14,4 % de votes favorables en 1999 à 5,6 % en 2003, les familles socialiste et libérale récoltaient ensemble 54,7 % de suffrages en 2003 contre 44,1 % quatre ans plus tôt.

4.2.4. Brève conclusion sur l’effet mécanique : une actualisation de la loi de Duverger

118 Au terme de cette section, il apparaît que l’effet mécanique du seuil électoral est demeuré fort restreint depuis son instauration. En effet, il ne s’est produit que lors de l’élection fédérale de 2003 et de l’élection régionale bruxelloise de 2009, et dans des proportions mesurées (cf. point 4.2.2.). Toutefois, une telle lecture de l’effet mécanique ne tient pas compte de la dépendance des partis politiques envers le financement public. En 2003, la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales octroyait une dotation publique fédérale aux seuls partis représentés à la fois à la Chambre et au Sénat  [137]. Ainsi, par-delà la perte effective de quelques sièges au Parlement, Agalev et la N-VA ont tous deux perdu leurs importants subsides de l’Autorité fédérale  [138]. Suite à la débâcle électorale et financière, le parti écologiste flamand a d’ailleurs été contraint de licencier une large part de son personnel et d’accepter la proposition du SP. A visant à coopter la sénatrice Agalev Jacinta De Roeck (elle passera par la suite au SP. A). Dès lors, les règles électorales n’ont pas que des effets sur la dévolution des sièges, mais également sur l’allocation des ressources financières.

4.3.1. L’effet du seuil de 5 % sur le nombre de partis

Seuil naturel et nombre de partis

120 De nombreux auteurs ont lié le nombre de partis au mode de scrutin. Ainsi, plus on s’oriente d’un scrutin de type majoritaire vers un scrutin de type proportionnel, plus le nombre de partis augmenterait. Blais et Carty ont par exemple constaté que le nombre de partis disputant une élection était trois fois plus élevé dans les systèmes proportionnels que dans les systèmes de type majoritaire  [139].

121 Avant d’étudier les éventuels effets du seuil de 5 % sur le nombre de partis, il faut vérifier, dans un scrutin proportionnel, l’existence d’un lien entre le nombre de partis qui se présentent aux élections et le nombre de sièges à pourvoir  [140]. Il est en effet raisonnable de faire l’hypothèse que plus le seuil naturel est élevé, plus le nombre de partis en présence diminue, étant donné que les représentants de ces partis vont être davantage réticents à se lancer dans une campagne électorale s’ils savent à l’avance qu’ils n’ont presque aucune chance de remporter le moindre siège  [141]. Dès lors, par la formule suivante, nous mesurons la corrélation (r) entre le nombre de partis en compétition (N) et le seuil naturel théorique (Sn) dans les différentes circonscriptions :

où x = Sn et y = N  [142].

122 Nous avons mesuré, pour les élections fédérales de 2003 et de 2007 ainsi que pour les élections régionales et communautaires de 2004 et de 2009, la corrélation existant entre le nombre de partis participant à l’élection et le seuil naturel théorique. Il ressort clairement des résultats obtenus qu’une forte corrélation négative unit ces deux variables. Dans les circonscriptions où le nombre de sièges à pourvoir est plus faible – et où, dès lors, le seuil électoral naturel est plus élevé –, moins de partis concourent à l’élection. Lors des élections fédérales de 2003, la corrélation s’élevait à -0,95 dans les cinq circonscriptions wallonnes (graphique 1). La corrélation y était tout aussi forte (- 0,91) lors des élections de 2007 (graphique 2). Dans la même lignée, on obtient une corrélation assez forte (-0,76) concernant les élections régionales et communautaires dans les 13 circonscriptions wallonnes en 2004, ainsi que pour les élections de 2009 (-0,79) (cf. annexe 9).

Graphique 1

Circonscriptions wallonnes - Elections fédérales 2003

17 16 Ha nombre de partis 15 14 Li 13 Na 12 11 10 ^BW Lu 9 0 10 20 30 seuil électoral

Circonscriptions wallonnes - Elections fédérales 2003

Graphique 2

Circonscriptions wallonnes - Elections fédérales 2007

19 Ha nombre de partis 17 15 ^Li BW 13 11 Na Lu 9 0 10 20 30 seuil électoral

Circonscriptions wallonnes - Elections fédérales 2007

Le seuil légal de 5 % et le nombre de partis

125 Ayant établi, pour la plupart des circonscriptions, l’existence d’une corrélation entre le nombre de partis en présence et la hauteur du seuil électoral lors de la première dévolution des sièges, nous pouvons émettre l’hypothèse que le seuil légal de 5 % a provoqué une chute du nombre de partis en lice lors des élections qui ont suivi son instauration. Sans toutefois la mesurer, Marc Hooghe émettait pareille hypothèse à propos des effets du seuil de 5 % : « L’évolution la plus probable est que, à long terme, le nouveau seuil électoral mènera à une réduction du nombre effectif de partis  [146] ».

126 Nous avons donc mesuré l’évolution du nombre de partis suite à l’introduction du seuil de 5 %  [147]. Un constat s’impose d’emblée : le nombre de partis par circonscription électorale – ou, plus exactement, le nombre de listes de candidats déposées – a diminué dans toutes les circonscriptions depuis l’introduction du seuil légal, tant aux élections fédérales qu’aux élections régionales et communautaires  [148] (cf. annexe 10). L’objectif du législateur visant à restreindre la fragmentation politique semble donc avoir été rencontré, même si, nous le rappelons, la fragmentation du paysage politique ne se réduit pas au nombre de partis ou de listes en présence.

127 Cependant, il semble plus intéressant d’observer l’évolution du nombre de listes en présence dans les seules circonscriptions où le seuil légal de 5 % était susceptible d’avoir un effet. On constate en effet que le nombre de listes en course a davantage tendance à diminuer dans les circonscriptions où le seuil de 5 % exerce un effet potentiel que dans celles où il demeure inférieur au seuil naturel. Le tableau 3 reprend les circonscriptions où le seuil légal de 5 % était susceptible d’exercer un effet étant donné qu’il y était supérieur au seuil naturel. On constate que le nombre de listes en compétition y a diminué, excepté dans le collège électoral néerlandais pour le Sénat où il a augmenté, et dans la Communauté germanophone où il est resté stable. On soulignera l’impressionnante diminution du nombre de partis francophones en présence dans la circonscription unique de Bruxelles-Capitale pour les élections régionales, passant de 23 en 1999 à 14 en 2004. Quoiqu’il faille l’atteindre à l’échelle d’un groupe linguistique et non du Parlement bruxellois dans son ensemble, le seuil de 5 % est en effet venu augmenter de manière considérable le seuil électoral, rendant presque impossible l’obtention d’un siège pour de nombreux petits partis (cf. annexe 5, tableau 3).

128 Remarquons toutefois que l’on observe une sensible augmentation du nombre de listes en compétition à partir de la deuxième vague d’élections postérieures à l’instauration du seuil de 5 %. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce phénomène. Tout d’abord, certains cartels qui s’étaient formés suite à l’instauration du seuil de 5 % se sont disloqués avant les élections régionales et communautaires de 2009. Ensuite, les représentants des plus petits partis ont pu user de mécanismes existants afin de tenter de contourner le couperet du seuil des 5 %, à travers par exemple le groupement de liste permis en Région de Bruxelles-Capitale  [149]. Enfin, montrant les limites de l’effet psychologique des modes de scrutin, Pierre Blaise et al. attirent l’attention sur une réalité sociologique de la Région bruxelloise : « L’évolution démographique de Bruxelles sous-tend le dépôt d’autres listes inédites, représentatives de la nouvelle sociologie bruxelloise et des mobilisations qu’elle entraîne  [150]. »

Tableau 3

Seuils électoraux et évolution du nombre de listes déposées

Élections – circonscriptions	Seuil naturel (en %)	Seuil légal (en %)	Différence (en %)	Nbre de listes avant le seuil	Nbre de listes après le seuil
Parlement bruxellois – groupe ling. fr. Parlement flamand – Anvers Parlement flamand – Fl. orientale Parlement Communauté german. Sénat – collège électoral néerl. Chambre – Anvers Parlement flamand – Fl. occidentale	1,38 3,03 3,70 4,00 4,00 4,16 4,54	5 5 5 5 5 5 5	- 3,62 - 2,53 - 1,30 - 1,00 - 1,00 - 0,84 - 0,46	23 12 15 6 11 13 11	14 - 21 11 - 12 11 - 13 6 - 6 12 - 10 10 - 9 9 - 12

Seuils électoraux et évolution du nombre de listes déposées

129 L’anticipation par les partis d’éventuels effets du seuil de 5 %, laquelle consistait à ne pas se présenter à certaines élections, permet de tirer une double conclusion. D’abord, que les effets mécaniques limités du seuil légal s’expliquent en partie par le renoncement de certains partis politiques à affronter une épreuve électorale perdue d’avance. Ensuite, que les stratégies initiées par les partis demeurent importantes et qu’elles s’exercent à relativement court terme, pour éventuellement s’estomper sur le plus long terme par des adaptations stratégiques.

4.3.2. L’effet du seuil de 5 % sur les alliances entre partis politiques

130 Un autre effet psychologique possible du seuil de 5 % est d’avoir incité à des stratégies d’alliance entre partis politiques, dans le but de se hisser au-dessus du seuil. Ce phénomène de cartellisation du paysage politique demeure un facteur explicatif, quoique partiel, de la baisse, non pas du nombre de partis (seule l’aile néerlandophone de Vivant s’est finalement intégrée au parti allié, le VLD, pour former l’Open VLD), mais du nombre de listes concourant aux élections, principalement en Flandre.

4.3.3. L’effet du seuil de 5 % sur le comportement des électeurs

138 Dans cette dernière section, nous analysons l’effet psychologique du seuil électoral de 5 % sur le comportement, non plus des partis, mais des électeurs. Cain relève deux effets principaux des modes de scrutin sur les stratégies de vote des électeurs : l’ « évincement du troisième parti » (third party squeeze) d’une part, et le contournement du « vote inutile » (wasted vote) de l’autre  [154]. Le third party squeeze représente le phénomène par lequel le soutien des électeurs envers le troisième parti se reporte sur les deux partis qui sont en compétition très serrée pour remporter l’élection. Le wasted vote, bien que lié au précédent, vise un phénomène plus large. Il recouvre la discrimination dont font l’objet les plus petits partis en raison du système électoral, étant donné la tendance des électeurs à détourner leurs votes en faveur des plus grands partis afin que leurs voix ne soient pas perdues.

139 Dès lors, la question se pose de savoir si, suite à l’introduction d’un seuil légal de 5 % en Belgique, les électeurs ont davantage dirigé leurs votes vers les grands partis plutôt que vers les plus petits. Cependant, selon Blais, Des Rosiers et Renaud, si les études du comportement électoral peuvent apparaître comme un terrain idéal pour l’analyse scientifique, les résultats quant aux stratégies de vote des électeurs se sont avérés décevants  [155]. En effet, si de nombreux auteurs détectent l’existence d’un effet psychologique des modes de scrutin sur le comportement des électeurs, la plupart ne le mesurent que dans une proportion relativement limitée  [156].

4.3.4. Brève conclusion sur l’effet psychologique

149 L’effet psychologique du mode de scrutin présente, nous l’avons vu, de multiples formes. Au terme de cette section, il apparaît que l’effet psychologique du seuil légal de 5 % existe, mais est plus prononcé au niveau des partis qu’à celui des électeurs. Ainsi, l’effet psychologique redouté par les opposants à l’introduction d’un seuil électoral de 5 % ne s’est pas produit dans le sens où ces derniers l’attendaient, à savoir une modification des stratégies de vote des électeurs des petits partis. Au contraire, c’est au niveau des partis politiques que le seuil a provoqué une modification du comportement stratégique. Ceux-ci ont en effet anticipé – plus ou moins rapidement – les effets potentiels du seuil de 5 %, en constituant des alliances politiques ou en ne se présentant pas dans certaines circonscriptions.