1.1.1. Le Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes

8L’objectif du document publié en 1997 par la Commission européenne est de lancer une discussion sur un triple sujet : l’efficacité des ports et des infrastructures maritimes, leur intégration dans le réseau transeuropéen multimodal  [6] et l’application des règles de concurrence à ce secteur.

9Comme l’explique la Commission dans ce Livre vert, le secteur maritime est d’une importance stratégique, étant donné que plus de 90 % des échanges commerciaux extra-communautaires, environ 30 % du trafic intra-communautaire et plus de 200 millions de passagers par an transitent par ce secteur. Malgré son importance, il n’a toutefois jamais été intégré au débat de la politique européenne des transports. Le trafic maritime n’a par ailleurs pas augmenté sa part de marché par rapport au transport routier. La Commission regrette doublement cette situation, parce qu’elle considère le transport maritime d’une part comme une solution possible à l’engorgement du réseau routier, d’autre part comme le moyen de transport le plus écologique.

10Pour œuvrer au développement du secteur portuaire, la Commission estime qu’il est nécessaire de définir un cadre communautaire « afin de garantir le principe de concurrence sans entrave ni discrimination  [7] ». En effet, la Commission constate que la concurrence entre les ports s’est accrue, mais ce de manière inégale : les services de manutention ont pris une orientation plus commerciale, tandis que les services relatifs aux navires continuent à présenter des restrictions. Un cadre réglementaire au niveau communautaire permettrait de faire appliquer les règles de concurrence et de libéraliser ce secteur, de manière plus systématique, ce qui permettrait de créer dans un délai raisonnable des conditions de concurrence égales entre et à l’intérieur des ports communautaires.

1.1.2. Les conclusions de Lisbonne

11La proposition de directive constitue également une réponse à la Stratégie de Lisbonne  [8] qui a, entre autres objectifs intermédiaires, celui d’achever et de rendre pleinement opérationnel le marché intérieur. Lancé par l’Acte unique européen en 1986, le grand projet du marché intérieur est alors jugé largement inachevé par le Conseil. Constatant que la situation économique s’est améliorée, celui-ci juge que le temps est venu d’entreprendre des réformes. En effet, malgré les nombreux atouts dont jouit l’Union, le Conseil dénombre un certain nombre de points faibles, au rang desquels figure un secteur des services jugé « sous-développé  [9] ».

12Ainsi, il est expressément demandé à la Commission, aux États membres et au Conseil, « eu égard à leurs compétences respectives, de définir d’ici 2010 une stratégie pour l’élimination de l’entrave aux services et d’accélérer la libéralisation dans des secteurs tels que (…) le transport. (…) Il s’agit de réaliser un marché intérieur pleinement opérationnel dans ces secteurs  [10]. »

1.1.3. Les demandes des utilisateurs des ports

13Si la Commission fonde son initiative sur les deux documents précités, il apparaît bien que l’ESC et l’ECSA, deux organisations patronales européennes sectorielles, ont influencé de manière particulière le processus conduisant à l’élaboration de la proposition de directive.

14Le Conseil des affréteurs européens (ESC) affirme représenter « les intérêts de l’industrie européenne en tant qu’utilisatrice de l’ensemble des services de transport de marchandises que ce soit par voie maritime, fluviale, aérienne, routière ou ferroviaire. Les affréteurs sont essentiellement producteurs de biens et services qu’ils commercialisent, vendent et distribuent aux clients. La prospérité de l’Europe et son bien-être économique dépendent de leur capacité à faire cela bien et de manière compétitive  [11] ».

15L’ESC ne représente donc pas les intérêts du secteur du transport, mais des utilisateurs du transport de marchandises. En tant qu’intermédiaire entre l’industrie et les transporteurs, l’ESC s’affirme comme un acteur de poids parmi les lobbies européens, bénéficiant d’un accès privilégié aux centres de décision.

16

« Faire entendre sa voix en Europe n’est pas chose facile. Voir ses propositions
acceptées et suivies l’est encore moins. L’avis de l’ESC est largement respecté en
Europe et est écouté. Il commande le respect d’un grand nombre d’organisations,
politiques, environnementales et industrielles, et peut rassembler différents groupes
autour d’une table afin de trouver des solutions réelles et réalisables aux questions
et aux problèmes  [12]. »

17L’Association des armateurs européens (ECSA) représente quant à elle les associations d’armateurs de 22 pays européens. Son objectif déclaré est de « promouvoir les intérêts du transport maritime européen afin de mieux servir les échanges européens et internationaux dans un environnement compétitif de libre entreprise aux bénéfices des armateurs et des consommateurs  [13] ».

18L’ECSA a publié très peu de communiqués de presse avant le début de 2002. Toutefois, cette organisation est maintes fois citée dans les communiqués de l’ESC pour le rôle qu’elle a joué dans l’inspiration et l’élaboration de la proposition de directive.

19En décembre 1998, soit un an après la parution du Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes, l’ESC et l’ECSA publient en commun un communiqué sous-titré « Principes à utiliser comme base  [14] ». L’accent est mis sur la nécessité d’organiser une concurrence libre dans et entre les ports et d’éliminer autant que possible les positions dominantes et de monopole. Le communiqué évoque également certains aspects liés au travail portuaire.

20

« L’accès au marché et l’auto-assistance ne devraient pas être restreints, sauf quand
cela se justifie objectivement pour des raisons de sécurité ou de manque d’espace.
(…) Il ne devrait y avoir aucun service obligatoire, sauf en cas de risques bien
déterminés. […] Il faut abolir les types d’organisation du travail dépassés, ainsi que
les autres restrictions limitant/empêchant la libre et juste concurrence et l’efficacité
des services portuaires  [15]. »

21À notre connaissance, c’est la première fois que le terme self-handling, traduit en français par auto-assistance, apparaît dans le cadre de la politique portuaire. Mis en opposition avec les pratiques de travail alors en vigueur considérées comme dépassées, il n’est pas autrement défini. Non mentionné dans le Livre vert de 1997, on verra qu’il aura une place de choix au sein de la proposition de directive relative à l’accès au marché des services portuaires adoptée par la Commission en 2001. Nous attirons l’attention sur ce point car il sera véritablement au centre du conflit entre les dockers et les institutions européennes.

22Il importe surtout ici de repérer les origines de la proposition de directive. Les positions de l’ESC et de l’ECSA seront développées plus en détail dans la deuxième partie. Mais auparavant, il est nécessaire de se pencher sur le contenu même de la proposition tel qu’elle a été élaborée par la Commission européenne.

1.2.1. La Communication sur la qualité des services dans les ports maritimes

25Cette communication vise à regrouper en trois catégories les thèmes clés qui se sont dégagés du débat suscité par le Livre vert de 1997, à savoir « l’intégration des ports maritimes dans le réseau transeuropéen de transport, l’approche exhaustive qu’il conviendrait d’adopter en vue de réglementer l’accès au marché des services portuaires et le financement public des ports maritimes et des infrastructures portuaires  [17] ».

26Le premier point, relatif au réseau transeuropéen de transport, fait l’objet d’une procédure distincte, déjà en cours. Un débat oppose d’ailleurs les parties prenantes quant aux ports maritimes à intégrer dans les schémas de ce réseau. D’après la Commission, « les institutions cherchent en ce moment [soit en 2001] un accord et semblent s’approcher d’une solution satisfaisante  [18] ».

27Le point relatif au financement public occupe les deux tiers de la communication et se présente en trois parties :

• la Commission présente tout d’abord un inventaire des pratiques de financement public et de tarification en vigueur dans le secteur des ports maritimes communautaires, ainsi que les principales conclusions qui en ont été tirées  [19]. On apprend ainsi, notamment, que 90 % du trafic maritime communautaire est traité dans des ports où ce sont des organismes publics qui prennent les décisions en matière d’investissement et de tarification et que « les opérations de financement public ne sont pas suffisamment transparentes ». De plus, « les règles destinées à garantir que la procédure de sélection des prestataires de services soit loyale et ouverte lorsque leur nombre est limité » sont jugées « ambiguës et inadéquates » ;
• concernant la transparence, la Commission considère que sa proposition récente de modifier la directive relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques  [20], ainsi que l’obligation légale de tenir des comptabilités séparées introduite dans la proposition de directive sur l’accès au marché des services portuaires  [21], permettront d’améliorer la situation ;
• lors des discussions sur le Livre vert de 1997, la Commission avait été priée de présenter ses orientations en matière d’aides d’État en faveur des ports. Se disant « parfaitement consciente qu’il serait utile d’éclaircir et de préciser les règles en vigueur », la Commission estime néanmoins « qu’une telle clarification, outre qu’elle doit reposer sur les règles du traité, doit être réalisée à partir de la jurisprudence. [Or] en ce qui concerne les ports, la jurisprudence est rare. […] La Commission continue d’examiner les dossiers au cas par cas lorsque les données et particularités de chaque situation déterminent seules l’issue de l’affaire  [22]. » En outre, la Commission rappelle et commente les règles du traité qui régissent les aides d’État, ainsi que le critère fondamental permettant de définir celles-ci, à savoir la sélectivité.

28Cette décision de la Commission de ne pas lancer de procédure législative en matière de mode de financement public des ports maritimes et des infrastructures portuaires sera fortement critiquée par nombre de députés européens. Nous y reviendrons par la suite.

1.2.2. Le contenu de la proposition de directive

29La proposition de directive concernant l’accès au marché des services portuaires découle du deuxième thème clé cité par la Commission dans sa communication. Cette proposition est présentée comme ayant été enrichie par les débats suscités par le Livre vert de 1997 au sein du Parlement européen, du Comité des régions (CDR) et du Comité économique et social (CESE), ainsi qu’avec les représentants des structures concernées, tels que les armateurs, les fournisseurs de services et les syndicats ouvriers  [23].

30Suite aux différentes consultations menées auprès des différents acteurs concernés par la proposition, la Commission conclut que son initiative bénéficie « d’un soutien considérable (mais pas unanime) parmi les secteurs d’activité intéressés  [24] ». Elle signale qu’elle est l’objet de certaines réticences, pour ne pas dire oppositions. Les pilotes, surtout, mais également les sociétés de remorquage, ont fait savoir qu’ils s’opposaient à tout cadre réglementaire au motif que les structures actuelles « ont permis par le passé de garantir des normes de sécurité élevées  [25] ». Selon la Commission, cet argument n’est en lui-même pas suffisant pour exclure a priori ces services de l’application des règles du traité  [26]. D’autres critiques portent sur le fait que les barrières à l’entrée de la manutention du fret ont déjà largement été supprimées et qu’un nouveau cadre réglementaire n’est donc pas nécessaire en la matière. Mais ces objections sont jugées marginales.

31En ce qui concerne la base juridique, il faut remarquer que la Commission définit les services portuaires comme étant des « services à valeur commerciale qui sont normalement fournis contre paiement dans un port ». Cette caractérisation des services portuaires comme des services de nature économique est importante, puisqu’elle détermine quelles sont les règles du traité applicables en la matière  [27]. Or il découle précisément de cette définition que les services portuaires sont normalement régis par les règles de concurrence du traité. Nous verrons par la suite que cette définition même a été objet de conflit.

1.2.3. Les objectifs

32L’objectif premier de la proposition de directive est « de remplacer l’approche au cas par cas de l’application des règles du traité [les quatre libertés de circulation et les règles de concurrence] par une approche plus systématique  [28] ». La Commission estime en effet que le développement inégal de la concurrence entre les ports ne permet pas « de garantir le principe de concurrence sans entrave ni discrimination  [29] ». Malgré une certaine ouverture de l’accès au marché des services portuaires, la Commission constate que celle-ci varie fortement d’un port à l’autre et d’un secteur de service à l’autre  [30]. À l’exception du secteur de la manutention du fret, où les structures traditionnelles ont souvent été remises en cause avec succès, les barrières à l’entrée et les monopoles de nature privée ou publique sont encore chose courante, et ce spécialement dans le secteur du pilotage. Cela aurait pour conséquence « un facteur de coût anormalement élevé pour les utilisateurs portuaires  [31] », alors que celui-ci est devenu un élément essentiel de la concurrence entre les ports.

33Selon la Commission, un cadre réglementaire au niveau communautaire permettrait de faire appliquer les règles de concurrence, permettant ainsi de ne pas faire perdurer une situation qui restreint « indûment les droits que les libertés fondamentales du traité donnent aux fournisseurs de services  [32] ». La Commission considère qu’il est très improbable d’aboutir à une situation satisfaisante en l’absence de réglementation au niveau communautaire  [33]. La proposition de directive est ainsi présentée comme une nécessité afin de libéraliser le secteur portuaire de manière plus systématique, ce qui permettrait de créer dans un délai raisonnable un environnement favorisant le développement de la concurrence entre les ports, mais également dans les ports, c’est-à-dire entre les différents fournisseurs de services d’un même port.

34Cette libéralisation permettrait d’améliorer l’efficacité des services portuaires et ainsi d’encourager « le recours au transport maritime comme mode de transport de substitution (…), réduisant ainsi la tension sur le réseau de transport de la Communauté  [34] ». En effet, la Commission rappelle que le secteur maritime est d’une importance stratégique, étant donné le pourcentage des échanges commerciaux extra et intra-communautaires qui transitent par ce secteur. La part de marché du trafic maritime n’a pourtant pas augmenté par rapport au transport routier, celui-ci étant plus élastique à l’augmentation de la production industrielle  [35]. La Commission regrette cette situation, considérant le transport maritime comme une solution possible à l’engorgement du réseau routier, ainsi que comme le moyen de transport le plus écologique  [36].

1.2.4. Le champ d’application

35Le champ d’application de la directive est défini sous deux angles : les services et les ports.

36D’une part sont concernés par la proposition de directive trois types de services « fournis à l’intérieur d’une zone portuaire pour les utilisateurs du port ». Il s’agit des services techniques nautiques (pilotage, remorquage, amarrage), de la manutention du fret et des services passagers (art. 2 § 1).

37D’autre part sont concernés par la proposition de directive tous les ports et systèmes portuaires maritimes « situés sur le territoire d’un État membre et ouverts au trafic maritime commercial général, à condition que le trafic annuel moyen au cours des trois dernières années n’y ait pas été inférieur à 3 millions de tonnes de marchandises ou à 500 000 passagers » (art. 2 § 2).

1.2.5. Les mesures

38Voici, dans les grandes lignes, les dispositions conçues par la Commission afin de « concilier des exigences de sécurité maritime et de protection de l’environnement et, le cas échéant, des obligations de service public avec un cadre réglementaire qui soit compatible avec un mode de fonctionnement concurrentiel  [37] ». Afin de faciliter le suivi des modifications apportées au texte, ce qui est l’objet de la dernière partie, nous avons mis en italique les aspects de la directive qui ont suscité la polémique.

39La proposition de directive prévoit qu’un système d’autorisation aux fournisseurs de services portuaires peut être imposé par les États membres, sous des conditions d’octroi transparentes, non discriminatoires, objectives, pertinentes et proportionnées. Certains critères facultatifs peuvent être exigés, notamment des obligations de service public. L’autorité compétente doit fournir une formation adéquate lorsqu’un savoir local est indispensable à un fournisseur de services potentiel. En outre, les fournisseurs de services se voient offrir le droit d’employer le personnel de leur choix (art. 6).

40Si le nombre de fournisseurs présents dans un port doit être limité, il est prévu que le nombre le plus élevé possible doit être autorisé, avec un minimum de deux fournisseurs « totalement indépendants l’un de l’autre pour chaque catégorie de fret » (article 7).

41Une procédure de sélection des fournisseurs de services est établie. Celle-ci doit être transparente, non discriminatoire, objective, recourant à des critères pertinents et proportionnés. Il s’agit par là de réduire autant que possible la fonction de l’autorité portuaire en tant que fournisseur de services, dans le cas où elle conjugue les deux fonctions de gestionnaire du port et de fournisseur de services. Il s’agit aussi d’interdire à l’autorité portuaire de choisir ses concurrents, afin qu’elle ne soit plus « simultanément juge et partie  [38] » (article 8).

42Les autorisations sont délivrées pour une durée limitée dans le temps, qui varie « selon que le fournisseur de services n’a effectué aucun investissement ou des investissements insignifiants ou qu’il a au contraire effectué des investissements substantiels, et selon que les actifs dans lesquels les investissements ont été réalisés ont un caractère mobilier ou non  [39] ». Les durées maximales sont, respectivement, de 5,10 et 25 ans (article 9).

43Il est imposé aux fournisseurs de services de tenir des comptes séparés pour chaque activité de service portuaire (article 10).

44Les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour que l’auto-assistance puisse être mise en œuvre. « L’auto-assistance peut être soumise à une autorisation dont les critères d’octroi ne doivent pas être plus stricts que ceux qui s’appliquent aux fournisseurs du même service portuaire ou d’un service portuaire comparable » (article 11).

45La définition proposée par la Commission, qui sera amplement l’objet de débats, est énoncée à ce stade comme une « situation où un utilisateur d’un port se fournit à lui-même une ou plusieurs catégories de services portuaires et dans laquelle, normalement, aucun contrat ayant pour objet la prestation de tels services n’est passé avec un tiers, sous quelque dénomination que ce soit  [40] ». Concrètement, cela autorise les compagnies maritimes à ne plus devoir faire appel aux dockers pour charger et décharger les cargaisons.

46Le principe du droit à l’auto-assistance établit « qu’il n’existe en fait aucune raison pour interdire en principe l’auto-assistance dans les ports si les exploitants estiment que cette solution leur permet de mieux utiliser leurs ressources et apporte des gains d’efficacité à leurs propres services  [41] ».

47Dans le cas où l’organisme gestionnaire du port exerce également les activités d’un fournisseur de services, il est exigé que les comptes des différentes activités soient séparés afin de faciliter les contrôles quant aux flux financiers entre les différentes activités de l’organisme gestionnaire, dans la perspective d’une plus grande transparence. L’autorité compétente pour délivrer les autorisations peut réserver la fourniture d’un service particulier à l’organisme gestionnaire du port pour une durée de cinq ans si aucun fournisseur n’a été trouvé (article 12).

48Afin de garantir la transparence complète de la procédure de sélection, les États membres doivent mettre en place des procédures de recours, ainsi qu’un contrôle juridictionnel (article 13).

49Il est rappelé que « la directive n’affecte en rien les droits et obligations des États membres en matière d’ordre public, de sûreté et de sécurité dans les ports ainsi qu’en matière de protection de l’environnement » (article 14).

50La directive ne dispense pas les États membres d’assurer l’application de leur législation sociale, et ce « sans préjudice de l’application des dispositions de la présente directive et dans le respect des autres dispositions du droit communautaire » (article 15).

51Enfin, des mesures transitoires sont prévues par l’article 16.

52Si les oppositions entre les différentes institutions européennes se développeront sur de nombreux aspects de cette proposition, l’article relatif à l’auto-assistance est le seul qui engendrera le conflit social avec les dockers. Nous y reviendrons par la suite.

2.1.1. Présentation des acteurs

54Sur le versant patronal, quatre acteurs européens ont pris part au débat. Deux de ces acteurs ont déjà été présentés dans la première partie. Il s’agit de l’ECSA et de l’ESC, qui représentent respectivement l’industrie maritime et ses utilisateurs.

55Les deux autres acteurs représentent les services portuaires au niveau européen. Il s’agit d’une part de l’Organisation des ports maritimes européens (ESPO). À l’heure actuelle, soit depuis l’élargissement de l’Union en 2007, cette organisation représente les autorités portuaires de plus de 1 200 ports maritimes européens, répartis dans vingt États membres. Les autorités portuaires sont pour la plupart des organismes publics, sauf dans les ports complètement privatisés, qui ne sont pas représentés par l’ESPO. Souvent, les autorités portuaires dirigent des compagnies publiques qui fournissent des services dans le port  [42]. Il s’agit majoritairement des services de pilotage, de remorquage et d’amarrage. Dans certains cas, les autorités portuaires s’occupent également des services de manutention, d’entreposage et des services aux passagers. Dans ces pays européens, les autorités portuaires sont donc les employeurs d’un grand nombre de travailleurs portuaires, dont des dockers.

56D’autre part, la Fédération des opérateurs portuaires privés européens (FEPORT) représente les opérateurs  [43] portuaires privés opérant tant dans les ports privés que dans les ports publics. Les quelque 800 opérateurs portuaires membres de la FEPORT pèsent pour près de 90 % des services de manutention en Europe  [44]. L’exploitation des ports récemment privatisés est assurée par des opérateurs de terminaux, dont les plus importants sont devenus des opérateurs multimodaux, qui gèrent la marchandise tout au long de la chaîne logistique, depuis la porte de l’usine jusqu’au point de vente  [45].

57Si ces deux organisations représentent des intérêts différents au sein des services portuaires européens, elles ont un rapport similaire avec les travailleurs, en tant que représentants de leurs employeurs (rapport qui varie cependant fortement d’un pays à l’autre). Leurs positions convergent d’ailleurs régulièrement.

58Ces quatre acteurs patronaux européens renvoient donc à des positions distinctes dans le paysage économique européen et par conséquent à des intérêts potentiellement divergents. De fait, ces différentes organisations n’ont pas eu une réaction unanime vis-à-vis de la proposition de directive concernant l’accès au marché des services portuaires. On remarque toutefois une ligne de démarcation entre les positions des deux organisations représentant les services portuaires et les deux autres. Voyons les réactions de chacune d’entre elles.

2.1.2. Réactions face à la proposition de directive

2.2.1. Présentation des acteurs

82Au niveau international, trois organisations syndicales sectorielles ont pris part à la mobilisation.

83L’International Federation of Ship, Dock and Riverside Workers a été fondée en 1896. Cette organisation a intégré les travailleurs du transport terrestre en 1898 et est devenue l’International Transport Workers’ Federation (ITF – Fédération internationale des ouvriers du transport). En 2004, l’ITF comptait plus de 5 millions d’affiliés, répartis dans 621 syndicats de 137 pays. Parmi ces 5 millions d’affiliés, 380 000 exercent la profession de docker et 655 000 celle de marin  [73].

84La Fédération européenne des ouvriers du transport (ETF) est l’antenne européenne de l’ITF. Fondée en 1999, l’ETF constitue l’une des onze fédérations syndicales de la Confédération européenne des syndicats (CES) et emploie actuellement une équipe de douze permanents à Bruxelles, dont deux sont en charge des ports et docks. Son staff était cependant plus réduit au début des années 2000.

85Le Conseil international des dockers (IDC) est une fédération distincte des deux précédentes, issue de l’association de syndicats plus radicaux n’étant affiliés à aucune organisation syndicale dominante et de dissidences de syndicats affiliés à l’ITF, dont une résultant du long conflit qui eut lieu dans le port de Liverpool à la fin des années 1990  [74]. Elle a été fondée en 2000 aux Îles Canaries. D’après les seuls chiffres disponibles, l’IDC représenterait mondialement quelque 50 000 dockers, parmi lesquels il n’est pas possible de distinguer le nombre de ceux actifs sur le continent européen. Il est toutefois clair que l’IDC constitue une organisation moins importante que l’ITF. De plus, elle publie peu d’informations sur ses activités.

2.2.2. Prise de connaissance du projet de la Commission et premières réactions

86L’ETF a été contactée par la Commission en juillet 2000 sous la forme d’un bref questionnaire sur l’accès au marché des services. « L’ETF a été invitée à répondre à ces dix questions très précises dans un délai d’à peine deux semaines. (…) L’ETF a sollicité un report du délai pour avoir le temps de consulter ses affiliés et a renvoyé ses réponses au questionnaire en septembre  [75]. »

87Alors qu’un projet de proposition commence à circuler dès novembre 2000, ce n’est qu’au cours du mois de janvier 2001 que le secrétaire de la section dockers de l’ITF, Kees Marges, prend connaissance du projet de la Commission. La réaction est immédiate : « La Fédération internationale des transports a averti qu’elle déclencherait une guerre dans les ports européens si la Commission européenne ne modifie pas certains éléments clés de sa prochaine et déjà très controversée directive concernant l’accès au marché des services portuaires  [76]. » C’est à dessein que K. Marges parle de guerre dans les ports, soit, en anglais, waterfront war. Ce terme est utilisé en référence à un conflit de taille qui éclata dans les ports australiens quelques années auparavant : « En utilisant ce terme, toute l’industrie comprendrait immédiatement ce que nous voulions vraiment dire par s’opposer à la directive  [77]. »

88La première réunion officielle de l’ETF avec la Commission au sujet de la directive avait eu lieu peu après, soit moins d’un mois avant la publication de celle-ci. Pendant cette réunion, l’ETF insiste pour qu’il ne soit plus fait mention de l’auto-assistance dans la proposition et croit obtenir des garanties en ce sens  [78]. Tel n’a cependant pas été le cas puisque l’auto-assistance figure bel et bien parmi les articles de la proposition adoptée en février. Par conséquent, et selon ces organisations elles-mêmes, « il n’est guère surprenant que l’ITF, l’ETF et les syndicats portuaires aient jugé le processus de consultation totalement inadéquat, voire insultant  [79] ».

89Fin août 2001, K. Marges envoie un communiqué à l’ensemble des groupes politiques présents au Parlement européen. Il y dénonce fortement les dires de la Commission : « Contrairement aux informations diffusées par la Commission, ni l’ETF, ni l’ITF, ni leurs affiliés n’ont été consultés au sujet d’aucune version préliminaire de la proposition. Toutes les communications entre nous et la Commission au sujet de la manutention ont pris fin après la dernière discussion liée au Livre vert sur les ports et les infrastructures maritimes (…) en février 1999. En ce qui concerne le court questionnaire reçu de la Commission, nous ne le reconnaissons pas comme une tentative sérieuse de nous consulter ou de communiquer avec nous  [80]. »

90Pour l’ITF, les conséquences d’une telle proposition de directive sont claires. Si elle est adoptée, elle « causera une dégradation des conditions de travail des travailleurs portuaires, menacera leur emploi, mettra en danger leur santé et leur sécurité, portera un coup à leurs qualifications et réduira leurs compétences  [81] ». Il en résultera nécessairement une transformation des ports européens en des ports sous-normes  [82]. Voici en quels termes le scénario est dépeint : « Les compagnies maritimes sous-normes – qui ne sont déjà que trop nombreuses – feront tout ce qui est en leur pouvoir pour forcer les « autorités compétentes » à accepter des normes inférieures dans les ports (…). Elles attendront le bon moment, le bon endroit, les bonnes personnes et alors elles attaqueront. (…) Dans un environnement de concurrence croissante, quelque part en Europe – au nord, au sud, à l’ouest ou à l’est – l’introduction d’un port sous-norme sera acceptée. De là, la maladie s’étendra  [83]. »

91Les acteurs patronaux et syndicaux ont donc une appréciation fort différente de la proposition de la Commission. Alors que l’ensemble des lobbies patronaux soutient l’objectif d’un renforcement de la concurrence, les organisations syndicales internationales mettent l’accent sur les répercussions sociales d’une telle orientation. Parallèlement, alors que deux des organisations patronales, l’ESC et l’ECSA, peuvent se féliciter de voir leurs propositions intégrées au texte de la Commission, l’ETF et l’ITF se montrent scandalisées d’avoir été tenues à l’écart des discussions préalables à la présentation de la proposition de directive.

92En tant que première tentative européenne de libéraliser un secteur historiquement reconnu comme bastion syndical où il n’existe, de surcroît, aucune forme de dialogue social institutionnalisé au niveau européen  [84], la proposition de directive a rapidement déclenché un conflit de grande ampleur dans l’ensemble des services portuaires européens.

93Voyons comment la mobilisation des dockers s’est développée avant d’examiner les réactions des différents lobbies patronaux face à elle (troisième partie). Nous examinerons ensuite en détail le parcours institutionnel suivi par la proposition de directive ainsi que les rapports de forces qui se sont manifestés dans ce cadre (quatrième partie).

3.1.1. Le désaccord entre l’ETF et l’ITF

95Lors des premiers mois qui suivent le lancement de la procédure institutionnelle entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen (cf. infra), les organisations syndicales internationales tirent la sonnette d’alarme : cette proposition de directive ne peut être acceptée, du moins pas telle quelle. Sur le fond, tant l’ETF que l’ITF sont d’accord. Quant au choix de la méthode et de la stratégie, d’importants désaccords ont toutefois fait surface entre certains dirigeants syndicaux. D’après le secrétaire de l’époque de la section dockers de l’ITF, « il y avait de sérieuses divergences de point de vue, notamment entre le président de la section Dockers de l’ETF, Manfred Rosenberg  [86], et moi-même. Empreint de rigueur, il voulait que l’ETF ait une opinion sur chaque détail de la directive. Comme beaucoup d’autres délégués, il ne comprenait pas que l’organisation des services portuaires est différente dans chaque port. (…) En réalité, chaque délégué considère les mesures européennes de son propre point de vue et avec le savoir-faire tiré de l’expérience acquise dans son pays. Ainsi, depuis le départ, je savais que tenter de développer une proposition complète sur tous les aspects de la directive nous mènerait à une situation que personne ne comprendrait ni n’accepterait  [87]. »

96Dans un premier temps donc, la guerre dans les ports prend la forme d’une guerre des mots, « une lutte pour l’insertion et/ou la formulation de divers articles dans la proposition de directive  [88] ». Ce choix stratégique de l’ETF souleva la consternation parmi les dirigeants de l’ITF « qui craignaient que le biais technocratique des activités syndicales conventionnelles détourne l’attention de la campagne des questions de principe (opposition à une concurrence renforcée et au droit à l’auto-assistance) à des questions de détail (amendements au texte de la directive)  [89] ».

97Si la stratégie de l’ETF est jugée mauvaise, quelle est donc celle des responsables de l’ITF ? K. Marges explique lui-même : « Mon plan était de sélectionner quelques aspects de la proposition de directive qui pourraient nous unir et non nous diviser. Ainsi, j’ai proposé de se concentrer sur le fait 1) que les services de manutention seraient effectués par des marins et des travailleurs inexpérimentés et 2) que nous voulions éviter que les ports européens ne se transforment en ports de complaisance. Et d’oublier le reste  [90]. »

98Ayant d’abord entrepris de développer une approche exhaustive, l’ETF tente également d’appeler au dialogue social, sans succès. Cette revendication d’organiser le dialogue social dans le secteur portuaire n’est d’ailleurs pas neuve, mais n’a jamais pu aboutir à cause, notamment, du refus de la FEPORT d’y participer  [91]. L’ETF décide finalement de se concentrer sur les aspects de la proposition de directive touchant directement les travailleurs portuaires. Les dissensions quant à la marche à suivre s’atténuant progressivement, l’ETF se range à la stratégie évoquée par K. Marges  [92].

3.1.2. La résolution de Londres

99Un premier meeting de la section dockers de l’ITF a lieu à Londres au mois de juillet 2001. Les membres de l’ETF profitent également de cette rencontre pour se réunir. La résolution adoptée à cette occasion définit la stratégie qui sera appliquée par la suite par la majorité des affiliés des deux organisations.

100Ce texte commence par envisager les conséquences d’une telle directive : « a) des ports européens en dessous des normes ; b) un emploi réduit pour les travailleurs portuaires bien formés et instruits, qui seraient remplacés par des travailleurs temporaires non formés ; c) un environnement de travail non sécurisé pour les travailleurs sur les quais et les navires ; d) des conditions dangereuses sur les rives et les canaux comme conséquence de l’introduction d’une concurrence insuffisamment régulée dans le secteur du pilotage ; e) des violations de la Convention 137 de l’OIT dans les pays l’ayant déjà ratifiée et incorporée à leur législation nationale  [93] ».

101La résolution rappelle ensuite le refus persistant des services portuaires européens de mettre en place « un espace propre de dialogue social et de consultation, forçant les syndicats à chercher d’autres moyens de convaincre les autres partie prenantes de l’industrie ».

102La section dockers de l’ITF en conclut « que la commissaire européenne à l’Énergie et aux Transports semble refuser d’accorder le temps nécessaire à de sérieuses consultations et qu’aucun espace ne semble disponible pour amender le texte actuel » de la directive.

103Par conséquent, la section dockers de l’ITF « recommande avec insistance au Parlement européen d’interrompre les discussions sur la proposition et de reporter ces discussions jusqu’à ce qu’une solution consensuelle soit trouvée avec l’industrie ; appelle tous les syndicats des travailleurs portuaires affiliés à l’ITF et à l’ETF en Europe à contacter leur gouvernement national et leurs propres membres du Parlement européen afin de pousser le Parlement européen à interrompre les discussions sur la proposition et de reporter ces discussions jusqu’à ce qu’une solution consensuelle soit trouvée avec l’industrie ; demande que les secrétariats de l’ITF et de l’ETF ainsi que les syndicats portuaires affiliés préparent dans les prochains mois toute action qui puisse être nécessaire et appropriée pour convaincre le Parlement européen et le Conseil des ministres que les discussions sur la directive devraient être reportées jusqu’à ce qu’une solution consensuelle soit trouvée avec l’industrie  [94] ».

104Cette résolution appelle donc au rejet de la proposition de directive. Elle prévoit que le combat s’opère à partir des syndicats nationaux à deux niveaux distincts : par un travail de lobbying aux niveaux national et européen d’une part, par un travail de mobilisation des travailleurs à la base en vue d’actions qu’il reste à définir d’autre part. D’un côté, la résolution de l’ITF vise à adapter la méthode d’action au processus de prise de décision, ce qui implique de faire pression sur les parlementaires, européens principalement, et les gouvernements. D’un autre côté, la résolution prévoit d’organiser des actions pour toucher les acteurs qui soutiennent la proposition, c’est-à-dire les organisations patronales.

3.1.3. Quelques spécificités nationales

105La culture syndicale, mais également la législation du travail et celle régissant l’emploi des travailleurs portuaires varient fortement d’un État membre à l’autre  [95]. Les rapports de forces entre les différents courants politiques sont également propres à chaque contexte national. Partant, si la grande majorité des syndicats affiliés à l’ETF se sont rapidement positionnés contre la proposition de directive, certains ont suivi avec un peu de retard, comme en Allemagne et en Belgique, voire n’ont pas suivi du tout, comme en Italie.

3.2.1. Septembre 2001 : première journée d’action concertée

110Dès l’été 2001, l’ITF et l’ETF commencent à travailler de concert  [105]. Plusieurs actions de protestation sont planifiées contre la directive dans les mois suivants. L’ETF ne possédant que très peu de permanents, l’ITF se charge d’assister les affiliés en leur fournissant de l’information, des tracts dans toutes les langues nécessaires et en organisant des rencontres internationales pour les délégués. Le premier rendez-vous est donné à Gênes début septembre afin de préparer la semaine d’action contre les pavillons de complaisance, qui aura lieu du 24 au 28 septembre dans de nombreux ports européens. Cette semaine d’action est élargie aux problèmes rencontrés par les travailleurs portuaires avec une insistance particulière sur la manutention et l’application des conventions 137 et 152 de l’OIT. Cette décision est « basée sur la nécessité de renforcer les syndicats des travailleurs portuaires, tant dans l’intérêt des dockers que des marins  [106] ».

111Ainsi, une journée de cette semaine d’action contre les pavillons de complaisance est spécialement consacrée à la proposition de directive. Cette journée a plusieurs objectifs. D’une part, elle doit permettre d’appuyer une lettre envoyée par l’ITF aux institutions européennes, qui souligne le caractère inacceptable de la proposition de directive. Afin de rendre l’action le plus visible possible, il est prévu d’organiser un arrêt de travail simultané dans tous les grands ports européens pendant au moins deux ou trois heures  [107]. Il est demandé aux syndicats affiliés de prendre toutes les dispositions légales nécessaires, en prévenant les autorités et les employeurs le cas échéant. L’ITF s’engage à prévenir les trois organisations patronales liées au secteur portuaire : l’ESPO, l’ECSA et la FEPORT. D’autre part, cette journée d’action est l’occasion d’organiser pendant les arrêts de travail des discussions avec les travailleurs sur les implications de la directive  [108].

112Malgré la volonté de l’ITF de créer la plus grande unité possible, l’IDC ne participe pas à l’organisation de cette journée, voulant lancer une campagne séparée  [109]. L’IDC se rapproche finalement des deux autres organisations quelques mois plus tard, sous la pression de ses affiliés espagnols, dont le statut était remis en question encore plus qu’ailleurs, de par l’intention du gouvernement espagnol de libéraliser sa propre législation portuaire dans l’esprit et dans l’anticipation de la proposition de directive européenne  [110]. Dès lors, les trois organisations syndicales internationales tentent, avec des résultats divers, de planifier les actions aux mêmes dates. Toutefois, il n’y a pas de relations formelles, ni d’actions véritablement communes entre l’IDC d’une part et l’ETF et l’ITF de l’autre  [111].

113Pour l’ITF, cette première journée d’action est une grande réussite. Des grèves de deux heures sont organisées au Danemark, en Espagne, en Finlande, en Grèce, en Norvège, au Portugal et en Suède. Des arrêts de travail débouchant sur des rassemblements ou des discussions dans les cantines et les locaux des syndicats ont lieu en Belgique, aux Pays-Bas (plusieurs jours d’affilée et avec chaque équipe) et au Royaume-Uni. En Italie, des rencontres ont lieu à Rome avec des hommes politiques, dont certains membres du Parlement européen. Une grande manifestation est organisée à Dublin. « Cela signifie que des affiliés représentant plus de 50 000 travailleurs ont unanimement condamné la proposition de directive visant à augmenter la concurrence entre et dans les ports (…). Beaucoup de travailleurs portuaires ont même déclaré se tenir prêts à participer à des actions plus intenses, si nécessaire  [112]. » Selon l’ITF, le nombre réel de participants est même sous-estimé, dès lors que des syndicats français et espagnols, non affiliés à l’ETF, ont également pris part aux actions  [113]. Des courriers électroniques réguliers rendant compte des actions dans les différents ports ont permis de diffuser l’information parmi les différents affiliés.

114Sur la base de cette journée d’action, une nouvelle recommandation est envoyée à la commission parlementaire en charge de l’étude de la proposition, qui doit se réunir les 9 et 10 octobre suivants, exigeant que l’opinion des travailleurs soit prise au sérieux. Le propos est clair : « Le meilleur moyen de le faire est d’obtenir un rejet de la proposition par le Parlement européen et de faire pression sur la Commission pour qu’elle retire complètement sa proposition et qu’elle commence à travailler sur un nouveau projet discuté par toutes les parties intéressées. Idéalement, ce projet devrait être atteint par la voie du Dialogue social. Au cas où il serait impossible d’obtenir un retrait total de la proposition, le minimum que nous attendons est que le texte actuel soit amendé et que toutes les références à la manutention et au pilotage disparaissent  [114]. »

3.2.2. La solidarité entre marins et dockers

115Une part importante de la stratégie syndicale dans la lutte contre le paquet portuaire est de lier cette campagne à la campagne contre les pavillons de complaisance de l’ITF. Alors que la tendance générale du secteur du transport est à l’intégration croissante des différents modes de transport, l’ITF cherche à exploiter l’interdépendance des secteurs maritime et portuaire. Selon l’ITF, cette démarche a permis de dépasser un obstacle de taille, à savoir l’esprit de concurrence qui, depuis l’augmentation de la concurrence entre les ports européens à la fin des années 1980, a gagné un certain nombre de syndicalistes du secteur  [115]. « Ce rattachement de la campagne contre les pavillons de complaisance à des actions contre la proposition de directive a permis de mettre en exergue la solidarité entre les gens de mer et les dockers et les problèmes que rencontreraient les compagnies maritimes si elles essayaient de faire appel aux gens de mer pour des activités d’auto-assistance telles que définies par la Commission  [116]. » Ainsi, en diffusant l’idée d’une future similitude des conditions de travail des marins et des dockers, l’ITF et l’ETF sont parvenues à créer un discours commun minimal auquel toutes les organisations nationales pouvaient s’identifier  [117].

116Il ne faut pas attendre l’adoption de la proposition de directive pour que les syndicats passent des paroles aux actes. En effet, fin 2001, la compagnie maritime P&O North Sea Ferries (P&O NSF) tente de devancer la directive, en annonçant son intention de recourir à l’auto-assistance, sans attendre la mise en œuvre de la directive, « expliquant qu’elle se trouve déjà en situation de désavantage concurrentiel puisque plusieurs opérateurs de ferry affectent déjà des gens de mer à ces tâches  [118] ». La réaction des syndicats belges, britanniques et néerlandais, pays où est présente P&O NSF, est immédiate et une action de grève est prévue pour le mois suivant. « Pour l’ITF, il ne s’agissait pas d’un simple conflit avec P&O, mais de la démonstration, à d’autres compagnies maritimes et à Bruxelles, de la détermination des dockers à tenir en échec les propositions de la Commission sur l’auto-assistance. P&O NSF a fait machine arrière le jour même où l’action de grève a commencé  [119]. »

3.2.3. Multiplication des actions

117Après les premières étapes que constituent la prise de conscience des enjeux et l’activation des réseaux entre les différentes organisations, la dynamique s’enclenche. « Au départ, ça grandit très lentement, sensibiliser les dockers sur ces problématiques demande beaucoup de travail. Mais par la suite, vous arrivez à un point où les travailleurs comprennent très bien et à ce moment-là, ça décolle. Alors, la difficulté peut devenir de contenir cette énergie parce que les dockers demandent de plus en plus d’actions  [120]. » Afin d’influencer au maximum la dynamique institutionnelle, chaque action européenne est fixée à des moments importants de la procédure, tels que les votes au Parlement, que ce soit en commission parlementaire ou en séance plénière.

118La première action co-organisée par les syndicats nationaux membres de l’ETF et de l’IDC se déroule le 17 janvier 2003, soit quelques jours avant une étape importante de la deuxième lecture du Parlement européen (cf. infra), sous la forme d’une grève paneuropéenne des dockers. Celle-ci rassemble plus de 20 000 dockers dans les ports allemands (grève de quatre heures dans chaque équipe), belges, chypriotes, finlandais, français (sauf Calais et Dunkerque), néerlandais et norvégiens  [121]. En Belgique, à Chypre et en Finlande, la grève dure vingt-quatre heures. En Espagne ont lieu des actions illégales de solidarité, alors que plusieurs grèves sont déjà programmées pour la semaine suivante, en protestation contre une nouvelle proposition de loi espagnole inspirée de la proposition de directive européenne  [122].

119Par la suite, les attentes des travailleurs de base permettent l’élargissement des activités non conventionnelles. C’est ainsi que sont organisées plusieurs manifestations européennes. La pression est maintenue lors des discussions finales du Parlement européen en deuxième lecture au début du mois de mars 2003. Les grèves les plus importantes, durant quarante-huit heures, ont lieu dans la plupart des ports de Belgique, d’Espagne, de Finlande et de France. En Allemagne, des arrêts de travail de quelques heures sont effectués dans chaque équipe. Les interruptions ont également lieu à Chypre et au Danemark, quoique de manière beaucoup plus brève. En outre, 3 500 dockers participent à une manifestation à Strasbourg, la plupart étant originaires de Belgique et de France  [123]. De la même manière, deux manifestations ont lieu le 29 septembre 2003, réunissant 9 000 dockers à Rotterdam et 6 000 à Barcelone, en vue de faire pression sur le comité de conciliation pour qu’il rejette la proposition de directive  [124].

120Comme les affiliés dockers l’ont décidé à Londres en juillet 2001, la mobilisation transnationale des dockers se déploie ainsi sur deux plans. D’une part, de nombreux arrêts de travail sont organisés dans la plupart des grands ports européens. Ces arrêts de travail, qui bloquent la circulation des marchandises à toutes les portes du continent, touchent donc premièrement le patronat. D’autre part, des manifestations paneuropéennes ont lieu aux dates clefs du processus de prise de décision institutionnel, notamment devant les sièges du Parlement européen à Bruxelles et à Strasbourg.

121Cette mobilisation transnationale de long terme est-elle donc parvenue à toucher les acteurs patronaux et institutionnels concernés ? Telle est la question qui reste à élucider.

4.1.1. Examen préliminaire par le rapporteur

131Après avoir examiné une première fois la proposition de directive, G. Jarzembowski regrette que la Commission n’ait pas tenu compte des principaux éléments de la résolution du Parlement européen de 1999 concernant la politique en matière de ports maritimes. Il y était demandé que soient réalisées une étude sur la transparence des financements publics et une mise en œuvre effective des contrôles sur les aides, et ce avant toute proposition de réglementation supplémentaire de la part de la Commission  [128]. En conséquence, le rapporteur propose « d’inclure dans la directive de nouvelles dispositions en vue de la mise en place de conditions de concurrence loyales  [129] ».

132Dans sa résolution de 1999, le Parlement avait également questionné la pertinence d’intégrer au projet de réglementation les services portuaires au-delà des services techniques nautiques. Dans la même approche, le rapporteur considère qu’il n’est pas « utile de prévoir des dispositions d’accès au marché concernant le transbordement de fret et les services de transport de passagers ». En premier lieu, il estime que la Commission « ne peut faire état d’un nombre non négligeable de cas problématiques dont elle aurait connaissance ». En second lieu, « même en présence de plusieurs cas problématiques, le fait d’assujettir tous les ports européens à un système d’adjudication extrêmement bureaucratique porterait [selon lui] atteinte au principe de la proportionnalité ». En troisième lieu, grâce aux compétences dont elle dispose actuellement, G. Jarzembowski considère que « la Commission est en mesure de remédier juridiquement aux différents cas problématiques en s’appuyant sur le droit communautaire général  [130] ».

133Une fois cette analyse établie débute l’examen de la proposition de directive par la commission parlementaire de la politique régionale, des transports et du tourisme.

4.1.2. Examen en commission parlementaire

134Le 25 septembre 2001, pendant que se déroulent les discussions au sein de la commission parlementaire, a lieu la première journée d’action des dockers contre le paquet portuaire. À cette occasion, des arrêts de travail sont organisés simultanément dans dix États membres et une recommandation écrite est envoyée aux membres de la commission parlementaire.

135Suite à la présentation du rapporteur, 253 amendements ont été ajoutés en commission aux 23 amendements déjà proposés par celui-ci. Sur cette base, la commission de la Politique régionale, des Transports et du Tourisme s’est mise d’accord sur un rapport. Les deux recommandations du rapporteur, citées ci-dessus, n’y ont pas été reprises. Adopté le 10 octobre 2001 par 26 voix contre 21 et 11 abstentions après une vive controverse, ce rapport a fait l’objet d’un vote très partagé bien que, selon ses auteurs, il « ne présente que des modifications marginales par rapport à la proposition de la Commission  [131] ». Nous verrons par la suite que le terme marginal est pourtant inapproprié.

136Finalement, seuls 43 amendements sont adoptés en commission parlementaire. Bien que ceux-ci ne soient pas le reflet d’un consensus large, ils permettent tout de même de mettre en évidence plusieurs points de désaccord entre les parlementaires et la Commission, tant au niveau du champ d’application de la directive que de son contenu.

4.1.3. Les séances plénières du Parlement

151Le rapport de la commission parlementaire est déposé au Parlement en octobre 2001. Sur la base de ce rapport, le Parlement européen rend son avis en première lecture le 14 novembre, soit neuf mois après la présentation par la Commission de la proposition de directive. Après avoir débattu lors d’une première séance, ce qui donne la possibilité à chaque groupe politique de faire valoir son opinion, les parlementaires procèdent aux votes.

4.2.1. Avis du Comité des régions

167En septembre 2001, le Comité des régions (CDR) adopte à l’unanimité un avis  [167] soutenant globalement l’initiative de la Commission, ainsi que le champ d’application proposé. Il émet cependant une série de remarques.

168Dans un premier temps, le CDR s’interroge sur la portée du paragraphe stipulant que « le fournisseur de services portuaires a le droit d’employer le personnel de son choix pour fournir le service couvert par l’autorisation ». Le comité estime nécessaire de préciser ces notions, « compte tenu du fait que la directive demande explicitement aux États membres de garantir l’application de leur législation sociale ».

169De la même manière, le CDR demande que soient définies la portée et les limites de l’auto-assistance « en gardant toujours présent à l’esprit le principe de subsidiarité » et précise que « les États membres ne devront pas appliquer, pour la mise en œuvre de l’auto-assistance, de règles moins strictes que celles appliquées aux fournisseurs du même service ».

170Ensuite, le CDR attire l’attention sur les problèmes liés à la sécurité dans le cadre des services techniques nautiques, et tout particulièrement en matière de pilotage. En effet, ce sont « des services généraux quoique présentant des caractéristiques tout à fait spécifiques également en termes de compétences. C’est précisément par souci de garantir la sécurité des ports que le Comité des régions estime opportun d’exclure l’applicabilité de l’auto-assistance ».

171Le CDR estime par ailleurs qu’il sera difficile d’imposer aux autorités portuaires d’autoriser un minimum de deux fournisseurs : « Cela, eu égard au fait qu’une telle disposition se heurte non seulement à des contraintes d’espace ou de capacité disponible – prévues en tant que conditions pour appliquer des limitations à la prestation des services –, mais aussi à des contraintes liées à l’efficacité économique, aux dimensions du marché et à la survie économique des entreprises. »

172Enfin, le CDR recommande d’allonger la durée maximale prévue à l’article 9 pour les autorisations. « Les délais prévus ne semblent pas appropriés en cas d’investissements importants de la part des sujets autorisés. De telles dispositions risquent d’entraîner une baisse de la propension à investir, ce qui réduirait d’autant l’efficacité du système des ports ».

4.2.2. Avis du Comité économique et social européen

173Le Comité économique et social européen (CESE) remet son avis quelques jours après celui du Parlement. Celui-ci récolte 62 voix pour, 8 contre et 10 abstentions. Globalement, le CESE dit noter avec intérêt l’initiative de la Commission, mais juge « que les moyens proposés pour parvenir à ces fins soulèvent nombre de réserves  [168] ». Comme le Parlement, le CESE regrette que son avis relatif au Livre vert n’ait pas été davantage pris en compte. Il rappelle aussi à cette occasion avoir déjà insisté sur la nécessité de prendre en considération la dimension sociale, l’emploi, la cohésion économique et sociale, ainsi que l’environnement « qui n’occupent pas la place correspondant à leur importance dans ce projet de législation  [169] ».

174Les remarques du CESE concernant le projet de directive portent en particulier sur trois axes.

4.3.1. Amendements acceptés par la Commission

185La Commission accepte ainsi certaines rectifications du Parlement. Le champ d’application de la directive est élargi aux voies navigables d’accès aux ports « pour que les mesures proposées remplissent pleinement leur objet  [182] ». L’inclusion du chargement et du déchargement du fret dans la liste des services portuaires concernés par la directive est également acceptée.

186Concernant la liberté des fournisseurs de choisir leur personnel, il est admis que « le droit pour un fournisseur de services de recruter le personnel de son choix peut être soumis aux mêmes critères que ceux fixés en général par l’autorité compétente  [183] », en respectant « les réglementations relatives à la formation, à l’aptitude professionnelle et aux conditions de travail  [184] ». Par ailleurs, les États membres doivent « faire en sorte qu’un niveau adéquat de qualification professionnelle soit maintenu  [185] ». Il est ajouté que « les normes sociales ne doivent pas être moins strictes que celles définies par la législation communautaire applicable  [186] ».

187La nouvelle proposition de la Commission limite l’auto-assistance aux cas où les fournisseurs utilisent leurs personnel et équipements propres  [187]. La demande du Parlement d’interdire le recours à la sous-traitance dans le cadre de l’auto-assistance est donc acceptée.

188La nouvelle proposition de la Commission étend enfin les critères régissant l’octroi des autorisations. On peut toutefois remarquer des différences quant aux termes utilisés. L’amendement du Parlement évoquait le respect des dispositions du droit du travail en vigueur, des obligations inhérentes à la protection sociale des travailleurs, des mesures de protection de l’emploi ainsi que des conventions collectives  [188]. La version acceptée par la Commission fait, elle, référence à la sécurité du personnel, aux projets de développement du port et, « le cas échéant », à l’emploi, aux questions sociales, ainsi qu’aux exigences en matière d’environnement  [189].

4.3.2. Amendements refusés par la Commission

189En revanche, la Commission refuse plusieurs amendements du Parlement. L’exclusion du pilotage du champ d’application de la directive est refusée car celui-ci reste considéré comme « un service à caractère commercial auquel s’appliquent les règles du traité  [190] ». Ce service touche effectivement à des problèmes de sécurité particuliers, mais est, d’après la Commission, traité de manière adéquate dans la proposition  [191].

190L’amendement qui supprime l’obligation de choisir au moins deux fournisseurs de services et d’autoriser « le plus grand nombre de fournisseurs en fonction des circonstances » n’est pas jugé satisfaisant par la Commission. Celle-ci estime que cette clause risque de perpétuer des situations dans lesquelles on invoque, souvent à tort selon elle, les « circonstances » pour limiter l’accès au marché à un seul fournisseur  [192] ».

191La Commission refuse également d’allonger la durée de validité des autorisations pour les fournisseurs n’ayant pas effectué d’investissement significatif  [193].

192Par ailleurs, la Commission affirme ne pas pouvoir accepter « que le droit à l’auto-assistance soit réservé aux navires battant pavillon d’un État membre car cela ne serait pas conforme aux règles et obligations internationales  [194] », sans toutefois préciser à quelles règles et obligations elle se réfère.

193Enfin, la Commission refuse d’aborder dans le cadre de la présente directive la question de la transparence des relations financières entre États membres et ports. Elle « admet qu’un travail plus approfondi doit être effectué sur la question de la concurrence entre les ports, mais souligne qu’un tel travail doit être accompli dans le cadre institutionnel et dans le respect des règles du traité  [195] ».

194La Commission ne fait aucune mention des termes « service d’intérêt général » et « service public obligatoire » utilisés par le Parlement européen.

4.4.1. Processus interne de prise de décision

195La Commission n’ayant pas prononcé d’avis négatif sur les modifications apportées par le Parlement, le Conseil doit se prononcer à la majorité qualifiée. Dans le cas contraire, il aurait dû décider à l’unanimité.

196Les discussions au sein du Conseil se font en plusieurs étapes. Le texte est d’abord analysé par un groupe d’experts, en l’occurrence le groupe de travail Transports et Télécommunications. Celui-ci rend ensuite compte au Comité des représentants permanents des États auprès de l’Union, le Coreper. Ce dernier prépare la décision qui sera présentée au Conseil des ministres.

197Les décisions préparées par le Coreper sont adoptées par le Conseil des ministres soit sans débat, lorsqu’un accord a été trouvé au niveau préparatoire (point A de l’ordre du jour), soit avec débat (point B de l’ordre du jour). Les dossiers faisant l’objet de débat représentent 25 à 30 % de l’ensemble des dossiers traités. La proposition de directive relative à l’accès aux services portuaires fait partie de ceux-ci.

198En juin 2002,8 000 dockers belges se mettent en grève dans les ports d’Anvers, de Gand, d’Ostende et de Zeebrugge afin de faire pression sur les ministres européens du transport devant se réunir peu après pour adopter un accord politique sur la proposition de directive.

199Un accord politique est atteint le 17 juin 2002 au sein du groupe de travail Transports et Télécommunications, malgré un vote négatif de la délégation suédoise. Le compromis obtenu porte, entre autres, sur la question de la durée des autorisations accordées aux fournisseurs  [196]. Le Conseil arrête sa position commune en novembre 2002, apportant au texte beaucoup de changements, notamment par l’ajout de plusieurs articles, ce qui entraîne une modification de leur numérotation.

4.4.2. Modifications apportées à la proposition

200De manière générale, le Conseil soutient l’objectif principal de mettre en œuvre les principes généraux énoncés dans le traité, tout en soulignant le besoin de concilier cet objectif avec la complexité caractérisant le secteur portuaire  [197]. Sur certains aspects, le Conseil partage les vues du Parlement, tandis qu’il s’oppose à celui-ci à d’autres égards.

4.5.1. Position adoptée vis-à-vis des amendements du Parlement européen

4.5.2. Nouveaux apports du Conseil

223La position commune étant globalement soutenue par la Commission, celle-ci approuve tous les nouveaux apports du Conseil, détaillés supra (4.2.3).

4.6.1. Examen en commission parlementaire

226Un très grand nombre d’amendements ont été traités en commission parlementaire. Nous n’abordons ici que ceux ayant obtenu un soutien au sein de celle-ci. Soulignons toutefois que des membres de plusieurs groupes politiques ont proposé, sans succès, de rejeter l’intégralité du texte, ce qui n’était pas arrivé en première lecture  [224]. Si les initiatives de ces parlementaires ne sont pas forcément représentatives de l’ensemble de leur groupe, elles n’en restent pas moins indicatives d’une évolution notable entre la première et la seconde lecture.

4.6.2. Les séances plénières du Parlement

244Afin de faire pression sur le Parlement avant le vote final de deuxième lecture, les dockers européens se mettent à nouveau en grève le 10 mars 2003. En Belgique, en Espagne, en Finlande et en France, la grève dure quarante-huit heures. Le même jour, 3 500 dockers venus des ports belges, français, hollandais et espagnols manifestent à Strasbourg, à proximité du Parlement européen.

245Comme pour la première lecture, nous passerons d’abord en revue les interventions des rapporteurs fictifs, avant de présenter les résultats des votes.

4.7.1. L’auto-assistance

277Concernant la définition de l’auto-assistance, de laquelle le Parlement a tenu à supprimer la référence au personnel à terre, la Commission indique : « Bien qu’une telle restriction n’empêche évidemment pas les règles du traité de continuer à s’appliquer à l’auto-assistance par le personnel à terre, elle empêcherait que l’auto-assistance assurée par du personnel à terre soit régie par des règles spécifiques et claires. En outre, elle ne contribuerait nullement à permettre aux opérateurs commerciaux de faire une meilleure utilisation des ressources existantes  [262]. »

278Par rapport aux amendements visant à encadrer le recours à l’auto-assistance, la Commission estime qu’ils « remplacent l’objectif de la directive, qui est de permettre l’auto-assistance chaque fois que cela est possible, par son exact opposé, c’est-à-dire de faire obstacle à l’auto-assistance autant que possible  [263] ».

279Enfin, en ce qui concerne la limitation du bénéfice de l’auto-assistance aux navires battant pavillon d’un État membre de l’UE, la Commission rappelle que cet amendement restreint le champ d’application de la directive et que « la compatibilité de cet amendement avec les obligations internationales des États membres et de la Communauté doit être examinée de manière plus approfondie  [264] ».

4.7.2. Le pilotage

280La Commission maintient que « le pilotage en tant que tel est un service commercial et que l’accès à la fourniture de ce service devrait donc suivre les règles de la présente directive  [265] ». De plus, elle juge inacceptable que la possibilité d’autoriser l’auto-assistance en matière de pilotage sous certaines conditions, comme l’avait prévu le Conseil, ne se retrouve plus dans la directive.

4.7.3. Les garanties

281En première lecture, le Parlement a proposé un certain nombre de précisions, ayant pour objectif d’augmenter la garantie que soient respectés la sécurité, l’environnement et la législation sociale. Bien que certaines de ces précisions aient été reprises par le Conseil et la Commission, en tout ou en partie, beaucoup de précisions ont été ajoutées lors de la deuxième lecture du Parlement.

282Selon la Commission, l’ensemble des amendements que nous avons détaillés ci-dessus dans la section 6  [266] restreignent « la libre prestation des services et du droit d’établissement garantis par le traité  [267] » et sont par conséquent « contraires aux principes de base et à la philosophie de sa proposition  [268] ». D’autant plus que plusieurs de ces amendements « visent à changer l’objectif de la directive en substituant à la création de règles relatives à l’accès au marché, la création d’une législation sociale. Or la directive repose sur l’application intégrale de la réglementation sociale existante  [269]. »

4.7.4. Une concurrence équitable et transparente

283La Commission affirme enfin ne pas renier l’objectif de créer des conditions de concurrence équitables et transparentes entre et dans les ports de la Communauté, mais soutient que la version du Parlement « promet davantage que la directive, avec sa base juridique actuelle, ne peut tenir  [270] » tout en compromettant le droit d’initiative de la Commission en la matière  [271].

4.9.1. Dernières interventions des rapporteurs fictifs

291Malgré l’aboutissement d’un compromis, toute opposition à la proposition de directive n’a pas disparu. Sur les sept groupes politiques qui se sont exprimés lors de la séance plénière, cinq appellent explicitement au rejet de la proposition de compromis du comité de conciliation.

4.9.2. Résultat du vote

310Pour que la directive soit adoptée à ce stade, la proposition de compromis doit recueillir la majorité des suffrages exprimés. Le 20 novembre 2003, le Parlement se prononce contre le compromis à une courte majorité, par 229 voix contre 211 et 16 abstentions. Il met ainsi un terme au parcours de la proposition de directive présentée près de trois ans auparavant.

311Comme le laissent penser les recommandations des rapporteurs, la plupart des membres du PPE-DE et des libéraux ont voté pour le compromis, tandis que les groupes socialiste, vert, GUE/NGL ainsi que les petites fractions l’ont rejeté. Néanmoins, certaines spécificités nationales ou régionales ont joué. Ainsi, onze des quatorze parlementaires flamands, incluant un libéral, les sociaux-chrétiens et un membre du Vlaams Belang, se sont prononcés pour le rejet  [291], tandis que, à l’inverse, une grande partie des socialistes italiens ont soutenu la proposition  [292].

312Sans surprise, le résultat du vote du Parlement européen en troisième lecture a été célébré comme une victoire par les dockers, tandis qu’il a été vécu comme un échec pour les organisations patronales. Ainsi, le président de l’ESPO s’est montré d’autant plus déçu que le compromis obtenu en comité de conciliation contenait tout ce qui était important aux yeux de l’ESPO. D’après lui, les raisons du rejet de la proposition par les parlementaires européens étaient diverses, certains pensant que le compromis n’allait pas assez loin, d’autres étant victimes de la pression des syndicats, qui était d’autant plus forte qu’elle jouait [selon lui] dans le registre de l’émotionnel  [293]. À nouveau, les termes utilisés par l’ECSA sont beaucoup plus forts : « Le rejet de la proposition de directive concernant la libéralisation des services portuaires suscite beaucoup d’inquiétude. Cette décision est en contradiction totale avec d’autres mesures prises à la suite du Conseil de Lisbonne  [294]. »

5.2.1. Les organisations syndicales

322Sans surprise, l’ETF se prononce très nettement en faveur du rejet intégral de cette seconde proposition de directive. Tant la forme que le contenu sont dénoncés. La rapidité avec laquelle survient cette seconde proposition implique nécessairement une absence totale de consultation des organisations syndicales : « L’ETF ne peut y voir qu’une attitude provocatrice de la part de la Commission européenne à l’égard du Parlement européen et des travailleurs portuaires européens. Elle reflète le déficit démocratique de l’institution elle-même qui, par ailleurs, a choisi l’affrontement au lieu du dialogue et du compromis  [306]. » L’ETF accuse ensuite la Commission de ne pas préciser la finalité de son projet : « La seule explication donnée est que tous les autres modes de transport ont été libéralisés et que, dès lors, les services portuaires doivent être traités de la même manière. C’est une approche marquée du sceau du dogmatisme  [307]. »

323L’ETF conteste fortement la nécessité même d’accroître la concurrence dans et entre les ports européens, rappelant que ceux-ci sont de loin les plus productifs au monde, selon un rapport de un à deux par comparaison aux ports nord-américains et un rapport de un à trois vis-à-vis des ports asiatiques.

324En ce qui concerne l’invitation faite par la Commission aux États membres de ratifier les conventions de l’OIT, l’ETF considère qu’elle n’est crédible ni sur le fond, ni sur la forme  [308]. Quant à la forme, l’invitation est faite dans l’introduction de la communication de la Commission et n’est pas intégrée au corps de la proposition en tant que tel. Quant au fond, la convention 137 de l’OIT garantit aux dockers un véritable droit de priorité à l’embauche et une garantie relative de stabilité une fois embauchés. En mentionnant cette convention dans sa proposition, l’ETF considère que « la Commission reconnaît dès lors de fait le caractère illégitime de l’imposition de l’auto-assistance  [309] ».

325L’ETF accuse enfin la Commission de créer un flou juridique autour de points cruciaux tels que la procédure de sélection (qui n’est plus obligatoire) et les critères permettant de limiter le nombre d’autorisations. Soulevant nombre de questions sans y apporter de réponse, « la proposition de directive est un paradis pour les juristes  [310] ». Finalement, l’ETF considère qu’il n’est pas anodin que la Commission se concentre uniquement sur le pilotage et l’auto-assistance : « Nous croyons que le projet de directive n’a d’autre finalité que celle de saper les dockers et les employeurs portuaires, ainsi que toutes les structures et tous les organismes du dialogue social  [311]. »

5.2.2. Les organisations patronales

5.3.1. Le Comité des régions

338Le CDR regrette « que la Commission présente déjà, peu de temps après une première tentative soldée par un échec, dans un domaine de réglementation important et sans avoir procédé aux analyses nécessaires, un projet renforcé comportant certes de nombreux changements mais qui repose pour l’essentiel sur le premier projet que le Conseil et le Parlement européen avaient rejeté, et qui constitue parfois clairement un recul par rapport aux résultats de la procédure de conciliation  [323] ».

339De nombreux manquements sont soulignés. Ainsi, selon le CDR, l’analyse des déficits de la situation actuelle n’a pas été menée. Ensuite, les incertitudes au sujet de la durée des contrats et des indemnisations risquent d’entraîner une baisse des investissements. En troisième lieu, « la directive ne tient pas suffisamment compte du fait qu’une concurrence libéralisée entre les ports européens existe déjà à l’échelon des États membres ». Enfin, le CDR estime que l’obligation d’autorisation va générer une surcharge administrative énorme pour les administrations portuaires.

340La possibilité d’embaucher son propre personnel à terre dans le cadre de l’auto-assistance est vue comme une porte ouverte au dumping social, à une baisse de la qualité et de la productivité. Selon le CDR, il est donc indispensable de limiter l’auto-assistance au personnel de bord propre, et ce, sans condition. Le droit à l’auto-assistance devrait également être réservé aux utilisateurs du port dont les navires battent pavillon d’un État membre.

341Par conséquent, le CDR considère que « la directive ne doit pas être approuvée dans sa forme actuelle dans la mesure où elle ne favorise pas la concurrence dans le secteur portuaire, mais crée des réglementations supplémentaires partiellement inutiles ou inappropriées qui nuisent notamment aux intérêts des petits et moyens prestataires de services portuaires et encouragent le dumping social, et réduisent de ce fait l’efficacité des ports et leurs chances de participer à une concurrence loyale  [324] ».

5.3.2. Le Conseil économique et social européen

342Le CESE critique vivement le fait que ce second projet suive « de très près le premier, sans travaux préparatoires suffisants  [325] ». Le principal défaut souligné par le CESE est le manque de consultation des interlocuteurs sociaux, particulièrement dans un secteur où il n’existe pas de comité de dialogue social, comme le secteur portuaire. Ainsi, le CESE regrette « le défaut d’évaluation d’impact du projet de directive, en contradiction avec l’engagement de mieux légiférer affirmé par la Commission depuis le livre blanc sur la gouvernance ; tout projet de législation relevant de la co-décision devrait comporter une telle évaluation, ainsi qu’une information sur les consultations menées notamment avec les partenaires sociaux  [326] ».

343Le CESE fait enfin remarquer que les conventions collectives dans la plupart des pays peuvent « parfois être considérées comme contraires au droit communautaire de la concurrence dans le cadre du projet de directive, tout en étant valides en droit social et du travail aux plans national et international  [327] ». À ce titre, le CESE rappelle que « la Cour de justice reconnaît que le respect des conventions collectives peut limiter l’application du droit de la concurrence  [328] ». Or « les dispositions prévues par la Commission ne prennent pas en considération ces dispositions négociées dans un cadre tripartite  [329] ».