1.3.1. L’intervention de solidarité nationale

27 Cette intervention, à charge de l’État fédéral, est destinée à couvrir les disparités qui naissent entre les régions à la suite de la nouvelle clé de répartition interrégionale basée sur le produit de l’IPP. La région dont le produit moyen de l’IPP par habitant est inférieur au produit moyen de l’IPP par habitant pour le Royaume recevra, par pourcentage de différence, une dotation égale à 11,60 euros  [19] – 468 BEF à l’époque – multipliés par le nombre de ses habitants.

1.3.2. Les recettes liées à l’exercice des compétences

28 Les recettes liées à l’exercice des compétences sont peu significatives en termes de revenus. On peut citer le produit de la vente de biens immobiliers appartenant à la région ou le produit de la vente de coupes de bois.

1.3.3. Les subventions

29 La loi de financement telle que modifiée en 2001 n’a pas mis fin à tout recours à des subventions spéciales. Les régions disposent ainsi d’un droit de tirage sur le budget fédéral pour financer la remise au travail des chômeurs.

30 La ville de Bruxelles présente la particularité d’être tout à la fois la capitale de l’État fédéral, de la Communauté flamande et de la Communauté française. Plusieurs institutions européennes y ont leur siège. Ce statut de capitale multiple entraîne des coûts liés notamment au maintien de l’ordre, à la propreté, etc. La Région bruxelloise bénéficie indirectement de la dotation spéciale accordée par l’Autorité fédérale à la ville de Bruxelles (article 64 de la loi spéciale de financement des communautés et des régions).

31 La Région bruxelloise bénéficie aussi de recettes spécifiques faisant l’objet d’inscriptions au budget de l’État fédéral. Tout d’abord, la subvention destinée à rencontrer les charges spécifiques de Bruxelles en tant que capitale du Royaume et siège d’une partie des institutions européennes. L’article 43 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloise a prévu un mécanisme de coopération particulier : un comité de coopération à créer délibère, selon la procédure du consensus, des initiatives que peuvent prendre en commun l’État et la Région de Bruxelles-Capitale en vue de favoriser et de promouvoir le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles. Ces initiatives peuvent être en tout ou en partie supportées par le budget de l’État. C’est l’accord de coopération entre l’État fédéral et la Région de Bruxelles du 15 septembre 1993, appelé accord Beliris, qui a matérialisé cette possibilité.

32 Il s’agit là d’une source spécifique de financement de la Région bruxelloise, qui n’est cependant pas comptabilisée à son budget. Initialement quatre chapitres liés au rôle international de Bruxelles y figuraient : les travaux en relation avec la SNCB, l’Espace Bruxelles-Europe, la zone neutre (en ce compris les alentours du palais royal), et enfin le boulevard Léopold II. Un cinquième chapitre a été ajouté à la demande des Bruxellois mais ne bénéficiera, dès lors, que d’un financement de 49 % de l’État fédéral : celui-ci va inspirer, dans les faits, un net élargissement du champ couvert par le financement fédéral, mais il représentait au stade initial moins de 5 % du budget..

33Outre la subvention accordée dans le cadre de Beliris, la Région bruxelloise bénéficie encore d’une subvention destinée à assurer le service financier de l’emprunt contracté en 1981 pour consolider le déficit des communes bruxelloises et de l’Agglomération.

34 Il faut enfin mentionner la subvention dite de la mainmorte, qui couvre la non-perception, par les communes, des centimes additionnels au précompte immobilier sur certaines propriétés publiques à concurrence de 72 % seulement, mais qui est cependant versée à la Région.

35 Le régime de dotation générale aux communes de la Région de Bruxelles-Capitale  [20] ne compense pas la perte de recette de la mainmorte, même s’il tient compte, dans ses modalités, de la situation des communes en matière d’additionnels au précompte immobilier. En 2005, le budget de la dotation régionale aux communes bruxelloises était de 260 millions d’euros, soit environ 225 euros par habitant. Par comparaison, la moyenne pondérée, par habitant, des versements des Fonds des communes aux villes d’Anvers, de Gand, de Charleroi et de Liège était, en 2005, de 904 euros. Si le régime bruxellois bénéficiait du même montant par habitant, la dotation régionale aurait été de 920,289 millions d’euros en 2005 : on peut en déduire que le manque à gagner des 19 communes bruxelloises par rappport à celles des autres métropoles belges a été, en 2005, de 537 millions d’euros : soit 920,289 millions d’euros moins 260 millions d’euros (réellement affectés en 2005 par le régime de dotation générale) moins les 123 millions d’euros perçus par la ville de Bruxelles en 2005 du niveau fédéral (article 64 de la loi spéciale de financement évoqué ci-avant)  [21].

1.3.4. L’emprunt

36 Les régions peuvent aussi emprunter librement pour financer leurs dépenses à côté du recours à l’emprunt forcé. Il était prévu, en effet, dans le système de financement de 1989 que les régions et les communautés financeraient par l’emprunt 14,30 % des montants transférés (sauf l’enseignement) en vertu du principe qu’elles ne devaient pas bénéficier d’une situation différente en matière de financement de leurs opérations courantes de celle qui existe pour le niveau fédéral.

37 Toutefois la faculté d’emprunt accordée aux régions est soumise à des procédures de consultation ou d’information, suivant le cas ; et, en outre, le recours à l’emprunt peut éventuellement être contingenté de manière temporaire par le gouvernement national.

1.3.5. Transfert en provenance de l’Agglomération

38 À partir de l’année 1995, les recettes régionales intègrent un transfert en provenance de l’Agglomération bruxelloise suite à la convention passée la même année entre la région et celle-ci. On rappellera que l’Agglomération a été créée par la loi du 26 juillet 1971  [22], qui lui attribue certaines compétences exercées jusqu’alors par les communes, notamment la coordination technique des services de police, l’enlèvement et le traitement des immondices, le transport rémunéré des personnes, la lutte contre l’incendie, l’aide médicale urgente, la distribution d’eau, etc.

39 Dans la foulée de la réforme de 1989, son budget a été aligné sur celui de la région. L’existence du conseil de l’Agglomération a pris fin en 1989. Depuis, les organes de la région en exercent les compétences : le Parlement régional établit les taxes, les additionnels et les redevances que le gouvernement régional perçoit. À partir de 1991, l’essentiel de l’exercice des attributions de l’Agglomération a été transféré, comme l’article 5 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 le prévoyait, à deux organismes d’intérêt public de type A, l’Agence régionale pour la propreté et le Service d’incendie et d’aide médicale urgente (SIAMU)  [23].

40 Les recettes actuelles de l’Agglomération, transférées intégralement à la région depuis 1995, sont constituées quasi essentiellement d’additionnels à l’IPP, au précompte immobilier et à la taxe de circulation automobile  [24]. Elles constituent donc des recettes fiscales assimilables aux recettes fiscales régionales.

1.3.6. L’apport des accords dit du Lombard

41 Enfin pour être complet, il faut relever une nouvelle recette affectée pour la région : l’article 46bis nouveau de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises est venu compléter l’article 279 de la Nouvelle loi communale qui organise un mécanisme destiné à favoriser – et non à garantir – une meilleure représentation des mandataires flamands au niveau communal  [25].

42 Dès l’année budgétaire 2002, des moyens financiers spéciaux à charge de l’Autorité fédérale ont été répartis entre les communes dont le collège des bourgmestre et échevins est composé conformément à l’article 279 de la Nouvelle loi communale ou dont le centre public d’aide sociale est présidé conformément au même article  [26]. Le montant, qui s’élevait à 24 789 milliers d’euros en 2002, est annuellement octroyé à la région qui le redistribue aux communes concernées. Ce montant – qui apparaît au tableau 2 – est adapté au taux de fluctuation de l’indice moyen des prix à la consommation ainsi qu’à la croissance réelle du revenu national brut de l’année budgétaire concernée.

2.5.1. Structure comparée des recettes des régions

67 Il est intéressant de comparer les impacts des modifications des régimes de financement des régions introduites en 2001 sur les trois entités régionales. Les tableaux 11 et 12 expriment, respectivement en 2001 et en 2005, les différences existant entre la structure des recettes des trois régions et constituent, en ce sens, une mise en perspective nouvelle d’un des aspects importants, entraperçus par certains  [33], des accords de 2001.

Tableau 11

Structure des recettes des régions en 2001 en milliers d'euros)

Tableau 11 : Structure des recettes des régions en 2001 en milliers d'euros) RBC % Région W % Région Fl % Part IPP 974 450 61,5 3 609 526 71,7 6 438 700 75,6 Recettes fiscales PRI 11 088 0,7 21 035 0,4 36 0,0 Taxe sur les jeux et paris 6 036 0,4 21 410 0,4 16 839 0,2 Taxe sur les appareils autom. et de div. 4 774 0,3 13 885 0,3 36 450 0,4 Taxe d'ouverture 1 180 0,1 3 343 0,1 6 475 0,1 Droits d'enregistrement 111 931 7,1 166 137 3,3 434 290 5,1 Droits de succession 192 385 12,1 276 244 5,5 573 276 6,7 Taxes régionales 111 830 7,1 129 329 2,6 Total recettes fiscales 439 224 27,7 631 383 12,5 1 067 366 12,5 Recettes non fiscales Droit de tirage 32 997 2,1 154 349 3,1 261 560 3,1 Autres recettes non fiscales 20 873 1,3 80 698 1,6 748 183 8,8 Reports années antérieures 253 864 5,0 Mainmorte Transfert en provenance de l'Agglo 117 903 7,4 Total des recettes non fiscales 171 773 10,8 488 911 9,7 1 009 743 11,86 Recettes totales 1 585 447 100 5 031 112 100 8 515 809 100,0

Structure des recettes des régions en 2001 en milliers d'euros)

68 On peut constater qu’en 2001, prise comme année de référence car située juste avant les accords du Lambermont, les structures des recettes régionales sont clairement différentes et que les recettes fiscales occupent une part plus importante dans les recettes de la Région bruxelloise : 27,7 %  [34], pour respectivement 12, % pour la Région wallonne et 12,53 % pour la Région flamande.

69 Ce qui peut s’expliquer à la fois par la richesse de l’activité dans la Région bruxelloise, mais aussi par la nécessité qu’elle a dû affronter : développer des recettes complémentaires par sa fiscalité régionale eu égard au système de financement ayant prévalu entre 1989 et 2001  [35]. Cet élément indiquerait que l’articulation entre le régime de financement de 1989 et sa réforme partielle en 2001 n’a pas intégré d’effet incitatif puisque la Région bruxelloise ne voit nullement valoriser ses avancées en matière d’autonomie financière par la réforme de 2001.

70 Les changements apportés par la réforme de 2001 sont très significatifs comme l’indique le tableau 12 qui reprend les données pour 2005 : les recettes fiscales sont la part la plus importante des recettes de la Région bruxelloise – 50,71 %  [36] – alors qu’elles représentent 35,05 % des recettes de la Région wallonne et 41,83 % de la Région flamande. Par contre, on relèvera que la dotation IPP représente pour la Région flamande 55,19 % de ses recettes, 56,50 % pour la Région wallonne et seulement 31,19 % pour la Région bruxelloise.

Tableau 12

Structure comparée des recettes régionales en 2005 en milliers d'euros)

Tableau 12 : Structure comparée des recettes régionales en 2005 en milliers d'euros) Région Région RBC % wallonne % flamande % Part IPP 691 554 31,9 2 996 365 56,5 4 848 624 55,19 Recettes fiscales PRI 13 177 0,59 24 704 0,47 77 688 0,88 Taxe sur les jeux et paris 7 752 0,35 20 372 0,38 19 444 0,22 Taxe sur les appareils autom. et de divertis. 6 223 0,28 10 220 0,19 28 936 0,33 Taxe d'ouverture 85 0,0 2 881 0,05 173 0,0 Droits d'enregistrement 448 338 20,22 726 773 13,70 1 500 341 17,08 Droits de succession 287 540 12,97 377 061 7,11 793 313 9,03 Taxe de circulation 107 731 4,86 338 072 6,37 799 766 9,1 Taxe de mise en circulation 38 914 1,76 66 360 1,25 178 695 2,03 Produit de l'eurovignette 4 955 022 43 256 0,82 82 200 0,9 Droits de donation 47 872 2,16 0 0,0 184 878 2,1 Taxes régionales 161 719 7,29 49 180 0,93 Redevances radio et télévision 183 600 3,46 328 0,0 Intérêts et amendes sur les impôts régionaux 16 143 0,30 Total recettes fiscales 1 124 306 50,71 1 858 668 35,05 3 674 329 41,8 Recettes non fiscales Droit de tirage 29 221 1,32 136 687 2,58 261 000 2,9 Autres recettes non fiscales 197 135 8,89 311 684 5,88 Main morte 26 741 1,21 0 0,0 Transfert en provenance de l'Agglomération 148 300 6,69 0 0,0 Total des recettes non fiscales 401 397 18,1 448 371 8,45 261 000 2,9 Recettes totales 2 217 257 100,0 5 303 444 100 8 784 553 100,0

Structure comparée des recettes régionales en 2005 en milliers d'euros)

71 La notion d’autonomie fiscale est ambivalente car elle peut signifier à la fois recettes ou dépenses fiscales voire la suppression de certains impôts : ces termes n’ont, forcément, pas la même lisibilité dans la présentation de la structure des recettes.

72 L’ampleur de la mise en œuvre de ces nouvelles compétences fiscales dépend des marges budgétaires dont dispose chaque région puisque toute suppression d’impôt ou de taxe régionaux entraîne une réduction des recettes (et ferait apparaître l’entité comme disposant de moindres recettes à partir de la fiscalité régionale dans notre tableau 12). Une diminution de la fiscalité régionale peut, par contre, avoir des effets ambivalents puisqu’elle peut signifier une croissance ou une diminution des recettes : il est clair que les réformes en matière de droits d’enregistrement, revus à la baisse en 2002, correspondent en Régions flamande et bruxelloise à une croissance des recettes mais c’est aussi le taux d’activités et le niveau des valeurs sur leur marché acquisitif qui permet cette croissance. « La Flandre a, dès l’élaboration de son budget 2002, mis en œuvre une partie de ses nouvelles compétences fiscales : l’imposition d’un tarif zéro pour la redevance radio-télévision et la taxe d’ouverture au 1^er janvier 2002, la modification des mécanismes de restitution et, d’exemptions et des taux sur les droits d’enregistrement au 1^er janvier 2002 ainsi qu’une nouvelle modification des taux en matière des droits de succession  [37]. »

73 La marge de manœuvre des deux autres régions, vu leur situation budgétaire, est plus limitée et les mesures prises ou envisagées concernent davantage une série de réaménagement davantage que de véritables réductions d’impôts :

• la Région wallonne a mis sur pied une réforme fiscale portant sur quatre points : la taxe sur les déchets ménagers, la radio-redevance, le précompte immobilier et les droits de succession ;
• la Région bruxelloise a supprimé la taxe d’ouverture qui a été compensée par une augmentation des tarifs de la taxe sur les appareils automatiques de divertissement et la suppression de la redevance radio et télévision qui a été compensée par une modification des tarifs de la taxe régionale autonome en 2002. Une réforme des droits de succession et d’enregistrement est entrée en vigueur au 1^er janvier 2001.

74 Benoit Bayenet et Samantha Turner indiquent cependant la difficulté d’avoir désormais une vision consolidée de la situation des entités en matière d’autonomie fiscale, actant que « les budgets notamment, de la Communauté flamande, ne sont plus représentatifs de l’importance de la fiscalité mise en œuvre. Une partie des recettes propres de la Communauté flamande  [38] est allouée à des services à gestion séparée (tels le que Fonds de prévention et d’assainissement en matière de protection de l’environnement et de la nature ou Fonds Mina) et n’apparaissent pas dans le budget de l’entité flamande. La réaffectation de ces ressources explique ainsi, en partie, le faible niveau de la fiscalité propre dans le budget de la Communauté flamande. Une évaluation de ces recettes nécessite donc l’analyse des budgets de tous les fonds bénéficiant directement des taxes régionales  [39]. »

75On peut cependant penser que si la Flandre a souhaité avancer vers plus d’autonomie fiscale, c’est parce qu’elle est dans une situation financière qui lui permet de préférer les dépenses fiscales aux recettes fiscales. Les dernières prévisions budgétaires intégrées dans les documents du budget 2007 de la Communauté flamande laissent entrevoir l’extinction de la dette pour fin 2008  [40].

76Pour Robert Deschamps, « cette large autonomie fiscale des régions est une bonne chose dans notre système fédéral : les régions peuvent exercer plus largement leur pouvoir politique non seulement par le choix des dépenses, mais aussi par la fiscalité. Elles peuvent ainsi, par exemple, mener une politique foncière spécifique, s’attaquer de façon plus adéquate aux problèmes d’environnement , différents d’une région à l’autre, ou réduire la fiscalité sur les revenus de leurs habitants. Une question fondamentale est de savoir si l’autonomie fiscale de chaque région risque d’entraîner par la concurrence des effets défavorables pour une ou des autres régions ou pour la stabilité du système fédéral  [41]. »

77 Il reste que la taille et la spécificité des assiettes fiscales régionales concernées par cette autonomie plus importante ne permettent pas les mêmes marges de manœuvre de la part des trois régions.

78 On retiendra, à ce stade, que le pourcentage de recettes provenant de la fiscalité régionale autonome – taxes et impôts régionaux – indique autant le taux de la nécessité d’utilisation de ces recettes pour l’entité concernée que son taux d’autonomie fiscale réelle. Paradoxalement, les Régions flamande et wallonne apparaissent plus dépendantes des dotations fédérales.

2.5.2. Les impôts régionaux dans les trois régions

79 En 2001, les régions se sont vu attribuer l’entièreté des droits d’enregistrement sur les transmissions à titre onéreux – soit un montant de l’ordre de 1 058 millions d’euros en 2002 – et la totalité de la taxe de circulation sur les véhicules automobiles – 1 041,1 millions d’euros en 2002. Par contre, les écotaxes sont redevenues un impôt fédéral. Au total ce sont environ 3 487,3 millions d’euros qui ont été transférés aux régions par les accords du Lambermont.

80 Les tableaux 13 et 14 permettent de mettre en comparaison, sur la base des données 2002 et 2005  [42] , à la fois :

• la part de chaque région dans le produit des impôts régionaux ainsi que dans le produit total de ceux-ci : si la part de la Région bruxelloise est relativement stable autour des 16 %, la part de la Région flamande passe de 49,1 % à 51,9 % (+5,7 % en trois ans ) et la part de la Région wallonne de 34,8 % à 32,3 % ( -7,2 %).
• le poids relatif de chaque impôt régional dans le produit total des impôts régionaux : de manière générale, on remarquera la relative proximité de la structure des recettes régionales provenant des impôts régionaux entre les Régions bruxelloises et flamandes et les spécificités de la Région wallonne en matière d’impôts immobiliers et de la taxe de circulation, celle-ci compensant ceux-là .

Tableau 13

Part des régions (en %) des produits des impôts régionaux

Tableau 13 : Part des régions (en %) des produits des impôts régionaux (en millions d’euros) 2002 2005 Total en Total en Impôts régionaux RBC R Fl RW millions RBC RFl RW millions % % % d’euros % % % d’euros Taxe sur les jeux et paris 16,65 38,43 44,92 46,19 15,90 40,32 43,77 48,44 Taxe sur les appareil automatiques de divertissement 12,79 59,22 27,99 53,85 14,67 64,13 21,20 49,49 Taxe d'ouverture des débits de boissons fermentées 6,60 11,08 82,31 4,24 2,53 5,06 92,41 3,16 Droits de succession et de mutation par décès 19,12 54,59 26,29 1096,44 19,51 54,07 26,42 1 454,65 Précompte immobilier 38,14 0,00 61,86 49 38,94 0,07 60,89 41,14 Taxe de circulation 9,59 27,13 63,28 1109,43 9,17 28,52 62,30 1 236,07 Taxe de mise en circulation 14,56 61,85 23,59 252,41 14,40 61,42 24,18 279,47 Eurovignette 22,37 58,59 19,04 111,47 3,64 62,69 33,67 128,63 Droits de donation 9,69 65,58 24,73 54,8 19,51 73,11 7,38 264,49 Droits d'enregistrement sur la transmission à titre onéreux de biens immobiliers 18,46 56,45 25,09 1715,91 17,30 56,28 26,43 2 408,92 Droits d'enregistrement sur la constitution d'hypothèques 12,11 60,45 27,43 156,63 12,37 57,06 30,57 274,75 Droits d'enregistrement sur les partages partiels et les cessions entre copropriétaires 10,01 63,83 26,16 28,17 9,66 64,70 25,64 44,11 Total des droits d'enregistrement 17,59 57,13 25,28 1955,50 16,93 57,96 25,11 2 992,27 Total 760,55 2 324,13 1 648,65 4 733,33 1 031,28 3 370,59 2 095,88 6 497,81 16,07 49,10 34,83 100,00 15,87 51,87 32,26 100,00

Part des régions (en %) des produits des impôts régionaux

81En 2002, les impôts immobiliers représentent 75,24 % en Région bruxelloise et 73,82 % en Région flamande pour 49,31 % en Région wallonne ; en 2005,78,19 % en Région bruxelloise et 74,79 % en Région flamande pour 55,38 % en Région wallonne. Les recettes provenant des taxes de circulation représentent, en 2002,18,83 % en Région bruxelloise, 19,67 % en Région flamande et 46,19 % en Région wallonne ; en 2005,14,90 en Région bruxelloise, 15,55 % en Région flamande et 39,97 % en Région wallonne.

Tableau 14

Part de chaque impôt dans le produit des impôts de chaque région

Tableau 14 : Part de chaque impôt dans le produit des impôts de chaque région (en % ) Impôts régionaux 2002 2005 RBC R Fl RW Total RBC R Fl RW Total Taxe sur les jeux et paris 1,01 0,76 1,26 0,98 0,75 0,58 1,01 0,75 Taxe sur les appareil automatiques de divertissement 0,91 1,37 0,91 1,14 0,70 0,94 0,50 0,76 Taxe d'ouverture des débits de boissons fermentées 0,04 0,02 0,21 0,09 0,01 0,00 0,14 0,05 Droits de succession et de mutation par décès 27,57 25,75 17,49 23,16 27,52 23,33 18,34 22,39 Précompte immobilier 2,46 0,00 1,84 1,04 1,55 0,00 1,20 0,63 Taxe de circulation 13,99 12,95 42,58 23,44 11,00 10,46 36,74 19,02 Taxe de mise en circulation 4,83 6,72 3,61 5,33 3,90 5,09 3,22 4,30 Eurovignette 3,28 2,81 1,29 2,36 0,45 2,39 2,07 1,98 Droits de donation 0,70 1,55 0,82 1,16 5,00 5,74 0,93 4,07 Droits d'enregistrement sur la transmission à titre onéreux de biens immobiliers 41,66 41,67 26,11 36,25 40,40 40,22 30,38 37,07 Droits d'enregistrement sur la constitution d'hypothèques 2,49 4,07 2,61 3,31 3,30 4,65 4,01 4,23 Droits d'enregistrement sur les partages partiels et les cessions entre copropriétaires 0,37 0,77 0,45 0,60 0,41 0,85 0,54 0,68 Total des droits d'enregistrement 45,22 48,07 29,99 41,31 49,11 51,46 35,85 46,05 Total 760,55 2 324,13 1 648,65 4 733,33 1 031,28 3 370,59 2 095,88 6 497,81 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Part de chaque impôt dans le produit des impôts de chaque région

2.6.1. Le sous-financement structurel de la Région

86 Le 19 mai 1999, le ministre de la Recherche scientifique de l’époque, le SP.A Rufin Grijp, tenait une conférence de presse pour présenter les résultats de deux études  [43] qu’il avait commandées et qui portaient sur la question du financement de la Région bruxelloise.

87 L’une de ces études  [44] a mis en évidence l’inadéquation du régime de financement instauré à l’époque pour les régions en ce qui concerne la situation de la Région bruxelloise. L’analyse permet de mettre en évidence l’inadéquation entre les moyens de financement octroyés à la Région (provenant principalement des recettes de l’impôt des personnes physiques résidant sur son territoire à l’époque de l’étude) et les dépenses importantes qu’elle doit supporter du fait des fonctions politiques et socio-économiques qu’elle abrite En termes économiques, on peut parler d’externalités positives pour les deux autres régions, non ou insuffisamment prises en compte par les mécanismes de financement.

88 Les réformes du Lambermont en 2001 n’ont pas constitué un refinancement des entités régionales : les moyens budgétaires des régions ont vu certes leur provenance évoluer, ce qui n’est pas rien, mais pas leur volume. Les fondements de la critique énoncée en 1999 restent donc tout à fait actuels : tout en regrettant qu’ils n’ont pas connu d’actualisation chiffrée, nous en reprendrons les éléments essentiels dans la troisième partie car ils constituent la critique la plus élaborée du régime de financement des régions du point de vue de la Région bruxelloise.

2.6.2. Des modalités techniques défavorables

89 Depuis leur instauration, les différents régimes de financement des régions ont eu en leur centre, à chaque étape, un paramètre qui risquait de fragiliser la pérennité du volume réel des recettes régionales bruxelloises.

90 Le régime initial des dotations a signifié une diminution de 23 % en 12 ans de la part de la Région bruxelloise dans la dotation répartie selon la règle des trois tiers  [45]. Certes des moyens supplémentaires lui ont été octroyés à l’époque, mais, déjà, le rendement de l’impôt sur les personnes physiques, au début de son érosion pour la Région bruxelloise en 1976 – cf. le tableau 7 du chapitre 2 –, était le talon d’Achille de la région en termes de financement.

91 Cela ne l’empêchera pas d’être au centre du régime de financement instauré par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions. Encore une fois, un régime compensatoire de solidarité permettra l’octroi de moyens complémentaires mais tardivement comme le relève Guiseppe Pagano : « Le recul de sa part dans l’IPP total va progressivement se transformer en recul de sa part dans les moyens totaux transférés aux régions. En même temps, le niveau de sa part dans l’IPP, supérieur à la moyenne nationale, exclut Bruxelles de toute intervention de la solidarité nationale, en raison de l’effet de seuil que le mécanisme comporte  [46]. »

92 Le régime de financement de 2001 a positionné la Région bruxelloise, bien malgré elle, dans un rôle d’avant-garde vers l’autonomie financière puisqu’elle est la seule à voir une part aussi importante de ses recettes – au moins 50 % – dépendre de la fiscalité régionale dont la part majoritaire dépend du marché immobilier.

93 Certes l’autonomie financière et fiscale va de pair avec le fédéralisme, mais la question est de savoir si la Région bruxelloise a des marges de manœuvre pour être autre chose qu’un acteur contraint dans la dynamique vers l’autonomie fiscale : on peut imaginer que le marché immobilier bruxellois représente une certaine stabilité en ce qui concerne la production des recettes, même si on sait que c’est un marché soumis à des cycles. Il faut en tout cas relever que le nombre des transactions constatées sur ce marché et le niveau des valeurs vénales des biens échangés sont en croissance depuis la fin des années 1990. Ces deux évolutions sont solidaires pour produire, à partir des impôts immobiliers, un niveau de recettes à la hausse, mais les conditions de production des recettes liées à la fiscalité immobilière régionale  [47] ne sont pas nécessairement récurrentes au taux actuel de rentrées fiscales pour la région.

94 On remarquera que le mécanisme compensatoire de solidarité  [48] joue non seulement sur des volumes globaux différents entre les Régions wallonne et bruxelloise, ce qui est logique vu la taille différente des surfaces géographiques des deux entités et de leur population, mais aussi et surtout sur des proportions très différenciées de leurs recettes respectives  [49] : puisque la dotation IPP représente, en 2005,31,19 % des recettes bruxelloises et 56,5 % des recettes de la région wallonne , pour 55,19 % pour la Région flamande qui ne bénéficie pas de l’intervention de solidarité.

95 De manière plus générale, il faut constater que les différents régimes de financement participent à une forme de régulation des rapports inégaux entre les entités fédérées et ont valorisé, différemment, les facettes qui se jouent dans le financement des régions et des communautés  [50] : les quatre facettes de cet enjeu – la solidarité, la responsabilité, l’autonomie et la concurrence fiscale – forment , ce que G. Pagano appelle les sommets d’un « carré magique » entre lesquels les réformes institutionnelles ont arbitré successivement.

96 L’importance de chaque sommet est inégale selon les parties concernées :

97

« Si les francophones  [51] ont surtout cherché à privilégier la solidarité, les flamands ont
insisté plutôt sur la responsabilité et l’autonomie. C’est pourquoi, l’évolution du poids
respectif des quatre sommets reflète, entre autres, la position de force ou de faiblesse
dans laquelle se sont trouvées les parties lors des négociations communautaires.
Avec le recul, les lignes directrices de cette évolution apparaissent clairement. Une
solidarité non négligeable a été maintenue en valeur absolue, surtout au bénéfice de la
Région wallonne mais son importance relative tend à se réduire  [52]. Pour les
communautés, l’autonomie en recettes fait, dans la pratique entièrement défaut. Quant
aux régions si elles ont dû assumer la responsabilité de leurs décisions financières avant
même que leur soit accordée une autonomie fiscale significative, celle-ci s’est étendue
jusqu’à créer aujourd’hui la possibilité d’une réelle concurrence fiscale  [53]. »

98Il faut acter, alors que les régions sont sur le chemin de l’autonomie financière, que le principe de solidarité a essentiellement porté jusqu’ici sur l’évolution du niveau des revenus des habitants des trois régions et la mise en place d’un mécanisme correcteur – l’intervention de solidarité – garantissant un niveau de recettes aux entités concernées par des indices inférieurs à la moyenne nationale.

99 Ce principe n’a en rien intégré une compensation financière aux régions eu égard aux charges excédentaires qu’elles assumeraient au-delà de leur stricte fonction de région et des compétences qui y sont liées.

100 Il n’apparaît pas logique du point de vue du fédéralisme fiscal que la Région bruxelloise doive assumer de plus en plus à partir de sa fiscalité propre les surcoûts engendrés par tout ce qui dépasse les coûts inhérents à sa fonction régionale : les coûts engendrés par ses différentes fonctions politiques et institutionnelles devraient être intégrés dans un régime de péréquation plus adapté qui tienne compte à la fois des recettes mais également des charges différentes des entités régionales.

3.2.1. Les dépenses liées au rôle de capitale multiple de la ville de Bruxelles

111 La ville de Bruxelles étant la capitale de la Belgique, de la Communauté flamande et de la Communauté française, ainsi que le siège de plusieurs institutions de l’Union européenne, la région doit assumer une série de charges qui excèdent sa fonction régionale. L’étude de J.-P. Lambert et al. relève deux manques à gagner – l’immunisation d’impôts de nombreux immeubles et l’exonération de l’IPP pour les fonctionnaires internationaux – et trois types de coûts – les dépenses de sécurité, de propreté, de culture et de prestiges.

3.2.2. Les coûts et les externalités liés au rôle de grande agglomération

115 Les villes de manière générale, de nombreuses études l’attestent, dépensent plus par habitant que leurs banlieues ou que les communes non urbaines : les dépenses liées au personnel administratif, à la culture, au social et à la sécurité sont plus importantes alors que les dépenses en matière d’infrastructure sont supérieures dans les communes rurales.

116 Les centres urbains doivent faire face à des dépenses peu compressibles, ce qui les contraint d’augmenter leurs recettes et donc leurs impôts (additionnels au précompte immobilier et à l’IPP) : ce qui est typique de la Région bruxelloise, les communes centrales plus pauvres ont un niveau d’additionnels élevés par rapport aux communes riches de la seconde couronne et de la périphérie.

117 Le second poste important en termes de recettes pour les communes est la dotation du Fonds des communes. En général, en Belgique, une logique redistributrice des communes moins urbaines joue en faveur des villes confrontées à davantage de dépenses. Vu l’exiguïté du territoire régional, ce mécanisme est moins efficace en Région bruxelloise : la concentration d’un centre urbain paupérisé n’est pas compensé suffisamment par la banlieue prospère (la seconde couronne).

118 « Les problèmes de financement à Bruxelles, agglomération la plus importante du Royaume, sont exacerbés du fait que les limites territoriales de la région n’englobent qu’une faible partie de la zone d’influence socio-économique de la ville. Ainsi une population active bruxelloise se voit doublée tous les jours compte tenu du fait que 330 000 personnes résidant en Flandre ou en Wallonie viennent y travailler. Ces navetteurs profitent pleinement des services offerts par la Région, sans participer (ou très peu) à leur financement  [63]. »

119 La question des transports est centrale dans la question des externalités à partir de la problématique des navetteurs  [64]. Les auteurs chiffrent comme suit les dépenses régionales directes en matière de voirie et de transports en commun imputables aux navetteurs ainsi que les coûts externes du phénomène :

• en 1995, les dépenses en matière d’infrastructures routières étaient de 87,620 millions d’euros assumées par la région et les communes ; comme 38 %  [65] du trafic routier est engendré par les navetteurs, cela signifiait que 33,294 millions d’euros leur étaient imputables ;
• en 1995, les dépenses régionales des transports en commun étaient de l’ordre de 296,7 millions d’euros ; comme 21,1 % de l’utilisation des transports en commun peut être attribuée aux navetteurs, 62,63 millions d’euros leur étaient imputables  [66].

120Ils chiffrent également les coûts externes  [67] des activités de transport de voyageurs dans la région – coût du bruit, coût de la pollution atmosphérique, coût des accidents, coût externe de cogestion, coût additionnel de la congestion – selon les modes de transport (voiture particulière, deux roues motorisés et transports en commun) en imputant aux navetteurs leur part en fonction de leur proportion dans le trafic routier – 38 % – et l’utilisation des transports en commun – 21,1 % – : soit un total de 125,11 millions d’euros  [68] de coûts externes imputables aux navetteurs.

121 Ce qui représente un coût total de l’ordre de 221,4 millions d’euros de dépenses assumées, principalement, par la région en faveur des navetteurs flamands et wallons, les communes n’intervenant que de manière très subsidiaire dans ce coût  [69].

3.2.3. Les dépenses liées à la faible surface

122 Les entités politiques doivent assumer les coûts, en majorité fixes, liés à leur fonctionnement ; la Région bruxelloise étant la plus petite région et la moins peuplée, les coûts de ses structures politiques et administratives représentent une valeur moyenne par habitant supérieure à celui des deux autres régions : ceux-ci étaient respectivement évalués en 1999 à 338,5 d’euros pour la Région bruxelloise, à 220 d’euros pour la Wallonie et à 110 d’euros pour la Flandre.

123 Par ailleurs, la Région bruxelloise est, comme la Communauté germanophone, une entité fédérée administrativement bilingue, ce qui entraîne des coûts supplémentaires difficilement discernables cependant. Il en va de même pour les communes bruxelloises dont les coûts en termes de personnel absorbaient 66 % en 1999, pour 53 % en Wallonie et 47 % en Flandre.

124 Les auteurs aboutissent à un coût excédentaire de l’ordre de 164 millions d’euros en faisant la différence entre les coûts bruxellois et les coûts issus d’une moyenne nationale.

3.2.4. Les transferts vers les commissions communautaires française et flamande

125

« Les commissions bruxelloises ne disposent pas d’un pouvoir fiscal propre ; afin de pouvoir financer leurs compétences, l’article 138 de la Constitution a prévu un mécanisme de financement approprié. Ce dernier est défini comme suit : la Région de Bruxelles-Capitale disposant d’une compétence fiscale propre en vertu de l’article 170 § 2 de la Constitution, exécutée par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, transfère des moyens aux commissions communautaires  [70]. »

126 En exécution de l’article 138 de la Constitution, à partir du 1^er janvier 1993, la Commmission communautaire française et la Commission communautaire flamande se voient octroyer des droits de tirage à charge du budget bruxellois.

127 Lorsque l’une des commissions fait usage de son droit de tirage minimal, l’autre reçoit automatiquement une somme proportionnelle à la clé de répartition de 80 % aux francophones et 20 % aux néerlandophones.

128 Le Parlement régional inscrit annuellement à son budget un montant spécial sur lequel les deux Commissions peuvent exercer un droit de tirage.

129 Ces montants étaient de 24 789 milliers d’euros en 1993, de 45 579 milliers d’euros en 1994, de 64 452 milliers d’euros en 1995, et à partir de 1996, le montant de 64 452 milliers d’euros est adapté annuellement à la moyenne des traitements dans les services du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale depuis 1992.

Tableau16 : Dépenses régionales pour le droit de tirage des Commissions communautaires française et flamande Montant % des dépenses Année (en milliers d'euros ) Total des dépenses régionales 1993 24 789 979 355 2,53 1994 49579 992 164 5,00 1995 64 452 1 152 283 5,59 1996 69 383 1 273 394 5,45 1997 76 559 1 284 428 5,96 1998 78 091 1 443 412 5,41 1999 78 091 1 442 351 5,41 2000 102 229 1 539 773 6,64 2001 92 328 1 585 448 5,82 2002 135 100 1 769 326 7,64 2003 144 429 1 780 805 8,11 2004 153 314 2 027 248 7,56 2005 161 891 2 217 257 7,30 Total général 1 230 236

130 Le Conseil reste cependant libre d’augmenter ces montants sur proposition du gouvernement bruxellois.

131 Les accords du Lambermont ont précisé que, dès 2002, un montant supplémentaire de 24 789 milliers d’euros est octroyé  [71] à charge du budget régional : il est adapté à l’évolution de l’indice des prix à la consommation et à la croissance réelle des salaires dans la fonction publique bruxelloise depuis 1992.

132 De plus, depuis 2002, un montant supplémentaire destiné à financer l’accord du non-marchand à la COCOF et à la VGC a été ajouté. En 2005, ce montant s’élève à 30 782 milliers d’euros.

133 Au total le droit de tirage s’élevait, en 2005, à 161 891 milliers d’euros, soit 7,30 % des dépenses totales réalisées de la RBC cette année-là. Dans les dépenses régionales – tableau 4 –, ces dépenses sont reprises dans la division 10, les dépenses de l’administration.

134 Le budget de la Région de Bruxelles-Capitale comporte également d’autres dépenses des commissions communautaires française, flamande et commune consécutives à la scission du Brabant et qui ont trait à des compétences d’enseignement et d’autres matières. Pour le financement de ces compétences aux commissions communautaires, la région a bénéficié, depuis 1993, de la répartition du fonds des provinces qui concernait l’ex-Brabant et qui a fait l’objet d’une clé de répartition spécifique  [72] à l’époque.

3.2.5. Surcoût total en 1999

135 On aboutit ainsi à un montant de l’ordre de 455 millions d’euros, en 1999, de moyens non octroyés qui ne sont compensés que par les montants affectés dans le cadre de l’accord de coopération du 15 septembre 1993, doté en 1999 de 51,6 millions d’euros. Ceci laisse un niveau de surcoût de l’ordre de 400 millions d’euros par an pour la Région bruxelloise à partir des trois cartactéristiques reprises. Ces chiffres n’ont jamais été contestés et indiquent l’ampleur du sous-financement annuel et structurel de la région.