1.1.1. Les finances de la Région de Bruxelles-Capitale

11Les premières années d’existence de la Région de Bruxelles-Capitale (RBC) ont été marquées par d’importantes difficultés financières et des déficits budgétaires structurels. Par la suite, le solde de financement de la RBC s’est amélioré progressivement, essentiellement grâce à une croissance soutenue des recettes via cinq canaux :

• la part attribuée de l’IPP, première source de financement des régions  [3], est une dotation fédérale qui croît, globalement, au rythme du PIB – un rythme relativement élevé au regard de l’évolution globale lente des dépenses publiques en Belgique ;
• l’accord du Lambermont introduit une modification importante à la Loi spéciale de financement des communautés et des régions (LSF) du 16 janvier 1989 :
  l’autonomie régionale en matière d’imposition a été augmentée, notamment en matière de droits de succession et de mutation par décès, de droits de donation, de taxes de circulation et de mise en circulation, et de droits d’enregistrement  [4]. Ce faisant, les recettes fiscales propres nouvelles transférées aux régions n’ont été compensées que partiellement au travers d’une baisse de la part de l’IPP qui leur est attribuée par le pouvoir fédéral. Cet accroissement d’autonomie fiscale a été favorable à la Région dans une période marquée par un boom immobilier, mais les risques liés à une plus grande volatilité des recettes sont à présent supportés par les régions. On constate que la part attribuée de l’IPP représente en moyenne 60,4 % des recettes régionales totales sur la période 1990-2001, et les recettes fiscales régionales, 27,1 %  [5]. Après les accords du Lambermont, les recettes fiscales régionales représentent en moyenne 49,6 % des recettes régionales sur la période examinée (2002-2009) et la part d’IPP 31,5 % ;
• en outre, l’intervention de solidarité nationale (ISN) a bénéficié de manière croissante à la RBC entre 1997 et 2008 du fait de la baisse de la part de la RBC dans les recettes de l’IPP fédéral. Ce mécanisme de solidarité financé par le pouvoir fédéral et instauré par la LSF  [6], repose en effet sur les recettes de l’IPP par habitant de chaque Région. Les montants de la part attribuée de l’IPP à une Région sont augmentés si l’IPP par habitant y est inférieur à la moyenne nationale  [7]. L’ISN a fortement évolué pour la Région de Bruxelles-Capitale. Jusqu’en 1996, la Région ne faisait pas appel à ce mécanisme puisque ses recettes d’IPP par habitant étaient supérieures à la moyenne nationale. À l’heure actuelle, suite à la dégradation rapide de l’IPP relatif par habitant en RBC, le montant de l’ISN atteint environ 300 millions d’euros par an  [8] et représente ainsi 35 % de la part IPP attribuée à la RBC en 2008 ;
• de plus, la Région bruxelloise a vu tripler ses recettes de la taxe sur les jeux et paris depuis 2006 suite à l’ouverture du Casino de Bruxelles ;
• enfin, diverses mesures ponctuelles ont permis de soulager, de manière directe ou indirecte, le budget régional, en particulier l’augmentation des moyens alloués à Beliris. Rappelons d’emblée que Beliris ne génère pas formellement de recettes pour la Région, sauf exception, parce que l’administration fédérale Beliris est maître d’ouvrage pour les travaux menés dans le cadre de l’accord de coopération. Elle passe donc les marchés et paie l’ensemble des factures via le budget fédéral  [9].

12Ces éléments ont globalement permis une évolution favorable des recettes régionales. Combinée à une évolution des dépenses calquée sur l’évolution des recettes, et au respect strict des normes du Conseil supérieur des finances, ils ont permis au budget de la Région de se stabiliser à un niveau proche de l’équilibre. Le solde de financement de la Région s’élève à 10,4 millions d’euros en 2009 (budget initial), contre 0,6 million d’euros en 2008. C’est également dans ce contexte que la Région a décidé en 2007 de réduire la taxe régionale forfaitaire pour les chefs de ménage (de 182 euros à 89 euros). Le ratio entre dette et recettes régionales est passé de 166,0 % en 1994 à 105,8 % en 1999 et 65,7 % au budget 2008, notamment grâce aux baisses des taux d’intérêts.

13L’évolution budgétaire favorable décrite ci-dessus masque cependant de sérieux problèmes financiers structurels.

14Il y a tout d’abord d’une croissance rapide des dépenses en termes réels. C. Janssens ont étudié l’évolution des dépenses de la RBC depuis 2001  [10]. Il apparaît que le rythme de croissance des dépenses a été très élevé. Sur la base des dépenses initiales, le taux de croissance annuel moyen sur la période 2001-2008 s’élève à 6,7 % en termes nominaux et 4,4 % en termes réels.

15La croissance des dépenses primaires, à l’exclusion des charges d’intérêt, a même été encore plus nette : +4,8 % par an en moyenne en termes réels. Les dépenses ajustées, disponibles jusqu’en 2007, ne donnent pas une image différente des dépenses initiales.

16Les croissances les plus rapides en termes réels ont été observées pour les postes équipements et déplacements, transferts aux pouvoirs locaux ainsi que pour le poste cabinets ministériels et les initiatives communes.

Tableau 1

Variation des dépenses durant la période 2001-2008 (en %)

Tableau 1 : Variation des dépenses durant la période 2001-2008 (en %) Département budgétaire Poids relatif Variation des dépenses réelles Div 00 Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale 1,3 4,1 Div 01 à 09 Cabinets ministériels et initiatives 1,9 17,0 communes Div 10 Dépenses générales de l’Administration 15,0 2,9 Div 11 Développement économique 2,9 1,3 Div 12 Équipements et déplacements 23,6 5,6 Div 13 Emploi 7,8 4,4 Div 14 Pouvoirs locaux 14,5 6,1 Div 15 Logement 4,1 2,4 Div 16 Aménagement du territoire 2,7 5,6 Div 17 Monuments et sites 0,7 2,2 Div 18 Environnement, politique de l’eau et 7,0 3,2 propreté publique Div 21 Politique de l’énergie 0,8 41,6 Div 22 Coordination de la politique du 0,5 7,8 gouvernement, relations extérieures et initiatives communes Div 23 Dette régionale 14,0 0,1 Div 24 Recherche non économique 0,1-3,2 Div 25 Technologie de l’information et des 1,3 - communications Div 26 Régie foncière de la RBC 1,4 - Div 27 Fonds structurels européens 2007-2013 0,3 - Dépenses totales 100,0 4,4 Source : C. JANSSENS, J. DUBOIS, V. SCHMITZ, et R. DESCHAMPS, « Les perspectives budgétaires de la Région de Bruxelles-Capitale de 2008 à 2018 », Cahier 31, Centre de recherches en économie régionale et politique économique, FUNDP, juillet 2008.

Variation des dépenses durant la période 2001-2008 (en %)

17Ensuite, les recettes de l’IPP par habitant ont connu une diminution importante par rapport à la moyenne nationale : de +6,4 % en 1994, on est passé à -13,7 % en 2008  [11]. Dans ce contexte, l’intervention de solidarité nationale a joué un rôle très important pour assurer la croissance des recettes régionales. Cet élément, comme les analyses concernant les surcoûts et manques à gagner de la Région de Bruxelles-Capitale (cf. infra) mettent en évidence, au-delà d’une analyse budgétaire statique, l’importance de la structure des mécanismes de financement dont bénéficie Bruxelles et l’interaction entre la Région, cœur de l’entité urbaine, et sa périphérie localisée sur le territoire de la Région wallonne et de la Région flamande. D’une manière générale, il faut reconnaître que l’ISN a joué un rôle remarquable de stabilisation des finances publiques régionales dans une situation de dégradation prononcée de l’IPP à Bruxelles. Cependant, selon P. Cattoir et M. Verdonck, le mécanisme en question a un effet pervers : si les Bruxellois s’enrichissent en termes relatifs et que les recettes d’IPP par habitant se rapprochent de la moyenne nationale, les recettes combinées de la RBC au titre de la dotation IPP et de la dotation ISN diminuent  [12]. En effet, une des caractéristiques de l’ISN serait de surcompenser, sur le plan budgétaire, l’impact de variation de l’IPP. Si ce résultat devait se confirmer, notamment suite à la réforme du Lambermont, il conviendrait d’examiner comment adapter l’ISN pour éviter de pénaliser une Région en processus de rattrapage.

18En outre, la place relative des impôts immobiliers dans la production de recettes totales et leur nature induisent des risques d’instabilité en matière de recettes. Sur la période 2002-2009, les droits d’enregistrement auront produit environ 20,5 % des recettes régionales et les droits de succession 12,6 %. Les droits d’enregistrement auront produit 58,4 % des recettes provenant des impôts immobiliers, les droits de succession 35,3 %, les droits de donation 4,1 % et le précompte immobilier 2,2 % des recettes régionales  [13]. La majeure partie des recettes fiscales (immobilières) de la RBC est donc basée sur les transactions ou les successions – des flux – plutôt que sur des stocks. Les premiers sont nettement plus sensibles à la conjoncture que ces derniers. On notera que ces pourcentages sont nettement inférieurs dans les autres régions. Par exemple, les impôts immobiliers représentaient 29,3 % en Région flamande et 21,3 % en Région wallonne tandis qu’ils représentent 36 % en Région de Bruxelles-Capitale. La RBC est donc davantage sensible à la conjoncture dans le secteur immobilier que la Flandre et la Wallonie.

19Enfin, diverses critiques ont été émises en ce qui concerne les mécanismes financiers fédéraux en Région de Bruxelles-Capitale  [14].

1.1.2. Les finances des communes bruxelloises

24Les caractéristiques des recettes financières des grandes villes européennes en général et de Bruxelles en particulier ont connu de profondes modifications au cours de cette dernière décennie. La nature des transferts financiers vers le niveau de pouvoir le plus bas a été modifiée. Ces transferts se sont vus assortis de toutes sortes d’obligations et de conditions (via contrats). C’est ainsi que le niveau local a pu être influencé par des niveaux de pouvoir supérieurs. Cette approche est considérée comme une forme de pouvoir « plus douce », qui de plus présente une dimension créatrice, car ce pouvoir intervient au début de la procédure de prise de décision (au contraire du contrôle a posteriori sur les recettes à affecter librement et sur l’application de la réglementation). Cette transition apparaît également dans les données budgétaires des 19 communes bruxelloises : sur la période 1978-2004, les subsides inconditionnels ont augmenté en moyenne de 2,4 % par an. Ce chiffre présente un contraste frappant avec celui de l’augmentation des recettes issues des subsides conditionnels, soit en moyenne 13,7 % par an. Les pourcentages agrégés occultent néanmoins les grandes différences qui existent entre les 19 communes bruxelloises.

25Un autre type de recettes a également augmenté de façon beaucoup plus importante que l’ensemble des recettes : les recettes fiscales. Il est clair qu’au cours de cette dernière décennie, les communes bruxelloises ont davantage recouru à la fiscalité pour financer leurs dépenses.

26L’analyse suivante qui porte sur 18 communes (RBC hors Ville de Bruxelles) présente un aperçu de l’évolution des finances publiques communales lors de la législature précédente (2000-2006). Les données sont basées sur les comptes jusqu’en 2004 et sur des projections et estimations de Dexia pour 2005 et 2006.

27En matière de recettes, les communes de la RBC ont connu une croissance modérée de 3,7 % par an en moyenne de leurs recettes ordinaires entre 2000 et 2006. Les recettes des communes de la première couronne ont été les plus dynamiques (+4,7 %); les recettes des communes résidentielles du Sud-Est les moins dynamiques (3,4 %). La fiscalité (45,5 % des recettes des communes en 2005) a cru de 4,0 % par an sous la législature passée, avec un ralentissement en fin de période. Les additionnels au précompte immobilier ont cru de 4,0 %, essentiellement grâce à un effet de base, une hausse des taux (Nord-Ouest et Canal) étant observée essentiellement en 2001-2003. La croissance des recettes des additionnels de l’IPP a été nettement plus faible, à 1,8 % par an en moyenne. Les taux sont restés stables sur la législature passée, la base croissant à un rythme très faible en 2005-2006 suite à la réforme de l’IPP. Par ailleurs, les fonds et subsides ont augmenté au rythme de 4,6 % par an, avec une accélération en fin de période. On a pu noter un impact lié à l’accord du Lombard. Enfin, on observe une baisse de 0,8 % par an des recettes propres – produits financiers et prestations – notamment sous l’effet de la libéralisation du marché de l’énergie (clientèle professionnelle).

28Du côté des dépenses, on observe une hausse annuelle moyenne de 3,5 % des dépenses ordinaires entre 2000 et 2006. La hausse est plus élevée dans la première couronne (+4,5 %) qu’ailleurs (Sud-Ouest : +3,5 %). Le poste le plus important dans les dépenses est les dépenses de personnel et de fonctionnement (61,5 % du total). Celui-ci a augmenté de 3,6 % par an en moyenne. Plusieurs éléments ont joué : augmentation des contributions à la sécurité sociale (pool 2 de l’ONSSAPL), augmentation des prix pétroliers, etc. Les transferts ont augmenté de 4,3 % en moyenne. Il est intéressant de constater que ceux-ci ont progressé fortement vers les CPAS en 2000-2006 (+4,0 %) tandis qu’ils ont diminué vers les zones de police (-0,3 %)  [19]. La hausse des dépenses de dette a été de 5,4 % par an, en dépit du faible niveau des taux d’intérêt et d’une gestion plus dynamique que dans le passé.

29En matière de dette, on observe que la dette brute (euros par habitant) est plus faible à Bruxelles qu’en moyenne en Belgique (1002 vs. 1204). Le ratio de la dette sur les recettes réelles est de 69 % à Bruxelles contre 110 % en moyenne en Belgique.

30Globalement, on observe donc qu’après une amélioration de la situation financière des communes entre 2001 et 2004, celle-ci s’est dégradée en 2005, puis rétablie en 2006  [20].

31Pour 2007 et 2008, le cabinet du ministre-président de la RBC (2008) indique que le nombre de communes en déficit à l’exercice propre passe de 13 en 2005 et 10 en 2006 à 7 en 2008 (budgets 2008  [21] ). Pour la première fois depuis 2003, le résultat consolidé des 19 communes à l’exercice propre affiche un léger boni de 5 millions d’euros aux budgets 2008. Bien que les comptes 2007 ne soient pas encore arrêtés, les résultats officieux annoncent un boni consolidé de l’exercice propre de plus de 30 millions d’euros. Ce résultat positif résulte de l’injection de 30 millions d’euros de la subvention visant à améliorer la situation budgétaire des communes, de 7,5 millions d’euros supplémentaires servant à compenser le faible rendement de la fiscalité sur l’activité économique  [22] et d’un rendement excellent de l’IPP : 28 millions d’euros de plus que prévus aux budgets, soit 16 %. Cette hausse ne signifie pas un enrichissement de la population mais une accélération exceptionnelle dans la perception fin 2007. Aussi peut-on déjà supposer que les comptes 2008 seront nettement moins bons.

32En définitive, faut-il considérer que la situation budgétaire des communes de la Région de Bruxelles-Capitale est préoccupante  [23] ? Force est de constater que leur équilibre budgétaire repose dans une mesure non négligeable sur un accroissement des transferts dont elles bénéficient, notamment les transferts via des mécanismes fédéraux.

1.1.3. Les finances des commissions communautaires

38Les situations budgétaires et financières des commissions communautaires se présentent de façon différente.

39La Commission communautaire commune (COCOM) tout d’abord, gère les matières dites bi-communautaires sur le territoire de la RBC. Il s’agit principalement de compétences en matière d’aide aux personnes, du secteur des personnes handicapées, d’aspects de la politique de la santé et des maisons de repos.

40Les dépenses de la COCOM doivent donc tenir compte des besoins croissants de la population, plus particulièrement sur le plan de la pauvreté, des besoins sociaux ainsi que sur le plan de la santé. En termes budgétaires, ces dépenses sont de deux types. D’une part des dépenses courantes, principalement sous forme de subsides à des associations ou autres structures du secteur non marchand. Ces subsides suivent l’évolution de l’indice santé puisqu’ils couvrent souvent des frais de personnel de secteurs réglementés. D’autre part, environ un tiers des dépenses de la COCOM est constitué d’investissements pour la construction et la rénovation de maisons de repos, d’institutions de santé et d’accueil de personnes handicapées. Ces investissements suivent un calendrier de construction pluriannuel décidé par le collège.

41Quant aux recettes, la quasi-totalité du budget des Voies et Moyens de la COCOM consiste en des dotations  [26]. Ces dotations proviennent de trois sources distinctes : une dotation fédérale  [27], une dotation régionale  [28] (couvrant les charges provenant de la scission de la province de Brabant, des impulsions complémentaires de la Région pour des investissements dans le secteur de la santé et de l’aide aux personnes et pour l’application des accords non marchand de 2000) et enfin une dotation du fonds spécial de l’aide sociale  [29] (soit un préciput de 7 % de la dotation générale aux communes telle que calculée par la Région).

42Le budget total de la COCOM s’élève en 2009 à 85,4 millions d’euros. Le solde de financement SEC est nul, la COCOM ayant toujours atteint l’équilibre budgétaire comme le prescrit le Conseil supérieur des finances. Elle dispose également d’une trésorerie positive, supérieure à son encours.

43Les Commissions communautaires française (COCOF) et flamande (VGC) sont quant à elles compétentes à l’égard des institutions relevant exclusivement de leur Communauté respective (notamment dans les secteurs du sport, de la jeunesse et de la santé). Elles exercent également des compétences culturelles (communautaires et issues de la scission de la province de Brabant) et en matière d’enseignement notamment suite à la scission de la province de Brabant.

44Les dépenses de la COCOF et de la VGC entretiennent donc elles aussi des liens étroits avec le secteur non marchand. Néanmoins, la situation budgétaire des deux commissions communautaires est diamétralement opposée.

45La COCOF se trouve en effet dans une situation budgétaire difficile qui a son origine dans les difficultés budgétaires qu’a dû affronter la Communauté française. À partir du 1^er janvier 1994, la COCOF (tout comme la Région wallonne) s’est vu transférer en provenance de la Communauté française l’exercice d’un certain nombre de compétences mais sans l’intégralité des moyens budgétaires correspondants. D’autres compétences ont encore été transférées en 1997 et en 2001, toujours sans compensation. Enfin, il y a eu un effort budgétaire supplémentaire et annuel de la COCOF et de la Région wallonne vers la Communauté française à partir de 2003 (ce dernier diminuant progressivement depuis 2006).

46Si la Région wallonne a pu absorber ce complément de dépenses dans un budget vaste et disposant d’un pouvoir fiscal, la COCOF en a été incapable, avec ses compétences limitées et son budget presque exclusivement composé de dotations  [30] sur lesquelles elle n’a aucun pouvoir.

47D’autres niveaux de pouvoir sont dès lors intervenus. L’autorité fédérale tout d’abord, depuis l’accord du Lombard, verse à la COCOF et à la VGC un montant de 25 millions d’euros indexés et adaptés à la croissance, répartis selon une clé 80-20 à partir du budget 2002. La RBC quant à elle, est tout d’abord intervenue (comme pour la COCOM) pour financer les accords conclus avec le secteur non marchand. Ensuite, et depuis 2006, un montant récurrent complémentaire aux dotations légales est chaque année versé à la COCOF et à la VGC selon la même clé de répartition 80-20 (variant au total entre 8 et 2 millions, cumulatifs). Enfin, pour la première fois en 2009, la Communauté française intervient elle-même à hauteur de 3,1 millions d’euros.

48Néanmoins, le solde de financement SEC de la COCOF reste négatif (4 millions d’euros pour 2009 sur un budget total de 349 millions). Les perspectives restent mauvaises, allant jusqu’à une prévision de solde de financement de-17 millions en 2012  [31].

49Alors qu’à la COCOF la part de la RBC dans le total des recettes ne cesse d’augmenter, c’est le phénomène inverse qui se produit à la VGC. La RBC finance près de 60 % des dépenses de la COCOF alors qu’elle ne finance que 40 % des dépenses de la VGC. La Communauté française finance un tiers des dépenses de la COCOF alors que la Communauté flamande finance plus de 40 % des dépenses de la VGC si l’on prend en compte le « Stedenfonds » (10 % sur les 17 % de la catégorie « autres ») financé par la Flandre. Cette différence est encore renforcée par le fait que la COCOF exerce des compétences communautaires que n’exerce pas la VGC. Logiquement, nous devrions observer le rapport inverse.

50Grâce au soutien budgétaire robuste de la Communauté flamande (alors que c’est la COCOF qui soutient la Communauté française) et aux aides complémentaires de la Région de Bruxelles-Capitale et du pouvoir fédéral (découlant de la clé 80-20), la VGC est dans une situation budgétaire confortable relativement à la COCOF, disposant d’un fonds de réserve alors que cette dernière est endettée.

51Cette analyse suggère que la situation des Commissions communautaires française et flamande est très étroitement liée à la situation respective des Communautés française et flamande, respectivement. S’agissant de la COCOF, on peut s’étonner que les transferts vers la Communauté française aient encore augmenté après les accords du Lambermont qui prévoient une augmentation structurelle du financement des communautés. On aurait en principe attendu une décroissance accélérée, voire une suppression, de ce soutien.

1.2.1. Politique fiscale régionale

52D’une manière générale, la fiscalité sert deux objectifs importants : fournir des recettes aux pouvoirs publics et, dans un certain nombre de cas, modifier volontairement la structure des prix de manière à fournir des incitants aux agents économiques. En ce sens, la fiscalité constitue un instrument de politique important. On notera cependant que, dans le cadre belge, il n’y a pas toujours de lien entre les compétences régionales attribuées et le type d’impôts régionalisés (cf. droits de succession). En ce sens, le lien entre politique régionale et politique fiscale n’est pas toujours apparent.

53Comme l’a montré la section précédente, les régions ont bénéficié d’une augmentation importante de leurs compétences fiscales au cours du temps. Dès lors, on peut s’interroger sur l’usage qui a été fait de cette autonomie fiscale par les régions et, en particulier, par la Région de Bruxelles-Capitale.

54Les principales observations qui peuvent être tirées de l’examen des modifications fiscales des régions sont les suivantes  [32] :

• les trois régions ont réalisé un grand nombre de modifications de leurs impôts propres au cours du temps. Ces modifications ont porté sur les principaux impôts régionaux : IPP (4 modifications, toutes en Région flamande), droits d’enregistrement (9, en RBC et Région flamande), droits de succession (24, dans les trois régions) et de donation (16, dans les trois régions) et précompte immobilier (20, dans les trois régions) ;
• l’autonomie fiscale est utilisée par les trois régions en vue d’atteindre des objectifs de politiques régionales en matière économique, de logement, environnementale, etc.
  En ce qui concerne la RBC, on note par exemple diverses mesures visant à encourager la propriété immobilière et lutter contre l’exode urbain (réduction de la base imposable pour les droits d’enregistrement en cas d’acquisition d’une résidence principale). Le précompte immobilier a été réduit pour le logement social et pour l’encouragement de l’activité économique (exonération du précompte pour les investissements de micro-, petites et moyennes entreprises ayant un impact sur leur revenu cadastral).
  La fiscalité a été au centre de plusieurs décisions dans le domaine environnemental.
  Il y avait, jusqu’en 2006, une taxe sur la collecte des eaux usées, basée sur la consommation. Celle-ci a été supprimée dans le cadre de la réforme du secteur et intégrée dans la part du prix de l’eau finançant directement l’épuration régionale (via la Société bruxelloise de gestion de l’eau nouvellement créée). Cependant, la Région bruxelloise (en concertation avec les intercommunales concernées) a évolué vers une tarification « progressive, écologique et solidaire » en matière d’eau, qui portera dès 2009 sur la totalité du prix de l’eau. L’ancienne taxe (d’agglomération puis régionale) sur l’enlèvement des immondices a été supprimée au cours de la précédente législature et intégrée dans la taxe régionale sur les ménages. Par contre, le Plan déchets  [33] prévoit l’instauration d’une taxe à l’incinération sur la base des quantités apportées à l’incinérateur par les collecteurs de déchets. On évolue donc vers un principe de pollueur-payeur. Dans le cadre de la libéralisation des marchés de l’énergie, les fournisseurs sont amenés à financer des obligations de service public qui financent à la fois les primes énergie régionale dans le cadre des politiques d’efficacité énergétique, et l’éclairage public communal ;
• en matière de fiscalité automobile, la Région de Bruxelles-Capitale n’a pas encore mis sur pied de réforme. Une taxation au kilomètre ou sur la base des émissions moyennes du véhicule serait envisagée, mais il s’agit d’une question sur laquelle le consensus semble difficile à obtenir et qui nécessiterait une coordination avec les régions voisines. Il n’existe pas à l’heure actuelle de proposition concrète en matière de péage urbain ;
• une saine émulation semble bien exister dans le domaine fiscal, en ce sens que certaines modifications fiscales visant, en particulier, à moderniser les régimes fiscaux en vigueur sont repris par d’autres régions (best practices). On note en particulier diverses modifications des droits de succession et de donation visant à adapter ces systèmes aux évolutions de la société, telle que la mise sur pied d’égalité des couples mariés et non mariés ;
• on constate également une forme de responsabilisation des décideurs publics dans le sens où diverses modifications fiscales ont dû être réalisées « à solde constant », i.e. une baisse d’impôt a dû être compensée par une hausse. Cependant, un tel phénomène n’est observé à l’heure actuelle que pour les régions bruxelloise et wallonne et pas pour la Région flamande. Du fait de sa situation favorable sur le plan budgétaire, la Région flamande a uniquement fait des réformes visant à réduire le poids de la fiscalité.

55Une question centrale dans le débat sur l’autonomie fiscale est celle de savoir si l’autonomie fiscale a été accompagnée de phénomènes de concurrence fiscale à la baisse. De ce point de vue, l’analyse de M. Verdonck suggère que certaines mesures fiscales flamandes ont entraîné une réponse à Bruxelles visant à prévenir un déplacement de base imposable (dans le domaine des droits de succession et du précompte immobilier)  [34]. Dès lors, il apparaît que les risques de désescalade fiscale ne sont pas nuls, surtout lorsque les mesures concernent les entreprises ou les biens mobiliers. La Région la plus riche pourrait tirer les plus grands avantages de la situation étant donnée sa plus grande capacité budgétaire à offrir des baisses d’impôts. D’un autre côté, il convient de rappeler qu’en théorie, une petite Région pauvre peut avoir davantage d’intérêt à engager un jeu de concurrence fiscale qu’une grande Région riche.

56Il n’est pas inutile de rappeler que certains garde-fous ont été placés en matière d’usage de l’autonomie fiscale régionale en vue de limiter les risques de concurrence fiscale dommageable, à savoir :

• les régions ne peuvent réduire la progressivité de l’IPP en cas de remises de cet impôt et la somme des remises ne peut dépasser 6,75 % du produit de l’IPP localisé dans la Région concernée ;
• une durée de résidence minimale a été définie pour bénéficier des taux de droits de succession et donation de la Région où survient le décès ou la donation;
• obligation d’un accord de coopération pour les taxes liées à la mobilité.

57Par ailleurs, les risques de dommages liés à la concurrence fiscale sont aujourd’hui compensés partiellement par le mécanisme de péréquation financière (intervention de solidarité nationale). En effet, en matière d’IPP, si un transfert de base d’imposition s’opère en faveur de la Région flamande, la Région de Bruxelles-Capitale et la Région wallonne bénéficient de transferts financiers accrus de la part du pouvoir fédéral.

1.2.2. Politique fiscale communale

58Les instruments fiscaux à la disposition des communes sont variés.

59On compte, d’une part, deux ressources fiscales très importantes sur le plan budgétaire, à savoir les centimes additionnels à l’IPP et au précompte immobilier. D’autre part, les communes prélèvent un ensemble de taxes locales variées. Le cabinet du ministre-président de la RBC présente comme suit les principales évolutions fiscales communales  [35] :

• le rendement des centimes additionnels au précompte immobilier représente en moyenne, en RBC, 30 % des recettes courantes. Leur impact peut toutefois varier fortement de commune à commune de 40 % environ à Uccle, Watermael-Boitsfort, Woluwe-Saint-Lambert et Woluwe-Saint-Pierre à 20 % environ à Koekelberg et Saint-Gilles ;
• le rendement des centimes à l’additionnel des personnes physiques représente environ 13 % des recettes courantes. Cet apport varie également d’une commune à l’autre avec un maximum de plus de 20 % à Auderghem, Ganshoren, Uccle, Watermael-Boitsfort et Woluwe-Saint-Pierre et un minimum de 3 % à Saint-Josse.
  Il n’y a toutefois pas de corrélation entre la richesse des habitants et la bonne santé des finances d’une commune. La croissance annuelle moyenne des recettes des additionnels à l’IPP par habitant depuis 2002 est de 0,5 % par an. Celle-ci ne reflète donc pas la croissance du revenu moyen par habitant d’environ 3 % par an. En ce qui concerne le taux moyen d’additionnels, il évolue peu : de 6,73 % en 2000 à 6,63 % en 2008. On notera en passant que les communes n’ont pas compensé les manques à gagner consécutifs à la réforme de l’IPP au niveau fédéral par une hausse du taux d’imposition. On se trouve confronté ici à un clair exemple d’externalité fiscale (verticale) entre deux niveaux de pouvoir ;
• la fiscalité communale propre, c’est-à-dire hors additionnels au précompte immobilier et à l’IPP, représente environ 9 % des recettes courantes en 2008 pour 7 % en 2000. Cet apport plafonne à 16 % à Saint-Josse (taxe sur les bureaux)
  contre 2 % à Koekelberg. La fiscalité communale est composée des taxes sur le patrimoine (45 %) dont la taxe sur les bureaux, de taxes sur les entreprises dont la taxe sur les chambres d’hôtels (32 %; 29 % si l’on exclut les taxes sur l’informatique et sur la force motrice), de taxes sur l’occupation du domaine public (12 %), de taxes sur les prestations administratives (7 %) et d’autres taxes (4 %). Les recettes des taxes communales assurent la plus forte croissance de recettes. Leur croissance annuelle moyenne en chiffres absolus est de 7,4 % depuis 2000. Par habitant cette progression est encore de 6,5 % par habitant et par an.

60Ces observations entraînent plusieurs réflexions :

• il existe des différences importantes dans la structure des taxes entre communes. De plus, l’évolution des différentes taxes au cours du temps est clairement différenciée entre les taxes diverses, dont le poids relatif augmente rapidement, les recettes du précompte immobilier en hausse marquée, et les recettes au titre de l’IPP qui baissent en termes absolu et relatif au cours du temps. Ceci suggère que les politiques fiscales communales varient dans l’espace et dans le temps sur le territoire de la RBC ;
• les explications sous-jacentes à ces évolutions dépendent pour partie de circonstances et préférences spécifiques et pour partie de phénomènes plus généraux. Le cabinet du ministre-président de la RBC (2008) note par exemple que « face à une situation financière délicate les communes se voient obligées d’augmenter leur fiscalité ». Face à des recettes de dettes en baisse et à un rendement faible de l’IPP, les communes semblent n’avoir d’autre choix que d’augmenter leurs prélèvements en matière de précompte immobilier et de développer diverses petites taxes locales ;
• la stabilité des centimes additionnels à l’IPP au cours du temps pourrait s’expliquer par la crainte de voir s’approfondir l’exode urbain et le coût politique d’imposer une nouvelle hausse d’impôt dans un domaine où les communes bruxelloises se situent, de notoriété publique, à un niveau déjà plus élevé que les communes de la périphérie. B. Heyndels et J. Vuchelen ainsi que J.-F. Richard, H. Tulkens et M. Verdonck ont démontré que les choix de niveau de centimes additionnels à l’IPP et au précompte immobilier sont significativement dépendants des choix des communes proches  [36] ;
• une autre explication pourrait être la volonté des pouvoirs locaux de faire supporter le coût des services publics à l’ensemble des bénéficiaires (dont les entreprises et navetteurs) de ceux-ci et non aux seuls habitants des communes bruxelloises. La stabilité des centimes additionnels à l’IPP serait alors le reflet d’un glissement des pressions fiscales relatives entre différents types de bases imposables.

1.2.3. Politique fiscale communautaire

61Pour mémoire, rappelons que les commissions communautaires ne disposent pas de compétences fiscales propres. Par conséquent, comme indiqué plus haut, leur financement repose quasi exclusivement sur des transferts financiers des communautés et de la Région de Bruxelles-Capitale.

1.3.1. Contexte historique, institutionnel et démographique

62Selon J. Vaesen, deux évolutions au moins ont affecté de manière fondamentale les bases financières des pouvoirs bruxellois : l’évolution de la composante socio-économique de la population bruxelloise et la fédéralisation de l’État belge  [37].

63Les premières étapes de la réforme de l’État peuvent difficilement être considérées comme avantageuses pour les finances communales bruxelloises. L’évolution du Fonds des communes, l’une des sources de financement les plus importantes des communes, illustre parfaitement ce propos. En 1976, les 19 communes bruxelloises pouvaient compter sur 20,5 % de ce fonds; après une période de transition, la « régionalisation » a ramené cette part à 8,3 % (pourcentage qui a, il est vrai, encore légèrement fluctué par la suite). La dotation que reçoit la Ville de Bruxelles (et non les 18 autres communes) en compensation pour ses fonctions de capitale ne peut combler cette baisse.

64L’évolution de l’origine de la population à Bruxelles, marquée par un accroissement significatif de la part des étrangers ou des « nouveaux Belges », a encore renforcé ce phénomène. Cela a mené à un paysage bruxellois marqué par des ségrégations, tant sur le plan socio-économique que sur le plan de l’aménagement du territoire, qui entraîne que certaines communes sont confrontées à de grands défis  [38]. Il suffit à cet égard d’examiner la liste des communes les plus pauvres du Royaume – on y trouve cinq communes bruxelloises parmi les dix communes qui présentent les recettes fiscales par habitant les plus faibles en 2005.

1.3.2. Le sous-financement chronique de la Région de Bruxelles-Capitale et de ses communes

65Les charges supportées par la Région en tant que grande agglomération, ville capitale de l’Union européenne, de la Belgique et des Communautés flamande et française sont dans une large mesure supportées par les habitants des 19 communes, alors que les bénéfices associés à ces multiples fonctions sont ressentis bien au-delà des frontières de la Région. Il en va ainsi, par exemple, des structures hospitalières bruxelloises et de la STIB  [39]. De façon analogue, les dépenses de police ou de nettoyage dues aux manifestations sont supportées largement par la Région ou ses communes.

66En outre, rappelons que la RBC est une petite Région qui supporte des coûts de structure politique (un Parlement bruxellois composé de 89 membres) et administrative (bilinguisme obligatoire) incompressibles – et dont le contrôle lui échappe largement – supérieurs par habitant à ce qu’ils sont dans les autres régions  [40]. L’exemple du financement des zones de police est significatif à cet égard. Les zones de police sont financées intégralement par deux sources : les dotations fédérales et la dotation zonale. En cas de déficit, c’est aux communes membres d’une zone qu’il revient de combler le manque car les zones ne peuvent jamais afficher de déficit. Les chiffres disponibles auprès de Dexia et la Direction fédérale des relations avec la police locale montrent que le coût de la police par habitant est nettement plus élevé en Région de Bruxelles-Capitale que dans les autres régions. La part des budgets zonaux financée par les communes bruxelloises (192,9 euros par habitant en 2006) se situe au-dessus des moyennes flamande (91,5euros ) et wallonne (106,2euros ). La part des dépenses de police dans les budgets communaux est de 11,9 % en RBC, 8,1 % en Région flamande, 8,5 % en Région wallonne et 9,5 % en moyenne pour le Royaume. On observe que ces divergences entre régions augmentent au cours du temps.

67Bruxelles souffre également de divers manques à gagner importants. Les bâtiments des institutions internationales, de même que certains bâtiments fédéraux ou communautaires, sont immunisés de plusieurs impôts (précompte immobilier et taxe bruxelloise sur les bureaux)  [41]. Les fonctionnaires internationaux résidant à Bruxelles ne sont pas assujettis à l’impôt des personnes physiques  [42]. L’attribution d’une part de l’IPP aux régions se fait sur la base de l’IPP perçu au lieu de résidence et non pas au lieu d’activité, un choix motivé par des considérations pratiques, historiques ou institutionnelles, mais dont Bruxelles est la victime au bénéfice des deux autres régions  [43].

68En 1999, une étude des Facultés universitaires Saint-Louis mettait en évidence – et chiffrait – les surcoûts et manques à gagner associés au statut de grande ville, de capitale et d’État-Région de Bruxelles  [44]. Sur la base de la méthodologie utilisée, les surcoûts et manques à gagner pour Bruxelles ont été estimés à 490,5 millions d’euros en 2003  [45] et ceux-ci n’ont été que très imparfaitement compensés.

69Dans ce contexte, le financement global actuel de la Région de Bruxelles-Capitale et de ses communes est souvent considéré comme insuffisant en regard de ses besoins, notamment en matière de formation, de rénovation urbaine, de transports en commun et d’intégration sociale. On notera, à titre d’illustration, l’évolution significative à la hausse des dépenses des CPAS bruxellois. Non seulement la RBC présente le plus grand nombre de bénéficiaires du revenu d’intégration sociale (RIS) par habitant, mais l’évolution de ce nombre est inquiétante et suit une tendance inverse à celle des autres régions. Ainsi, les chiffres publiés par le SPF Intégration sociale, Lutte contre la pauvreté et Économie sociale montrent qu’en 1999, la RBC comptait 1,07 % de bénéficiaires du RIS par habitant, la Flandre 0,44 % et la Wallonie 1,12 %. En 2008, ces chiffres sont portés respectivement à 2,19 %, 0,36 % et 1,06 %. Sur cette période, la RBC a donc connu une progression de 105 % du nombre de bénéficiaires du RMI par habitant tandis que la Région flamande observait une diminution de 18 % et la Région wallonne une diminution de 5 %. En définitive, si des gains d’efficacité et une meilleure gestion des deniers publics en RBC sont sans doute possibles et même indispensables, il n’en reste pas moins que certaines évolutions de dépenses sont à attribuer à des facteurs exogènes.

1.3.3. La solidarité entre Bruxelles et les autres régions

70À côté de l’ISN, mécanisme explicite de transfert de solidarité interrégionale (cf. supra), il existe de multiples autres formes de solidarité interrégionale dite implicite. Ceux-ci incluent les transferts de solidarité interpersonnelle qui résultent du caractère fédéral et redistributif de la sécurité sociale et les transferts financiers liés au partage entre régions de la charge des recettes fédérales et des avantages des dépenses primaires fédérales.

71La quantification des transferts  [46] entre régions, exercice par nature réducteur car ignorant les interactions économiques, repose sur des conventions telles que, par exemple, le choix du lieu de travail ou de résidence comme critère d’attribution entre régions du produit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations sociales, du lieu du siège social ou du siège d’exploitation pour l’impôt des sociétés ou encore du lieu de travail, de consommation ou de résidence pour ce qui relève de la TVA et des accises. Selon les conventions retenues, il apparaîtra que la Région de Bruxelles-Capitale est contributrice nette ou bénéficiaire nette des transferts entre régions.

72La Commission d’étude de la méthodologie utilisée dans l’analyse des transferts interrégionaux mise sur pied par le gouvernement flamand a remis son rapport fin 2006  [47]. Celui-ci ne contient pas de fourchette d’estimation des transferts en fonction des conventions possibles, mais il est néanmoins possible de procéder à quelques estimations partielles de l’impact des recommandations de cette commission  [48]. À titre d’illustration, en se basant sur des données de la KBC, utiliser le critère de lieu de travail au lieu du critère de résidence induirait des changements importants : la Flandre donnerait en net 3,8 milliards d’euros au lieu de 5,4 milliards d’euros, la Wallonie recevrait 5,1 milliards d’euros au lieu de 4,0 milliards d’euros et la RBC donnerait 1,3 milliard d’euros au lieu de recevoir 1,4 milliards euros.

73Outre la mise en avant des conventions utilisées dans l’estimation des transferts entre régions et la présentation de conventions alternatives, la Commission d’étude recommande un certain nombre de corrections à apporter à la méthodologie utilisée jusqu’à présent. Par exemple, pour les seules recettes de la sécurité sociale, la part estimée par l’étude de la KBC pour la RBC est de 6,5 % en 2002 là où en se basant sur les informations de l’Institut des comptes nationaux, elle peut être estimée à 9,3 %. D’autres recommandations ponctuelles de la Commission ont déjà été quantifiées. Ainsi, cette dernière indique qu’il ne faut pas prendre en considération le poste des salaires des fonctionnaires fédéraux dans le calcul des transferts puisque, comme ces derniers fournissent une prestation en contrepartie de leur travail, il ne s’agit pas d’un transfert. Ne plus prendre en compte ce seul poste réduit déjà les transferts en provenance de Flandre de 1,16 milliard d’euros (0,86 milliard d’euros vers la Wallonie, 0,3 milliard d’euros vers la RBC) selon des calculs préliminaires effectuées par la KBC.

74Une récente étude a présenté une nouvelle estimation des transferts interrégionaux d’où il ressort un transfert global de 212 millions d’euros (211 euros par habitant) de la Région de Bruxelles-Capitale vers les autres régions en 2005  [49]. Ces chiffres reposent sur des hypothèses importantes, en particulier l’attribution de l’impôt des sociétés au lieu d’implantation du siège social, une hypothèse favorable à Bruxelles, et l’attribution de l’IPP selon le critère de la résidence, une hypothèse défavorable à Bruxelles.

75En définitive, il convient d’être très prudent sur le chiffrage des transferts financiers interrégionaux et l’interprétation à en donner. Au-delà de l’approche comptable généralement retenue pour le calcul des transferts, la Commission recommande de réaliser un examen de la valeur ajoutée des politiques fédérales et des interactions (« externalités’) considérables entre régions. Ceci permettrait en retour de mieux « cerner les atouts et complémentarités des trois régions.

1.3.4. La solidarité financière intra-bruxelloise

76C’est entre autres par l’intermédiaire de fonds des communes que l’on a essayé de compenser l’appauvrissement de certaines communes bruxelloises, via des efforts supplémentaires de la Région et une solidarité de la part des communes plus riches. Alors qu’à l’origine, l’attribution des moyens du Fonds des communes reposait principalement sur des critères liés aux manques de recettes (i.e. les communes bénéficiaient de financement suite à la suppression des octrois par exemple) et sur la rétribution aux communes du service de base qu’elles devaient offrir (avec pour conséquence une égalité entre les entités), l’accent a été mis sur d’autres critères dans les dernières années à Bruxelles. Ainsi, en matière de recettes, on a vu se développer un concept de « pauvreté fiscale » visant à diminuer les différences entre les recettes communales. Certains critères du côté des dépenses ont également été adaptés, grâce auxquels des dépenses plus élevées ont pu être (partiellement) compensées. Les critères des dépenses peuvent être catalogués sous trois catégories : urbanité, fonction de centre ville et service social.

77Les adaptations des critères de répartition (entre autres à trois reprises dans les années 1990) devaient permettre une solidarité intra-régionale et intercommunale et une nouvelle répartition des moyens. Ces réformes ont été précédées et suivies de nombreux débats. Les observations et problèmes étaient divers : le choix de critères de répartition spécifiques impliquait un impact sur la part finale de chaque commune (importance de l’influence exercée par les décideurs locaux) ; toutes les communes n’entraient pas en ligne de compte pour tous les critères ; la différenciation entre les communes ne pouvait entraîner de discrimination ; jouer sur des critères spécifiques pouvait influencer l’importance de la part d’une commune, etc.

78Bien qu’il soit toujours difficile de comparer entre elles des villes présentant des profils différents, la différence avec les grandes villes flamandes et wallonnes est révélatrice  [50]. En 2005, les communes bruxelloises ont perçu en moyenne 328 euros par habitant en provenance de tels fonds. C’est considérablement moins que par exemple Anvers, qui a pu compter sur 938 euros par habitant, ou Liège (841 euros par habitant). Ces chiffres doivent cependant être nuancés puisque les tâches dévolues aux communes bruxelloises ne sont pas exactement identiques à celles des communes d’Anvers ou de Liège. En effet, les services d’incendie et la collecte des ordures ménagères, par exemple, sont assurés par la Région bruxelloise et non par les communes comme c’est le cas dans les autres régions. Par ailleurs, cette situation défavorable pour les communes bruxelloises est légèrement compensée par des subsides conditionnels par rapport à la situation d’Anvers, mais pas par rapport à Liège.

1.4.1. Mise en perspective historique

79Selon J. Vaesen, il faut tout d’abord observer que les visions de tous les décideurs sont liées à un ensemble de représentations normatives. Leurs concepts, normes et valeurs varient dans le temps comme dans l’espace  [51]. La vision de l’organisation du niveau de pouvoir local a ainsi évolué d’un élargissement par les fusions des communes dans les années 1960 et 1970, vers une décentralisation limitée au sein des communes dans les années 1980 via les districts. Ensuite, des niveaux de pouvoir multiples ont vu le jour. Dans cette optique, le niveau le plus élevé peut faire usage de sa grande échelle (plannings, synergies et efficience) et l’échelon le plus bas prend en charge le contact avec le citoyen (proximité). Les avis sur « l’échelle idéale » des villes et communes dépendent donc du point de vue à partir duquel on considère la question.

80Pour Bruxelles, l’analyse ne peut faire abstraction de la position essentielle des communes bruxelloises. La cause de la fonction-charnière de ces communes est triple : la longue tradition du service communal datant du 19^e siècle (cf. le « municipalisme ») ; l’importance politique des pouvoirs locaux, qui servent de bastion lors d’une crise électorale, de tremplin pour la carrière de mandataires politiques, de base de pouvoir en cas de conflits politiques ou encore comme une partie d’un système de coalition plus large ; et une fonction politico-communautaire liée aux visions divergentes sur le rôle de la RBC par rapport aux autres entités fédérées. En ce qui concerne ce dernier aspect, le niveau local bruxellois constitue une partie cruciale du difficile compromis entre autonomie (avec un pouvoir de décision aux mains des responsables politiques bruxellois) et pouvoir partagé (la politique menée à partir de la Flandre et de la Communauté française).

1.4.2. Conséquences en termes de gouvernance

81En conséquence, le système politique bruxellois est souvent considéré comme complexe, fragmenté et lent. La fragmentation des compétences et la multiplicité des instances de décision est problématique à divers points de vue :

• d’une part, elles peuvent rendre plus difficile l’émergence d’une vision et d’une action globale et cohérente sur le territoire de la Région dans les différents domaines politiques ;
• d’autre part, elles peuvent accroître les difficultés d’affectation des dépenses ou de décisions en matière de prélèvements et, d’une manière générale, les choix politiques. En particulier, les difficultés d’opérer des déplacements de moyens régionaux vers des nouvelles priorités dans des gouvernements de « grande coalition » sont probables. À côté des difficultés de concilier les vues de partis exprimant des préférences différentes sur le plan économique, social ou confessionnel, viennent s’ajouter les difficultés liées au besoin de s’assurer le soutien des municipalistes et d’éviter des blocages de nature communautaire.

82Pour ces raisons, les risques de dédoublement d’efforts ou de substitution du pouvoir local au pouvoir régional sont accrus. Par exemple, il y a environ 41 ministres ou échevins en charge de la culture à Bruxelles  [52], 10 pouvoirs organisateurs pour l’enseignement, 3 ou 4 sociétés de transport public selon que l’on compte la SNCB ou non… On peut imaginer que certaines simplifications, rationalisations, économies d’échelle et un accroissement global d’efficacité dans certains de ces domaines seraient possibles  [53].

83Un problème de gouvernance qui peut être lié à ce qui précède porte sur la politisation et la « communautarisation » des administrations qui sont accrues du fait de l’existence de quotas linguistiques. Ce problème est particulièrement sensible pour l’administration régionale qui est amenée à promouvoir des fonctionnaires, pas nécessairement sur la base de leurs compétences, mais bien sur la base de critères politiques ou linguistiques. Ceci n’est pas un gage d’efficience. En outre, cette situation – qui reflète des compromis et un certain équilibre du pouvoir à Bruxelles – rend plus complexe la problématique du transfert de compétences puisqu’il y ajoute une dimension partisane et communautaire.

84Ces aspects ont été illustrés de manières diverses mais récurrentes par les notes de synthèse publiées par les Brussels Studies dans le cadre de la préparation des États généraux de Bruxelles et nous ne les approfondissons donc pas ici. Néanmoins, un inventaire des problèmes de ce type, sur la base de la littérature ferait certainement œuvre utile en vue d’une meilleure gestion des finances publiques à Bruxelles.

2.1.1. Financement de la Région

90La section 1.1.1. a mis en évidence un ensemble de constats importants. Nous examinons ici les réponses possibles à un problème qui est celui de la volatilité des recettes fiscales régionales. La question d’un éventuel refinancement de Bruxelles est traitée en section 2.3.

91Au niveau régional, un problème clair de sensibilité des recettes aux évolutions conjoncturelles, en particulier l’évolution du marché immobilier, a été identifié. Dans la mesure où une part importante des recettes régionales est constituée de recettes non récurrentes (droits d’enregistrement et droits de succession) et où un contrôle strict du solde budgétaire est appliqué (normes du CSF), il ressort que les dépenses suivent de près l’évolution des recettes. Dès lors, un ralentissement du secteur immobilier peut provoquer des ajustements rapides des dépenses et une modification de leur structure, i.e. un déplacement vers les dépenses les moins flexibles. Ce problème appelle une réponse au niveau de la structure des recettes et/ou des normes budgétaires.

92Diverses solutions peuvent être envisagées pour faire face à ce problème :

• une modification de la structure des recettes. En particulier, un déplacement des recettes vers des recettes moins sensibles à la conjoncture (recettes liées à la consommation, à des services, à l’environnement…) et, en particulier, une réduction de la part des recettes portant sur des flux (par exemple les ventes d’immeubles dans le cas de droits d’enregistrement), pour se concentrer sur des recettes liées à un stock (par exemple le revenu cadastral dans le cas du précompte immobilier); une telle mesure devrait également viser à lier les recettes fiscales à l’évolution de la richesse économique de la Région, en constante progression, et non à l’évolution de la prospérité relative de ses habitants, en déclin depuis des années ;
• une modification des normes budgétaires, en accord avec le Conseil supérieur des finances, le pouvoir fédéral et les autres entités fédérées. Au même titre que l’Union européenne a modifié les normes du Pacte de stabilité et de croissance pour prendre de manière plus fine les aspects de cycle conjoncturel, il pourrait être souhaitable de modifier les normes de déficit de la Région en se centrant sur le solde budgétaire structurel ;
• la mise sur pied d’une forme de rainy days fund permettant d’accumuler des surplus en cas de développement conjoncturel favorable, à dépenser lors des périodes conjoncturelles défavorables. On notera qu’un tel Fonds de réserve a été créé fin 2001 en RBC  [54]. L’établissement de ce Fonds de réserve devait neutraliser l’instabilité dans les recettes provenant de l’élargissement des compétences fiscales tel que prévu dans l’accord du Lambermont. La technique consistait à nourrir le Fonds de réserve pendant les années de fortes recettes au moyen de dotations de la Région. Ces réserves étaient alors destinées à couvrir les dépenses pendant les années de bas revenus. Le Fonds de réserve avait donc pour but de faciliter la politique budgétaire de la RBC et de contribuer à la réalisation de l’équilibre budgétaire. Malheureusement, l’application de la méthodologie SEC 95 dans le calcul du solde de financement des régions a rendu inopérante l’utilisation du fonds à cette fin. En effet, en raison du principe de consolidation de tous les organismes régionaux, une recette de la Région en provenance du Fonds est budgétairement neutralisée par la dépense du Fonds vers la Région et inversement, le Fonds étant nécessairement inclus dans le périmètre de consolidation de la Région.

93Ces deux dernières options doivent, en outre, être considérées comme des second-best car il paraît difficile de définir des critères objectifs et de les mettre en œuvre, compte tenu de la préférence des gouvernements pour le court terme (problème éventuel de time inconsistency) et de pressions réelles liées aux problèmes financiers de certains secteurs (le secteur non marchand soutenu financièrement par la COCOF par exemple).

2.1.2. Financement des communes

94En ce qui concerne les finances communales, force est de constater que celles-ci maintiennent un précaire équilibre budgétaire grâce à des transferts financiers régionaux croissants et à une hausse des petites taxes locales. Une telle situation a des avantages et des inconvénients :

• l’octroi de transferts financiers permet une forme de contrôle indirect ou d’influence des pouvoirs locaux par le pouvoir régional. Compte tenu de la très grande fragmentation des pouvoirs et des prises de décision à Bruxelles, il s’agit d’un des mécanismes qui permettent, au moins en théorie, un minimum de cohérence politique entre ces deux niveaux de gouvernement (cf. supra) ;
• d’un autre côté, on peut s’interroger sur les vertus d’un système où le pouvoir communal est placé dans une situation permanente de demandeur tout en ayant une réelle capacité d’influencer l’autorité régionale (au travers des mandataires locaux présents au parlement et au gouvernement). En théorie, le système de financement communal devrait être conçu de manière à assurer autonomie, responsabilité et solidarité des communes. Ceci présupposerait aussi une capacité de déterminer de manière autonome un maximum de recettes sans devoir compter, à la marge, sur la bonne volonté d’un agent extérieur.

95Le financement des communes amène donc à se poser de manière directe des questions sur la gouvernance à Bruxelles. Si davantage de vision et de cohérence étaient possible dans l’action gouvernementale au niveau de l’ensemble de la Région au travers de mécanismes non financiers, un système de financement (et de tutelle politique) des communes par la Région serait sans doute moins utile. En revanche, un financement plus stable, prévisible et efficace de la Région au travers de dotations forfaitaires limiterait des conflits d’intérêts des nombreux mandataires locaux siégeant au Parlement régional ou au gouvernement bruxellois.

96Diverses évolutions permettraient, conjointement, d’améliorer la situation :

• une hausse de la part des recettes propres des communes dans le total de leurs recettes, soit en diminuant les dotations, soit en augmentant leur marge de manœuvre fiscale, soit en opérant un transfert de compétences de dépenses communales vers la Région non assorti de compensations financières ;
• une responsabilisation accrue des communes à long terme en limitant les possibilités de leur attribuer un surcroît de dotation régionale ad hoc sur une base annuelle. Ceci pourrait aller de pair avec une révision de la dotation générale aux communes en lui donnant un caractère dynamique qui tienne compte de la croissance prévue des recettes et des besoins des communes.

2.2.1. Politique fiscale régionale et communale

99Outre sa contribution aux revenus des pouvoirs publics, la fiscalité peut également jouer un rôle incitatif en modifiant les prix relatifs des biens et services. Elle constitue un instrument politique important et relativement flexible. Il est utile de rappeler que la Région et les communes bénéficient d’importants leviers d’action dans le domaine fiscal.

100Quelques pistes de réflexion en la matière peuvent être avancées.

2.2.2. Assurer un cadre d’action

121Une question centrale dans le cadre d’une réforme de la fiscalité à Bruxelles consiste à savoir comment assurer un maximum de coordination, de cohérence et d’efficacité dès lors que Région et communes partagent certaines bases d’imposition (précompte immobilier) et que les politiques fiscales menées à un niveau peuvent avoir un impact sur un autre niveau de pouvoir. Par exemple, un accroissement de la fiscalité des entreprises au niveau des communes peut avoir un impact global négatif sur l’emploi en RBC.

122Dans ce cadre, l’approche suivante peut être recommandée :

• une compétence concurrente avec prévalence du pouvoir régional dans certains domaines fiscaux, en particulier la fiscalité immobilière et la fiscalité des entreprises. Dès lors que Région et communes prélèvent des taxes sur une même base d’imposition, le pouvoir régional devrait avoir le pouvoir soit d’exercer seul sa prérogative fiscale suivant le principe du non bis in idem, soit de limiter le pouvoir fiscal des communes. En pratique, cela impliquerait par exemple que la Région pourrait fixer un plafond ou un plancher au précompte immobilier communal ou encore, choisir d’imposer certains types de charges aux entreprises en supprimant ces mêmes charges dans les communes bruxelloises ;
• une coordination fiscale accrue entre la Région et les communes pourrait également être réalisée au travers de la mise sur pied d’un organe de coordination réunissant, de manière régulière, le ministre des Finances bruxellois et les échevins concernés des communes bruxelloises ;
• la réflexion et l’action en la matière pourraient être facilitées, par la mise sur pied d’un observatoire de la fiscalité à Bruxelles, soit au sein de l’administration régionale, soit dans un cadre indépendant, soit au sein de la future administration fiscale régionale dont la création est annoncée pour la prochaine législature.

123En vue de faciliter d’éventuelles réformes dans ce sens, une extension du Fonds de compensation fiscale pourrait être envisagée. Pour rappel, à partir du budget 2007, un fonds fiscal d’une valeur de 15 millions d’euros indexés a été créé  [62]. Ce fonds a une double raison d’être. D’une part, il doit permettre aux communes de compenser leurs pertes de revenus suite à des réductions fiscales. Cette dotation est accordée aux communes à l’unique condition qu’elles n’augmentent pas leurs plafonds fiscaux, en d’autres termes qu’elles ne prélèvent pas de nouvelles taxes sur les citoyens. D’autre part, ce fonds a également pour fonction d’harmoniser le niveau de certaines taxes communales, notamment les taxes sur les surfaces de bureau. Ainsi, on tend à mettre fin aux importantes différences au niveau du taux d’imposition en vigueur dans les dix-neuf communes bruxelloises.

2.3.1. Assurer un juste financement de la Région et des communes

124Notre analyse confirme le fait que la Région de Bruxelles-Capitale continue à bénéficier d’un financement relativement défavorable comparé aux autres régions. Les mécanismes financiers spécifiques à l’œuvre à Bruxelles, en particulier Beliris ou la dotation mainmorte, ne compensent qu’en partie les surcoûts et les manques à gagner pour Bruxelles et posent des problèmes conceptuels et pratiques divers (cf. supra). Les problèmes rencontrés par la Région se répercutent également au niveau des communes. Dès lors, une réforme du financement de Bruxelles apparaît justifiable.

125Une réforme du financement de la Région et de ses communes pourrait porter sur le niveau du financement et sur la qualité des mécanismes de financement. Quant au niveau, sur la base des évaluations existantes, on peut estimer à minimum 500 millions d’euros par an le montant qui devrait être attribué à la Région de Bruxelles-Capitale au-delà des mécanismes prévus dans le cadre de la LSF afin de compenser les désavantages objectifs de la Région. Notons que seule une partie de ce manque est actuellement attribuée à la Région et à la Ville de Bruxelles au travers des instruments ad hoc décrits plus haut.

126En effet, les travaux de P. Cattoir remis à jour et complétés par ceux de G. Van der Stichele  [63] fournissent un chiffrage détaillé – mais non exhaustif – des surcoûts et manques à gagner pour Bruxelles du fait de ses caractéristiques de pluri-capitale, de grande agglomération séparée de son hinterland, et de petite Région. L’approche retenue pour établir ce chiffrage nous semble toujours valide. Compte tenu de la seule inflation, le montant de 490,5 millions d’euros établi pour 2003 équivaut déjà clairement à plus de 500 millions d’euros en 2009. Ajoutons que ce chiffre est sans doute plus élevé encore en raison, d’une part, de l’élargissement de l’Union européenne et, d’autre part, de la hausse constante du trafic routier en Région de Bruxelles-Capitale. Le premier implique qu’un plus grand nombre d’habitants et de bâtiments situés dans la capitale belge et européenne sont exonérés d’impôts, ce qui accroît le manque à gagner fiscal de la Région. La seconde entraîne un surcroît de coûts directs (STIB, entretien des voiries, etc.) et de coûts indirects (congestion, pollution, bruit…).

127Notons que ce chiffre est un montant brut : il présente des besoins et manques à gagner, mais ne tient pas en compte d’éventuelles compensations partielles  [64]. Les mécanismes présentés peuvent être considérés comme des formes directes ou indirectes de compensation financière pour Bruxelles (Région et communes). Le mécanisme principal (sur le plan financier et politique) établi à cet effet est Beliris dont les engagements prévus sont de l’ordre de 125 millions par an pour 2009 et 2010, auxquels viendront s’ajouter, à partir de 2009, « à tout le moins 65 millions d’euros par an ». Ces chiffres méritent d’être nuancés puisque les engagements financiers de Beliris sont notoirement lents et les dépenses portent dans une certaine mesure sur des compétences fédérales. En outre, il n’existe pas d’autonomie de décision des instances bruxelloises sur ces moyens qui sont décidés par huit ministres (dont quatre au niveau fédéral).

128Il convient de souligner qu’il ne s’agit pas ici de promouvoir une approche fondée sur le concept de « juste retour » et visant à réduire ou éliminer les transferts implicites de Bruxelles vers la Flandre et la Wallonie. Les propositions de financement additionnel pour Bruxelles visent uniquement à assurer un financement suffisant de la Région au regard des responsabilités qui lui sont assignées et compte tenu des contraintes et spécificités qui lui sont propres. Le sous-financement chronique de Bruxelles est le résultat de décisions politiques ayant trait au financement des régions, à leur territoire et à leur organisation interne (dans le cas de Bruxelles, puisque cette Région ne dispose pas d’une autonomie constitutive).

129En théorie, plusieurs mécanismes permettraient d’assurer un financement plus adéquat de la Région de Bruxelles-Capitale et de ses communes :

• idéalement, la dotation de la Région de Bruxelles-Capitale devrait être augmentée globalement et de manière transparente. Ceci peut être fait soit en modifiant les critères de population dans le calcul de l’IPP (surpondération suivant l’approche allemande pour Berlin, Brème et Hambourg), soit en attribuant l’IPP en partie suivant la source des revenus. Un avantage spécifique de cette dernière approche est que la RBC aurait un incitant fort à développer l’emploi sur son territoire, ce qui bénéficie aux autres régions et aux communes périphériques sous la forme d’une hausse des recettes d’IPP. Cette approche s’intégrerait bien dans le cadre d’une éventuelle responsabilisation accrue des régions en matière de créations d’emplois  [65] ;
• une alternative consisterait à accorder un montant forfaitaire et évolutif à la Région ;
• enfin, les montants transférés pourraient être augmentés via diverses mesures ad hoc : la dotation mainmorte pourrait être réformée, la STIB pourrait en partie être financée par le pouvoir fédéral et les autres régions (compte tenu des externalités positives qui résultent de son activité), le montant Beliris pourrait être augmenté et la dotation pour la remise au travail des chômeurs pourrait être déplafonnée (ce qui donnerait une incitation à la Région en matière de politique de l’emploi).

130Pour conclure sur cette thématique du financement de Bruxelles, il convient de noter que cette problématique est parfois liée au débat sur un possible élargissement de la RBC ou à la création d’une communauté urbaine englobant la RBC. De ce point de vue, soulignons d’emblée que l’étendue du territoire des régions wallonne et flamande permet l’organisation d’une solidarité entre les grandes villes flamandes et wallonnes et leur zone suburbaine. Dans le cas bruxellois, la limite des 19 communes constitue une pierre d’achoppement à l’organisation d’une telle solidarité malgré les nombreuses et indissociables interactions entre la ville et sa périphérie. Selon J. Vaesen, la politique de développement d’un centre urbain et la collaboration entre la ville et sa périphérie ne peuvent être dissociées des oppositions communautaires et de la question de l’autonomie ou du partage des pouvoirs dans la capitale  [66]. Pour ces raisons, et compte tenu des difficultés politiques que poserait un élargissement du territoire bruxellois, tant la ville que la périphérie ont intérêt à rechercher des formes de collaboration qui bénéficient aux deux parties. De ce point de vue, l’exemple d’autres villes ou capitales européennes ont montré le relatif succès de mesures allant de plateformes de concertations portant sur des collaborations dans des domaines spécifiques, à des systèmes de subsides conditionnels et contractuels.

131Dans cette perspective, le problème de sous-financement de Bruxelles pourrait trouver une réponse partielle dans le cadre de la création d’une communauté urbaine s’étendant au-delà des 19 communes et visant à organiser – et à financer – conjointement un certain nombre de biens et services collectifs, au premier rang desquels se trouvent les transports publics. À titre illustratif, si l’on imagine la mise sur pied d’un réseau de transports publics communs s’étendant sur une vaste région autour de Bruxelles, il semble clair que le financement de ce réseau devra se faire compte tenu des coûts et bénéfices retirés par les populations concernées. Dans la mesure où la STIB est subsidiée uniquement par le budget bruxellois alors que près de 50 % de ses utilisateurs proviennent d’autres régions, la réalisation de la communauté urbaine pourrait constituer une voie permettant de soulager la Région de certaines de ces charges – parallèlement à une implication plus importante des représentants de ces nombreux navetteurs dans les décisions stratégiques en matière de transport public à Bruxelles. Une telle approche supposerait cependant une perte partielle d’autonomie pour la Région de Bruxelles-Capitale et les autres régions dans les matières gérées par la Communauté urbaine. Certains proposent dès lors de mettre en place des accords de coopération ponctuels et réversibles plutôt que de mettre sur pied une nouvelle institution.

2.3.2. Assurer un financement transparent et efficace de la Région et de ses communes

132En complément à une réflexion de nature quantitative, la qualité des mécanismes de transferts pourrait également être améliorée. En vertu du principe de subsidiarité, il n’apparaît pas justifié d’attribuer des transferts fédéraux aux communes. La Région est mieux à même d’organiser la redistribution interne sur son territoire. Pour la même raison, il est souhaitable de concentrer tous les transferts fédéraux, y compris ceux de la politique des grandes villes au niveau de la Région.

133En ce qui concerne Beliris, le fonctionnement du système présente de telles faiblesses que le statu quo semble impensable. Sur le plan conceptuel, il convient de distinguer avant tout les projets dans Beliris qui ont pour objectif central la promotion de la capitale du pays, des projets qui visent à compenser Bruxelles pour son sous-financement et des projets qui viennent se substituer à des dépenses dans des domaines de compétence fédéraux (biculturel) ou para-fédéraux (SNCB) :

• en ce qui concerne les dépenses qui ont vocation à compenser Bruxelles pour son sous-financement chronique (cf. 1.3.2.), il apparaîtrait souhaitable que les fonds soient transférés à la Région et que celle-ci soit responsable de la maîtrise d’ouvrage pour des raisons de transparence, de légitimité démocratique et d’efficacité. Cette approche est bien entendu sans préjudice d’options alternatives visant à résoudre le sous-financement chronique de la RBC ;
• en ce qui concerne les dépenses relatives à des compétences fédérales (matières biculturelles, SNCB…), elles pourraient être réalisées par les autorités compétentes au niveau fédéral ;
• enfin, en ce qui concerne les transferts de fonds vers Bruxelles visant effectivement à développer le rôle de capitale de la Belgique, un équilibre devrait être cherché entre une légitime intervention des partenaires concernés par un tel développement, le caractère démocratique et transparent des décisions prises, et l’efficacité de la mise en œuvre. L’examen d’expériences étrangères, comme au Canada, pourrait inspirer le développement d’une institution ad hoc. On songe à la mise sur pied d’une « commission pour le développement de la capitale » facilitant l’émergence et la définition de projets, par exemple via des appels à projets, dont le choix serait finalement décidé par les autorités politiques concernées. En ce qui concerne la mise en œuvre concrète des projets, il est difficile de voir l’intérêt de placer en concurrence une administration fédérale et les administrations régionales ou communales. Là encore, une fois les orientations politiques et les moyens financiers décidés, un gain d’efficience pourrait être obtenu en rendant la Région responsable de la mise en œuvre.
  En définitive, la clarification des objectifs, des modes de décision et des moyens de mise en œuvre apparaît comme une nécessité au regard des faiblesses mises à jour dans le cadre de Beliris.

2.3.3. Un financement européen pour promouvoir la capitale de l’Europe ?

134On peut s’interroger sur le rôle que pourrait jouer le budget européen, en complément des mesures proposées ci-dessus. La RBC jouit bien de financements européens, en particulier dans le cadre de la politique régionale européenne  [67]. Tous les sept ans, elle bénéficie d’une enveloppe avoisinant les 200 millions d’euros dans le cadre de programmes de développement socio-économique, à l’aide du Fonds européen de développement régional (FEDER) ou de mise à l’emploi à l’aide du Fonds social européen (FSE)  [68]. Importants à l’échelle du territoire bruxellois, ces montants n’en sont pas moins relativement modestes comparativement à d’autres régions européennes – moins développées sur le plan économique, qui bénéficient quant à elles d’enveloppes se chiffrant en milliards d’euros  [69].

135À l’heure actuelle, dans le cadre de la politique de cohésion, la RBC est considérée comme une région européenne parmi les autres. Elle ne tient aucunement compte de la spécificité de son statut européen et de ses conséquences. Un financement visant à promouvoir la capitale de l’Europe et les symboles qui sont associés à l’unification européenne, pourrait pourtant se justifier à différents égards  [70]. Dans le cadre de la préparation du cadre financier pluriannuel post-2013, dont la préparation sera entamée en 2010-2011, il convient d’assurer que Bruxelles et la Belgique définissent une stratégie cohérente. Or, de ce point de vue, la faiblesse et la dispersion des moyens consacrés à la promotion des intérêts bruxellois auprès des institutions européennes apparaissent frappantes. Ces derniers sont davantage le reflet de la fragmentation institutionnelle, caractéristique de la gouvernance bruxelloise et belge, que le fruit d’une stratégie pensée globalement, dépassant et déplaçant les cadres institutionnels existants  [71]. C’est cette dynamique qu’il convient de transcender si l’on veut hausser Bruxelles à hauteur de son statut de capitale de l’Europe.

2.4.1. La segmentation des compétences et de l’action publique

136Du point de vue de l’action publique, la Région de Bruxelles-Capitale se caractérise par la multiplicité des niveaux de pouvoir et des opérateurs publics qui y exercent leurs compétences et actions : à côté de l’État fédéral, la Région, les communautés, les trois commissions communautaires et les communes et CPAS. L’étroitesse du territoire et la proximité physique qu’elle induit entre les différents pouvoirs publics et acteurs au niveau politique rendent légitimes une nouvelle réflexion sur la lisibilité de l’action publique et la répartition des compétences à Bruxelles, principalement entre le niveau régional et communal.

137Le partage des compétences entre communes et Région au sein de la Région de Bruxelles-Capitale doit être réexaminé. La Région pourrait exercer des compétences plus étendues en matière de propreté publique  [72]. Les communes, quant à elles, prennent en charge de nombreuses compétences ayant des effets de débordement significatifs en termes de domiciliation des bénéficiaires des services offerts. Il s’agit notamment des écoles secondaires, des hôpitaux, des musées, des piscines et des centres culturels.

138La divergence entre le champ des contributeurs et le champ des bénéficiaires, c’est-à-dire entre ceux qui participent au financement collectif de ces infrastructures au travers des impôts communaux et ceux qui les utilisent effectivement, peut donner lieu à des problèmes tels que :

• des transferts de charges entre communes, sans que cela ne corresponde à un différentiel de capacité contributive. Ainsi en est-il des élèves fréquentant les écoles communales de Bruxelles-Ville, souvent originaires des communes du sud et de l’Est de la Région ;
• une offre insuffisante de services publics en raison du phénomène de « passager clandestin ». Ceci explique peut-être le faible nombre de piscines publiques dans la Région ;
• une offre excessive d’autres services publics par absence de coordination ou recherche de prestige local. Ceci peut être le cas pour les centres culturels ;
• des pertes d’efficacité par l’absence d’économies d’échelle et de synergie dans l’organisation des services publics.

139D’un autre côté, un transfert de compétences vers la Région se heurte aux objections suivantes :

• une coordination entre communes peut répondre à certains de ces problèmes, au besoin en créant des intercommunales ad hoc ;
• transférer des compétences à la Région revient à accroître le pouvoir des néerlandophones à Bruxelles, ce qui est vu comme un problème pour un certain nombre de personnalités politiques francophones ;
• les effets de débordement ne sont pas confinés à la Région. Ce transfert de compétences devrait s’inscrire dans le cadre de la réflexion sur la communauté urbaine ou la conclusion d’accords de coopération ;
• la concurrence entre communes, avec notamment la possibilité de comparer les services et les pressions fiscales, conduit à une meilleure gestion ;
• les communes connaissent mieux les préférences locales, qui peuvent diverger d’une commune à l’autre.

140Cette liste non exhaustive d’arguments illustre la complexité du débat.

141Un regroupement des CPAS entraînerait, outre une plus grande solidarité intrarégionale, une participation plus importante du SPF Intégration sociale dans le financement du revenu d’intégration payé par les CPAS aux ayants droit  [73]. La nécessité d’un examen systématique du partage de l’organisation des tâches entre instances bruxelloises est donc régulièrement évoquée  [74] et a, d’ailleurs, fait l’objet de discussions entre les partis bruxellois durant la troisième législature régionale.

142Un tel échange n’est pas nécessairement au désavantage du niveau de pouvoir le plus bas (qu’il s’agisse du niveau communal ou d’une nouvelle entité); l’évolution du rôle du niveau local rend possible l’exercice de nouvelles activités ou un ajustement des anciennes compétences et en garantit donc la pertinence. Sous ce dénominateur se trouvent par exemple les activités qui résultent de la « politique de proximité ». Lorsqu’on observe les pratiques politiques à Bruxelles, on ne peut ignorer l’enchevêtrement des différents niveaux de gouvernance, tant au niveau vertical qu’au niveau horizontal. L’exemple le plus souvent cité est le bien connu « cumul des mandats politiques » (le pourcentage de membres du Parlement bruxellois qui exercent également un mandat communal a varié, selon les sessions parlementaires considérées, entre 61 et 79 %)  [75]. Une telle interdépendance ne se limite pas à Bruxelles, car elle est considérée comme un signe distinctif de la culture politique belge en général.

143L’enchevêtrement des niveaux de pouvoirs et de leurs compétences semble peu propice à une action régionale de qualité : cette situation fragilise à la fois la capacité de décision et d’arbitrage de l’autorité régionale, ainsi que l’efficacité et l’efficience des politiques publiques.

144En parallèle à l’indispensable réflexion sur la redéfinition du partage des compétences entre communes et Région, d’autres pistes de réflexion méritent donc aussi notre intérêt : un redécoupage des communes, aux tailles trop disparates et aux limites parfois très enchevêtrées, pourrait être également envisagé  [76]; l’affirmation des règles concernant l’attribution des mandats publics entre les différents niveaux de pouvoir et les organismes parapublics visant à accroître l’efficacité et l’efficience des politiques, etc.

145Mais d’autres voies pour requalifier l’action publique sont nécessaires car le découpage actuel des compétences, principalement entre le niveau régional et local, n’est pas la seule entrave à une action publique plus opérationnelle vis-à-vis de ses objectifs déclarés, davantage coordonnée et qui permette une lecture consolidée de ses développements.

146En présence des vastes coalitions politiques nécessaires à la formation de majorités dans les diverses institutions bruxelloises, certains pans de l’action publique dépendent de manière durable – donc sans alternance démocratique – des mêmes partis ou responsables politiques. Le contrôle ainsi exercé sur les politiques peut s’étendre au-delà de la sphère strictement administrative et affecter les actions et organisations de la société civile actives dans les domaines en question. Dès lors, il existe un risque réel de manque de transparence, de contrôle et de débat politique – et de capacité à définir de nouvelles priorités. Le développement d’une culture d’évaluation indépendante pourrait contribuer à ouvrir le débat en la matière.

147À un autre niveau, la lisibilité des réalisations des opérateurs publics et de leur coût n’est garantie par aucun mécanisme public de production récurrente d’informations. Or cela est essentiel pour les arbitrages politiques et la qualité du débat démocratique.

2.4.2. Favoriser les coopérations et évaluer les politiques

148Dans son contexte budgétaire contraint, une des marges de manœuvre de la Région de Bruxelles-Capitale pour améliorer son action est de favoriser les coopérations entre opérateurs et une meilleure affectation des moyens budgétaires aux divers créneaux de politique qui sont les siens ainsi qu’aux différents opérateurs qui les initient et les matérialisent.

149Cette amélioration devrait notamment s’appuyer sur une dynamique d’évaluation des politiques publiques beaucoup plus affirmée. Trop souvent, en effet, les politiques se développent par couches successives, au gré des volontés d’affirmation de la lisibilité du personnel politique et sans logique évaluative. On aboutit ainsi à développer des actions qui se superposent de manière peu cohérente ou, parfois, se concurrencent. Il conviendrait donc en priorité d’améliorer la coordination et les coopérations entre les administrations et les opérateurs publics et de limiter les nombreux doublons existant dans l’action publique à la croisée de l’action des opérateurs publics et des développements de la société civile. Les rapports entre pouvoirs publics régionaux et le secteur associatif devraient faire l’objet de contractualisations plus explicites, plus équilibrées et davantage transparentes.

150Par ailleurs, la logique d’évaluation des politiques devrait être intégrée dans la culture administrative et politique de la Région. Pour ce faire, cinq principes essentiels pourraient encadrer une politique régionale d’évaluation :

• la garantie d’indépendance : sauf dans le cas d’une auto-évaluation (qui devrait être complétée par d’autres interventions), l’évaluation d’une action publique doit être conduite par des acteurs qui ne sont pas juges et parties pour éviter toute autojustification ;
• la garantie de compétence et de rigueur : rigueur et compétence fondent la nécessité d’une éthique professionnelle des chargés d’évaluation et doivent permettre à ceux-ci, quelles que soient leurs méthodes, de disposer d’un minimum de langage commun et d’offrir à leurs interlocuteurs une capacité de distinction entre l’analyse des faits et les critères sur lesquels sont fondés leur jugement ;
• la garantie de transparence : l’évaluation ne peut rendre possible la critique éventuelle, ou l’expression d’autres jugements à partir des mêmes faits constatés, que si elle énonce clairement ses méthodes, ses critères, ses résultats ;
• la garantie de pluralisme : on ne peut juger d’un point de vue unique. Les personnes ou les institutions concernées par l’évaluation doivent pouvoir exprimer et défendre leur propre point de vue, la pluralité et l’indépendance des instances d’évaluation enrichit le jugement et évite les abus ;
• un système démocratique se doit d’ouvrir le plus largement possible un droit de saisine des instances d’évaluation à ses citoyens et assurer une règle de publicité qui ne peut être enfreinte que dans des cas exceptionnels.

151Enfin, s’il convient de conserver une distance critique essentielle quant à l’impact budgétaire des actions développées par les pouvoirs publics (plus de dépenses n’est pas la garantie d’une dépense de qualité et qui atteint les objectifs qui lui sont assignés), un examen d’impact budgétaire n’en est pas moins indispensable. Ainsi, par exemple, dans le secteur du logement, l’encouragement de l’accès à la propriété sociale qui est offert par le Fonds du logement par l’octroi de ses prêts hypothécaires aux ménages bruxellois constitue sans doute dans le cadre actuel une politique du logement intéressante à plus d’un titre. Du point de vue social, plus de 80 % des ménages bénéficiaires sont dans les conditions d’accès au logement social et, du point de vue financier, pour les pouvoirs régionaux, ces prêts octroyés sont remboursés au Fonds du logement généralement en vingt ans. Ils viennent donc reconstituer et garantir sa capacité d’action dans le temps. D’un autre côté, les ménages propriétaires s’occupent de l’entretien de leur bien et ils bénéficient d’un régime fiscal avantageux actuellement financé par l’État fédéral. Enfin, les transactions concernées assurent des recettes en termes de droit d’enregistrement pour la RBC.

152Ces observations suggèrent la mise sur pied rapide d’une institution au niveau bruxellois chargée de la statistique et de l’évaluation des politiques publiques et de la production des informations nécessaires à cet égard (ou la réforme d’une institution existante)  [77]. Étant donnée la nature du travail à réaliser et la nécessité d’une flexibilité claire en matière de personnel, une agence disposant d’une large indépendance pourrait être envisagée. Les expériences dans les autres régions ou pays européens, par exemple la Région wallonne (Service des études et de la statistique), pourraient utilement être examinées dans ce contexte.