1.1.1. Les nouvelles compétences des régions et des communautés

28 La politique agricole et la pêche maritime sont entièrement régionalisées, à l'exception des normes de sécurité, des revenus de remplacement en cas de cessation anticipée d'activité et du Bureau d'intervention et de restitution (BIRB).

29 Pour la préparation et les négociations avec les autorités européennes [13] ainsi que pour le suivi des activités à ce niveau, une concertation est prévue entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des entités fédérées.

30 Le transfert est réalisé en conformité avec la résolution du Parlement flamand, à l'exception des compétences relatives aux matières sanitaires et phytosanitaires.

31 Concernant le commerce extérieur, il est entièrement régionalisé à l’exception des opérations financières (essentiellement l'Office national du Ducroire et les prêts d'État à État) et des opérations multilatérales. La décision est conforme aux desiderata flamands, notamment par la suppression de l'OBCE, mais par contre l’Office national du Ducroire est maintenu. Les prêts d’État à État restent de la compétence du pouvoir fédéral.

32 Si la régionalisation quasi intégrale de l’agriculture, de la pêche maritime et du commerce extérieur répondent aux desiderata flamands, ces réformes semblent avoir rencontré le plein assentiment des négociateurs francophones, également preneurs d’un surcroît d’autonomie régionale en ces matières.

33 La réglementation organique des pouvoirs locaux est régionalisée, y compris la législation électorale provinciale et communale [14]. Les exceptions ont trait aux matières et aux garanties données par la loi de pacification du 9 août 1988, qui concerne les communes à facilités linguistiques essentiellement, ainsi qu'aux politiques en matière de police et de lutte contre l'incendie. La loi confirme les garanties données aux francophones habitant les communes de la périphérie bruxelloise [15] ainsi que celles dont bénéficient les néerlandophones, les francophones et les germanophones dans les communes dotées d'un statut spécial en vue de la protection de leurs minorités [16].

34 L'organisation de la tutelle sur les communes, y compris les communes à facilités de la périphérie bruxelloise, les communes de Comines-Warneton et de Fourons ainsi que les communes germanophones, est transférée aux régions [17]. Celles-ci doivent appliquer la réglementation d'une manière identique dans toutes les communes d’une même région.

35 Cette réforme est conforme aux desiderata flamands, sauf en ce qui concerne le respect de la loi de pacification et les autres garanties linguistiques exigées par les négociateurs francophones. Rappelons par ailleurs que le principe de la régionalisation de la nouvelle loi communale et de la loi provinciale faisait partie intégrante des accords de la Saint-Michel conclus fin septembre 1992 entre les partis de la majorité sociale-chré-tienne/socialiste, et élargis à la Volksunie et aux partis écologistes.

36 Au regard de l’accord interne à la CIIRI (avril 2000), les accords du Lambermont ont innové en adoptant le principe d’un transfert partiel des compétences en matière de coopération au développement. Sur ce point, la loi spéciale prévoit une procédure inusitée en créant un groupe de travail chargé d'étudier la communautarisation et surtout la régionalisation partielle de la coopération au développement. Le groupe de travail, coprésidé par des collaborateurs des deux vice-Premiers ministres chargés des réformes institutionnelles, sera effectivement mis en place ; il aurait dû rendre son rapport pour le 31 décembre 2002. Ce ne fut pas le cas, aucun consensus n'ayant été atteint parmi les participants.

1.1.2. L'extension de l’autonomie fiscale des régions et le refinancement des communautés

37 Outre le transfert de compétences, la réforme de 2001 accroît l'autonomie fiscale des régions et rencontre les besoins financiers des communautés en y apportant une réponse structurelle [18].

2.1.1. Le Forum

76 Les missions du Forum découlent en grande partie de l’accord du renouveau politique du 26 avril 2002. Dans la mesure où Écolo, dans l’opposition sous la nouvelle législature fédérale, confirme son plein soutien à la réalisation de cet accord, le gouvernement peut espérer trouver au sein des Chambres fédérales la majorité des deux tiers qui lui est nécessaire [40]. Agalev [41] n’entre plus en ligne de compte, n’étant plus représenté dans les assemblées fédérales.

77 La première mission du nouvel organe est de préparer les textes des articles nouveaux à insérer dans la Constitution, ainsi que des projets de loi relatifs à la réforme du système bicaméral, ces derniers visant essentiellement le Sénat.

78 La seconde mission est de concrétiser l’autonomie constitutive à octroyer à la Région de Bruxelles-Capitale.

79 Les autres missions consistent en la révision de l’article 195 de la Constitution (dont le principe, mais non les modalités, avait été adopté le 26 avril 2002), la fixation des dates pour les élections fédérales et régionales (certains songeant à regrouper les dates de scrutin, alors que la première élection « découplée » des Conseils de région et de communauté n’a pas encore eu lieu) et l’insertion dans la Constitution de l’expression « Des parlements de communauté et de région » en lieu et place, pour désigner les assemblées des entités fédérées, de l’expression « Des conseils de communauté et de région » [42].

80 Aux missions précitées, l’accord gouvernemental ajoute : « En outre, le Forum examinera et préparera par des projets de loi des solutions pour différentes questions en vue de contribuer à une plus grande cohérence structurelle de la répartition des compétences fédérales, régionales et/ou communautaires. Dans ce cadre, le Forum traitera entre autres de la sécurité routière et de l’octroi de licences en ce qui concerne le commerce des armes. Dans ce même cadre, on parlera aussi de la coopération au développement dans les limites fixées par la loi spéciale du 13 juillet 2001. »

81 Cet ajout est destiné à emporter l’adhésion des négociateurs flamands. Cependant, cette liste ne les satisfait guère car elle ne reprend pas clairement la question de ce qu’on appelle familièrement des ensembles de compétences homogènes, une de leurs revendications majeures, quoique l’évocation de projets de loi visant à une plus grande cohérence structurelle de la répartition des compétences ne s’en éloigne que d’une manière qui relève surtout de la sémantique. Par ailleurs, si l’accord n’évoque que trois matières dont le transfert aux régions doit être discuté, il les fait précéder d’un « entre autres » qui reflète la volonté des partenaires flamands de débattre d’autres transferts.

82 Nettement moins précis que l’accord gouvernemental de 1999, le texte de 2003 donne le sentiment que les négociateurs francophones ont marqué des points. En effet, ils ne s’engagent pas sur des sujets considérés par eux comme vitaux, et qui constituent une part essentielle des revendications flamandes en 2003, notamment la défédéralisation de la sécurité sociale et la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde.

83 À l’exception de la réforme du Sénat, esquissée dans l’accord du 26 avril 2002, le texte de juillet 2003 ne comporte aucune piste de solution ni aucune option importante. Cette absence d’orientation concerne notamment la procédure de révision de la Constitution, visée par l’article 195 de la Constitution [43].

84 Le « renforcement de l’État fédéral » peut donc être compris dans les deux acceptions relevées ci-dessus.

2.1.2. Les autres questions institutionnelles

85 En dehors du Forum et du Comité de concertation, l’accord de gouvernement aborde les questions institutionnelles, sous un angle plus concret, dans trois autres chapitres.

86 Le premier chapitre, intitulé « Plus de démocratie citoyenne et participative », reprend des questions visées par la déclaration de révision de la Constitution, dont la régionalisation de l’organisation des consultations populaires communales et provinciales et des conseils de district : l’objectif est de parfaire ce qui aurait dû être fait lors de la mise en œuvre des accords du Lambermont en 2001, mais qui n’avait pas pu être réalisé faute de voir l’article 41 soumis à révision à cette époque [44].

87 Toujours sur le terrain institutionnel, l’accord de gouvernement s’intéresse encore à deux questions.

88 L’augmentation des moyens financiers octroyés à la Région bruxelloise au titre de capitale rencontre une demande émanant essentiellement des partis francophones. Plus précisément, le gouvernement envisage d’augmenter les moyens prévus par l’accord de coopération visant à financer les responsabilités de Bruxelles en tant que capitale, accord appelé de plus en plus souvent Beliris.

89 Le financement de la réalisation de travaux à Bruxelles avait déjà été augmenté une première fois en 1999, et plus tard dans le cadre de l’accord du Lombard [45].

90 L’accord prévoit enfin l’équilibre des finances publiques tel que requis par les dispositions européennes. À cet effet, il existe un accord de coopération [46] entre l’Autorité fédérale, les régions et les communautés qui fixe les objectifs en termes de déficit autorisé et donc la contribution des entités fédérées à l’assainissement des finances publiques. L’accord de gouvernement vise l’élaboration d’un nouvel accord de coopération pour le mois de septembre 2003, apparemment plus strict pour les entités fédérées, et cela sur la base des nouveaux chiffres du Bureau fédéral du Plan [47] et des recommandations figurant dans le rapport annuel du Conseil supérieur des finances. Plusieurs dossiers pouvant avoir une influence sur les finances des différentes entités fédérées sont liés à cet accord selon le texte même de celui-ci, à savoir d’abord les répercussions sur les finances des initiatives reprises dans la Déclaration de politique fédérale, ensuite les dossiers qui restent en suspens devant le Comité de concertation, ainsi que la répartition des efforts relatifs à l’accord de Kyoto et l’indication par les régions de leurs priorités en matière d’investissements ferroviaires.

91 Dans l’ensemble, si l’on constate que l’accord de gouvernement n’est pas très élaboré sur la question communautaire, les discussions semblent cependant avoir été vives. La presse évoque après coup le fait que les francophones ont élaboré et présenté une liste dite des « horreurs », à la suite des revendications institutionnelles des partis flamands [48]. Cette liste comprend une série de revendications francophones qui seraient mises sur la table lors d’une prochaine négociation communautaire si les revendications flamandes devaient porter sur des points inacceptables pour les francophones. On y retrouve l’assentiment à apporter à la convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales, la question du renvoi à l’assemblée générale du Conseil d’État lorsque les requérants résident dans une commune à statut spécial, la suppression de la circulaire Peeters restreignant les facilités administratives reconnues aux francophones dans les communes flamandes, le transfert vers le niveau fédéral de la compétence en matière de médecine préventive, etc. [49] Cet incident provoqua une tension lors de la négociation gouvernementale et la résolution des problèmes institutionnels fut reportée.

2.2.1. La régionalisation de l’octroi des licences d’exportation, d’importation et de transit d’armes

93 La question était redevenue particulièrement épineuse [50] à la suite de l’octroi par le vice-Premier ministre et ministre des Affaires étrangères Louis Michel (MR) d’une licence d’exportation vers le Népal à la FN en 2002 [51]. L’accord gouvernemental renvoie la résolution de cette question au Forum, mais au cours de sa première réunion en juillet 2003, le Conseil des ministres décide de procéder immédiatement à la rédaction d’un projet de loi spéciale qu’il souhaite faire adopter avant les vacances parlementaires.

94 Sans accord sur un programme de réformes institutionnelles, le gouvernement aborde dès le début un sujet hautement sensible pour le monde politique. Bien que ne disposant pas de la majorité des deux tiers, il dépose un projet de loi spéciale qui trouve la majorité nécessaire, le CDH et Écolo s’abstenant [52].

95 En 1991, la solution du problème né de l’opposition flamande à certaines exportations d’armes fabriquées en Wallonie avait été trouvée en créant un système où les licences demandées par une entreprise wallonne ou bruxelloise francophone étaient octroyées par un ministre francophone, et les licences demandées par les entreprises néerlandophones, par un ministre néerlandophone.

96 La régionalisation de la compétence en matière d’octroi de licences revient en fait à céder aux entités fédérées une partie, marginale mais importante en termes d’enjeux intérieurs, de la politique étrangère de l’État fédéral.

97 Paradoxalement, la régionalisation de cette matière fut l’occasion de débats parlementaires où les représentants du CD&V, de la N-VA et du Vlaams Blok, tenants de la régionalisation la plus poussée, ont reproché aux Flamands de la majorité fédérale de ne plus pouvoir intervenir dans l’octroi des licences wallonnes, et de ce fait, de diminuer l’influence flamande sur la politique étrangère belge [53].

2.2.2. Le report du Forum

98 L’accord de gouvernement ne fixe aucune date relative à la création et au démarrage des travaux du Forum. Il apparaît rapidement que les partis francophones de la majorité fédérale ne sont pas désireux de précipiter les échéances, craignant que par-delà quelques thèmes supposés consensuels, les discussions tournent rapidement autour d’un cahier de revendications flamand comportant de nombreux points problématiques pour les francophones.

99 Début novembre 2003, Johan Vande Lanotte (SP.A), vice-Premier ministre chargé, comme son collègue Louis Michel (MR), des réformes institutionnelles au sein du gouvernement fédéral, annonce au Sénat [54] la rédaction, dans un délai d’un mois, d’un texte de base pour les travaux du futur Forum. Le Forum réunirait des représentants des différents gouvernements et des partis de la majorité fédérale, mais sa composition et l’échéancier de ses travaux doivent être précisés par le texte annoncé. Les thèmes de discussion évoqués devant le Sénat sont ceux de l’accord du renouveau politique du 26 avril 2002, auquel le vice-Premier SP.A ajoute la sécurité routière, dont il doit être possible de parler avant les élections de 2004 alors que, précise-t-il, les autres thèmes sont trop sensibles pour être traités en période préélectorale.

100 Il semble que ce texte de base n’ait jamais été transmis aux membres du gouvernement, voire jamais rédigé. En tout état de cause, la coalition fédérale, fin 2003-début 2004, est sujette à de vives tensions à propos de l’octroi du droit de vote aux étrangers non européens pour les élections communales, l’hypothèse se faisant même jour d’une chute du gouvernement sur ce projet farouchement critiqué par le VLD.

101 Début janvier 2004, il est entendu au sein de la majorité que le Forum institutionnel ne peut être créé qu’après les élections régionales, communautaires et européennes du 13 juin 2004, le risque étant trop important de crisper les débats et de diviser la coalition de manière dommageable pour tous ses membres si le Forum devait s’ouvrir en période préélectorale, propice aux surenchères. De même, la majorité « violette » décide de reporter la réforme des fins de carrière et le relèvement du taux d’activité des travailleurs de plus de 50 ans après les élections sociales de mai 2004.

102 Dans les semaines qui précèdent les élections du 13 juin, les déclarations des responsables politiques sont particulièrement contrastées entre le Nord et le Sud du pays : les leaders flamands exposent leurs ambitions en matière de transferts de compétences au profit des entités fédérées, tandis que les leaders francophones répètent leur hostilité à tout débat institutionnel qui dépècerait le niveau de pouvoir fédéral.

103 Le 25 mai 2004, un comité ministériel restreint (kern), élargi à titre exceptionnel aux présidents des quatre principaux partis de la coalition fédérale, se livre à un tour d’horizon de la situation politique, incluant le travail à entamer après les élections au sein du Forum. Aucune décision n’y est prise, le seul véritable point d’accord semblant résider dans la nécessité d’envisager un recouplage des dates de scrutin [55]. Cette réunion a aussi pour but de s’assurer, trois semaines avant les élections régionales, de la volonté de chacun de préserver le gouvernement fédéral des négociations des gouvernements régionaux. Sans doute destinée à rassurer l’opinion flamande quant au fait que des négociations institutionnelles démarreront après les élections, la réunion confirme de plus le faible niveau de préparation et d’accord au sein de la coalition en ces matières.

2.3.1. Les propositions de loi visant à scinder la circonscription électorale

105 Dès l’ouverture de la législature fédérale 2003-2007, le député N-VA Geert Bourgeois dépose une proposition de loi [56] visant à scinder la circonscription pour toutes les élections, mais en répartissant préalablement les sièges entre néerlandophones et francophones pour ce qui concerne la Chambre. Il propose une scission en deux circonscriptions englobant chacune Bruxelles, soit le Brabant flamand (Bruxelles – Hal-Vilvorde – Louvain) et le Brabant wallon (Bruxelles – Nivelles).

106 En ce qui concerne Bruxelles, les électeurs pourraient choisir une liste francophone ou une liste flamande, les candidats bruxellois devant se présenter sur des listes unilingues. Le « chiffre de population » à prendre en compte pour déterminer le nombre de sièges entre les deux groupes découle de la proportion fixée pour la répartition des sièges au Parlement bruxellois lors de l’accord du Lombard (17 N et 72 F sur 89 membres, c’est-à-dire environ 19 % des sièges pour les Flamands de Bruxelles).

107 Dans son avis, le Conseil d’État estime la proposition de loi contraire à l’article 63 de la Constitution parce qu’un même territoire ne peut appartenir à deux circonscriptions, et également en raison de la proposition relative au nombre de sièges : cette proposition viole le principe d’égalité, chaque siège ne représentant plus un même nombre d’habitants [57].

108 Pour les francophones, cette proposition est inacceptable car elle retire les droits électoraux aux francophones de l’arrondissement de Hal-Vilvorde, crée des sous-nationa-lités à Bruxelles et ne permet plus l’élection de candidats francophones dans le Brabant flamand ; il est interdit de présenter des candidats francophones dans les communes de Hal-Vilvorde, même dans les communes à facilités.

109 Une autre proposition de loi est déposée à la Chambre le 24 octobre 2003 par Hans Bonte (SP.A), Willy Cortois (VLD), Herman Van Rompuy (CD&V) et consorts [58]. Les trois signataires cités sont domiciliés et élus dans l’arrondissement de Hal-Vilvorde et leur proposition fait l’objet d’une approbation des bourgmestres flamands de Hal-Vil-vorde. Elle est d’ailleurs connue sous l’appellation de proposition de loi « des bourgmestres flamands » La proposition suggère la scission de Bruxelles-Hal-Vilvorde en deux circonscriptions, celle du Brabant flamand et celle de Bruxelles. L’apparentement serait instauré entre Bruxelles et le Brabant flamand ou le Brabant wallon. En cas d’apparentement, la double candidature serait autorisée pour les listes bruxelloises. Le système permet de présenter dans la circonscription de Bruxelles les mêmes candidats flamands que dans celle du Brabant flamand. L’apparentement lié à une déclaration d’appartenance linguistique des candidats à Bruxelles doit permettre aux partis néerlandophones d’obtenir un ou plusieurs sièges à Bruxelles [59].

110 L’avis du Conseil d’État se réfère à l’arrêt de la Cour d’arbitrage 73/2003 [60]. La scission de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde serait acceptable si on maintenait un découpage « provincial » des circonscriptions électorales. Mais le Conseil d’État relève que la proposition crée une discrimination importante en permettant aux listes qui se présentent dans deux circonscriptions de récolter des voix sur deux territoires différents. De plus, les candidats figurant sur une liste bruxelloise qui voudraient recourir à l’apparentement avec une liste présentée dans le Brabant flamand devraient faire préalablement une déclaration d’expression linguistique flamande : il y a donc une discrimination dans le chef des francophones. En fait, si une liste bruxelloise désirait bénéficier de cet apparentement avec le Brabant flamand, il faudrait se déclarer flamand à Bruxelles et renoncer à l’apparentement avec une liste du Brabant wallon [61].

2.3.2. La nouvelle fronde des bourgmestres et la formation d’un front flamand

111 À l’approche des élections régionales, communautaires et européennes du 13 juin 2004, le dossier de la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde revient en force dans le débat politique, au point de finir par dominer la campagne électorale. Nous ne donnerons ici qu’un aperçu de ce mouvement de grande ampleur.

112 Le 10 décembre 2003, une résolution du Parlement flamand, adoptée à l’unanimité moins une voix, celle du membre francophone Christian Van Eyken (UF), appelle à la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde et de l’arrondissement judiciaire de Bruxelles [62], scission à réaliser avant les élections européennes de juin 2004. Cette résolution « soutenant le plan d’action des États généraux des bourgmestres et échevins flamands de l’arrondissement administratif de Hal-Vilvorde » découle des travaux de ces « États généraux » au cours desquels plusieurs bourgmestres ont menacé de ne pas collaborer à l’organisation du scrutin du 13 juin 2004 (en pratique, à le boycotter) si la scission n’était pas obtenue avant cette échéance. Si la résolution en appelle au passé, et notamment à l’accord du gouvernement flamand de juillet 1999 qui exigeait d’obtenir la double scission avant fin 2001, elle est aussi motivée par le fait que l’élection européenne intègre la zone de Bruxelles-Hal-Vilvorde dans la circonscription unique où concourent les listes de candidats qui se présentent devant le collège électoral français.

113 En janvier 2004,25 bourgmestres de Hal-Vilvorde (sur les 35 communes que compte l’arrondissement) se disent décidés à boycotter l’organisation du scrutin européen si la scission n’est pas intervenue pour le 1^er avril 2004 [63]. La conférence des bourgmestres de Hal-Vilvorde, qui donne le la dans cette fronde, a pour porte-parole le bourgmestre VLD de Lennik, Willy De Waele, et parmi ses fers de lance le bourgmestre SP.A de Kapelle-op-den-Bos et ancien ministre régional de l’Intérieur, Leo Peeters : les principaux partis flamands du gouvernement fédéral sont ainsi impliqués dans le mouvement par le biais de leurs édiles locaux. On remarque également que le bourgmestre CD&V de Vilvorde, l’ancien Premier ministre Jean-Luc Dehaene, appelle lui aussi au boycott du scrutin : les trois partis traditionnels flamands convergent sur une revendication partagée par les partis séparatistes [64].

114 L’argumentation juridique sur laquelle ils se basent est l’arrêt de la Cour d’arbitrage de mai 2003 qui annule le système particulier mis en place dans le Brabant flamand pour les élections à la Chambre. Cet arrêt fait également référence à un arrêt de 1994 qui reconnaît la légitimité d’un système électoral particulier à Bruxelles-Hal-Vilvorde, au nom des équilibres linguistiques et de la protection des minorités [65]. Mais la Cour ajoute une formule qui retient l’attention des bourgmestres flamands : « Les conditions de cet équilibre ne sont pas immuables ». L’arrêt précise en outre que le système actuel d’une circonscription bilingue de Bruxelles-Hal-Vilvorde doit pouvoir être maintenu pendant quatre ans, soit jusqu’aux élections législatives de 2007. La Cour d’arbitrage donnait plutôt raison à la thèse des bourgmestres flamands sur le fait que quelque chose doit être fait, mais leur donne tort quant au calendrier. Rappelons que l’arrêt ne concerne pas les élections pour le Parlement européen mais uniquement celles de la Chambre.

115 Pour se donner une chance de voir la scission de la circonscription électorale aboutir avant le scrutin de 2004, Geert Bourgeois, président de la N-VA, dépose à la Chambre un amendement au projet de loi organisant les élections européennes [66]. Malgré le front flamand affiché sous les multiples formes déjà signalées, l’amendement est rejeté le 22 janvier 2004. Au sein de la majorité fédérale, une partie des députés VLD et SP.A vote contre l’amendement, privilégiant la stabilité gouvernementale fédérale, mais un député SP.A, les six députés Spirit et sept députés VLD s’abstiennent, d’où le titre choisi par De Standaard pour rendre compte de l’événement : « SP.A – Spirit en VLD spreken met dubbele tong [67]. » Tous les partis flamands de la majorité fédérale déclarent alors que la scission figurera à l’ordre du jour du Forum institutionnel qui s’ouvrira après les élections, et font la promesse solennelle, réitérée à de multiples reprises tout au long de la campagne électorale, qu’ils obtiendront gain de cause. VLD, SP.A et Spirit se lient ainsi les mains en s’engageant à la fois sur un objectif et sur un calendrier, alors même que les partis francophones du gouvernement fédéral rappellent que l’accord de gouvernement ne prévoit pas de discuter d’un tel sujet.

116 De nombreuses déclarations en faveur de la scission émailleront toute la période préélectorale, parmi lesquelles on retiendra l’affirmation réitérée, de la part du ministre flamand de l’Intérieur, Paul Van Grembergen (Spirit), qu’il ne sanctionnera aucun bourgmestre flamand qui boycotterait l’organisation des élections européennes pour protester contre le maintien de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde [68].

117 La pression des bourgmestres rebelles de la périphérie, ainsi que de diverses organisations flamandes et des partis flamands situés dans l’opposition au niveau fédéral, ne fera que croître à l’approche du scrutin, au point que l’éventualité du boycott de l’élection européenne par certaines communes [69] sera prise au sérieux par le ministre fédéral de l’Intérieur, le VLD Patrick Dewael, qui annonce dès février 2004 que les bourgmestres qui se soustrairaient à leurs obligations seraient passibles de sanctions, le ministre se déclarant prêt à assumer ses responsabilités. D’autres mises en garde contre les risques encourus par d’éventuels récalcitrants, ainsi qu’une plainte déposée au pénal [70] le 15 avril 2004 par Éric Libert, échevin FDF de Rhode-Saint-Genèse, ont sans doute contribué à faire rentrer les bourgmestres dans le rang, le scrutin européen étant finalement organisé sans problème majeur. Mais à la veille des élections, tous les partis flamands auront pris l’engagement solennel d’obtenir la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde à bref délai [71], et en tout cas bien avant les élections fédérales de 2007, conformément à ce que prescrit, selon la lecture qu’ils en font, l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 26 mai 2003.

« Meer Vlaanderen »

122 L’accord du gouvernement flamand complète les résolutions du Parlement flamand sur différents points. Cela signifie concrètement que, d’une part, le nouveau gouvernement flamand demande une modification de la répartition des compétences entre le niveau fédéral et l’entité flamande, dans le but de renforcer « la force de gestion » de ses institutions, et, d’autre part, que la liste de ses revendications s’est affinée. Elle est étoffée par l’adjonction de nouvelles revendications, mais elle est en retrait sur les résolutions du 3 mars 1999 sur différents points qui ont dû paraître politiquement ou techniquement inaccessibles (la régionalisation de l’IPP, par exemple, ne figure pas dans l’accord alors qu’elle était revendiquée en 1999).

Principes généraux repris dans l’accord du gouvernement flamand

123 L’accord demande plus de compétences pour la Flandre par la voie de transferts vers la Communauté ou, surtout, vers la Région flamande :

• plus d’autonomie en matière fiscale et financière : la totalité des compétences en matière d’impôts régionaux, y compris leur prélèvement, est visée ;
• la compétence exclusive pour le secteur des soins de santé et de la famille (ce qui recouvre notamment deux branches de la sécurité sociale), la coopération au développement (qui n’était censé être que partiellement transférée aux régions et aux communautés selon l’accord du Lambermont), les télécommunications, les sciences et les technologies ;
• une autonomie constitutionnelle complète quant à l’organisation des institutions régionales et communautaires ;
• les transports et la mobilité : il s’agit du transfert de l’infrastructure des chemins de fer, de l’exploitation du rail et d’une présence renforcée des régions dans les organes de gestion au sein de la SNCB ;
• les problèmes de circulation : les régions devraient pouvoir introduire de nouvelles réglementations en matière de circulation routière et de police ;
• la réglementation complète relative à la navigation intérieure doit être également transférée aux régions.

L’établissement d’ensemble de compétences homogènes

124 Une des principales revendications est de réaliser des ensembles de compétences plus homogènes – c’est-à-dire, faut-il comprendre, des compétences (quasi) exclusives des régions et des communautés – dans les secteurs énumérés ci-après :

• la gestion de l’emploi :
  • de plus grandes possibilités pour utiliser les allocations de chômage comme instrument actif du marché du travail, entre autres par l’utilisation des allocations de chômage pour des projets d’expérience de travail, ainsi que par la conclusion d’accords de coopération avec le fédéral ;
  • la conclusion d’accords sociaux flamands pour les compétences flamandes et la ratification commune des accords sociaux concernant les compétences flamandes et fédérales ;
  • le contrôle et la surveillance du travail intérimaire ;
  • le transfert du congé payé d’éducation, l’apprentissage industriel et la formation en entreprise ;
• l’économie :
  • le transfert des compétences du comité socio-économique de la distribution et le transfert de la Commission nationale pour la distribution ;
  • le transfert de tous les instruments de développement en faveur des entreprises et des indépendants ;
• la gestion de l’énergie :
  • une réglementation propre dans les domaines de l’énergie qui ont déjà été régionalisés ;
  • le transfert du droit de décision concernant la fixation des tarifs et des conditions de connexion pour les matières qui appartiennent aux compétences des entités fédérées : la distribution, l’utilisation rationnelle de l’énergie, la production décentralisée. Le Comité de contrôle pour l’électricité et le gaz doit être transformé en un organe indépendant composé de deux chambres ;
• les statistiques : l’organisation et la gestion de statistiques pour la Flandre ;
• la police, la justice, la fonction publique et l’administration :
  • des compétences supplémentaires en matière d’organisation, de fonctionnement et de gestion de la police et de la justice ;
  • la répartition des revenus d’une éventuelle taxe sur l’énergie imposée dans le contexte européen ;
  • l’autonomie concernant l’organisation et le statut du personnel des entités fédérées, où une réforme de l’arrêté relatif aux principes généraux de la fonction publique semble nécessaire [76] ;
  • le droit et les instruments d’expropriation liés aux compétences régionales et communautaires ;
  • une Inspection des finances flamande ;
  • le déblocage du transfert de biens de l’Autorité fédérale vers les communautés et les régions ;
  • une Cour des comptes liée au Parlement flamand ;
  • le transfert de la conception et du contrôle de la comptabilité publique.

De nouvelles compétences ponctuelles

125 Pour accentuer la cohérence des compétences, le gouvernement flamand demande en outre le transfert de nouvelles matières, dont :

• le transfert de la justice des mineurs d’âge ;
• la scission du Fonds d’équipement et de services collectifs (FESC) ;
• la sécurité routière, y compris la réglementation routière et les amendes ;
• le fonds des calamités et l’assurance des calamités ;
• l’organisation et la gestion concernant la protection civile, les pompiers et l’organisation des CPAS ;
• l’inspection des langues et l’inspection pédagogique des écoles dans les communes à facilités ;
• la gestion de l’implantation des grandes surfaces ;
• le cadastre.

Les revendications relatives à Bruxelles

126 Malgré les avancées obtenues lors des négociations du Lombard, le gouvernement flamand persiste à vouloir obtenir une représentation garantie ainsi qu’une participation effective et équilibrée des deux groupes linguistiques à tous les niveaux de décision, ce qui semble viser surtout le niveau communal, puisque la représentation garantie au Parlement régional a été obtenue en 2001. Pour l’administration publique, l’option retenue est celle d’avoir des fonctionnaires bilingues plutôt que le bilinguisme des services.

127 Les partis de la majorité gouvernementale insistent également sur la nécessaire scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde et de l’arrondissement judiciaire bilingue de Bruxelles, qui couvre le même territoire que la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde. Le gouvernement s’engage à tout mettre en œuvre au niveau fédéral pour que cette scission intervienne « sans délai [77] » par l’adoption d’une proposition de loi commune aux partis de la coalition flamande. Au début de l’année parlementaire, une nouvelle proposition de loi pour la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde pour les élections à la Chambre, au Sénat et au Parlement européen sera effectivement introduite, le texte étant déposé dès le 13 octobre 2004 [78].

128 Sous le titre « Brussel is en blijft de hoofdstad van Vlaanderen », le document confirme que la Flandre et Bruxelles sont liées sur les plans économique, culturel et du bien-être et réaffirme le caractère bilingue de la capitale.

129 Pour le gouvernement flamand, les Bruxellois flamands font partie intégrante de la Communauté flamande. Cela signifie que la Flandre doit exercer totalement ses compétences dans la capitale et veiller à ce que « la gestion flamande ne s’arrête pas aux frontières de la Région flamande, mais s’applique également à Bruxelles ».

130 Le texte énumère ensuite diverses propositions visant à mieux assurer la présence flamande à Bruxelles, notamment par :

• le contrôle de chaque décret et règlement flamand pour vérifier leur applicabilité à Bruxelles ;
• le développement de l’offre de services afin de renforcer la présence flamande dans la capitale via la quantité et la qualité des institutions flamandes ;
• la reconnaissance de la « Vlaamse Gemeenschapscommissie » comme partenaire politique prioritaire dans le renforcement de la politique flamande à Bruxelles ;
• le développement d’une politique de promotion des langues et l’établissement d’un inventaire des plaintes existantes en matière de législation sur l’emploi des langues ;
• la construction d’un réseau qui lie la Flandre à sa capitale au niveau socio-économique. Ce dernier doit être réalisé en liaison avec la Région de Bruxelles-
  Capitale dans les domaines de l’environnement, de la circulation, des transports en commun, de la formation à l’emploi et de la mise au travail.

• la réalisation d’un plan stratégique pour augmenter l’offre flamande de l’aide aux personnes et de soins de santé, en particulier pour les soins à domicile et les soins aux personnes âgées, ce qui comprend l’étude de faisabilité d’un deuxième hôpital flamand à Bruxelles ;
• l’ajout d’un chapitre sur Bruxelles dans le décret flamand sur la politique sociale ;
• la réalisation d’une politique cohérente dans le cadre de l’enseignement néerlandophone à Bruxelles. Des mesures doivent être prises pour signaler aux parents qu’il est important que leurs enfants parlent le néerlandais en dehors de l’école et en dehors des heures de cours ;
• l’élargissement de l’offre flamande en matière de formation à l’emploi à Bruxelles et le développement de formations en ce qui concerne les langues ;
• la promotion de l’organe culturel « Vlaams-Nederlands Huis » à Bruxelles, et celle des centres communautaires dans le but de faire connaître l’offre culturelle flamande.

La périphérie bruxelloise et les communes à facilités

131 Pour renforcer sa présence dans la périphérie flamande de Bruxelles et dans les communes à facilités, le gouvernement flamand a décidé que les compétences concernant la politique dans la périphérie seraient attribuées à un ministre bien déterminé qui devait les gérer en collaboration avec les ministres compétents pour le développement de la qualité de vie, le logement, le bien-être, l’enseignement, la culture, la nature et l’environnement. À cette fin, diverses initiatives doivent être prises :

• la législation dans tous les domaines doit être établie en tenant compte de ses effets sur les communes de la périphérie ; l’asbl De Rand devait désormais être l’instrument le plus important dans la mise en œuvre de cette politique ;
• les communes à facilités doivent adhérer à la politique de la Communauté flamande ;
• une politique d’accueil et de communication pour les personnes qui parlent une autre langue doit être mise en œuvre. Dans les écoles néerlandophones de la périphérie, un soutien et une formation complémentaires doivent être apportés aux enfants parlant une autre langue ;
• une solution devrait être trouvée pour le 1^er janvier 2006 en ce qui concerne la problématique de la pédagogie et de l’inspection des langues dans l’enseignement francophone des communes à facilités ;
• les efforts en matière de logement et d’affectation du sol seront renforcés afin de contrer l’augmentation de la francisation.

4.4.1. Proposition de loi de parlementaires CD&V

164 Servais Verherstraeten, Dirk Claes et Paul Tant, tous trois CD&V, proposent le retour partiel à la situation antérieure aux modifications électorales de 2002, et ce par la suppression du découpage provincial des circonscriptions [96]. Ils proposent en outre de scinder Bruxelles-Hal-Vilvorde en deux circonscriptions (Bruxelles et Hal-Vilvorde), rétablissent l’apparentement provincial, et proposent pour Bruxelles l’apparentement de cette circonscription avec le Brabant wallon d’une part, et avec Hal-Vilvorde et Louvain d’autre part.

165 Dans son avis, le Conseil d’État estime qu’en retournant au système antérieur à 2002, on échappe à la critique de traitement différencié émise par la Cour d’arbitrage dans l’arrêt 73/2003 [97]. Pour cette autorité, la scission de Bruxelles-Hal-Vilvorde relève du pouvoir d’appréciation du législateur.

166 L’apparentement ne pose pas de problème en soi, mais ici le système est préjudiciable aux listes qui ont pour objet de se grouper avec des listes similaires présentées dans les diverses circonscriptions visées. Par exemple, une liste bruxelloise ne pourrait pas, si ses candidats se déclaraient francophones, faire une déclaration d’apparentement avec une liste déposée à Hal-Vilvorde ou à Louvain : elle ne pourrait faire une pareille déclaration qu’avec une liste déposée dans le Brabant wallon.

4.4.2. Proposition de loi de parlementaires MR

167 Daniel Bacquelaine et Olivier Maingain (MR) proposent [98] l’établissement d’une circonscription électorale unique sur le territoire du Brabant antérieur à la scission de la province en 1995. Les listes seraient identiques sur l’ensemble de l’ancienne province de Brabant ; il y aurait donc possibilité de voter pour les listes flamandes à Bruxelles et dans le Brabant wallon, et pour les listes francophones dans le Brabant flamand. Cette proposition de loi entend répondre directement à l’arrêt de la Cour d’arbitrage en reprenant son argument selon lequel il faut un traitement équivalent pour les candidats d’une part, et pour les électeurs d’autre part, qui doivent tous appartenir à des circonscriptions découpées selon une logique identique (en l’occurrence provinciale) sur tout le territoire. Toutes les circonscriptions, en effet, correspondent au territoire des provinces actuelles ou à celui de l’ancienne province de Brabant.

168 Le Conseil d’État a rendu un avis assez négatif, mais il est difficile de percevoir l’argument juridique qui fait obstacle à cette proposition [99]. Il estime que les candidats « brabançons » seraient traités différemment de ceux des autres provinces, et que le droit, reconnu par l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 26 mai 2003, à adopter des modalités spéciales pour les circonscriptions de l’ancienne province de Brabant ne va pas « jusqu’à la fusion de ces circonscriptions ». Le MR était sans doute conscient que cette proposition n’avait pratiquement aucune chance d’être acceptée par les partis flamands, mais elle reflète son souci de ne pas tenir la frontière linguistique pour un cadre sous-jacent à toute réforme.

4.4.3. Proposition de loi de parlementaires VLD, CD&V, N-VA et SP.A – Spirit

169 Rik Daems (VLD), Dirk Van der Maelen (SP.A), Pieter De Crem (CD&V), Patrick De Groote (N-VA) et Koen T’Sijen (Spirit) proposent de scinder Bruxelles-Hal-Vilvorde et de créer trois circonscriptions électorales : le Brabant flamand, le Brabant wallon et Bruxelles [100]. La circonscription du Brabant flamand doit comprendre les arrondissements administratifs de Louvain et de Hal-Vilvorde. Ils ajoutent, comme règle particulière, le maintien de la possibilité de l’apparentement pour les listes bruxelloises, étant entendu que l’on ne pourrait y recourir simultanément avec le Brabant flamand et avec le Brabant wallon. Cette proposition de loi reprend le contenu de la proposition de loi dite « des bourgmestres flamands » (cf. supra) [101].

170 Annoncée dans l’accord du gouvernement flamand de juillet 2004, cette proposition est la base commune d’action des partis du gouvernement flamand. Elle répond selon ses auteurs à l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 26 mai 2003 et aux objections émises par le Conseil d’État sur la proposition de loi du 24 octobre 2003.

171 Pour le Conseil d’État [102], la proposition de scission ne pose aucun problème comme telle. Par contre, la technique de l’apparentement telle que prévue est jugée préjudiciable aux listes francophones du Brabant flamand parce qu’elles ne peuvent pas s’apparenter avec celles déposées dans le Brabant wallon, alors que les listes bruxelloises flamandes peuvent le faire avec celles déposées dans le Brabant flamand. De plus, en cette matière, les listes francophones bruxelloises perdraient une partie de leur potentiel électoral étant donné le choix d’apparentement qu’elles devraient faire entre le Brabant wallon et le Brabant flamand.

172 Avec cette proposition, l’objectif des partis flamands de recueillir un maximum de sièges flamands est atteint [103]. Pour leur part, les électeurs francophones du Brabant flamand subissent une modification de régime électoral sur plusieurs plans : ils ne peuvent plus voter pour des candidats francophones de Bruxelles ; leurs voix ne sont plus prises en compte dans le système d’apparentement pour pouvoir élire un député, car les listes francophones de Bruxelles s’apparenteront forcément avec celles du Brabant wallon qui offrent un potentiel de voix très nettement supérieur au potentiel de voix francophones dans le Brabant flamand ; les candidats francophones qui se présentent à eux, s’ils sont élus, ne peuvent siéger qu’au sein du groupe linguistique flamand de la Chambre.

173 Les listes francophones de Bruxelles, elles, perdent la possibilité en pratique d’obtenir les sièges dévolus par apparentement dans le Brabant flamand [104], et perdent leur potentiel électoral dans les communes de Hal-Vilvorde.

174 Le problème que le Conseil d’État relève concernant l’apparentement devient évident si l’expression comme suit : les sièges doivent être attribués aux listes qui peuvent se présenter sur un même territoire ; si certaines listes ne peuvent se présenter sur une partie du territoire, il y a violation de l’égalité entre listes, entre candidats et entre électeurs.

4.4.4. Proposition de loi de parlementaires PS

175 Des parlementaires PS déposent une proposition de loi visant à revenir aux anciens arrondissements électoraux, c’est-à-dire à ceux antérieurs à la provincialisation des circonscriptions [105]. Il s’agit de revenir à une situation où l’apparentement provincial entre les arrondissements était prévu.

176 Comme le relève le Conseil d’État [106], cette proposition répond à l’argument de la Cour d’arbitrage en ce que les habitants du Brabant flamand ne sont plus les seuls à ne pas disposer d’une circonscription à la taille d’une province. En outre, le Conseil d’État relève qu’aucune disposition constitutionnelle n’oblige le législateur à scinder la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde [107].

4.4.5. Proposition de loi de parlementaires CDH

177 Très proche de la précédente, cette proposition [108] poursuit le même objectif : la modification du Code électoral en vue de l’abandon des circonscriptions provinciales auxquelles les sociaux-chrétiens francophones s’étaient d’ailleurs déjà opposés en 2002. Le CDH regrette également l’absence d’une « stratégie collective francophone ».

4.5.1. La composition du Forum

179 Les membres du Forum ont été désignés selon une méthode souple résultant d’une négociation politique. Ni la règle de la représentation proportionnelle, ni celle de la représentation des divers niveaux de pouvoir n’ont été prises en compte comme cela avait été le cas pour la CIIRI.

180 Au 19 octobre 2004 [109], le Forum compte 19 membres dont 9 francophones, 9 néerlandophones et un germanophone avec voix consultative. Pour le gouvernement fédéral, siègent Patrick Dewael (VLD), Johan Vande Lanotte (SP.A), Didier Reynders (MR) [110], Philippe Moureaux (sénateur PS), Patrick Vankrunkelsven (sénateur VLD), Geert Lambert (député fédéral Spirit, président de son parti), Olivier Maingain (député MR) et Denis Grimberghs (député bruxellois CDH), soit huit personnes. Le gouvernement flamand est représenté par Yves Leterme (ministre-président CD&V), Fientje Moerman (vice-présidente VLD), Frank Vandenbroucke (vice-président SP.A) et Bart De Wever (député flamand N-VA, président de son parti), soit quatre personnes.

181 Deux membres siègent pour le gouvernement wallon : Jean-Claude Van Cauwenberghe (ministre-président PS) et Melchior Wathelet (député fédéral CDH). Le gouvernement de la Communauté française est représenté par Marie Arena (ministre-présidente PS) et Marcel Cheron (député wallon et communautaire Écolo).

182 Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale est représenté par Charles Picqué (ministre-président PS) et Guy Vanhengel (ministre bruxellois VLD). Et le gouvernement de la Communauté germanophone par Karl-Heinz Lambertz (ministre-président SP).

183 La répartition des membres par groupe linguistique et par parti politique donne :

• neuf membres francophones : 4 PS, 2 MR, 2 CDH, 1 Écolo ;
• neuf membres néerlandophones : 4 VLD, 3 SP.A, 1 N-VA, 1 CD&V.

184 Cette composition surprend, car selon la déclaration du Premier ministre et l’accord de gouvernement, c’étaient les gouvernements qui devaient être représentés. On constate qu’à l’exception du gouvernement bruxellois, on y trouve des parlementaires dont certains siègent à un autre niveau de pouvoir que celui qu’ils sont censés représenter ; certains représentent même un gouvernement d’un niveau de pouvoir où leur parti est dans l’opposition. Par exemple, Denis Grimberghs, siégeant dans la majorité bruxelloise, représente le gouvernement fédéral où son parti est dans l’opposition. Un parlementaire wallon tel que Marcel Cheron représente le gouvernement de la Communauté française où son parti siège dans l’opposition.

185 Il semble évident que l’on a agi d’une manière pragmatique en attribuant une représentation aux différents partis présents au Parlement fédéral [111] (à l’exception des partis d’extrême droite), qu’ils soient présents dans la majorité dans l’une ou l’autre entité ou, dans deux cas, dans l’opposition.

186 Dès le départ, on constate qu’il n’y aura pas à proprement parler de dialogue entre les communautés, pas plus qu’entre les gouvernements. Chacun estime qu’il s’agit d’une forme de négociation entre les partis, où sont présents tous ceux qui peuvent être amenés à endosser la responsabilité d’un compromis soit sur un des sujets de négociation soit sur une ébauche de solution concernant plusieurs points.

187 La volonté de sauver les apparences d’un dialogue entre les gouvernements existe du côté flamand. En effet, l’accord de majorité flamand implique une négociation institutionnelle comportant des balises quant à ce qui est négociable [112], et qui doit directement impliquer les entités fédérées, composantes primordiales de l’État actuel et futur selon la vision flamande des institutions. Il s’agit aussi d’exclure le premier groupe politique du Parlement flamand, le Vlaams Belang, décision qui n’est jamais facile à prendre.

188 Parallèlement au Forum, une réunion des présidents des partis francophones [113] est convoquée, afin de définir des positions de manière plus ferme étant donné qu’ils représentent l’ensemble des gouvernements et des partis de la majorité comme de l’opposition. Cette initiative vise à neutraliser dans les diverses assemblées les clivages éventuels majorité/opposition sur les questions communautaires.

189 Si l’on compare la composition du Forum avec celle de la Conférence intergouvernementale et interparlementaire de renouveau institutionnel de 1999, on constate que cette dernière respectait la parité entre représentants des parlements et des gouvernements. La seule règle commune auquel le Forum a obéi est celle du respect de la parité entre francophones et flamands.

4.5.2. Les réunions du Forum

190 Au cours de la séance inaugurale, il est décidé qu’une coprésidence sera assumée par les deux ministres fédéraux des Réformes institutionnelles, Johan Vande Lanotte et Didier Reynders. Aucune décision n’est prise concernant le calendrier ou l’ordre du jour des travaux. Une nouvelle réunion est prévue dans les deux ou trois semaines [114] en fonction de l’avancement des négociations préparatoires.

191 La base de discussion est la déclaration du Premier ministre mettant en exergue l’importance du dialogue. Le Premier rappelle les cinq réformes de l’État intervenues depuis 1970 en insistant sur le fait qu’une communauté linguistique ne peut imposer sa volonté à l’autre. Les premières discussions portent sur les problèmes à mettre à l’ordre du jour. Un certain consensus se dégage pour y inscrire la question de la réforme du bicaméralisme, mais ce sujet peut-il être abordé seul dans un premier temps, ou bien l’agenda est-il ouvert, comme le demande le ministre-président Leterme ? Dans les cinq thèmes abordés figurent les ensembles de compétences homogènes, ce qui permet pour les partis du gouvernement flamand de parler de tout, y compris des questions de financement des entités fédérées, donc de la solidarité et des transferts financiers Nord-Sud. Les trois autres points sont l’autonomie constitutive, la modification de la procédure de révision de la Constitution et le regroupement des dates des élections. Ils semblent être des sujets difficiles mais secondaires aux yeux de tous les participants.

192 Aucune autre réunion du Forum ne se tient en 2004. Lors de la réunion du 19 janvier 2005, le Forum décide de s’adjoindre deux membres représentant le Sénat, Christine Defraigne (MR) et Luc Van den Brande (CD&V), et approuve l’adjonction de membres suppléants. Les discussions sur les thèmes à aborder, par contre, débouchent sur un constat de désaccord. Les francophones souhaitent débattre d’abord des thèmes énumérés par l’accord du renouveau politique (26 avril 2002), en particulier la réforme du Sénat. Les Flamands veulent avancer, en parallèle, sur une nouvelle répartition des compétences entre niveaux de pouvoirs, conformément à l’accord du gouvernement flamand, ce qui suscite de vives inquiétudes du côté francophone. Ni l’ordre du jour, ni la date, ni le mode d’organisation de la prochaine réunion ne sont fixés ; comme on le verra, celle-ci n’aura jamais lieu.

4.6.1. La composition de la Conférence interministérielle

197 Le vice-Premier MR Didier Reynders copréside la Conférence interministérielle avec son homologue flamand, le socialiste Johan Vande Lanotte [119]. Les autres représentants fédéraux à la Conférence sont leurs collègues vice-Premiers Laurette Onkelinx (PS) et Patrick Dewael (VLD). Pour la Région de Bruxelles-Capitale siègent Charles Picqué (PS), Evelyne Huytebroeck (Écolo) et Guy Vanhengel (VLD). Pour la Région wallonne, Jean-Claude Van Cauwenberghe (PS) et André Antoine (CDH). Pour la Communauté française, Marie Arena (PS) et Marie-Dominique Simonet (CDH). Pour la Communauté germanophone, Karl-Heinz Lambertz (socialiste). Et pour la Flandre, Yves Leterme (CD&V), Fientje Moerman (VLD), Frank Vandenbroucke (SP.A), Geert Bourgeois (N-VA) et Bert Anciaux (Spirit). Les vice-Premiers ministres fédéraux [120] et les ministres-présidents des entités fédérées participent donc tous à la conférence, même ceux de la Région wallonne et de la Communauté germanophone, pourtant peu concernés a priori par la question.

198 À l’exception de l’extrême droite, tous les partis représentés au Parlement fédéral se trouvent impliqués.

199 La Conférence interministérielle doit se réunir dans les plus brefs délais, mais il est très vite décidé qu’il faut attendre les éventuelles réponses, sous forme d’amendements, à l’avis du Conseil d’État sur les différentes propositions de loi relatives à la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde qui ont été déposées à la Chambre des représentants.

200 Début janvier 2005, le Premier ministre reprend l’initiative du jeu politique concernant les questions communautaires. Il réunit les présidents de parti et les ministres des réformes institutionnelles. Mais rien de concret ne sort de ces réunions.

4.6.2. L’unique réunion de la Conférence interministérielle et la création du groupe de travail (17 janvier 2005)

201 La Conférence ne se réunit que le 17 janvier 2005, soit plus de deux mois après la réunion du Comité de concertation qui a décidé sa création et après la remise de l’avis attendu du Conseil d’État (9 novembre 2004). Elle ne tiendra en fait qu’une seule réunion. Au cours de cette unique séance, elle décide de créer un groupe de travail, composé d’experts et/ou de parlementaires [121]. Une fois de plus, ce groupe de travail ne reçoit pas une liste officielle de dossiers à traiter, mais tous les membres savent que Bruxelles-Hal-Vilvorde y figure, et qu’il est impossible de régler ce problème isolément car les francophones ne peuvent accepter la scission sans de sérieuses garanties et contreparties, sans qu’il soit possible pour autant d’annoncer sur quoi porteraient les autres travaux. On n’est pas loin de la quadrature du cercle.

202 Au cours de son unique réunion, ce groupe de travail décide que les coprésidents de la Conférence interministérielle, c’est-à-dire les ministres des Réformes institutionnelles, entendront en commun chacun des partis du groupe de travail d’une manière discrète, selon la technique dite « du confessionnal ». Cette méthode avait été suggérée via la presse par le président du SP.A Steve Stevaert, dans le but d’amener des résultats rapides et concrets.

4.7.1. Le maintien de la position flamande

204 La principale objection du Conseil d’État aux propositions flamandes de scission portait sur les mécanismes d’apparentement prévus pour garantir l’élection des députés bruxellois flamands. Le Conseil d’État voyait dans ces mécanismes une rupture d’égalité entre Flamands et francophones.

205 Malgré cet avis, les députés flamands entendent poursuivre le débat sur le plan parlementaire, moyennant des amendements qui s’avèrent ne pas répondre à l’objection de principe du Conseil d’État Cette objection juridique était pourtant assez importante pour créer un risque d’annulation par la Cour d’arbitrage.

4.7.2. Le report de l’examen des propositions en commission

206 Du côté francophone, les partis tentent d’éviter le débat en commission de l’Intérieur de la Chambre sur les différentes propositions de loi déposées. Étant majoritaires, les partis flamands obtiennent cependant que ces propositions soient mises à l’ordre du jour des travaux ; ce qui est réalisé le 16 décembre 2004. L’examen ne débute cependant pas au cours de la séance de ce jour, la majorité fédérale décidant plutôt, au grand dam des partis flamands de l’opposition, de donner une chance à la Conférence interministérielle pour qu’elle puisse apporter une solution à Bruxelles-Hal-Vilvorde. Les travaux de la commission sont ainsi reportés au 19 janvier 2005. Entre-temps, le Conseil d’État avait rendu son avis, le 18 janvier, sur les amendements apportés à la proposition de loi de scission de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde déposée par les partis flamands [122], amendements censés tenir compte du précédent avis du Conseil d’État.

207 Pour la séance du 19 janvier, l’agenda de la commission prévoit comme premier point l’audition des deux ministres des réformes institutionnelles, chargés de faire rapport à la commission sur les travaux de la Conférence interministérielle qui a tenu son unique réunion l’avant-veille. En pratique, les discussions sont bloquées, les partis francophones ayant préalablement défini une stratégie commune.

4.7.3. La prise de position des présidents des partis francophones

208 Le 14 janvier 2005, les présidents des partis francophones réagissent également aux arrêts du Conseil d’État du 23 décembre 2004 qui ont rejeté les recours en annulation formés contre la circulaire Peeters, et estiment que le débat doit être poursuivi sur ce point. Pour eux, d’autres juges, appartenant au pouvoir judiciaire [123], ont rendu des arrêts dans un sens différent. S’ils constituent une défaite juridique pour les francophones, imputée par eux à la composition exclusivement flamande de la Chambre compétente du Conseil d’État, les arrêts validant la circulaire Peeters privent les négociateurs autour de Bruxelles-Hal-Vilvorde d’une partie de leurs marges de manœuvre : il paraît difficile d’échanger la scission de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde contre l’annulation de la circulaire Peeters au moment où les partis flamands peuvent prétendre que cette dernière a été validée par la plus haute juridiction administrative [124]. À défaut de propositions précises, les francophones évoquent la contrepartie d’une éventuelle scission de Bruxelles-Hal-Vilvorde, montrant ainsi l’importance que le dossier Bruxelles-Hal-Vilvorde revêt à leurs yeux dans le cadre institutionnel du pays. Ils évoquent pour la première fois l’élargissement des frontières de la Région bruxelloise comme contrepartie à la scission de Bruxelles-Hal-Vilvorde : dans une déclaration commune diffusée le 14 janvier, ils déclarent que « les arrêts du Conseil d’État les confortent dans leur détermination à n’engager un dialogue sur les matières institutionnelles (…) que si les conditions d’un renforcement des droits des francophones, en particulier des francophones de la périphérie et des Fourons, sont réunies. Pour les présidents des partis démocratiques francophones, une façon de rencontrer cette exigence est d’envisager un élargissement des frontières de Bruxelles [125]. » Cette prise de position intervient quelques jours avant la reprise des travaux de la Conférence interministérielle et du Forum.

209 De leur côté, le même jour, les bourgmestres flamands de Hal-Vilvorde exigent une nouvelle fois une scission sans compensation d’aucune sorte [126].

4.7.4. La position du gouvernement fédéral

210 Le 25 janvier 2005, à l'occasion de la réception pour le Nouvel an des Corps constitués au Palais royal, le Premier ministre, Guy Verhofstadt, répète que le dossier de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde « ne sera déminé que moyennant la conclusion d'un accord entre les deux grandes communautés linguistiques, un accord sans perdant ni gagnant », ce qui semble bien écarter l’hypothèse, comme l’avait déjà fait la déclaration gouvernementale du 12 octobre 2004, d’une scission sans contrepartie adoptée par les seules voix flamandes au Parlement. Il affirme aussi que « le gouvernement n'entend en aucun cas se laisser pousser par certains dont on peut douter qu'ils ne souhaitent pas de solution, voire, par ceux dont nous voyons déjà clairement qu'ils abusent de ce dossier rien que pour créer encore plus de problèmes et d'instabilité politique [127] », allusion qui pouvait viser le CD&V et la N-VA en sa première partie, et le Vlaams Belang en sa seconde partie. Le Premier ministre souligne que ce dossier n'est pas nouveau et qu'il n'empêche pas la croissance du bien-être dans le pays. « Il me semble plutôt qu'il s'agit d'un dossier qui préoccupe essentiellement la rue de la Loi », ajoute-t-il. Et de répéter qu'il n'y aura de solution que dans le cadre d'un accord négocié, qu’il y a plus de chances de dégager au sein de la Conférence interministérielle des réformes institutionnelles.

211 L’opposition au niveau fédéral lui reproche vivement d’avoir profité de cette réception officielle pour évoquer un différend d’ordre politique.

212 Depuis la Noël, le débat entre les partis flamands porte sur la question de savoir si le combat pour la scission de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde vaut la peine de bloquer le pays et de risquer de faire tomber le gouvernement en essayant d’imposer la scission sans concertation avec les francophones, qui seraient alors amenés à recourir à la « sonnette d’alarme » et donc à renvoyer le dossier au gouvernement sur fond de crise majeure. De son côté, le discours tenu par le gouvernement est que Bruxelles-Hal-Vilvorde ne vaut pas une crise, qui aurait de graves répercussions sur le plan socio-économique et sur l’avenir du pays.

4.7.5. Les positions du CD&V

213 Au même moment, au Parlement flamand, le groupe CD&V menace de retirer sa confiance au gouvernement si des résultats concrets ne sont pas engrangés dans le dossier Bruxelles-Hal-Vilvorde. La scission figurant dans l’accord du gouvernement flamand, certains estiment devoir évaluer l’action du gouvernement à partir de ce dossier, sur lequel l’exécutif n’a aucune prise mais au sujet duquel un engagement politique a été pris. Pour cette raison, au fil du temps, de plus en plus de parlementaires N-VA ou CD&V s’abstiennent lors des votes au Parlement flamand, alors qu’ils y font partie de la majorité. À l’analyse, il est difficile d’y voir un signe de maturité en matière de fédéralisme ; il s’agit plutôt d’une stratégie de pression sur des partis représentés à différents niveaux de pouvoir et appartenant à des majorités asymétriques. Dans un système efficace et cohérent, la confiance adressée au pouvoir exécutif ne devrait porter que sur les compétences que celui-ci exerce ou sur lesquelles il a un minimum d’influence concrète.

214 Le CD&V, dans cette période, n’accepte pas de discuter ou de négocier sur Bruxelles-Hal-Vilvorde avec les partis francophones [128]. Il se situe dans un rapport de force avec les autres partis de la coalition flamande, présents dans la majorité fédérale avec les francophones, pour les amener à exécuter l’engagement qu’ils avaient pris dans l’accord de gouvernement flamand. Pour le CD&V, ce sont le VLD, le SP.A et Spirit qui doivent assumer seuls la question de savoir s’ils négocient ou non, et s’ils sont prêts à des compromis [129]. Ce faisant, les sociaux-chrétiens flamands refusent la logique d’un pays fédéral où une solution ne peut être imposée par une communauté contre la volonté de l’autre.

215 Le CD&V, comme ses partenaires du gouvernement flamand, a aussi dû compter avec le risque de recours à la « sonnette d’alarme ». Cette possibilité a eu certainement une influence sur l’attitude des partis flamands [130] de la majorité fédérale. Concrètement, un vote en commission de la Chambre, par une majorité flamande [131], d’une de leurs propositions de loi aurait entraîné non seulement le vote d’une motion « de sonnette d’alarme » par les francophones, mais aussi une procédure en conflit d’intérêt, à l’initiative du Parlement d’une des entités fédérées [132].

216 Le CD&V ne semble pas tenir compte, dans sa stratégie [133], de l’utilisation possible de ce mécanisme et de ses conséquences [134], estimant que seule la scission compte, que c’est pour lui une question de crédibilité politique : aucune compensation n’est possible. Il est vrai qu’une chute du gouvernement fédéral aurait provoqué des élections anticipées qui auraient peut-être débouché sur son retour au pouvoir au niveau fédéral. Faute d’accord, le groupe CD&V, par la voix de deux de ses élus au Parlement flamand, Éric Van Rompuy et Luc Van den Brande, semble même décidé à poser la question de confiance à l’exécutif flamand.

217 L’attitude intransigeante du CD&V suggère une autre stratégie aux francophones. Celle-ci est évoquée par le chef de groupe PS à la Chambre, Thierry Giet, le 21 janvier 2005 : elle consiste pour les francophones à quitter la salle au moment où les partis flamands entament la discussion de leur proposition de loi. Il ne peut cependant s’agir que d’un prélude au recours au mécanisme de la sonnette d’alarme, les francophones ne pouvant empêcher un vote par leur absence. Le président de la N-VA, Bart De Wever, résume les sentiments animant sa formation : « C’est la meilleure nouvelle du jour : le débat pourra enfin avancer en commission [135] », sous-entendu, uniquement entre partis flamands.

4.7.6. Les travaux de la commission de l’Intérieur

218 Les travaux de la commission n’entreront jamais dans le vif du sujet, en l’occurrence, la scission de Bruxelles-Hal-Vilvorde. Chaque semaine, seul le point 1 de l’ordre du jour est examiné : l’audition des représentants du gouvernement. Le point 2, portant sur l’examen des propositions, n’est abordé que par le biais d’une procédure écrite. Cette dernière, assez particulière, consiste en l’élaboration par les rapporteurs de la commission d’un tableau synoptique reprenant les différentes propositions déposées à la Chambre. Il est difficile d’y voir autre chose qu’une tentative de gagner du temps de la part des francophones, mais aussi du gouvernement dans son ensemble. C’est ainsi que lors de la séance du 26 janvier, la commission se rallie à la proposition des ministres des Réformes institutionnelles d’organiser une réunion du groupe de travail le 23 février, et de reporter en attendant l’examen des propositions de loi en commission.

219 Le 26 janvier 2005, le CD&V décide de quitter le groupe de travail de la Conférence interministérielle pour manifester son désaccord sur le report des travaux en commission et l’attitude du VLD et du SP.A – Spirit, ses alliés à l’exécutif flamand. Pour ce parti, le groupe de travail est mort-né. Le N-VA adopte la même attitude.

220 Entre le 26 janvier et le 23 février, la commission gagne du temps pendant que la négociation s’entame en coulisse. Cette période est mise à profit par les ministres des Réformes institutionnelles qui souhaitent déminer le terrain à l’abri de la presse et des caméras. Le groupe de travail poursuit ses travaux selon la technique dite du confessionnal, les coprésidents recevant chaque parti séparément. Les membres du groupe de travail, réduit à dix suite au départ du CD&V et de la N-VA, sont entendus par Didier Reynders et par Johan Vande Lanotte en vue de préparer la réunion de la commission du 23 février, alors que la réunion du groupe de travail créé par la Conférence interministérielle, prévue pour le 23 février est passée par pertes et profits suite à la défection du CD&V et de la N-VA et l’adoption de la technique du « confessionnal ».

221 Au cours de la réunion de la commission de l’Intérieur, le 23 février, et devant l’absence de proposition concrète, il est décidé de procéder à l’audition de constitutionnalistes. Dans le courant du mois de mars 2005, divers constitutionnalistes sont appelés à éclairer la commission et les membres du groupe de travail sur les suites à réserver à l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 26 mai 2003. Les différents experts néerlandophones approchés [136] refusent d’être auditionnés, pour des raisons d’agenda ou autres. Cependant, ils rendent des avis écrits. Trois professeurs francophones [137] expliquent en commission les implications juridiques de l’arrêt. Les membres du groupe de travail de la Conférence interministérielle sont invités à participer à ces réunions.

222 Parmi les questions posées, il y a d’abord celle de savoir si le législateur peut répondre à l’arrêt de la Cour d’arbitrage par un autre moyen que celui de la scission. Il est ausssi demandé quelles sont les élections visées par l’arrêt, et enfin ce qui se passerait en 2007 en l’absence d’une nouvelle législation.

223 Les constitutionalistes admettent que l’arrêt de la Cour ne concerne que l’élection à la Chambre, comme l’avaient déjà relevé les partis francophones et le Conseil d’État, et que la scission n’est pas la seule réponse, le retour aux anciennes circonscriptions (infraprovinciales) pouvant répondre à l’arrêt. Ces réponses invalident la thèse défendue par certains partis flamands selon laquelle l’arrêt impose la scission, et valident les propositions de loi francophones qui prévoient d’abolir la réforme du découpage des circonscriptions pour régler le problème posé par la Cour d’arbitrage.

224 La plupart reconnaissent qu’en l’absence de modification législative, l’arrêt n’aurait aucune incidence sur les prochaines élections, qui devraient se dérouler de la même manière qu’en 2003, faute pour la Cour d’arbitrage de pouvoir se saisir d’une carence législative et de pouvoir se substituer au législateur pour élaborer une solution. « Il ne se passera strictement rien en 2007 si le législateur n’a pas réagi à la situation actuelle », selon le professeur Verdussen [138]. Toutefois, certains suggèrent dans ce cas de justifier le maintien de la circonscription en montrant le but légitime de protection des francophones et des néerlandophones qu’elle permet d’atteindre. Le cas échéant, cette justification peut être apportée au moyen d’une disposition interprétative de l’article 63 de la Constitution.

225 La commission de l’Intérieur de la Chambre poursuit ses réunions jusqu’au début de mai 2005 dans une atmosphère politique de plus en plus tendue, pouvant se résumer par : « une solution ou la crise ». Ses travaux prennent fin avec la déclaration du Premier ministre du 11 mai demandant la confiance à la Chambre (cf. infra).

5.3.1. La circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde

247 L’objectif est d’inscrire dans l’article 63 de la Constitution une série de mesures visant à scinder la circonscription électorale, en échange de quoi les francophones obtiennent de nombreuses exceptions, dans le temps et dans l’espace.

248 Le nouvel article 63 de la Constitution organiserait les élections de la Chambre dans quatre arrondissements administratifs : Bruxelles-Capitale, Hal-Vilvorde, Louvain et Nivelles. Il n’est donc pas créé, officiellement, de circonscription du Brabant flamand comme les partis flamands le demandaient. Cependant, comme dans les dispositions de la loi de 2002 annulées par la Cour d’arbitrage en son arrêt du 26 mai 2003, les listes flamandes sont identiques dans le Brabant flamand (Hal-Vilvorde et Louvain) et à Bruxelles, et le dépôt de listes bilingues n’est plus possible à Hal-Vilvorde et à Bruxelles, contrairement à la législation actuelle.

249 Les listes francophones, elles, seraient les mêmes à Bruxelles et dans les six communes à facilités de la périphérie bruxelloise ; sur ce territoire électoral précis, il n’y a donc aucune modification par rapport à la situation existante [147].

250 La situation sur le plan électoral peut se caractériser comme suit :

• les électeurs de Bruxelles peuvent voter pour les listes flamandes ou francophones, tout comme les électeurs des six communes à facilités ;
• les électeurs du Brabant wallon (arrondissement de Nivelles) peuvent voter pour des listes francophones exclusivement, comme c’est le cas actuellement. Ces listes peuvent faire une déclaration d’apparentement avec les listes francophones de
  Bruxelles pour l’attribution des sièges. On ne peut pas être candidat sur deux listes :
  Bruxelles et Brabant wallon ;
• les électeurs des arrondissements de Hal-Vilvorde et de Louvain peuvent voter pour les candidats qui se présentent également à Bruxelles (ce qui est nouveau pour les électeurs de Louvain), pour autant qu’ils votent pour des listes néerlandophones ;
• il reste dans le texte diverses hypothèses parmi lesquelles un choix devait encore être fait par les négociateurs. Dans certaines communes de Hal-Vilvorde, les électeurs qui en manifesteraient le souhait pourraient exercer leur droit de vote dans une commune bruxelloise [148]. On retrouverait dès lors, selon le scénario décrit par Le Soir, trois catégories de communes au sein de l’arrondissement de Hal-Vilvorde : celles où rien ne change en matière de droits électoraux, à savoir les six communes à facilités ; celles où le droit de vote pour les listes francophones bruxelloises est conservé, mais moyennant déplacement à Bruxelles ; et celles où ce droit disparaît.

251 L’enjeu principal reste donc la situation des électeurs francophones de Hal-Vilvorde autres que ceux établis dans les six communes de la périphérie bruxelloise. Ceux qui souhaiteraient voter pour une liste francophone présentée à Bruxelles pourraient exprimer leur vote dans une commune bruxelloise à la condition qu’ils habitent une des 17 communes reprises sur une liste bien définie, et qu’ils soient électeurs lors des élections de 2007. Ce régime est donc extinctif : seuls les électeurs de 2007 peuvent en bénéficier. Les enfants n’atteignant pas l’âge de 18 ans en 2007, et les habitants qui viendraient s’installer dans ces communes après 2007, ne pourraient voter que pour une liste flamande. À terme, l’ensemble des habitants de ces communes verront leur choix se limiter aux listes flamandes [149]. Il y a donc une réelle scission de la circonscription, seuls les habitants des six communes à facilités gardant tous leurs droits électoraux.

252 De même, on peut parler de scission dans le sens où, en dehors des six communes à facilités, les électeurs de listes francophones ne votent plus dans leur commune, contrairement aux électeurs de listes néerlandophones, mais dans une commune bruxelloise, où les listes francophones et flamandes sont proposées. Il s’agit d’une application du régime introduit en 1988 [150] pour les électeurs francophones de Fourons, qui peuvent voter à Aubel, et pour les électeurs de Comines-Warneton, qui peuvent voter à Heuvelland [151]. Ce régime a souvent été qualifié de « droit d’inscription » dans la presse, surtout dans celle du Nord du pays. Pourtant, il n’y a aucune inscription qui soit nécessaire ou même possible, contrairement au droit d’inscription qui avait été imaginé en 1977 dans le cadre du Pacte d’Egmont [152].

253 Enfin, la scission pure et simple voulue par les partis flamands est effective pour les habitants de 12 communes [153] de Hal-Vilvorde, situées plus au Nord ou plus à l’Est, qui ne peuvent plus voter pour les listes francophones. La présence francophone n’y est pas réellement avérée [154]. Ce n’est qu’à la fin des négociations que l’idée de créer des régimes différents selon les communes est apparue ; cela rompt avec la logique flamande de circonscription provinciale et atteste la présence d’une minorité francophone dans certaines communes. Mais dans cette approche, les négociateurs flamands ont obtenu la possibilité d’imposer le caractère temporaire des droits reconnus à certains francophones : le vote avec déplacement à Bruxelles pour les habitants de certaines communes.

254 À ce stade, les négociateurs francophones préservent la possibilité pour la grande majorité des francophones de Hal-Vilvorde de voter pour les listes francophones de Bruxelles, surtout dans les six communes à facilités, tandis que les Flamands obtiennent que seules les listes de candidats flamands [155] puissent encore être présentées aux électeurs dans la plus grande partie de l’arrondissement administratif de Hal-Vilvorde. Les Flamands semblent renoncer à imposer la scission pour les communes à facilités, où ils sont minoritaires. Les francophones peuvent présenter le projet comme une véritable reconnaissance du fait que Bruxelles et les communes à facilités ne font qu’un, puisque le régime électoral y est identique. De même pour les compétences que la Communauté française peut y exercer (cf. infra). Dans un certain sens, c’est bien une forme d’extension du régime bruxellois aux communes de la périphérie qui est proposée [156].

255 Dans ce projet, les bourgmestres flamands de Hal-Vilvorde n’ont plus aucune raison de soulever des difficultés en ce qui concerne l’organisation des élections dans leur commune (à moins de s’en tenir à l’argument, pourtant réfuté en droit, selon lequel le dessin des circonscriptions électorales doit tenir compte de la frontière linguistique). Toutefois, comme le précise explicitement le début du projet d’accord, il ne s’agit que d’exécuter l’arrêt de la Cour d’arbitrage, qui ne porte que sur l’élection à la Chambre. Pour le Sénat et le Parlement européen, la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde subsiste. Pour ces élections, les francophones maintiennent l’ensemble de leurs droits.

256 Dans la mesure où les listes flamandes sont communes pour le territoire de Bruxelles-Hal-Vilvorde et de Louvain, la question de la représentation des Flamands de Bruxelles ne se pose plus dans les mêmes termes qu’en cas de scission pure et simple. Selon le projet, alors qu’actuellement les 22 sièges de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde sont répartis entre listes flamandes et francophones selon les résultats du scrutin, les 29 sièges bruxellois et du Brabant flamand (la circonscription de Louvain dispose de 7 sièges) seraient répartis a priori en 16 sièges N et 13 sièges F, ou en 15 sièges N et 14 sièges F (actuellement, la répartition issue du scrutin de 2003 est de 16 sièges N et 13 sièges F).

5.3.2. Les compétences de la Communauté française et le régime des facilités dans les six communes à facilités de la périphérie

257 Ce chapitre du projet d’accord a créé une véritable surprise. C’est d’ailleurs l’élément qui a entraîné la dénonciation de celui-ci par Spirit, d’abord, et ensuite par les autres partis flamands.

258 Dans le projet, la Communauté française voit ses compétences territoriales élargies aux communes à facilités pour l’ensemble des matières personnalisables (aide aux personnes, santé, aide à la jeunesse, politique des personnes âgées, des personnes handicapées…), et, éventuellement [157], à certaines matières culturelles (bibliothèques, médiathèques, sport, politique de la jeunesse…) et pour l’enseignement, primaire essentiellement, plus particulièrement en ce qui concerne l’inspection et l’accompagnement pédagogique [158]. Au passage, le projet règle un conflit existant depuis quelques années : la Flandre exige que, pour être nommés, les enseignants des écoles francophones de la périphérie aient obtenu un brevet de connaissance du néerlandais, langue qu’ils n’enseignent pas et qu’ils ne doivent pas pratiquer. Cette exigence propre au personnel des administrations communales (lois sur l’emploi des langues en matière administrative) est levée, les enseignants étant soumis aux dispositions, moins contraignantes, des lois sur l’emploi des langues en matière d’enseignement.

259 Le texte laisse deux problèmes en suspens. Tout d’abord, il limite l’exercice des nouvelles prérogatives territoriales de la Communauté française aux utilisateurs qui habitent les communes à facilités. Cela soulève de nombreuses questions, dont on donnera quelques exemples : un home pour personnes âgées sera-t-il réservé aux habitants des six communes à facilités ? Son accès peut-il être interdit à ceux qui résidaient auparavant dans une commune sans facilités ? De même, seuls les habitants de ces communes pourraient-ils y accéder à une bibliothèque francophone ?

260 En matière d’enseignement, une telle règle existe déjà. Mais la Belgique a précisément fait l’objet d’une condamnation par la Cour européenne des Droits de l’homme en 1968 parce que la loi belge interdit l’accès aux écoles des communes à facilités aux enfants dont les parents sont domiciliés dans une autre commune. Le Conseil de l’Europe, dans une directive de 2002, a rappelé à la Belgique l’obligation qui lui incombe d’exécuter l’arrêt l’obligeant à supprimer cette restriction d’accès. Des propositions de loi furent déposées en ce sens, mais ne furent pas suivies d’effet.

261 Ensuite, la proposition de solution aurait aussi posé un problème constitutionnel [159] dans la mesure où les articles 127 et 128 de la Constitution, qui ne sont actuellement pas soumis à révision, limitent les compétences matérielles de la Communauté française à la région de langue française et à la région bilingue de Bruxelles-Capitale. En d’autres termes, il fallait modifier la Constitution pour permettre à la Communauté française d’exercer ses compétences dans les communes à facilités de la périphérie bruxelloise. En effet, l’absence de modification constitutionnelle était susceptible d’entraîner l’annulation de la loi spéciale de réformes institutionnelles ou des décrets de la Communauté française lorsqu’elle assurerait l’exécution de l’accord. Le projet d’accord précise, en vue d’assurer une certaine sécurité juridique, que l’article 142 de la Constitution serait modifié pour charger la Cour d’arbitrage « de veiller à ce que les actes normatifs, en ce compris les circulaires et les instructions générales, soient annulés s’ils vont à l’encontre des droits ou les érodent [160] ».

262 C’est donc la Cour d’arbitrage, qui est composée paritairement de Flamands et de francophones (alors que les plaintes pour non-respect des lois linguistiques dans les actes administratifs sont traitées par des chambres flamandes du Conseil d’État pour ce qui concerne les six communes à facilités), qui devrait faire respecter les nouvelles normes territoriales, en veillant à ce que les actes normatifs ne méconnaissent pas les droits nouvellement consacrés. Dans le même esprit, le projet prévoit que les lois sur l’emploi des langues en matière administrative et en matière d’enseignement ne s’appliqueront pas aux institutions appartenant à la Communauté française établies dans les communes à facilités. Il faut sans doute comprendre qu’elles ne s’appliqueraient pas telles quelles aux institutions relevant de la Communauté française dans les six communes à facilités, mais qu’elles devraient être adaptées afin de donner la possibilité à la Communauté française de subsidier et d’agréer des institutions dans ces communes.

263 Il est difficile de percevoir le fil rouge qui a guidé les négociations et d’expliquer ce revirement par rapport à la distribution territoriale des compétences communautaires. Parmi ces dernières, les compétences en matière culturelle semblent plus difficilement acceptées par les Flamands que les compétences liées à l’aide aux personnes.

264 Dans le débat qui intervint à la Chambre lors du vote sur la question de confiance posée par le gouvernement après la cessation des négociations, le seul sujet discuté de manière un peu plus approfondie entre Flamands fut l’enseignement. L’opposition flamande reprocha à la majorité d’avoir négocié l’introduction de l’enseignement secondaire francophone en périphérie. Cette interprétation était une extrapolation du projet d’accord.

265 Pour ce qui concerne les circulaires linguistiques dites Peeters, Martens et Van den Brande, le texte manifeste une volonté de ne pas geler la situation qui prévalait après les arrêts du Conseil d’État rejetant les recours en annulation formés contre ces circulaires. Le projet prévoit que les facilités prescrites par les lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière administrative subsistent, et il tente d’en repréciser le régime. Deux possibilités peuvent être inscrites dans la loi, entre lesquelles le projet d’accord ne tranche pas : les particuliers qui désirent recevoir leurs documents en français doivent introduire annuellement une demande, ou peuvent formuler une demande valant à vie. Le contenu des facilités n’est pas modifié.

5.3.3. L’emploi des langues dans les communes bruxelloises

266 Les dispositions relatives aux agents des communes sont modifiées partiellement. Actuellement, ces agents sont soumis à un bilinguisme individuel si la fonction qu’ils occupent implique un contact avec le public, ce qui pose des problèmes aux agents qui échouent aux épreuves d’obtention du brevet linguistique, délivré par le Selor, et aux communes qui éprouvent des difficultés à remplir leur cadre de personnel dans le respect des lois linguistiques.

267 Le principe serait dorénavant calqué sur celui de l’administration régionale, à savoir le bilinguisme des services et non des agents. Le pourcentage d’agents devant disposer du brevet de bilinguisme serait de 30 ou de 33 %. Les services d’urgence des hôpitaux doivent également être organisés de manière à assurer le bilinguisme des services à tout moment. L’Autorité fédérale doit prendre en charge une partie du coût des primes de bilinguisme.

5.3.4. L’arrondissement judiciaire de Bruxelles

268 Cette partie de l’accord concerne le plus grand nombre de citoyens puisqu’il règle leurs rapports avec les institutions judiciaires. Il s’agit d’un projet d’une ampleur considérable, visant à modifier l’ensemble de la construction de l’appareil judiciaire sur le territoire de Bruxelles et de Hal-Vilvorde.

269 Dans la situation actuelle, il existe un arrondissement judiciaire de Bruxelles, qui couvre les arrondissements administratifs de Bruxelles (19 communes) et de Hal-Vilvorde (35 communes) ; il correspond donc à la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde.

270 Le texte projette de créer un tribunal francophone et un tribunal flamand, par la scission des différents tribunaux existants, à savoir le tribunal de première instance, le tribunal de commerce et le tribunal du travail. Au sein de chaque tribunal, il devrait y avoir un tiers de magistrats bilingues, contre deux tiers aujourd’hui [161]. Les présidents de tribunaux devraient être des bilingues légaux.

271 Les règles constantes de renvoi sont maintenues et adaptées ; cela signifie que rien ne change en principe pour le justiciable, qui peut toujours demander à être jugé dans sa langue [162]. En revanche, les règles sont changées en ce qui concerne la magistrature. Pour ce qui concerne le parquet, il est prévu également de le dédoubler, avec un parquet spécifique à Vilvorde pour les faits commis à Hal-Vilvorde, et un parquet limité à Bruxelles. Dans ce cas également, un certain nombre de bilingues parmi les magistrats de chaque rôle linguistique est prévu, avec 20 % de magistrats francophones à Vilvorde, 20 % de magistrats néerlandophones à Bruxelles, et, pour chaque parquet, un tiers de bilingues. Les parquets sont dirigés par un procureur du Roi, bilingue, et d’un rôle linguistique différent à Vilvorde et à Bruxelles. Des règles relatives au traitement des dossiers dans le cadre des informations judiciaires restent à préciser.

5.3.5. Le nouveau programme financier de désendettement et le financement de Bruxelles

272 L’accord comporte aussi un volet financier exigé par certains négociateurs. Il s’agit de refinancer la Région bruxelloise, ses commissions communautaires et ses communes, tout en tenant compte du programme de désendettement de la Belgique vis-à-vis des normes européennes. Cet effort financier est censé couvrir les charges spécifiques liées au rôle de Bruxelles en tant que capitale. Ce dossier n’a manifestement aucun rapport avec les discussions sur les autres points, sauf dans la mesure où les montants destinés à Bruxelles compensent des sacrifices faits par les francophones, et sont censés éviter des discussions ultérieures.

273 Le projet d’accord précise que le gouvernement fédéral proposera au Comité de concertation un nouvel accord de coopération portant sur les objectifs budgétaires, en étant conscient qu’au sein du Comité de concertation, les représentants de la Flandre pourraient marquer leur accord comme ne pas le marquer. L’engagement relatif au volet financier est lié au consensus sur l’ensemble du dossier, y compris le ralliement à obtenir de la part du CD&V, qui dirige le gouvernement flamand mais n’est pas partie prenante à la discussion.

274 Dans ce dossier, un élément nouveau doit être pris en considération : un financement supplémentaire pour Bruxelles « de 16 millions € en 2006,32 millions en 2007,48 en 2008,64 en 2009 à vitesse de croisière, qui procure suffisamment de moyens pour la fonction internationale et pour le rôle de capitale de Bruxelles [163], tout en mettant un terme notamment aux contestations financières pendantes, dont celle de la mainmorte [164] ».

5.4.1. Une négociation portant sur un nombre limité de points

276 Lors du dernier tour de table, les discussions paraissent se limiter aux points décrits ci-dessus. Rappelons que la presse avait évoqué pendant plusieurs semaines de nombreux autres sujets de négociation, notamment le transfert de compétences compensant vis-à-vis de la Flandre une scission incomplète de Bruxelles-Hal-Vilvorde. Il aurait été question de la régionalisation de la sécurité routière, de la coopération au développement, de l’énergie, de l’octroi des autorisations concernant les implantations commerciales, etc. Aucune allusion à ces problèmes ne se trouve dans le texte discuté à la fin des négociations. D’autre part, aucune initiative ne semble prévue pour relancer le Forum ou une autre forme de négociation sur ces matières, alors que des revendications flamandes sont mises en avant depuis plusieurs années.

5.4.2. L’accroissement des compétences de la Communauté française

277 Les négociateurs francophones ont évolué également au cours des débats, partant de l’extension des limites de la Région bruxelloise comme contrepartie de la scission de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde [165] pour aboutir à une extension territoriale des compétences de la Communauté française.

278 La possibilité de confier à la Communauté française des compétences dans les communes à facilités, qui implique plus que la reconnaissance d’une minorité francophone dans ces communes, est un fait remarquable et une évolution intéressante dans le débat communautaire belge. C’est en principe inacceptable pour les Flamands [166], mais cela figure pourtant bel et bien dans le projet d’accord. Certains commentateurs, en particulier du côté flamand, ont estimé que cet élément a constitué « le pas de trop » que les francophones auraient dû s’abstenir de faire pour ne pas braquer les négociateurs flamands et éviter une rupture de dernière minute, voire la « provocation » qu’ils auraient délibérément employée pour faire capoter l’accord et donc la quasi-scission de Bruxelles-Hal-Vilvorde [167]. Il reste que l’on ne saura jamais si l’accord aurait été conclu et exécuté en l’absence de cet élément.

279 Une modification des frontières régionales, qui aurait impliqué automatiquement une extension territoriale des compétences de la Communauté française, était inacceptable du côté flamand. L’idée de permettre aux francophones de communes flamandes où ils sont majoritaires d’être les bénéficiaires des politiques de la Communauté française constitue déjà une innovation qui transcende les solutions trouvées au fil des années antérieures. Dans la logique consistant à permettre aux politiques communautaires de se développer là où se situent les personnes qui se reconnaissent comme relevant de cette communauté, il convient de développer un fédéralisme personnel, qui transcende la logique régionale axée sur la territorialité. Tout le combat flamand vise à éviter cette ligne de force et à maintenir le principe de territorialité comme cadre d’action des communautés, tel que validé par la Cour d’arbitrage.

5.4.3. La scission de l’arrondissement judiciaire

280 Le dossier de l’arrondissement judiciaire semble avoir assez facilement rencontré des éléments de solution. Le texte est encore rudimentaire, de nombreuses options devant encore être définies. Cependant, on observe que les partis flamands veulent une scission du parquet, qu’ils obtiennent, mais acceptent de reconnaître de manière plus que symbolique la présence de 20 % de justiciables francophones dans Hal-Vilvorde [168]. Un dédoublement des tribunaux à Bruxelles, mais conservant leur ressort couvrant Hal-Vilvorde, est aussi une évolution marquante, sachant que d’autres options ont été défendues du côté flamand, notamment une scission territoriale avec la création d’un tribunal néerlandophone séparé, compétent uniquement pour Hal-Vilvorde.

281 Le projet d’accord impliquant des conséquences financières importantes, de longues discussions étaient à prévoir sur le fonctionnement pratique des deux parquets pour un seul siège, ainsi que sur la fixation de règles de renvoi des affaires entre les deux parquets compétents pour un même arrondissement [169]. La seule question résolue dans le projet est celle du pourcentage de magistrats de chaque rôle linguistique, ce qui préfigure nécessairement les solutions à donner à d’autres problèmes ; en tout cas, le parquet de Hal-Vilvorde fonctionnerait aussi en français.

5.4.4. L’emploi des langues à Bruxelles

282 Le projet d’accord concernant l’application des lois linguistiques à Bruxelles est sans doute moins controversé, mais plus révolutionnaire que d’autres aspects. Il vise à mettre fin à la controverse relative aux circulaires dites de courtoisie linguistique à Bruxelles, suspendues par le Conseil d’État [170], ce qui menace la continuité du service public faute de trouver les agents répondant aux lois sur l’emploi des langues. Les mesures proposées impliquent un bouleversement des règles pour le personnel communal, qui aurait désormais été soumis au bilinguisme des services et non plus au bilinguisme des agents. Cette modification s’accompagne aussi de la résolution du contentieux autour de la question des services de secours et des hôpitaux, qui a été porté devant le Conseil de l’Europe par des parlementaires flamands [171].

283 L’accord qui avait apparemment été conclu entre Bruxellois et qui devait servir à appuyer l’accord négocié par le Groupe des Douze sur ce point semblait devoir être dénoncé par le CD&V bruxellois, qui voulait généraliser le bilinguisme individuel des agents [172].

284 Les solutions recherchées dans les différentes parties de cet accord visaient à concilier les principes et le cadre institutionnel existants avec la volonté d’accorder de meilleures possibilités d’accès aux institutions et aux services publics, tout en opérant une forme de scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde et, de manière encore plus sophistiquée, de l’arrondissement judiciaire de Bruxelles, qui préserve les principaux droits des francophones.

285 L’hypothèse d’assouplir les règles sur l’emploi des langues à Bruxelles pour dégager plus facilement un accord tournant autour d’un scénario de scission de la circonscription de Bruxelles-Hal-Vilvorde avait été examinée dès janvier 2005 au sein de la majorité fédérale. Selon certaines sources, un accord en ce sens aurait parallèlement été conclu entre Bruxellois flamands et francophones.