Introduction
1Comme la politique de développement urbain, la politique de l’habitat dans la Région de Bruxelles-capitale est à la croisée de plusieurs problématiques, particulièrement celles qui sont liées aux enjeux financiers et sociaux de la Région. Ces enjeux sont eux-mêmes liés au devenir institutionnel de la Région et au devenir urbain de la ville-région.
2Dès la déclaration politique du premier gouvernement de la Région de Bruxellescapitale, la politique de l’habitat a été identifiée comme un des leviers importants, sinon le plus important, que la Région pouvait actionner afin d’influencer son évolution démographique et financière : eu égard au régime de financement instauré par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, c’est le taux de participation de la Région à la production de l’impôt sur les personnes physiques qui conditionne essentiellement son financement et celui de ses politiques. Ce mode de financement induit une politique régionale, et notamment de l’habitat, soucieuse d’attirer les contribuables qui peuvent augmenter la contribution de la Région à la production de l’IPP.
3Par ailleurs, au même moment, la Région a été confrontée à la nécessité de créer les conditions du droit au logement pour l’ensemble de ses habitants et donc aussi pour la partie, importante, de sa population qui est fragilisée dans l’exercice concret de ce droit. Cette nécessité s’est trouvée renforcée par la consécration en 1994, à l’article 23 de la nouvelle Constitution, du « droit à un logement décent » et par l’accentuation de l’appauvrissement d’une partie de la population de la Région.
4Maîtriser la base du financement régional et mettre en œuvre le droit au logement décent sont deux objectifs qui constituent la bipolarisation des intentions de la Région en matière d’habitat et sans doute, de manière plus générale, de développement régional. Ces deux objectifs ont chacun leur sens et leurs défenseurs et s’ils ne sont pas superposables, ils sont solidaires notamment dans une vision institutionnelle du futur de la Région : leur réalisation respective constitue, de fait, la condition positive de la matérialisation de l’autre : les politiques de la ville ont besoin de moyens financiers significatifs et la possibilité de fixer dans la Région bruxelloise des contribuables producteurs d’IPP est facilitée par une vie urbaine et sociale qui intègre l’ensemble de la population.
5La Région a entrepris, dès sa création, un important travail législatif et réglementaire, tantôt en adaptant les législations nationales dont elle a hérité à son cadre spécifiquement urbain, tantôt en mettant en place de nouveaux dispositifs qui apparaissaient comme une réponse pertinente aux enjeux à rencontrer. En tenant compte de ses ressources, elle a défini durant la première législature les principes de financement de sa politique de l’habitat : le premier Plan régional de développement (PRD), adopté en 1995, en a constitué la première formulation formelle et explicite.
6Par la suite, dans un contexte politique différent, le débat entamé sur le développement régional à partir de la formulation de ce premier PRD a conduit à nuancer l’analyse en faisant jouer un rôle moins déterminant à la politique de l’habitat comme levier influençant la localisation des habitants dans la Région bruxelloise ; d’autres paramètres influençant ce choix ont été reconnus comme, par exemple, la localisation de l’offre d’emplois et la qualité de la vie appréhendée en termes environnemental et d’offre de services.
7Le présent Courrier hebdomadaire est consacré à l’analyse, sur la période 1989-2001, de la politique de l’habitat de la Région de Bruxelles-capitale. Nous examinerons, d’une part, les modalités classiques de l’action publique que sont les évolutions législatives et les dépenses budgétaires et, d’autre part, les réalisations des différents opérateurs présents dans la Région et l’effet des dispositifs qu’elle a mis en place.
8Notre hypothèse est que le processus de segmentation de l’action publique régionale en matière d’habitat peut être interprété comme une dynamique produite à partir de la difficulté de coaliser les acteurs régionaux et locaux autour d’un même projet régional.
9L’approche tient compte du cadre existant au niveau fédéral, important en la matière, mais nous ne le citerons que pour mémoire vis-à-vis des champs qu’il a fait évoluer en amont de l’action régionale et pour permettre l’appréhension des évolutions enregistrées au niveau régional.
10Notre souci est d’offrir une vision synthétique de l’action publique régionale en relevant ses principales évolutions mais également en prenant acte d’une série de constats qui pourraient entrer en ligne de compte lors d’une reformulation des réponses politiques de la Région en la matière. Il sera alors intéressant de rappeler d’autres axes de politiques qui ont été évoqués dans le débat. Pèsent en effet sur la question de l’habitat dans la Région à la fois les conditions spécifiques dans lesquelles doivent s’articuler la politique de l’habitat et le développement urbain et régional, l’articulation problématique entre action publique, parfois volontariste, et prédominance des jeux du marché sur les enjeux immobiliers et fonciers du développement régional et de la politique de l’habitat, les effets de la présence des institutions européennes, etc.
11Nous tiendrons compte également des évolutions récentes en matière de mécanismes de financement de la Région après les accords du Lambermont et du Lombard. Les nouveaux mécanismes de financement vont en effet intervenir au moment où la Région met en œuvre le nouveau Plan régional de développement dont elle a adopté le projet le 19 juillet 2001. Les liens qui articulent la politique de l’habitat et le développement régional se sont trouvés modifiés par les nouvelles avancées institutionnelles de la moitié de 2001 : il conviendra de se demander dans les conclusions si cette évolution peut être soit le ferment d’une nouvelle organisation des rapports de coalition entre acteurs politiques à l’intérieur de la Région soit à tout le moins le signe de la nécessité d’une ouverture du débat en ce sens.
Politique de l’habitat et compétences régionales
12La politique de l’habitat comprend les matières liées à l’action publique régionale destinée à favoriser l’accès au logement sur les marchés locatifs et acquisitifs par différents types publics et avec l’aide de divers opérateurs et dispositifs. Sont concernées les compétences régionales ayant trait, formellement, à la politique du logement, à la politique foncière et à la partie de la politique de rénovation urbaine qui a pour objet la rénovation physique et la mise à disposition de logements rénovés.
13Dans l’analyse de la problématique régionale, il faut tenir compte de la répartition des compétences entre les niveaux de pouvoir, des principales caractéristiques régionales en la matière et du nœud de tensions entre le devenir urbain et l’avenir institutionnel de la Région bruxelloise créé par le mode de financement prévu par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions.
14Nous n’intègrerons les impacts prévisibles des deux lois spéciales du 13 juillet 2001 [1] que dans la cinquième partie et dans nos conclusions, nous concentrant, d’abord, sur la période 1989-2001.
La segmentation entre le pouvoir fédéral et le pouvoir régional
15La politique régionale de l’habitat est, formellement, à la croisée des compétences fédérales et régionales.
16Les éléments principaux de la fiscalité immobilière et le Code civil, qui définit notamment le régime du bail locatif, sont restés l’apanage du pouvoir fédéral. Mais l’article 3 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions attribue aux Régions différents impôts au rang desquels figurent les droits de succession et de mutation par décès, le précompte immobilier et les droits d’enregistrement sur les transmissions à titre onéreux de biens immobiliers.
17Des pans entiers de compétences qui déterminent de manière importante les conditions de l’accès à l’habitat – l’essentiel de la fiscalité immobilière en ce qui concerne le marché acquisitif et les règles du régime de bail locatif inscrites dans le Code civil pour le marché locatif – continuent donc de dépendre du pouvoir fédéral et surdéterminent, en amont des compétences de la Région, l’environnement et l’objet de son action en la matière.
18Cette donnée institutionnelle est particulièrement prégnante pour une Région caractérisée par des valeurs vénales élevées sur le marché acquisitif et par l’important taux de locataires accueillis sur un marché privé locatif aspiré vers le haut dans ses loyers. Le maintien de règles homogènes, dans ces matières, pour les trois régions du pays, n’est pas sans poser des problèmes plus particulièrement à la Région bruxelloise.
19En l’état actuel de la distribution des compétences, la Région bruxelloise n’a pas de marge de manœuvre face à une réalité sociologique comme le taux de propriétaires, qui est inégalement réparti entre les trois régions et largement majoritaire dans les Régions flamande et wallonne, qui, à elles deux, représentent plus de 90% de la population belge.
La segmentation des compétences régionales
20La loi spéciale relative aux institutions bruxelloises du 12 janvier 1989 définit, à son titre 2, les compétences de la Région, au rang desquelles figurent le logement « en ce y compris la police des habitations qui constituent un danger pour la propreté et la salubrité publiques », la rénovation urbaine et la politique foncière, inclues toutes deux dans la compétence formelle de l’aménagement du territoire.
21La politique de l’habitat est donc concernée par deux compétences : le logement et l’aménagement du territoire. Cette dernière intègre, formellement, en ce qui concerne la politique de l’habitat, la politique foncière, la politique de rénovation urbaine et, mais en amont de la politique de l’habitat, l’urbanisme et l’aménagement du territoire.
22En effet, a fortiori dans une ville-région, il est impossible de ne pas tenir compte d’une partie importante du champ de la politique de l’aménagement du territoire [2] et, notamment, de l’urbanisme qui définit les affectations fonctionnelles des zones urbaines ainsi que les procédures et les règles d’intervention des opérateurs publics et privés de la ville.
23L’aménagement du territoire et l’urbanisme constituent l’amont structurant de l’ensemble des politiques de développement d’une ville-région qui s’est dotée en 1995 d’un Plan régional de développement, qui constitue la programmation, à l’horizon d’une décennie, du développement régional, et donc aussi du développement de l’action publique régionale. Il définit les objectifs de développement pour les secteurs et suggère des programmations d’investissements ou des actions sur une durée qui excède celle d’une législature régionale. Son ambition politique est de dépasser la durée d’une législature régionale.
24Par l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, ce PRD a lui-même été prolongé, non durant la seconde législature comme initialement prévu mais récemment au début de la troisième (cf. infra), par un Plan régional d’affectation du sol (PRAS), qui doit être en quelque sorte son prolongement législatif et planologique en matière d’affectation fonctionnelle des zones urbaines.
25Hiérarchiquement, l’aménagement du territoire et l’urbanisme se trouvent au sommet des compétences de la Région bruxelloise en matière de développement urbain. Cette hiérarchie s’est trouvée renforcée à partir de l’adoption du PRD. Les matières dont nous allons examiner les évolutions ont donc, à un certain moment, été encadrées par des principes d’action auxquels elles devaient désormais, sinon se soumettre, en tout cas se référer, non seulement pour de simples raisons fonctionnelles mais aussi, en quelque sorte, en raison d’une nouvelle hiérarchie législative, interne à la définition intégrée des politiques régionales.
26Par ailleurs, les communes ont développé depuis la moitié des années 1970, avec des intensités différentes, une dynamique de rénovation centrée principalement sur l’habitat. Dans le cadre de l’arrêté royal du 28 décembre 1972 relatif à la présentation et à la mise en œuvre des projets de plans et des plans de secteur, modifié par l’arrêté royal du 8 novembre 1979 arrêtant le plan de secteur de l’agglomération bruxelloise, elles ont mené dans le cadre du Plan de secteur de l’agglomération bruxelloise et à travers leurs plans généraux ou particuliers d’aménagement, une politique locale de développement ayant l’habitat parmi ses problématiques centrales.
27Les pouvoirs locaux sont donc impliqués, dès avant la constitution de la Région de Bruxelles-capitale, dans des dynamiques d’action centrées sur la politique de l’habitat et développaient dans ce cadre des stratégies propres notamment à partir des deux champs de compétence évoqués ci-dessus.
La segmentation entre les titulaires de compétences
28Si trois compétences fonctionnelles de la Région sont mobilisées pour agir sur la situation de l’habitat et si, en plus, la compétence de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme doit être considérée comme la matière structurante en amont, la répartition de ces compétences entre les membres du gouvernement est une question politiquement sensible pour la régulation de ces matières.
29Depuis 1989, les titulaires de compétences régionales concernées par la problématique de l’habitat se sont multipliés : ils sont passés respectivement de deux, lors de la première législature, à cinq dans les deuxième et troisième législatures de la politique de l’habitat si on tient compte de la définition formelle que nous avons utilisée de la politique de l’habitat. Celle-ci lie les compétences de la politique du logement, de la rénovation urbaine – et depuis 1993 des contrats de quartiers (cf. infra) qui ont été déplacés en 1995 dans la nomenclature budgétaire du budget régional des dépenses de la division 16 – urbanisme et aménagement du territoire – à la division 14 qui concerne les pouvoirs locaux – et de la politique foncière. Les liens avec la compétence de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme se sont par ailleurs complexifiés vu l’attribution de cette compétence à deux titulaires depuis 1995. Ces développements ne plaident pas, a priori, pour la création de meilleures cohérences en matière de politique régionale mais sont davantage l’indice d’une répartition toujours plus négociée, entre francophones principalement, des zones d’influence en matière de politique immobilière et des moyens y afférents.
Distribution des compétences régionales liées à la politique de l'habitat au cours des trois premières législatures
Distribution des compétences régionales liées à la politique de l'habitat au cours des trois premières législatures
Les caractéristiques régionales du logement
30Pour dresser le profil régional en matière de logement, on examinera :
- les taux de propriétaires-occupants et de locataires dans la Région bruxelloise et par communes, ainsi que dans le cadre de l’État fédéral, et par région ;
- les caractéristiques spécifiant la qualité relative de l’état du bâti bruxellois.
Vu la périodicité des recensements (dix ans), il n’existe pas de données portant sur 1989. Nous avons donc utilisé les données provenant du recensement de 1991 car nous pouvons les considérer comme plus structurantes de la problématique que celles produites par celui de 1981.
Les éléments repris ici font apparaître la manière de cerner les problèmes tels qu’ils se formulaient au début des années 1990, à savoir : - la croissance du taux de propriétaires-occupants et la décroissance du taux de locataires au fur et à mesure que l’on s’éloigne du centre de la Région : cette double dynamique produit des situations communales très diversifiées que la localisation du patrimoine du secteur du logement social accentue (tableau 2). Les travaux de l’Observatoire des loyers ont montré que le taux de propriétaires occupants augmente au fur et à mesure que l’on s’éloigne du centre de la Région et à l’inverse que le centre de la Région connaît un taux particulièrement élevé de locataires puisque certaines zones du pentagone connaissent des taux de 80 % et plus de locataires. On remarquera aussi les taux très différenciés de logements sociaux et du parc privé locatif selon les communes ;
- les distributions très différenciées des taux de propriétaires-occupants et le taux de
locataires qui crée une solidarité de fait entre les Régions flamande et wallonne
vis-à-vis de l’État fédéral en matière de politique d’aide à la propriété, alors que la
Région bruxelloise apparaît potentiellement davantage demandeuse d’une meilleure régulation du marché locatif privé ; - l’existence d’une dichotomie entre les communes centrales et celles de la seconde couronne en matière de confort des logements, qui correspond partiellement à la répartition des taux de propriétaires-occupants et de locataires de ces communes.
31Le tableau 3 répartit les données selon les trois régions du pays. Depuis 1989, le secteur du logement social bruxellois est purement locatif à la différence de celui des deux autres Régions qui ont conservé une activité importante d’aide à la propriété par l’octroi de prêts hypothécaires ciblés socialement. À côté du constat désormais bien connu du taux tout à fait spécifique de locataires que connaît la Région bruxelloise, il convient aussi d’acter le plus faible poids que le secteur du logement social y représente eu égard à l’ensemble du parc locatif régional.
32L’évolution la plus remarquable pour la Région bruxelloise est l’évolution du taux de propriétaires qui passe de 27% en 1971 à 31,2%, en 1981, et à 40,1% en 1991. Cette évolution s’est poursuivie depuis, selon des enquêtes récentes, pour atteindre 43 % en 1998 [3].
33Du point de vue de l’aspect qualitatif des logements de la Région bruxelloise, on peut relever deux types de paramètres, à savoir l’âge des logements et leur degré de confort que les tableaux 4 et 5 permettent de synthétiser par commune.
34Le critère de l’âge des logements (tableau 4) n’est pas univoque dans ses significations vis-à-vis de l’état physique d’un bien et de sa valeur, ni vis-à-vis de l’histoire du développement d’une commune. Certains événements, comme la guerre 1940-1945, peuvent avoir eu des conséquences diversifiées selon les communes. Il est donc délicat à utiliser de manière générale même si le degré de confort lui est relativement corrélé selon le type de biens, de quartiers et les caractéristiques sociologiques de la population. Nous nous contentons donc de relever quelques éléments :
- comme dans le tableau 2, on constate des différences fortes entre les communes et on peut notamment relever que, sur l’univers connu (ou plutôt spécifié), seules quatre communes ont un taux de plus de 90 % de logements construits avant 1971, à savoir Etterbeek, Ixelles, Saint-Gilles et Schaerbeek ;
- seule la commune d’Evere a un taux de moins de 70% de logements construits avant 1971 ; les autres communes dont le patrimoine est le plus jeune sont Jette, Woluwe-Saint-Pierre et Berchem-Sainte-Agathe. Cela correspond au phénomène de sortie vers la seconde couronne – au Nord-Ouest et à l’Est – qui s’est affirmé à partir de la fin des années 1960 dans la région notamment dans ces communes.
35Du point de vue du degré de confort (tableau 5), on constate également de très fortes différences entre les communes et on peut aussi remarquer qu’entre, d’une part, Saint-Gilles et Saint-Josse et, d’autre part, Woluwe-Saint-Lambert et Woluwe-Saint-Pierre, le rapport de logements dotés d’un taux de confort « acceptable » est de 1 à 2. On constate aussi que les communes dites de la seconde couronne ont un taux de confort acceptable partout supérieur à 70%. Ces deux constats effectués à partir du taux de confort, en 1991, cadrent bien la répartition spatiale des problèmes de qualité du bâti des logements en région bruxelloise. Cette répartition spatiale est une des facettes de la spatialisation des enjeux sociaux dans la Région bruxelloise.
Le logement dans les communes bruxelloises 1
Le logement dans les communes bruxelloises 1
Les parcs de logements en Belgique 1
Les parcs de logements en Belgique 1
L’âge des logements dans la Région bruxelloise (en % et par commune)
L’âge des logements dans la Région bruxelloise (en % et par commune)
Degré de confort des logements de la Région bruxelloise (en %)
Degré de confort des logements de la Région bruxelloise (en %)
La tension entre les évolutions institutionnelles, sociales et urbaines
36Le système de financement instauré par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions avait prévu une période de transition de dix ans afin de permettre de passer d’une situation où la répartition des moyens était basée sur les montants des dépenses de l’État central pour les nouvelles matières transférées aux Régions – basés sur le montant des dotations qui ont été attribuées dans le passé – vers une répartition des moyens selon la localisation du produit de l’impôt des personnes physiques, répartition corrigée par l’application de l’intervention de solidarité nationale [4].
37L’évolution de l’impôt sur les personnes physiques est intéressante car cet impôt représentait au début de l’existence de la Région de Bruxelles-capitale la part essentielle de ses recettes soit quasi 70% en 1989.
38L’impôt sur les personnes physiques est un impôt conjoint. Il s’agit d’un impôt levé par l’État fédéral uniformément sur l’ensemble du territoire dont une partie déterminée du produit est attribuée aux Régions et sur lequel ces dernières sont autorisées depuis le 1er janvier 1994 à percevoir des centimes additionnels ainsi qu’à accorder des remises. La part attribuée de l’IPP est déterminée en grande partie par l’importance de la capacité fiscale respective de chaque Région [5].
39Par ailleurs, elle peut être adaptée puisqu’une intervention de solidarité nationale est attribuée à la Région dont la capacité fiscale est inférieure à la moyenne nationale.
Évolution des parts de la Région bruxelloise du rendement de l’IPP de 1979 à 1989 (en %)
Évolution des parts de la Région bruxelloise du rendement de l’IPP de 1979 à 1989 (en %)
40Le tableau 6 reprend l’évolution des parts régionales bruxelloises dans le rendement de l’IPP sur la décennie précédant la mise en place de la troisième Région : il montre que, dès avant sa constitution et parallèlement à la diminution de sa population, amorcée fin des années 1960 par l’exurbanisation ou suburbanisation d’une partie aisée de ses habitants, la Région bruxelloise est, au moment des négociations des importantes réformes institutionnelles des années 1988 et 1989, dans une dynamique de décroissance forte – 29,6 % en dix ans – de sa participation en matière de production de l’IPP et donc dans sa position de destinataire de la part attribuée de l’IPP.
41Cette faiblesse financière a, dès le départ, créé une tension dans les politiques de développement de la Région, et notamment en matière de politique de l’habitat, entre des objectifs identifiés comme prioritaires. La dynamique d’évolution négative de production d’IPP que la Région bruxelloise connaissait à l’époque a accentué la difficulté des arbitrages entre :
- une approche soucieuse d’intervenir sur les problématiques sociales de la Région, qui privilégie, dans un premier temps, la logique de redistribution des moyens publics afin de maintenir, tant que possible, une cohésion sociale à volet spatial (tensions entre le centre, la première et la seconde couronne) : cette approche est davantage soucieuse d’une bonne allocation des ressources. L’objectif est ici axé sur la nécessité de rencontrer l’urgence des problèmes sociaux et urbains ;
- une approche qui privilégie le devenir financier de la jeune Région, la production de recettes et leur gestion : cette approche plaide notamment pour un renforcement de l’attractivité résidentielle régionale vers les revenus susceptibles de renverser l’évolution négative de production d’IPP. L’objectif est de garantir un taux de croissance des recettes en attirant vers Bruxelles des habitants à contribution fiscale élevée afin de pérenniser les politiques et ne pas rendre la Région captive politiquement de futurs développements institutionnels qui viseraient à affaiblir sa position de troisième Région.
42Théoriquement du moins, ces deux approches qui peuvent sembler correspondre à l’axe gauche-droite dans leur rapport à la dépense publique ne sont pas incompatibles et peuvent même apparaître liées : la première peut se considérer comme une condition positive d’un développement urbain plus équilibré donc susceptible de renforcer l’attractivité résidentielle : la seconde n’exclut pas une logique de redistribution en aval. Elles peuvent, chacune, se considérer comme la condition positive de l’autre pour autant que les faits ne viennent pas démentir et fracturer cette possible solidarité.
43Leurs différences portent à la fois sur le choix et la hiérarchie des objectifs et sur le calendrier de leur réalisation respective. Elles déterminent des modes d’approche spécifiques du développement régional et de ses liens avec le devenir institutionnel de la Région.
Les principaux opérateurs et dispositifs de la politique régionale de l’habitat en 1989
44Il convient de relever les instruments d’action régionale qui existaient au moment de la mise en place des institutions régionales bruxelloises. Ce cadrage permettra ultérieurement de situer les outils complémentaires dont la Région se dotera de manière progressive. À la moitié de l’année 1989, la position de certains des principaux opérateurs régionaux de politique de l’habitat semble quelque peu en décrochage par rapport aux enjeux reformulés de la politique de l’habitat à la naissance des institutions de la Région. Celle-ci se donne un nouvel objectif en matière de politique de l’habitat, en visant un niveau satisfaisant d’IPP, afin de se garantir les moyens budgétaires pour ses politiques mais aussi pour ne pas être politiquement captive des autres niveaux de pouvoir dans ses choix de développement urbain et politique.
45Ce constat de relatif décrochage est cependant à spécifier au prorata de chaque acteur. Il renvoie au déficit d’action régionale adaptée que la création tardive de la Région bruxelloise a produit.
46Le relevé des acteurs et des dispositifs de la politique régionale de l’habitat doit être complété par le rappel de la situation de relative surchauffe qui existait à l’époque sur le marché locatif privé bruxellois et qui sera approchée par les travaux de l’Observatoire des loyers mis en place par la Région durant la première législature [6].
47Cette situation du marché locatif ne sera pas sans provoquer certaines réponses du gouvernement fédéral comme nous le verrons dans la troisième partie.
La Société du logement de la Région bruxelloise (SLRB)
48En 1989, le secteur du logement social bruxellois n’était pas adapté administrativement au cadre de la nouvelle Région et son cadre législatif était pour partie également inadapté au milieu essentiellement urbain de celle-ci.
49Jusque fin 1984, le secteur du logement social situé en Région bruxelloise était géré sous la tutelle exclusive – de la Société nationale du logement, créée par la loi du 11 octobre 1919. La Société nationale terrienne, créée par l’arrêté royal du 20 avril 1935, qui développait, essentiellement dans les milieux ruraux, l’aide à l’accès à la propriété pour les milieux agricoles n’avait aucune activité dans la région bruxelloise.
50La loi du 28 décembre 1984 [7] portant suppression ou restructuration de certains organismes publics a octroyé par son article 7 la personnalité juridique à la Société du logement de la Région bruxelloise, un parastatal de type B au regard de la loi du 16 mars 1954, et un arrêté royal a été pris le 9 août 1985 [8] pour approuver ses premiers statuts qui seront modifiés par l’arrêté royal du 14 avril 1987 [9]. Les principes de la loi du 28 décembre 1984 devaient être mis en œuvre par un arrêté royal après la suppression effective des anciennes institutions.
51Or, la détermination de la date de la suppression de celles-ci était en fait subordonnée à trois préalables.
52Les deux premiers – la répartition des dettes du passé engendrées par les investissements réalisés en matière de logement social et la création d’un organisme chargé d’effectuer le service financier des avances et emprunts dont les sociétés nationales supprimées étaient titulaires – ont été remplis par la convention du 4 mai 1987 [10] entre le gouvernement fédéral, l’exécutif flamand, l’exécutif régional wallon et l’exécutif de la Région bruxelloise relative au règlement des dettes du passé et charges s’y rapportant en matière de logement social.
53Le troisième préalable consistait en l’existence dans chacune des régions d’une institution similaire aux sociétés supprimées, qui soit opérationnelle et susceptible de reprendre les compétences, le personnel et les activités de celles-ci. Cette condition était remplie également pour les trois régions. Il restait cependant des difficultés budgétaires qui empêchaient le transfert effectif de la SNL et de la SNT aux Régions. Ces difficultés ne furent levées qu’en 1990 [11].
54Avant que la Société du logement de la Région bruxelloise, créée en 1985, ne soit pleinement opérationnelle, on assista à l’effritement progressif du rôle de tutelle de l’ancienne Société nationale du logement, toujours en place. La phase de transition nécessaire à la concrétisation effective et complète de la régionalisation du logement social bruxellois en ce qui concerne les organes administratifs régionaux a duré cinq ans. Cette situation a nourri le développement chez la plupart des sociétés de logement social d’une habitude de gestion hors tutelle caractérisée notamment par une volonté d’autonomie vis-à-vis du contrôle de la SNL sur l’ensemble de l’exercice de leurs missions au financement desquelles elle contribuait.
55Le secteur du logement social a connu avant sa régionalisation une législation nationale homogène relativement indifférente aux spécificités des sous-régions ou villes de taille différente dans lesquelles elle devait se matérialiser. Fut ainsi constitué un patrimoine de l’ordre de 350.000 logements sociaux à l’échelon national dont une partie importante (près de 30%) a été vendue par la SNL et ses sociétés agréées à l’époque. La législation nationale n’était pas adaptée aux réalités propres du milieu essentiellement urbain qui est celui de la Région bruxelloise, notamment en matière de politique foncière, d’intégration du logement social dans le tissu urbain et de localisation de l’offre de logements sociaux : 64 % de ceux-ci sont situés dans la seconde couronne alors que la demande sociale locative s’affirme davantage dans son centre et notamment dans la zone dite du Pentagone.
56C’est le constat de la constitution de la dette du logement social qui a sonné le glas pour la Région bruxelloise, en 1984, de l’ancien mode de financement qui se caractérisait essentiellement par le recours à l’emprunt sur le marché des capitaux.
57Cette dette s’est constituée parce que le système de remboursement des investissements par annuité a créé une distorsion de plus en plus grande entre les charges et les échéances à assumer par l’État et les capacités de remboursement que le secteur pouvait lui garantir à travers les annuités des sociétés [12] de logement social auxquelles les moyens d’investissement étaient affectés.
58Les principes de la répartition des charges du passé entre l’État et les Régions ont été établis par la loi du 5 mars 1984 [13] relative aux soldes et aux charges du passé des Communautés et des Régions et aux secteurs économiques nationaux. Cette loi prévoit en son article 2 § 5 une répartition des charges du passé du logement social entre l’État et les Régions. Elle a été complétée dans son application par l’accord dit de la Sainte Catherine conclu entre les présidents des exécutifs régionaux et communautaires, d’une part, et les membres du gouvernement, d’autre part, durant la nuit du 24 au 25 novembre 1986 : cet accord s’est traduit par une décision du Comité de concertation du 25 novembre 1986.
59Cet accord prévoyait un règlement de l’amortissement des charges du passé ainsi qu’un effort des régions qui s’inscrivait dans une collaboration de celles-ci au plan global d’économie du gouvernement fédéral prévues dans le plan de Val Duchesse de 1986.
60Pour assurer l’amortissement des charges du passé d’une manière coordonnée, le gouvernement et les exécutifs régionaux ont signé le 4 mai 1987 [14] une convention relative aux dettes du logement social modifiée par un avenant du 28 septembre 1989 puis remplacée ultérieurement par une convention du 1 juin 1994. La convention du 4 mai 1987 stipule qu’est créé un Fonds d’amortissement des emprunts du logement social (Fadels) qui est appelé à gérer d’une manière globale tant pour le compte de l’État que pour celui des Régions, les charges du passé. Cet organisme est chargé d’effectuer le service financier des avances et des emprunts dont les sociétés appelées à être supprimées étaient titulaires. Comme organe de coopération entre l’État et les régions, le Fadels est dirigé par un conseil d’administration constitué paritairement des représentants de l’État, d’une part, et des trois Régions, d’autre part. Il bénéficie, pour ses émissions sur le marché des capitaux, de la garantie de l’État et de conditions fiscales intéressantes (emprunts sans précompte immobilier) qui seront remplacées plus tard par une nouvelle intervention de l’État [15].
61Le secteur du logement social bruxellois [16] était à l’époque à la croisée d’une politique sociale locative et d’une politique acquisitive. L’acquisition de logements sociaux par certains ménages définis comme destinataires était pratiquée à travers deux modalités : soit par la vente des logements locatifs aux ménages occupants, soit par le régime de promesse d’acquisition qui permettait l’octroi de crédits affectés dès le départ à la production de logements destinés à la vente. De 1985 à 1989, les investissements dans le secteur se sont montés à 2,627 milliards BEF soit une moyenne annuelle de l’ordre de 525 millions BEF d’investissements annuels. Au 31 décembre 1989, le secteur du logement social bruxellois comptait 36.878 logements sociaux dans son patrimoine.
62Après la naissance de la Région bruxelloise, le secteur d’activités de la SLRB qui concernait la politique d’acquisition a été supprimé. La SLRB a concentré son action sur la mise à disposition de logements sociaux par la location.
Le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale
63Le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale a été créé le 19 avril 1985. Sa création faisait suite à la scission, en date du 1er janvier 1984, du Fonds du logement des familles nombreuses de Belgique, institué en 1929, en trois entités régionalisées. Ce Fonds avait le statut de société coopérative. Les institutions qui ont prolongé son action depuis la scission ont également ce statut.
64Pendant quatre années (du 19 avril 1985 au 10 juillet 1989) une entité bruxelloise, interne au Fonds du logement de la Ligue des familles nombreuses de Belgique, va gérer la branche des activités qui concernent la future Région de Bruxelles-capitale.
65Ce sont la loi du 16 juin 1989 [17] portant diverses réformes institutionnelles et l’arrêté royal du 10 juillet 1989 [18] qui ont fourni au Fonds du logement les moyens de fonctionner de manière autonome, notamment en lui conférant, sous conditions, la possibilité de contracter des emprunts.
66Depuis lors, quatre fonds existent en Belgique : le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale, le Vlaams Woningfonds van de Grote Gezinnen pour la Région flamande, le Fonds du logement des familles nombreuses de Wallonie et le Fonds du logement des familles nombreuses de Belgique. Ce dernier ne remplit qu’une fonction résiduaire de boîte aux lettres entre les trois fonds régionalisés et les banques. Il garantit ainsi le fait que chaque entité assure sa part dans les charges financières qui restent à assumer par rapport aux activités antérieures du Fonds du logement des familles nombreuses de Belgique et vis-à-vis desquelles une clé de répartition a été définie en 1984 : cette clé, basée sur le niveau d’activités, a attribué respectivement 5,66% à Bruxelles, 60,31% à la Flandre et 34,03% à la Wallonie, des parts d’activités et donc des charges financières qui y sont liées.
67Le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale exerce,
comme l’ancien fonds national, trois types d’activités. Sa principale activité est
l’octroi de prêts hypothécaires à taux d’intérêt socialement bonifié au prorata du
niveau des revenus des ménages demandeurs et du nombre d’enfants qui les
composent. Pour 1987 et 1988, le Fonds bruxellois a octroyé respectivement 158 et
171 prêts dans le cadre de ce régime. Ces prêts couvrent l’acquisition et,
régulièrement, la rénovation des logements concernés. La seconde activité est l’aide
locative ou le développement d’un parc locatif, propriété du Fonds, et dont les
logements sont mis en location à des ménages dont la grande majorité ont un ou
plusieurs enfants. Le calcul du loyer prend en considération la situation sociale de la
famille. Fin 1988, le Fonds comptait dans le cadre de ce régime 211 immeubles
représentant 434 unités de logements dont 422 étaient occupées. Troisième activité :
la location-vente (et dans une moindre mesure la rénovation-vente) qui, comme son
nom l’indique, est un régime intermédiaire qui démarre par une location d’une durée
de quelques années au bout desquelles le ménage est parvenu à se constituer une
épargne suffisante pour franchir, avec l’aide du Fonds (et de son système de prêts
hypothécaires) le pas de l’accès à la propriété. L’intervention du Fonds se déroule
essentiellement, il y aura certes certaines exceptions historiques, sur le marché
secondaire, donc en faveur de logements déjà existants, dont la propriété et l’état
physique sont modifiés par ses interventions.
68Un des aspects spécifiques de l’activité du Fonds du logement est le travail d’accompagnement social des ménages dans leur accès au logement, tant dans le cadre du régime d’accès à la propriété que du régime d’accès à la location.
La Société de développement régional de Bruxelles (SDRB)
69C’est en vertu de la loi-cadre du 15 juillet 1970 portant organisation de la planification et de la décentralisation économique que la SDRB fut créée en 1974 [19]. Pendant plus d’une décennie, de 1974 à 1987, la SDRB s’est concentrée sur sa mission originelle, la politique de développement économique de l’arrondissement de Bruxelles-capitale – et n’aura pas de mission en liaison directe avec la politique de l’habitat. Les choses changent en 1987 avec la réforme des statuts de la Société [20] qui consacre un pan entier de nouvelles missions de la SDRB à la Rénovation urbaine et plus généralement à l’aménagement du territoire [21].
70L’année 1988 est une année de mise en place administrative des services de la rénovation urbaine au sein de la SDRB. Fin 1988 et début 1989, les premières études préalables aux investissements sont lancées, ce qui permettra à la Région d’approuver, dès l’installation du premier gouvernement régional bruxellois, 18 périmètres de rénovation délimités par la SDRB.
71Au moment de la mise en route de la première législature, la SDRB n’a encore aucune expérience concrète et significative en matière de politique de l’habitat mais les outils et l’organisation administrative sont en place.
Les dispositifs en matière de rénovation urbaine
72La question de la politique de la rénovation urbaine commence à s’affirmer dans la Région bruxelloise au début des années 1970 alors que la prise de conscience de la dégradation du parc immobilier, notamment dans la zone centrale de la ville, prend corps dans le contexte d’un boom immobilier qui n’est sans doute que la partie visible d’une problématique à plusieurs facettes [22].
73En 1970, l’Institut national du logement (INL) avait produit une étude qui, audelà de la querelle de techniciens dont elle avait été l’occasion à l’époque en ce qui concerne l’établissement de normes de qualité, avait surtout révélé que près de 50 % du parc immobilier bruxellois – soit environ 200.000 logements à l’époque – avaient besoin de rénovation.
74En termes démographiques, le début des années 1970 marque un tournant important. Après avoir atteint son apogée de 1.081.000 habitants en 1967, la Région va rentrer dans une lente dynamique de pertes d’habitants : de 1.075.136 en 1970 pour chuter à 997.293 unités en 1981 et 965.317 unités en 1990. Cette évolution prendra un sens supplémentaire, en 1989, eu égard aux modalités de financement des Régions, qui dépend en grande partie du rendement de l’IPP.
75Les années 1970 signifient donc le début de l’exode des populations vers l’extérieur de la Région, ou leur déplacement vers la seconde couronne. C’est aussi la généralisation d’autres accès à la mobilité qui accélèrent le mouvement d’exurbanisation ou de suburbanisation. Mais c’est aussi le moment de grandes tensions entre fonctions urbaines, et notamment entre le tertiaire et le logement – projets du quartier Nord notamment – à un moment où pourtant l’extension de la localisation des institutions européennes n’est pas encore clairement à l’ordre du jour.
76L’investissement immobilier n’est pas valorisé (loi dite Monory-De Clercq permettant l’exonération d’investissements mobiliers et blocage relatif des loyers sur le marché locatif privé dans une période de très forte inflation) et les constructions de logements se font surtout dans la seconde couronne : une série de conditions qui vont produire l’exacerbation des enjeux sociaux dans la ville sont en place et commencent à diffuser leurs effets.
77C’est l’arrêté royal organique de la rénovation d’îlots dans la Région bruxelloise du 28 mars 1977 [23] qui a constitué la première réponse législative au problème. Cet arrêté connaîtra au fil du temps de nombreuses modifications notamment par les arrêtés royaux du 14 novembre 1978, du 26 août 1981, qui a introduit la notion de zones à protéger et à rénover (ZPR), du 7 septembre 1984 et du 20 novembre 1986 [24].
78Au moment de la mise en place des premières dynamiques d’action publique en matière de rénovation urbaine, les objectifs sont ambitieux puisque la volonté est d’intervenir, en dix ans, sur 10% du parc dont la qualité est jugée insatisfaisante, soit rénover 20.000 logements en une décennie.
79Progressivement la Région bruxelloise va étoffer ses dispositifs principalement par l’arrêté royal du 8 février 1980 organique de la rénovation d’immeubles isolés des communes et des CPAS, lui-même modifié par l’arrêté royal du 20 novembre 1986 [25].
80À l’aube de la première législature de la Région, la dynamique de rénovation est
double : d’une part, elle articule deux modes d’intervention l’un, plus intégré, qui
prend un ou plusieurs îlots urbains, à savoir une sorte de sous-quartier, comme niveau de cohérence et de pertinence de l’action de rénovation et l’autre, plus souple,
qui permet aux différents pouvoirs locaux d’intervenir sur des immeubles isolés disséminés dans le tissu urbain de leur commune ; d’autre part, on voit progressivement
apparaître les prémices d’une dynamique, à la fois, plus territorialisée, et davantage
soucieuse de remonter en amont des problèmes de dégradation du bâti physique :
Elle formule, encore implicitement, la volonté d’intervenir sur ce que l’on pense être
les causes de la dégradation urbaine et non plus uniquement sur ses symptômes physiques.
81La rénovation est l’apanage des pouvoirs locaux et si elle concerne prioritairement la rénovation et la production de logements, son rôle ne se limite cependant pas uniquement à cette fonction urbaine puisqu’elle peut concerner la remise à disposition de biens immobiliers rénovés à l’intention de l’artisanat, du commerce et des équipements sociaux et communautaires.
82Plusieurs débats ont entouré le développement des politiques de rénovation urbaine, plusieurs conceptions se sont affrontées au fil du temps, par exemple, sur l’intérêt de conserver au maximum le bâti existant plutôt que de privilégier les démolitionsreconstructions, mais nous ne pouvons dans le cadre de ce Courrier hebdomadaire en faire un écho suffisant.
83De 1978 à 1988 , les dispositifs de rénovation urbaine ont permis la production pour l’ensemble de la Région de 1.247 logements rénovés, soit une moyenne annuelle de 113 logements. On reste donc à ce moment assez loin des objectifs ambitieux de la fin des années 1970.
Les autres dispositifs
84Pour l’essentiel, les autres dispositifs régionaux existant au moment de la mise en place de la Région bruxelloise consistent en des primes, au bénéfice de personnes physiques essentiellement, sauf la prime à la rénovation également ouverte aux asbl.
85Ces primes concernent principalement l’aide à l’accès à la propriété ou l’aide à la rénovation de logements, et donc plutôt le marché acquisitif, à l’exception des allocations pour déménagement, installation et loyers qui visent deux objectifs : lutter contre l’insalubrité et favoriser l’accès à un logement adapté pour les personnes âgées ou handicapées sur le marché locatif privé.
86Entre l’adoption des accords institutionnels de 1988 et leur concrétisation par l’installation formelle de la nouvelle Région à la moitié de l’année 1989, on observe une très importante activité réglementaire en la matière. De décembre 1988 à juin 1989, pas moins de huit arrêtés royaux vont reformuler le régime existant des différentes primes régionales [26] en les adaptant à la réalité des valeurs relevées dans la Région et en amplifiant l’effort en faveur de la rénovation.
La politique de l’habitat durant la décennie 1989-1999
87La politique de l’habitat de la décennie 1989-1999 sera examinée au travers de l’évolution législative, de la politique budgétaire régionale et des réalisations concrètes des opérateurs. Cette récapitulation de dix ans de politique régionale, à travers ces trois modes d’intervention publique permet de produire une vision synthétique de l’action régionale et de relever les nouveaux segments de politique mis en place ou a contrario de constater que certains opérateurs ou dispositifs, mis en place dans la décennie, n’auront pas connu l’utilisation que leur émergence comme instruments d’action régionale semblait suggérer.
88On rappellera la perception des enjeux que la majorité régionale a eu de la problématique de l’habitat et qu’elle les a exprimés dans ses déclarations de politique régionale successives.
La première législature (1989-1995)
La déclaration du gouvernement bruxellois de 1989 en matière de politique de l’habitat
89La première majorité politique de la Région bruxelloise liait, du côté francophone, le PS, le FDF-ERE et le PSC, – soit 39 élus sur les 64 élus francophones – et, du côté néerlandophone, le CVP, le SP et la VU [27] – soit 7 élus sur 11 élus néerlandophones.
90La déclaration de politique de la première législature en 1989 identifie dès son introduction les premiers défis posés à l’exécutif bruxellois, à savoir le développement urbain, la nécessité d’une planification de l’évolution de la ville dans ses différentes fonctions et la place des habitants dans la métropole que constitue Bruxelles.
91Pour rencontrer ces défis, la Région identifie deux enjeux transversaux :
- la volonté de préserver, de privilégier et d’accroître le logement :
- d’une part, parce que le développement international de Bruxelles ne doit pas se faire au détriment de ses habitants ;
- d’autre part, parce que la fixation d’habitants est l’assise de recettes fiscales de la Région et de sa viabilité financière ;
- la préoccupation écologique et la qualité de l’environnement à travers l’ensemble de la politique menée. Nous ne développerons pas ce second volet.
92En matière de politique de l’habitat, la déclaration distingue trois axes principaux de politique.
93Le premier axe est celui de l’aménagement du territoire et l’urbanisme.
94L’instrument politique envisagé est le Plan régional de développement (PRD), conçu à l’époque comme la charte fondamentale du développement urbain bruxellois, avec comme objectif essentiel de renforcer l’attractivité résidentielle de la Région. Il comprendra huit axes d’action en termes de développement spatial, dont trois concerneront très directement la politique de l’habitat : la définition de « zones de protection accrue de l’habitat » où plus aucun changement d’affectation ne pourra avoir lieu ; la définition de quartiers où une stratégie accrue de reconquête de l’habitat sera menée ;
95et la définition de zones prioritaires de rénovation d’habitat où les pouvoirs publics délimiteront leur propre périmètre de rénovation d’îlots à mener selon un plan pluriannuel. Cette volonté se traduira par la mise en place d’une planification distinguant et hiérarchisant les plans d’orientation et les plans réglementaires, ce qui au niveau de l’ensemble de la Région permettra de distinguer le Plan régional de développement (PRD) du Plan régional d’affectation du sol (PRAS).
96Le second axe est celui de la rénovation urbaine, qui aura comme objectif principal l’accroissement de l’offre de l’habitat et qui aura trois modalités d’intervention dont la production de logements neufs, la réhabilitation du patrimoine et l’inauguration d’une politique foncière. La déclaration de politique régionale identifie les différents acteurs et donne un cadre à leurs modalités d’intervention :
- les communes mettront en place des contrats programmes pluriannuels et inscriront la rénovation urbaine au sein d’une dynamique sociale et culturelle ;
- les CPAS continueront à bénéficier des crédits régionaux pour la rénovation d’immeubles isolés ;
- la mission de la SDRB sera recentrée sur la rénovation ou la production intégrée de tissus urbains affectés tant à l’habitat qu’à l’entreprise. Ceci pourra se réaliser par le canal d’investissements mixtes public-privé ;
- une Régie foncière régionale sera créée au sein de l’administration régionale tout en bénéficiant de moyens et d’une comptabilité séparés.
97Un sous-chapitre important de la déclaration insiste sur la nécessité d’inaugurer une politique foncière forte mettant notamment en place un cadastre informatisé, répertoriant l’ensemble des biens publics de tous les pouvoirs publics ayant des propriétés dans la Région, et servant de base à un observatoire foncier régional.
98Enfin la volonté est clairement annoncée d’encourager la rénovation à l’initiative du secteur privé par une requalification des espaces publics et de réserver les aides aux particuliers dans les périmètres de rénovation tout en tenant compte d’objectifs de redistribution sociale dans la définition des modalités d’accès à ces aides.
99Le troisième axe est celui de la politique du logement : une partie importante de ce volet de la déclaration était consacrée au redéploiement du secteur du logement social. Ce redéploiement devait passer par le règlement de l’épineux problème de la dette du logement social avec les autres entités politiques du pays et par un accord sur la régionalisation définitive de la Société nationale du logement (SNL) et de la Société nationale terrienne (SNT).
100Il y avait donc un volet important de réorganisation administrative et de stratégie financière à mettre en place dans ce secteur. La déclaration prévoyait sa réorganisation globale notamment en termes de modalités de tutelle sur les sociétés locales, agréées à l’époque, en préconisant la mise en place de contrats de gestion et aussi le développement de mécanismes de solidarité internes au secteur.
101La volonté était ainsi d’adapter à la région urbaine le secteur bruxellois du logement social afin d’augmenter de manière significative, par une politique de relance des investissements, l’offre locative publique à destination des ménages locataires pour lesquels le marché locatif privé était trop peu accessible.
102De plus, une attention particulière était accordée au dossier des casernes militaires, propriétés du secteur du logement social bruxellois, dont la réurbanisation figurait parmi les objectifs prioritaires de sa politique d’offre de logements.
103La déclaration préconisait aussi le développement d’une politique d’accès à la propriété pour les familles à partir d’un élargissement, vers les revenus moyens, de l’action du Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale dorénavant identifié comme le seul opérateur régional en la matière car la déclaration prévoyait aussi la fin des ventes de logements du secteur du logement social et de ses propriétés foncières.
104La déclaration ouvrait encore la porte à des actions nouvelles à l’initiative soit des pouvoirs locaux soit du monde associatif avec le double objectif, d’une part, de soutenir certains projets destinés à aider les ménages fragilisés dans l’exercice de leur droit au logement et, d’autre part, après une période de mise en place d’affirmer de manière plus permanente les dispositifs qui apparaîtraient pertinents.
105Enfin, la déclaration évoquait la nécessité de contacts entre la Région bruxelloise et le gouvernement fédéral en matière de fiscalité immobilière et de Code civil eu égard au régime locatif des baux à loyers. En 1989, la région connaissait une véritable flambée en matière d’augmentation des loyers sur le marché locatif privé. Particulièrement sensible aux tensions existant sur le marché immobilier, la Région bruxelloise naissante considérait que les régimes homogènes en application en matière de fiscalité immobilière et de Code civil la discriminaient.
L’évolution législative et réglementaire
106Avant d’aborder les ordonnances votées par le Conseil régional bruxellois, on évoquera brièvement l’évolution législative au niveau fédéral, car celui-ci garde des compétences qui influencent l’activité régionale en matière de politique de l’habitat.
Au niveau fédéral
107Au niveau fédéral, le fait le plus important symboliquement et politiquement est l’intégration à l’article 23 de la Constitution du « droit à un logement décent ». Ce principe formel introduit dans la Constitution belge est l’acte essentiel du côté du pouvoir fédéral par rapport à notre problématique durant la période 1989-1995 que nous examinons ici : il crée désormais une obligation assignée au niveau des différents pouvoirs compétents et un point d’appui essentiel à différentes actions, publiques ou privées, individuelles ou collectives, qui visent à concrétiser légitimement ce droit à un logement décent.
108Mais d’autres décisions importantes ont également été prises au niveau fédéral [28]:
certaines parmi celles-ci sont le fruit de diverses démarches conjointes des trois Régions vis-à-vis du gouvernement fédéral (par exemple la modification du taux de
TVA pour les logements sociaux) ou encore la nécessité de légiférer eu égard aux
problèmes rencontrés sur le marché locatif privé, singulièrement à Bruxelles. À
l’époque la Région bruxelloise n’avait pas ménagé ses efforts pour élargir le champ
des discussions avec le gouvernement fédéral et les deux autres Régions : la volonté
était de parvenir à la mise en place de nouvelles modalités en termes de fiscalité immobilière car les régimes d’application à l’époque fragilisaient la Région bruxelloise
qui traditionnellement connaît les valeurs vénales les plus importantes. Nous
reprenons ici pour mémoire en note en bas de page les principales décisions du
gouvernement fédéral. Les évolutions principales qu’elles ont apportées, eu égard à
notre problématique, concernent :
- la mise en place d’un régime de baux à loyer de longue durée sur le marché locatif privé du logement – particulièrement important pour la Région bruxelloise puisque le statut d’occupation majoritaire des ménages bruxellois est celui de locataires sur ce marché ;
- l’évolution, à la baisse, des taux de TVA applicables au secteur du logement social : ce qui ne pouvait que favoriser la croissance des investissements dans ce secteur ;
- et, enfin, la consécration d’un droit de réquisition, sous conditions, à l’initiative des pouvoirs locaux : ce droit était théoriquement susceptible de permettre aux pouvoirs locaux de se rendre propriétaires d’immeubles abandonnés et, à partir de là, d’élargir l’offre publique.
Au niveau régional
109Au niveau régional, il convient de distinguer les évolutions législatives sectorielles liées à la politique de l’habitat des autres évolutions qui l’ont concernée plus indirectement, principalement le Plan régional de développement (PRD) adopté le 3 mars 1995, c’est-à-dire en fin de législature.
Le secteur du logement
Le logement social
110Durant la première législature, en matière de politique de logement social [29], la Région de Bruxelles-capitale a adopté des législations davantage adaptées aux enjeux spécifiques de la Région et à mettre en place les conditions d’un partenariat entre les entités concernées par la dette du logement social. Trois ordonnances ont été votées durant cette période [30].
111L’ordonnance du 27 juin 1991 a porté approbation de la convention du 4 mai 1987 et de son avenant du 28 septembre 1989. La convention originelle a réglé les principes de la répartition des charges du passé du logement social entre les entités concernées ainsi que les statuts du Fonds d’amortissement des emprunts du logement social (Fadels). L’avenant du 28 septembre 1989 a affiné certaines notions ou modalités de fonctionnement du Fonds : comptabilité distincte pour les opérations réalisées par l’État, obligation de dresser annuellement, avant le 30 septembre, un état prévisionnel des dépenses à encourir, etc.
112L’ordonnance du 12 novembre 1992 fixant le taux du précompte immobilier a permis, en réduisant les charges de précompte du secteur du logement social et du Fonds du logement de la Région bruxelloise, d’aligner la situation des opérateurs régionaux de la politique sociale du logement sur celle des opérateurs des deux autres Régions qui avaient chacune à leur niveau pris les dispositions nécessaires en ce sens, la Communauté flamande par le décret du 21 décembre 1990 [31] et la Région wallonne par le décret du 1er décembre 1988 [32].
113L’ordonnance du 9 septembre 1993 [33] a remplacé les articles 10 à 37 du Code du logement de l’époque, à l’exception des articles 14 à 17, concernant la Société nationale terrienne, et des articles 30 et 33 qui n’étaient pas d’application en Région de Bruxelles-capitale. À l’époque de la mise en place de la première législature régionale, le Code du logement en application en Région de Bruxelles-capitale était constitué, d’une part, de dispositions générales à l’ensemble du pays contenues dans l’arrêté royal du 10 décembre 1970 [34] confirmé par la loi du 2 juillet 1971 [35] et, d’autre part, de dispositions particulières à la Région bruxelloise prévues par la loi du 25 mars 1981 [36] mais relativement peu nombreuses.
114En termes de politique régionale, l’ordonnance du 9 septembre 1993 a élargi l’objet social et les modalités d’action de la SLRB ; elle a redéfini le principe général de la politique d’insertion de l’offre locative du logement social dans la ville ; elle a confirmé les modalités de gestion financière existantes et réorganisé la tutelle de la SLRB sur les sociétés immobilières de service public (SISP) [37].
115L’élargissement de l’objet social de la SLRB entendait répondre à la nécessité de passer d’une politique du logement social à une politique sociale du logement et voulait dépasser les strictes missions immobilières de l’ancienne Société nationale du logement. De plus, la possibilité est donnée à la Société du logement de la Région bruxelloise de faire appel à d’éventuels apports extérieurs et de conclure avec des tiers des accords de collaboration.
116Le principe général de la politique d’offre locative du logement social dans la ville était de revenir sur la trop grande concentration de logements sociaux que présentent certains sites du secteur et de mieux valoriser la mobilisation des réserves foncières afin de privilégier une insertion plus qualitative des logements sociaux.
117Du point de vue des moyens financiers, l’ordonnance a consacré le recours aux
outils de gestion installés par la Région et certains mécanismes complémentaires
comme, par exemple, le rôle du réviseur d’entreprise et l’allocation de solidarité :
cette allocation est versée par la Région aux différentes sociétés immobilières de service public concernées, via la SLRB, et vise à compenser les pertes de recettes que
celles-ci connaissent eu égard au niveau bas des loyers que les locataires, qu’elles accueillent, paient vu leurs revenus. Une part importante de l’ordonnance a visé à mettre en place une réorganisation de la tutelle de la Société du logement de la Région
bruxelloise sur les sociétés immobilières de service public dans un souci de plus
grande transparence et de modification de la culture administrative du secteur.
118La première innovation a été l’abandon progressif du système de l’agréation au bénéfice d’un système de tutelle plus sélectif et plus progressif à partir d’un double régime de contrat de gestion qui lie d’une part, la Région à la Société du logement de la Région bruxelloise et, d’autre part, de manière optionnelle, la Société du logement de la Région bruxelloise et les sociétés immobilières de service public qui refusent de s’inscrire dans le régime du règlement plus classique en terme de tutelle.
119Le contrat de gestion entre la Région et la SLRB [38] a fait l’objet d’un accord daté du 10 mars 1994 par le gouvernement régional. Les contrats de gestion entre la SLRB et les sociétés immobilières de service public (SISP) ont fait l’objet d’accords successifs durant la période allant de juillet 1994 à janvier 1996.
120Comme énoncé déjà, le contrat de gestion visait à consolider des options prises dans le projet de Plan régional de développement, adopté par le gouvernement bruxellois le 9 décembre 1993, pour la programmation des investissements qui devaient garantir la production annuelle de 300 logements et, notamment dans ce cadre, préconisait (à son article 5) :
- un rythme annuel d’acquisitions de 40 unités de logements à rénover (donc sur le marché privé) ;
- l’amélioration de l’offre existante par des efforts d’entretien ;
- l’insertion du logement social dans les zones urbanisées à forte demande sociale en évitant les concentrations trop denses ;
- la gestion active des réserves foncières du secteur, qu’elles soient bâties ou non, afin de favoriser les investissements en logements sociaux neufs et rénovés ;
- la résorption des logements inoccupés ;
- la croissance du nombre de logements de 3 chambres et plus.
121Mais d’autres objectifs étaient aussi présents : au niveau financier, l’objectif était le maintien de l’équilibre financier du secteur, compte tenu de la poursuite de plusieurs objectifs : amortir la dette du passé, rembourser les annuités, contribuer à résorber les pertes reportées des SISP, financer les investissements et veiller au financement des travaux d’entretien.
122Sur le plan administratif, la volonté est de conforter une nouvelle dynamique au détriment de l’ancien régime d’agréation qui prévalait au temps de la SNL et qui est considéré, désormais, comme non opérationnel car ne permettant pas d’intégrer les activités des SISP dans la poursuite des objectifs de développement que la Région souhaitait imprimer au secteur du logement social bruxellois. Enfin, en termes d’arbitrage financier interne au secteur, la priorité est accordée au respect du taux de couverture du déficit social du secteur par l’allocation de solidarité. Cette condition est perçue comme nécessaire au maintien de la politique sociale du secteur [39].
123Une deuxième innovation dans l’organisation de la tutelle était l’imposition d’un contrôle révisoral sur les SISP : le ministre compétent et la SLRB peuvent charger les réviseurs de leur donner un avis ou de faire rapport sur des questions particulières entrant dans le cadre de la mission révisorale.
124Enfin l’introduction du délégué social constitue la troisième nouveauté importante. Il a pour tâche générale de garantir une gestion adéquate de l’ensemble des prérogatives des SISP. Le délégué social est donc appelé à devenir le garant de l’exécution correcte des règles administratives et de la politique sociale du secteur sans déresponsabiliser les organes de gestion et d’administration des sociétés.
125En termes de politique locative, plusieurs évolutions importantes sont à relever.
126L’ordonnance consacre le bail à durée indéterminée qui était par ailleurs le régime
existant à l’époque mais que le projet initial du gouvernement régional modifiait en
bail à durée déterminée : l’intention initiale du gouvernement était d’organiser une
rotation plus fréquente des locataires du secteur vu le nombre important de candidats
locataires en attente et l’incapacité devant laquelle le secteur était de répondre à la
demande de ceux-ci par l’extension physique de son patrimoine. Un régime de bail à
durée déterminée – par exemple de neuf ans en parallèle avec la forme adoptée à
partir de la loi du 20 février 1991 pour le marché locatif privé – était censé permettre
d’organiser un meilleur accès des destinataires prioritaires du logement social bruxellois. En effet, dans le régime en vigueur à l’époque, le bail à durée indéterminée, on
vérifiait les conditions d’entrée dans le secteur mais la sortie, quand le ménage locataire n’était plus dans les conditions d’admissibilité requises, voire les dépassait de
manière très significative, n’était pas prévue. La discussion sur le régime de bail à
consacrer dans l’ordonnance fut un des points les plus aigus du débat parlementaire :
finalement à l’initiative du PS, la proposition contenue dans le projet du gouvernement fut abandonnée pour ne pas pénaliser les locataires des coopératives de locataires et remplacée par le régime de bail à durée indéterminée. Le PS considérait que les
locataires des coopératives, qui dans de nombreux cas avaient eux-mêmes investi au
fil du temps dans leur logement, entretenaient un rapport à celui-ci plus proche de la
propriété que de la simple location : pour le PS, il était, dès lors, inapproprié
d’organiser un mécanisme pouvant aboutir à la sortie de ces locataires du secteur du
logement social bruxellois.
127L’ordonnance met en place une série de dispositions visant à favoriser les mutations internes et la meilleure adaptation des logements aux différentes situations familiales.
128Elle ouvre la possibilité de déposer une plainte auprès de la société concernée par toute personne intéressée à l’exercice des missions de service public de celle-ci.
129L’ordonnance acte le principe de l’information et de la participation des locataires au sein de chaque société immobilière de service public puisque, désormais, la SLRB aura aussi dans ses missions l’encadrement de ces dynamiques.
130Enfin, l’ordonnance consacre le principe de la cotisation mensuelle de solidarité pour les locataires dont les revenus sont supérieurs aux revenus d’admission. Celle-ci est en quelque sorte un surloyer et, en cas de non-respect de cette obligation, le bail à durée indéterminée est susceptible d’épuiser ses effets.
Le logement moyen
131La première législature a connu deux formulations législatives en la matière :
l’ordonnance du 29 août 1991 visant à favoriser l’accès au logement moyen dans la
Région de Bruxelles-capitale et celle du 13 avril 1995 organisant le secteur du logement moyen dans la Région de Bruxelles-capitale [40].
132L’ordonnance du 29 août 1991 est l’aboutissement d’une proposition de M.
133Lemaire (PSC). Elle visait à promouvoir la production de logements moyens sur des biens appartenant aux pouvoirs publics locaux (communes, CPAS et intercommunales) en leur permettant de réduire le coût de la cession ou du canon, en cas d’emphytéose, de leur patrimoine et ceci à concurrence d’un pourcentage de l’estimation déterminé par le pouvoir local concerné.
134L’exercice d’un droit de préemption est cependant organisé en amont de cette cession de droits par le pouvoir local concerné à un promoteur ou à une personne physique qui souhaite construire ou rénover du logement moyen. Peuvent exercer ce droit de préemption, la Région, les communes et les autorités administratives désignées à cet effet par la Région.
135L’arrêté du 28 février 1993 [41] qui exécute l’ordonnance, désigne la SDRB, la SLRB, la commune et toute entité administrative habilitée par le gouvernement comme personnalités juridiques pouvant actionner ce droit de préemption. Il définit aussi la valeur des plafonds de revenus des ménages concernés par l’ordonnance à savoir :
- 1.200.000 BEF de revenus imposables globalement, augmentés de 100.000 BEF par personne à charge. Toutefois lorsque le ménage dispose de deux revenus, le revenu le moins élevé n’intervient que pour moitié ;
- 900.000 BEF lorsque le ménage n’est composé que d’une seule personne.
136L’application de cette ordonnance fut à l’époque l’enjeu de conflits de compétences entre le ministre chargé du logement et le ministre chargé de l’aménagement du territoire. Par ailleurs, le créneau du logement moyen était déjà occupé par la SDRB qui commençait à développer ses activités : ces deux éléments expliquent l’adoption tardive de l’arrêté d’exécution.
137L’ordonnance du 13 avril 1995 provient quant à elle d’une proposition de S. Moureaux (PS). Adoptée en fin de législature, elle définit un cadre général pour la politique régionale de logement moyen que ce soit en termes de locatif ou d’acquisitif.
138Le public cible est le même que celui visé par l’ordonnance du 19 août 1991 et ceci pour les deux segments de politique concernés.
139Dans le cadre du régime locatif consacré par l’ordonnance, c’est l’emphytéose qui est mobilisée afin, d’une part, de permettre à la Région de conclure, avec toute personne morale de droit privé ayant pour raison sociale la réalisation d’opérations immobilières, une cession temporaire sur un terrain ou sur une habitation afin de réaliser du logement moyen locatif et, d’autre part, de permettre aux pouvoirs publics de conserver la propriété du foncier à terme.
140Une série de règles complémentaires concernent les droits et devoirs des emphytéotes, les délais de mise à disposition des logements, le calcul des loyers, le régime d’attribution des logements et un régime de droit de préemption en faveur de la personne morale en cas de vente de l’immeuble.
141Dans le cadre du régime acquisitif, l’ordonnance consacre un régime cadre d’aides initiées par la Région ainsi que les modalités que doit suivre la Région pour céder des logements dont elle a pleine propriété.
142Cette ordonnance ne connaîtra jamais d’arrêté d’application et n’a à ce jour jamais été concrètement utilisée : on peut comprendre cet état de fait à partir de la volonté, qui a toujours prévalu à la Région, de ne pas distraire les moyens affectés à la politique sociale du logement de leur objet premier et de la difficulté de coordonner dans ce cadre une politique sociale du logement et une politique plus soucieuse de garantir les rentrées fiscales nécessaires à la pérennité de celle-ci.
La rénovation urbaine
143La politique de rénovation urbaine a connu une évolution législative très significative par l’adoption de l’ordonnance du 7 octobre 1993 organique de la revitalisation des quartiers [42]. Cette ordonnance fut initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre président ayant la rénovation urbaine dans ses compétences.
144Après le développement depuis 1977 d’une série de dispositifs en matière de rénovation urbaine, les autorités régionales ont tiré une série d’enseignements des politiques de rénovation en matière d’îlots et d’immeubles isolés [43] et se sont orientées vers une démarche plus globale visant à une utilisation perçue comme plus pertinente des crédits régionaux. L’ordonnance adoptée le 7 octobre 1993 était perçue comme une des mesures centrales de la politique régionale de renforcement de l’attractivité résidentielle de la Région qui sera préconisée par le PRD en 1995, principalement par la volonté de remixer socialement les quartiers centraux de la région.
145Après la mise en place d’une première génération d’instruments axés principalement sur la rénovation de biens physiques affectés surtout à l’habitat, la Région va développer une vision et des instruments beaucoup plus intégrés en matière de rénovation urbaine et brasser des champs plus larges d’actions : c’est sur l’amont de la dégradation physique qu’il faut agir. Il convient de distinguer dorénavant le symptôme – le déficit de qualité physique d’un quartier ou d’une zone urbaine – de la ou des causes qui sont davantage à chercher dans divers désinvestissements ou déficits touchant la zone concernée : désintérêt d’opérateurs économiques, des pouvoirs publics, voire des habitants eux-mêmes, déficit d’équipements collectifs ou d’espaces publics, etc.
146Si la commune reste l’opérateur central de la dynamique, une série d’opérateurs
complémentaires sont conviés à s’associer à celle-ci dans le cadre de l’action générée :
le secteur privé immobilier, le secteur des associations locales pour les dynamiques
sociales et culturelles ainsi qu’une série d’opérateurs de la politique régionale de
l’habitat.
147La réforme avait pour objectifs :
- un recentrage de l’action vers les quartiers réellement défavorisés nécessitant une intervention urgente ;
- un élargissement des périmètres d’intervention : on passe de l’îlot au quartier qui en comprend en moyenne de 15 à 20 ;
- une prise en compte particulière de l’aménagement des espaces publics et des équipements ;
- une volonté de meilleure lisibilité des actions publiques afin de garantir un partenariat public/privé efficace et des effets d’entraînement ;
- un meilleur cadrage des actions à la fois dans le volet budgétaire (l’enveloppe régionale est déterminée au moment de l’approbation du programme et ne peut être ajustée en cours de réalisation) et dans le temps (le programme doit être réalisé endéans les quatre années à dater de l’approbation régionale, les fonds tombant en annulation dans les six ans) ;
- une responsabilisation accrue de l’acteur communal, la part régionale est en moyenne de 200 millions de BEF par contrat de quartier et représente au maximum 70 % de l’apport public ;
- les opérations d’îlots sont abrogées et le solde des fonds engagés pour les opérations à l’époque en cours devait tomber en annulation en février 1999. Ce qui devait inciter les communes à accélérer ces opérations pour ne pas perdre les moyens régionaux affectés ;
- les opérations d’immeubles isolés sont elles maintenues car elles peuvent être utiles pour résorber ponctuellement certains chancres. Cependant ces opérations seront choisies de manière plus sélective afin de garantir la visibilité des opérations de contrats de quartier et de participer à l’effet d’entraînement de ceux-ci.
148Dès 1992, donc avant l’adoption de l’ordonnance de 1993,18 quartiers avaient
été sélectionnés sur base d’une analyse multicritère faisant intervenir notamment :
une concentration élevée d’immeubles dégradés ; une présence importante de terrains
ou d’immeubles ; un important inconfort en matière de logement ; des espaces publics en mauvais état ; une forte densité de population ; une forte présence
d’immigrés ; un taux de chômage élevé ; un faible taux de scolarisation et une proportion de délits élevée.
149Finalement six quartiers seront retenus dans le premier train des contrats de
quartier notamment à cause de leur impact sur l’image de la Région et du fait que des
opérations classiques de rénovation sont terminées ou n’y ont pas cours à savoir :
quartier Anneessens-Fontainas à Bruxelles ; quartier Anvers-Alambra à Bruxelles ;
150quartier Saint-Denis à Forest ; quartier Gray à Ixelles ; quartier Saint-Jean-Baptiste à Molenbeek ; quartier de la Barrière à Saint-Gilles.
151L’arrêté du 23 février 1994, qui met en application l’ordonnance du 7 octobre 1993 prévoit des dispositions concernant les contrats de quartier. Un contrat de quartier est un accord entre la Région et la commune pour réaliser un programme de revitalisation qui comprend cinq volets dont trois concernent le logement à savoir :
- la réalisation (directe ou via le CPAS) de logements (et accessoirement d’équipements de proximité) impliquant achat, rénovation, construction et gestion ultérieure ;
- la mobilisation du foncier disponible (chancre, terrain vague) par achat, expropriation, viabilisation, et aliénation à un prix inférieur à la valeur vénale pour le secteur privé qui s’engage à réaliser des logements moyens ;
- la prise en emphytéose par la commune de logements réalisés par le secteur privé ;
- toute mesure prise pour rénover les espaces publics ; ce volet comprend également la verdurisation et l’embellissement des fronts bâtis y compris en intervenant sur des biens privés ;
- le soutien à des actions qui favorisent la cohésion sociale de la population du quartier par la mise en place d’une commission locale de développement intégré.
152L’ordonnance du 7 octobre 1993 fixe également les critères servant à répartir l’apport régional entre les communes demanderesses : l’enveloppe est répartie en fonction du nombre d’immeubles dégradés (30 % de l’enveloppe), de la proportion inverse à la proportion de bureaux existants dans la commune (30 %) et de l’ampleur du programme présenté (40 %). Quant à l’arrêté, il fixe notamment :
- les modalités d’élaboration et d’approbation du programme quinquennal communal ;
- les possibilités de modification en cours du programme ;
- la composition précise des dossiers pour la liquidation des subventions ;
- la composition de la commission locale de développement intégré ;
- les conditions d’accès et de location des logements gérés par la commune. Ces derniers sont assimilés au logement social, ce qui implique la tenue d’un registre de candidats, un plafonds de revenus et des critères de priorités pour les attributions ainsi que des modalités de calcul de loyers explicitées.
153Une autre évolution importante de la législation en matière de rénovation urbaine prévue par la déclaration de politique régionale, a trait à la mise en place de la Régie foncière régionale par l’ordonnance du 8 septembre 1994 [44] portant création de la Régie foncière de la Région de Bruxelles-capitale. Cette ordonnance est l’aboutissement d’une proposition d’ordonnance de S. Moureaux (PS).
154La volonté d’inaugurer une politique foncière régionale était présente dans le volet de la déclaration politique consacré à la rénovation urbaine. Tant en ce qui concernait la politique d’aménagement du territoire, de l’habitat, ou encore par exemple, de développement économique régional, la gestion coordonnée des propriétés foncières des différentes autorités publiques de la Région paraissait une nécessité. C’est pourquoi l’ordonnance du 8 septembre 1994 prévoit la création, au sein des services du Ministère régional d’un service pluridisciplinaire organisé en régie et géré selon les méthodes industrielles et commerciales avec une comptabilité et un budget distinct de celui des autres départements du Ministère.
155La régie est chargée d’exercer pour le compte de la Région la promotion et la mise en œuvre des décisions de politique foncière de la Région et, ce, le cas échéant, dans le cadre de la mise en œuvre du Plan régional de développement. À cette fin, elle peut recourir à l’acquisition, à la vente, à la location, la construction, à la viabilisation et à l’entretien de biens immeubles. Elle est dotée d’une capacité d’expropriation dans l’exercice de ses missions et, moyennant rétribution, peut être chargée de la gestion de certains biens faisant partie du patrimoine des pouvoirs publics régionaux situés sur le territoire régional. Elle peut aussi être chargée d’émettre des avis au gouvernement relatifs à l’exécution et à la coordination des politiques foncières que les pouvoirs publics locaux, les sociétés immobilières de service public et les organismes, que le gouvernement désigne, mettent en œuvre dans l’exercice de leurs activités immobilières. Elle a enfin la capacité d’effectuer des recherches et de réaliser des études relatives à la politique foncière et d’exécuter toute mission que le gouvernement lui attribuerait en la matière.
En matière de police des habitations
156L’ordonnance du 15 juillet 1993 concernant les normes de qualité et de sécurité de logements meublés [45] a pour objet la mise en place de différentes normes concernant la salubrité, l’hygiène, les équipements sanitaires, le chauffage, les installations électriques, les installations de gaz et l’entretien des canalisations d’aération, de gaz de combustion et de fumée. Elle fut initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre-président et V. Anciaux (VU) secrétaire d’État ayant l’énergie et la lutte contre l’incendie dans ses compétences. Sur le marché privé, il existe une offre de biens locatifs, fréquemment appelés « meublés », qui sont souvent loués dans des conditions déficitaires en termes de confort, d’hygiène et de sécurité et donc de coût prohibitif.
157Le respect des normes édictées est nécessaire pour bénéficier du permis de location, valable six ans et délivré par la commune où sont localisés les biens concernés.
158Ce permis est octroyé après délivrance d’un certificat de sécurité par le Service d’incendie et d’aide médicale urgente de la Région et d’une attestation portant sur les normes de qualité délivrées par les personnes ou services désignés à cet effet par le gouvernement.
159La volonté est de conditionner la possibilité de mise en location de ces biens à l’obtention d’un permis qui en garantit la qualité et la sécurité. L’ordonnance, exécutée par l’arrêté du 9 novembre 1993, modifié par l’arrêté du 30 juin 1994 [46], prévoyait à son article 14 la possibilité d’octroi d’aides régionales pour l’aménagement des logements aux normes de qualité et de sécurité prescrites. Elle restera cependant lettre morte, les modalités qu’elle prescrivait ne lui permettant pas d’être opérationnelle. En effet, les communes n’avaient pas le personnel nécessaire pour établir les permis de location, les moyens régionaux évoqués dans l’ordonnance pour développer des aides régionales n’ont jamais été inscrits au budget régional des dépenses. En réalité, il n’y jamais eu de propositions budgétaires et donc encore moins de discussion à ce sujet.
160Il semble que des tensions internes au gouvernement bruxellois soient à l’origine de cet état de fait. Enfin, l’imposition de normes sur la qualité et la sécurité des meublés risquait de mener au retrait du marché d’un nombre considérable de biens – donc de réduire l’offre – et d’ainsi créer plus de problèmes que d’en résoudre.
L’évolution des autres dispositifs
161Indépendamment des ordonnances relevées ci-dessus, il faut relever des domaines d’action qui ont évolué de manière significative : le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale, la SDRB, les dispositifs associatifs, les primes régionales ainsi que le développement de fonctions d’observatoire.
162Le Fonds du logement est à côté du secteur du logement social bruxellois, le deuxième opérateur important de la politique sociale bruxelloise du logement, c’est-à-dire, ce créneau de politique dont le souci central est d’intervenir, que ce soit sur le marché locatif ou acquisitif, en faveur des ménages fragilisés dans leur exercice du droit au logement. La déclaration de politique de 1989 désignait le Fonds du logement comme l’unique opérateur régional promouvant l’accès social à la propriété vu le recentrage des activités du secteur du logement social sur le seul créneau de la location.
163La législature fut riche d’évolutions pour le Fonds. Tout d’abord, la loi du 4 août 1992 relative au crédit hypothécaire [47] a permis à l’Office de contrôle des assurances d’agréer le Fonds comme organisme de prêts hypothécaires [48] et donc de poursuivre ses activités sous l’égide d’une législation fédérale renouvelée.
164Mais, c’est surtout par rapport à son cadre régional d’action, que le Fonds va connaître des évolutions significatives. Tant le régime de financement de ses activités que son rapport à la Région et ses paramètres d’action vont évoluer.
165La Région a défini les modalités d’octroi de subsides en capital [49], qu’elle transformera ensuite en avances remboursables [50]. Suite à la mise en place de ces deux changements, tout mécanisme de débudgétisation des activités du Fonds était désormais proscrit et la volonté régionale, à l’époque, était de capitaliser le Fonds durant une certaine période afin qu’à terme, d’une part, les moyens régionaux qui lui étaient attribués soient très fortement réduits, le Fonds autofinançant ses activités et, d’autre part, que le Fonds puisse ainsi rester relativement autonome du monde politique bruxellois n’étant plus captif des autorités régionales eu égard au régime de financement de ses activités.
166Le contrat de gestion, adopté le 5 novembre 1991 [51], prévoit une programmation des activités du Fonds en échange d’un engagement régional sur l’affectation de moyens prévus pour une durée de cinq ans.
167Le contrat définit notamment :
- la clé de répartition que le Fonds pratiquera vis-à-vis des moyens régionaux affectés entre ses différentes activités : prêts hypothécaires et aide locative pour l’essentiel ;
- les principes d’action des différents créneaux d’intervention du Fonds et leur conditions d’encadrement ;
- la capacité pour la Région d’octroyer des missions déléguées au Fonds et les modalités que celles-ci doivent prendre, étant entendu qu’elles ne peuvent pas dépasser 20 % des crédits budgétaires annuellement affectés par la Région au Fonds et doivent s’inscrire dans son objet social ;
- les modalités d’arbitrage en cas de demandes excédentaires ;
- une série de principes du développement des actions du Fonds et un certain nombre de clauses anti-spéculatives en cas de revente des biens acquis grâce au Fonds ;
- les critères d’évaluation du suivi du contrat et ses modalités de révision.
168Par touches successives, le Fonds va voir un certain nombre de principes cadres de ses modalités d’action évoluer. Progressivement les critères d’octroi de ses aides, principalement de son régime de prêts hypothécaires seront reformulés par :
- la mise en place de cinq barèmes de prêts, au lieu de trois, et une certaine ouverture aux revenus moyens (arrêté du 20 décembre 1989) ;
- la hausse de la valeur des biens dont l’acquisition est autorisée par le régime des prêts octroyés ;
- la levée progressive de la condition d’un nombre minimum d’enfants comme critère d’accès aux prêts octroyés par le Fonds puisque l’on passe successivement de deux enfants pour les jeunes ménages – ce qui pouvait laisser augurer un troisième enfant et permettre de rester dans le concept classique de la famille nombreuse – à deux enfants pour tous les ménages (arrêté du 20 décembre 1989) puis à un enfant pour tous les ménages (arrêté du 10 juin 1993) ;
- la nécessité de localiser désormais une part importante du pouvoir d’action du
Fonds du logement – 70 % – dans la zone à protéger et à rénover (ZPR) par la décision du gouvernement du 13 mai 1993 ; - la mise en place d’un régime de révision quinquennale des taux d’intérêt des prêts hypothécaires octroyés par le Fonds du logement (arrêté du 10 juin 1993).
169La SDRB installa et développa ses activités en matière de rénovation urbaine durant la première législature. Elle ne connut pas d’évolutions législatives essentielles mais fut confrontée à son incapacité d’expropriation à l’occasion de différentes opérations et la volonté de légiférer par ordonnance se fit jour, mais sans aboutir à l’époque.
170Signalons cependant l’arrêté du 19 juillet 1990 relatif à l’octroi de subsides pour les missions de rénovation confiées à la SDRB pour l’arrondissement de Bruxellescapitale et l’arrêté du 24 octobre 1991 qui le modifiera dans certaines modalités techniques [52].
171La première législature a également vu l’installation d’une action structurelle du secteur associatif bruxellois dans le créneau de la politique de l’habitat.
172Depuis la moitié des années 1970, un important vivier associatif s’est constitué sur ce que l’on appelle aujourd’hui les problématiques urbaines à partir, notamment, de la mise en place des premières grandes législations en matière d’aménagement du territoire et de l’urbanisme et de certaines luttes urbaines qui avaient en leur centre la défense de certains zones ou quartiers. On peut ainsi citer l’Atelier de recherche en architecture et en urbanisme (ARAU), Inter-environnement, les Unions de locataires et le Syndicat des locataires parmi les précurseurs de cette affirmation associative vis-à-vis des problèmes urbains et d’habitat.
173Deux arrêtés du gouvernement adoptés en 1992 [53] ont défini les activités finançables par la Région en la matière et les règles et modalités devant garantir une meilleure objectivation des décisions du gouvernement en matière d’octroi de subsides au secteur associatif. Ces deux arrêtés ont aussi consacré la reconnaissance par les pouvoirs publics régionaux d’un nouveau type d’opérateur à la croisée de plusieurs problématiques urbaines et sociales certes, mais aussi communautaires et stratégiques par rapport à la société civile.
174La plupart des primes régionales ont évolué durant la première législature sauf les allocations déménagement, installation et loyer (Adils) qui est la seule prime qui concerne spécifiquement le secteur locatif.
175Une des évolutions essentielles a trait à la généralisation progressive de la valorisation des aides octroyées pour les actions développées dans les zones urbaines fragilisées voire dans certains cas de l’abandon de l’octroi des aides hors de ces zones : ce resserrement spatial aboutit à concentrer les moyens affectés aux primes régionales dans des zones urbaines situées essentiellement dans les communes du centre et de la première couronne [54].
176Conformément à la déclaration de politique, la première législature aura été aussi soucieuse d’installer une série d’outils permettant une meilleure connaissance à la fois des enjeux et de la réalité bruxelloise en matière de la politique de l’habitat. Parmi ceux-ci, nous en retenons deux plus particulièrement à savoir l’Observatoire des loyers et l’Observatoire de l’habitat.
177Le premier a commencé à publier ses travaux en 1993 et constitue, à ce jour, une expérience unique en Belgique de connaissance fine de l’évolution d’un marché locatif privé dans le cadre d’une région certes circonscrite à une ville.
178Le second a commencé aussi ses publications en 1993 et a permis à travers différentes productions de cerner les évolutions, soit de segments de politique régionale, soit de problématiques qui les structuraient en amont comme les dynamiques foncières [55] ou encore celles qui concernaient les évolutions de la population bruxelloise.
179Le développement de ces deux observatoires a permis la production d’une information qualitative en termes de politique de l’habitat et la mise en place d’une dynamique d’évaluation des politiques qui, cependant ne seront jamais réellement coordonnées, et qui, paradoxalement, seront mises en retrait après l’adoption du PRD alors que l’importance de leur rôle dans le suivi évaluatif de ce plan aurait dû permettre de les renforcer comme outil des politiques régionales de l’habitat.
Le Plan régional de développement
180Par son arrêté du 9 décembre 1993 relatif à la présentation générale du projet de plan et du plan régional de développement, modifié par l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale du 27 janvier 1994, le gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale avait initié la dynamique qui a abouti le 9 mars 1995 à l’adoption du premier Plan de développement régional de la Région bruxelloise. Il définit une série d’objectifs généraux et d’obligations de résultat pour les différents opérateurs d’action publique eu égard aux principes de développement qu’il prescrit, et parfois zone, pour la période 1995-2005.
181« Dès la mise en place des institutions régionales en 1989, après une longue mise au frigo institutionnelle, le gouvernement régional a décidé d’élaborer un projet de ville ; il s’agit d’un plan stratégique qui, articulant les différents thèmes du développement urbain, organise la mise en œuvre de ses orientations de manière volontariste, globale et cohérente à l’horizon 2005. Ce projet de ville a directement fondé le Plan régional de développement qui organise cette stratégie. Cependant les politiques croisées que coordonne le PRD ont, pour la plupart été initiées dès le début de l’existence de la Région. » [56]
182En ce sens, le PRD formule une vision du développement régional qui s’est inscrite dans le prolongement de la déclaration politique de la première législature et de l’action initiée par le premier gouvernement régional dès sa mise en place. Il définit les pistes et les modalités d’action eu égard aux défis principaux identifiés par la Région bruxelloise : exode urbain, essoufflement du développement économique en ce qui concerne le secteur secondaire, spatialisation de la dualisation sociale dans la ville, accentuation de la pression automobile, dégradation du cadre de vie urbain et environnemental. L’objectif était à la fois de diminuer l’intensité et l’impact de ces différents problèmes et de restaurer l’attractivité urbaine de la Région.
183Le premier accord du gouvernement régional de décembre 1993, complété en janvier 1994, a été suivi de différentes procédures : enquête publique du 28 février 1994 au 6 mai 1994, avis des dix-neuf communes durant les mois de juin et de juillet 1994, avis de différentes instances consultatives à savoir le Conseil économique et social (16 juin 1994), le Conseil de l’environnement (le 27 juin 1994), la Commission royale des monuments et sites (15 juin 1994) de la Commission consultative pour l’étude et l’amélioration des transports publics (le 1er juillet 1994), et enfin, de la Commission régionale de développement rendu à l’unanimité le 29 octobre 1994.
184Pour sa part, le Conseil régional s’était saisi du projet de Plan à deux reprises :
respectivement, à l’occasion de la discussion en séance plénière du 22 avril 1994 [57] qui
portait sur le projet adopté par le gouvernement et à l’occasion, toujours en séance
plénière le 13 janvier 1995 [58], de l’examen de l’avis rendu sur le projet de plan par la
commission régionale de développement. Les points principaux des débats parlementaires ont concerné : l’absence de programmation de moyens pour réaliser les
objectifs assignés au plan, le moment prévisible de la prise de décision par le gouvernement régional, en fin de législature, qui aboutissait à lier la future majorité qui devait sortir des urnes après les élections de la mi-1995 ainsi que plusieurs problématiques sectorielles structurantes du futur développement régional : la mobilité, le logement, le développement économique et des commerces ainsi que le développement
du secteur tertiaire.
185À l’époque, le monde associatif s’était plaint de ne pas avoir été associé en tant que tel à la dynamique de consultation en l’amont de l’adoption définitive du plan le 9 mars 1995.
186L’objectif essentiel du PRD adopté en 1995 est donc de formuler les principes d’un développement régional susceptible de rehausser l’attractivité résidentielle de la Région et de garantir son développement urbain équilibré. Ses lignes de forces [59] doivent essentiellement permettre une programmation du développement de la politique de l’habitat, particulièrement en matière de politique d’investissement.
187Après avoir cadré les paramètres définissant l’évolution prévisible de l’offre et de la demande de logements pour l’horizon 2005, le PRD identifie deux scénarios différenciés – l’un tendanciel, l’autre volontariste – et examine leur signification programmatique respective à la fois vis-à-vis des différents types de ménages que la Région abrite, définis à partir de leur profil socio-économique, et vis-à-vis des secteurs ou marchés du logement de la Région, à savoir les secteurs locatif et acquisitif.
188Ayant pris acte pour la période concernée des besoins en termes de production annuelle de logements pour les différentes catégories de population et secteurs du marché, le scénario volontariste prescrit :
- pour les ménages de profil socio-économique faible : la création annuelle de 135
logements à partir du marché acquisitif secondaire et de 1.185 logements sur le
marché locatif dont 900 à partir des opérateurs ou dispositifs publics à savoir :
- 300 logements sociaux annuellement produits à partir du secteur du logement social, soit à partir de la création de logements neufs, soit de la récupération de logements inoccupés remis en location ou encore à partir de l’achat de logements existants, sur le marché privé, et éventuellement à rénover ;
- 50 à partir du régime de l’aide locative du Fonds du logement ;
- 250 dans le cadre des opérations communales de rénovation ;
- 300 à partir de dispositifs de « logements conventionnés » impliquant les pouvoirs publics.
- pour les ménages de profil socio-économique moyen : la création annuelle de 435
logements par an sur le marché acquisitif primaire et de 1.085 logements sur le
marché locatif dont à l’initiative des opérateurs ou dispositifs publics ou assimilés :
- en ce qui concerne le marché acquisitif, 200 logements créés dans le cadre des opérations de partenariat public-privé de la SDRB et 140 dont l’accès est facilité à partir des prêts du Fonds du logement qui a ouvert ses conditions au public à revenus moyens ; le solde étant à produire dans le cadre de partenariats mixtes ;
- en ce qui concerne le marché locatif, il s’agit de récupérer le surplus de logements évacués par des familles et de développer un parc conventionné – dont les conditions d’accès sont encadrées par des règles qui les font partiellement sortir d’une pure logique de marché : il était prévu de développer un parc de 1.085 unités par an ;
- pour les ménages de profil socio-économique élevé : la création de 715 logements sur le marché acquisitif et de 1.570 sur le marché locatif sans intervention directe d’un opérateur ou dispositif public.
189Si le PRD prescrit des objectifs en termes de programmation du développement annuel des différents segments de l’offre, il définit aussi un certain nombre de périmètres à partir d’une typologie des tissus urbains et, ceci, en fonction de la protection du logement et de l’entreprise. Trois types de périmètres auront comme objectif la protection de l’habitat à savoir :
- le périmètre de protection accrue du logement ;
- le périmètre de protection du logement ;
- les périmètres de redéploiement de l’entreprise et du logement.
190Enfin le PRD prescrit aussi la mise en place d’outils permettant la connaissance fine de l’évolution du marché du logement et d’une commission, régionale, consultative du logement et de l’habitat. Il doit être prolongé par le Plan régional d’affectation du sol (PRAS) au niveau des prescriptions planologiques régionales et au niveau local, par les Plans communaux de développement (PCD) et par les Plans particuliers d’affectation du sol (PPAS).
Synthèse de la production législative de la première législature
191Comme dans d’autres politiques, la Région a, lors de la première législature, produit un effort législatif et réglementaire considérable. Elle a en outre mis en place des collaborations avec le pouvoir fédéral, associée en cela avec les deux autres Régions.
192Ces collaborations ont produit des évolutions, également souhaitées par le législateur fédéral et les deux autres Régions, en matière de fiscalité immobilière – la baisse du taux de TVA pour la construction de logements sociaux – et de modification du Code civil – la mise en place d’un régime de bail à longue durée pour les biens loués sur le marché locatif privé.
193Par ailleurs, les termes principaux de la politique de développement régional ont été formulés en coordination entre l’aménagement du territoire, la politique du logement et de la rénovation urbaine autour d’un projet de ville commun qui valorisait fortement la place de la politique de l’habitat et son importance pour fixer des habitants dans la Région.
194De plus, on a pu observer les premières concrétisations d’une politique publique de production d’information qualitative et d’évaluation en matière d’habitat.
195Enfin, le secteur associatif a pu dès cette époque se positionner, ou être positionné, plus formellement dans les créneaux de la politique de l’habitat.
196Les problèmes persistaient cependant et le lancinant problème de la demande sociale réclamait des mesures nouvelles comme la socialisation du parc privé locatif ou encore la reformulation de pans entiers de la fiscalité immobilière notamment en terme de péréquation cadastrale et de taxation des loyers : la perspective de ces mesures était chaque fois de participer à la constitution d’une offre de logements locatifs plus accessibles financièrement. Ce constat et ces suggestions figuraient en tout cas dans une étude commanditée par la Région à l’initiative du ministre du Logement de l’époque, D. Gosuin (FDF) [60].
197Durant la première législature, la Région a énuméré et initié les différentes facettes que l’action publique régionale pouvait revêtir en matière de politique de l’habitat : elle a élaboré les éléments et la cartographie de l’action publique régionale en la matière, ce qui n’excluait pas la nécessité de veiller à une plus grande cohérence et une gestion plus équilibrée de l’action publique ; ce qui n’a pas empêché non plus de mener les conflits et les arbitrages aigus principalement en termes de territoire de compétence : durant toute la première législature, la compétence de la politique du logement moyen a été l’objet de tensions entre le ministre FDF compétent en matière de logement, D. Gosuin, et le ministre-président, le PS Ch. Picqué, compétent notamment en matière d’aménagement du territoire et de rénovation urbaine et qui, à ce titre, exerçait la tutelle sur la SDRB , elle-même positionnée sur le créneau de politique de production de logements moyens à travers ses opérations de rénovation urbaine.
198Mais un concept de développement régional était défini. Celui-ci valorisait la politique de l’habitat comme axe essentiel. Des législations ont été adaptées au cadre strictement urbain de la Région dans une logique soucieuse de cohérence en la matière. Des instruments d’évaluation utilisables ont été formulés sans être nécessairement intégrés entre eux, et enfin un dialogue, certes souvent déséquilibré, a existé avec l’État fédéral. Le développement de l’action publique régionale s’est affirmé en distinguant le projet de développement régional, les différents niveaux d’impulsion, les niveaux de concrétisation des opérateurs, l’affectation de moyens et la mise en place en aval de production d’informations susceptibles de favoriser l’évaluation.
199La volonté était réelle de mettre en place une entité régionale dotée de ses différents moyens d’action.
200La Région a développé une action publique en matière de politique de l’habitat qui intégrait deux directions :
- d’une part, elle s’est mobilisée pour développer une action régionale couvrant l’ensemble des segments de politique qui concernaient ses compétences en la matière : de l’amont que constitue l’urbanisme et l’aménagement du territoire aux segments de l’action publique régionale que sont les politiques foncière, de rénovation urbaine et du logement intégrant la politique sociale du logement et la politique de logement moyen : le PRD et les différentes ordonnances adoptées ont permis de couvrir le nouveau territoire des compétences dont la Région avait hérité en 1989 en la matière. La mise en place complémentaire de diverses fonctions d’études notamment de l’Observatoire des loyers et de l’Observatoire de l’habitat ont complété l’action publique régionale en y intégrant une exigence de production qualitative d’informations et d’évaluation ;
- d’autre part, la Région bruxelloise s’est positionnée à différents moments comme interlocutrice du pouvoir fédéral initiant des réflexions et mesures qui ont porté essentiellement sur l’évolution des législations concernées par la fiscalité immobilière et par les baux à loyer.
201À ce double niveau de l’action publique, la Région a joué une approche qui matérialisait une volonté forte d’intervention dans une perspective de fédéralisme de concertation, à savoir où les entités fédérées se positionnent comme interlocutrices actives du débat et des arbitrages sur les politiques qui les concernent dans les fondements de leur évolution.
202Cependant cette intention peut être relativisée aujourd’hui car la Région a dû assumer, depuis, deux déficits de son action, qui en ont fracturé la cohérence.
203D’une part , les moyens financiers n’étaient pas à la hauteur des intentions et le PRD confirmera cet état de fait, lui qui n’avait pas les moyens financiers de ses objectifs. De plus le Plan régional d’affectation du sol (PRAS), qui devait prolonger le PRD en terme réglementaire et en matière d’affectation du sol, aurait dû permettre la consolidation d’une vision sur la ville : mais en réalité ce plan ne sera adopté qu’en 2001, le 3 mai [61] et sera l’occasion de rouvrir le débat sur le projet régional urbain.
204L’important amont urbanistique de l’action régionale en matière d’habitat a été fragilisé dans ses capacités de régulation spatiale et financière.
205D’autre part, si des textes ont été adoptés par le Conseil régional, certains d’entre eux – par exemple, les deux ordonnances sur le logement moyen ainsi que celles qui concernaient la Régie foncière régionale et la police des habitations – n’auront quasi jamais été mobilisés dans les faits et resteront en réalité lettre morte.
206On remarquera ainsi que la politique du logement moyen qui aura été un thème récurrent dans le débat public de la première législature n’a jamais connu de matérialisation forte à partir des deux ordonnances adoptées qui le concernaient – à savoir respectivement celles du 29 août 1991 et du 13 avril 1995 – puisque seulement soixante logements seront construits dans la Région dans les termes définis par la première.
La deuxième législature (1995-1999)
La déclaration du gouvernement bruxellois de 1995 en matière de politique de l’habitat
207La première législature de la Région a été prolongée d’un an, en application des accords dits de la Saint-Michel. La deuxième déclaration de politique régionale est le résultat de négociations entre les partenaires d’une nouvelle majorité caractérisée essentiellement, du côté francophone, par l’entrée dans la majorité régionale du PRL en fédération avec le FDF au détriment du PSC. Les rapports de forces au sein de la majorité sont tout à fait différents de ceux de la première législature singulièrement du côté francophone [62] puisque la fédération PRL-FDF s’est substituée au PS comme partenaire dominant, en tout cas en termes de nombres d’élus.
208Par ailleurs, la deuxième législature débute après l’adoption du premier PRD, en mars 1995, trois mois avant des élections régionales susceptibles de modifier la majorité existante. Le changement de la majorité régionale ne sera pas une condition positive pour la concrétisation de ce premier PRD.
209Enfin, la déclaration prend place après une première législature où le travail législatif avait été important, particulièrement dans les secteurs concernés par la politique de l’habitat. Elle distingue cinq objectifs prioritaires pour la législature de 1995 à 1999, à savoir :
- combattre les fractures sociales qui fragilisent la Région ;
- renforcer l’habitabilité, la convivialité et la sécurité dans la ville ;
- stimuler la création de nouveaux emplois et protéger le volume global d’emplois existants ;
- améliorer l’efficacité, l’accessibilité et la transparence des services publics régionaux et communaux ;
- garantir la viabilité de la Région par une politique budgétaire rigoureuse.
210La déclaration de politique régionale propose une série d’ajustements aux outils alors récemment installés. Elle propose soit de les compléter par de nouveaux dispositifs, soit de les améliorer par la mise en place de meilleures coordinations.
211La volonté d’une meilleure coordination est affirmée principalement en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire car la première législature a vu s’instaurer dans les champs partiellement contigus de l’aménagement du territoire, de l’environnement et de la protection du patrimoine des régimes diversifiés de permis et d’autorisations qui posent des problèmes de délais et de cohérence. La simplification des procédures et de rétrécissement des délais figure donc au programme dans ces trois champs de compétences. Cela concerne plus particulièrement l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme adoptée en 1991.
212La grande tâche de la seconde législature devra être la mise en place du Plan régional d’affectation du sol (PRAS) qui devra traduire de manière réglementaire et en matière d’affectation du sol les objectifs du PRD.
213La déclaration de politique est particulièrement attentive à ce sujet aux conditions positives du développement du tissu économique. Elle prévoit aussi la mise en place des plans communaux de développement et du Règlement régional d’urbanisme destiné à améliorer la cohérence et l’harmonisation de l’urbanisme dans les dix-neuf communes, notamment en matière de normes d’habitabilité des logements et de caractéristiques des constructions et de leurs abords.
214En matière de rénovation urbaine, la volonté d’agir davantage à partir de l’amélioration des espaces publics est affirmée et la volonté d’évaluation se fait jour en ce qui concerne la SDRB et les contrats de quartier mis en place fin 1993.
215Des modalités d’assouplissement sont alors prévues pour une série de modalités cadrant l’action et le financement de la SDRB afin notamment de faciliter l’exercice de sa mission dans les tissus urbains très fragilisés, mais son créneau d’action reste le même à savoir produire des logements moyens à acquérir principalement au centre ville et en première couronne. L’adoption d’une ordonnance confortant son action et consacrant sa capacité d’expropriation publique est prévue : cette ordonnance devra aussi permettre la reformulation des liens avec la tutelle régionale par la mise en place d’un contrat de gestion entre la Région et la SDRB.
216Les contrats de quartier devront pour leur part s’ouvrir davantage à la dimension socio-économique.
217Pour l’essentiel, les autres dispositifs existants en matière de rénovation seront maintenus dans leurs principes. L’accent est mis sur la nécessité de mettre en place des dispositifs efficaces afin de lutter contre l’abandon d’immeubles. La volonté de répartir les charges d’urbanisme vers la production de logements sociaux et moyens et la rénovation des espaces publics est elle aussi clairement affirmée.
218En matière de politique du logement, la déclaration prévoit une série d’aménagements aux législations adoptées entre 1989 et 1995 :
- en matière de logement social, il est prévu :
- de tenter de mixer davantage la population accueillie en mettant en place un régime de conventionnement pour maximum 50% des attributions de logements et donc de relever les limites constituées par les plafonds de revenus en les alignant sur ceux des deux autres Régions ;
- des modalités complémentaires pour financer les investissements et un effort en matière de rénovation du patrimoine existant est programmé puisque la rénovation devra drainer 45 % des crédits et être attentive aux économies d’énergie. De plus, il est prévu de maintenir un taux d’investissement de 60 % dans la ZPR dont un tiers dans le Pentagone et de développer une offre adaptée pour les personnes handicapées ;
- d’impliquer davantage le secteur dans des opérations plus ponctuelles dans le tissu urbain et de développer des actions qui permettront de développer le patrimoine du secteur à partir de celui du marché privé locatif ;
- l’assouplissement du régime de tutelle après évaluation et sa réorganisation dans deux directions à savoir revenir sur le régime d’incompatibilité qui interdit à des personnes des SISP d’être administrateurs du conseil d’administration de la SLRB et un régime qui devra permettre à tous les partis démocratiques d’être associés aux seins des conseils d’administration des SISP ;
- en ce qui concerne le Fonds du logement, la déclaration prévoit une évaluation de son action durant la première législature et de son régime de financement ainsi que le développement d’une gestion paritaire au sein du conseil d’administration du Fonds entre les représentants de la Région et de la Ligue des familles. Un contrat de gestion continuera à organiser les rapports entre la Région et le Fonds ;
- enfin, la déclaration prévoit la mise en place d’un régime d’agences immobilières sociales (AIS), la modification du régime des Adils et le développement d’un parc locatif de transit géré dans le cadre de conventions entre les CPAS et les SISP.
L’évolution législative et réglementaire
Au niveau fédéral
219L’évolution la plus significative concerne les baux à loyer. La loi du 20 février 1991 est modifiée par la loi du 13 avril 1997 [63] suite au dépôt du rapport de la commission spéciale chargée d’évaluer les effets de la loi du 20 février 1991 et complétant les dispositions du Code civil relatives aux baux à loyer. Cet aménagement de la loi de 1991 sera mis en place alors dans un souci de rencontrer les préoccupations de la Constitution en matière de droit à un logement décent : les aménagements ont concerné notamment les possibilités de sous-location, la limitation des baux de courte durée et les sanctions au cas où le bien ne semble pas répondre à des exigences minimales.
220D’autres décisions ont été prises par le niveau fédéral comme les arrêtés royaux des 8 janvier et 26 septembre 1996 et du 29 janvier 1997 qui concernaient l’exécution de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics [64]. Mais il s’agissait dans ce cas de créer les conditions d’exécution d’un texte de loi adopté antérieurement.
Au niveau régional
Le secteur du logement
221En ce qui concerne le secteur du logement, quatre ordonnances ont été promulguées, dont deux concernent le secteur du logement social et deux autres ordonnances concernent la mise en place de dispositifs d’encadrement du marché privé locatif.
Le logement social
222L’ordonnance du 5 septembre 1996 portant approbation de la convention du 1er juin 1994 entre le gouvernement fédéral, le gouvernement flamand, le gouvernement régional wallon et le gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale relative au règlement des dettes du passé et charges s’y rapportant en matière de logement social [65] a été initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministreprésident, et É. Tomas (PS), secrétaire d’État ayant la compétence du logement.
223Cette ordonnance a eu essentiellement pour objet de conforter la stratégie régionale en matière de résorption de la dette du logement social en approuvant la convention du 1er juin 1994. Celle-ci a introduit plusieurs modifications au régime alors en cours :
- elle introduit le régime des contributions minimales des entités ;
- elle a établi que, désormais, les emprunts émis par le Fadels ne seront plus exempts de précompte mobilier et de taxation à l’impôt des sociétés moyennant compensation partielle de l’État fédéral ;
- elle a défini les modalités de répartition des charges des emprunts en marks allemands : ceux-ci émis en 1979 et renouvelés à plusieurs reprises depuis sont
comptabilisés comme nouveaux emprunts contractés lors de leur renouvellement ;
leurs charges sont désormais réparties entre les Régions sur base des arriérés de chacune d’entre elles au 31 décembre de l’année précédente ; - elle exempte le Fadels du paiement de la prime de garantie à partir du 1er avril 1987 ;
- elle adapte la clé de répartition des charges du passé afin de faire supporter à chaque entité les charges des emprunts de refinancement conclus à partir du 1er janvier 1990 qu’elle a contribué à rendre nécessaires ;
- elle consacre la priorité pour la Région bruxelloise sur l’État fédéral pour désigner un administrateur de manière à pouvoir définir le rôle linguistique de son représentant au conseil d’administration du FADELS ;
- elle prévoit enfin les modalités de la question de différentes dettes et soultes.
224L’ordonnance du 6 février 1997 modifiant l’ordonnance du 9 septembre 1993 portant modification du Code du logement pour la Région de Bruxelles-capitale et relative au secteur du logement social [66] a été initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre-président, et É. Tomas (PS), secrétaire d’État ayant la compétence du logement. Elle a changé l’ordonnance de 1993 dans deux de ses articles, à savoir les articles 7 et 13 qui concernent les organes de gestion et de décision de la SLRB et des SISP.
225Concernant la composition du conseil d’administration de la SLRB, des changements sont apportés au régime des incompatibilités. Ainsi trois mandats d’administrateur au plus pourront être exercés par un président, un administrateur, ou un membre du personnel d’une société immobilière de service public. Cette modification revenait sur une disposition qui empêchait cette compatibilité : pour beaucoup la possibilité d’exercer pleinement une tutelle régionale sur le secteur suggérait d’organiser une étanchéité entre le niveau régional et le niveau local, ce que l’ordonnance du 9 septembre 1993 avait prescrit. La disposition, adoptée par la modification de l’article 7, supprimait cette étanchéité puisqu’elle permettait une présence au sein du conseil d’administration de la SLRB de personnes exerçant diverses prérogatives au sein des sociétés immobilières de service public. On peut donc voir dans cette modification une modalité d’effritement de la tutelle régionale telle qu’elle s’était reformulée dans l’ordonnance du 9 septembre 1993 et la volonté de repositionner certains acteurs locaux de la politique régionale de l’habitat dans les sphères décisionnelles de celle-ci.
226L’article 13 a pour objet le mode de composition du conseil d’administration des SISP. Le texte adopté par la seconde ordonnance modifie les dispositions relatives à la représentation garantie, au sein des conseils d’administration des SISP, des groupes politiques qui ne siègent pas au collège des bourgmestre et échevins, ceci pour autant que les parts sociales souscrites par la commune et son CPAS leur accordent la majorité au sein de ce conseil. Il est ainsi prévu que le conseil communal puisse arrêter une liste de quatre candidats observateurs sur la proposition des groupes politiques siégeant dans l’opposition à ce même conseil. L’assemblée générale de la SISP désignera sur cette liste deux observateurs qui disposeront des mêmes droits et obligations que les administrateurs sans toutefois détenir une voix délibérative.
La politique régionale du logement
227C’est essentiellement en matière de politique régionale du logement que des avancées significatives ont été apportées. La seconde législature a complété le travail de renouvellement des législations entamé durant la première en mettant en place les outils facilitant l’accès au marché locatif privé que sont devenus les agences immobilières sociales et le régime de constitution de garantie locative.
228L’ordonnance du 12 février 1998 portant création des agences immobilières sociales [67] (AIS) a été un des actes législatifs essentiels de la seconde législature car elle a inauguré formellement un nouvel instrument de politique régionale conformément à la déclaration de politique de la législature. Cette ordonnance fut initiée à partir d’une proposition de J. Decoster (PS). Elle a été mise en œuvre par l’arrêté du 19 novembre 1998 [68].
229Si certaines expériences de terrain étaient encouragées par la Région dans le cadre de l’arrêté du 16 juillet 1992 octroyant des moyens aux associations travaillant à l’insertion par le logement, la nouvelle ordonnance innove dans trois directions :
- d’une part, elle développe un dispositif financé par les pouvoirs publics régionaux sur le marché locatif privé et qui joue un rôle de médiation du marché entre des propriétaires et des candidats locataires ;
- d’autre part, elle reconnaît et soutient le territoire d’action des associations ;
- enfin, l’ordonnance ouvre la porte à la mise en place de dispositifs communaux valorisant les partenariats entre l’action publique locale et associative en matière de politique de l’habitat.
230Le dispositif législatif prévoit que les agences immobilières sociales doivent conclure un accord de collaboration avec au moins un CPAS.
231Le public cible du dispositif est le public des ménages destinataires du logement social mais un tiers du patrimoine de chaque AIS agréée par le gouvernement peut être octroyé à des ménages bénéficiant de revenus supérieurs à maximum 50 % des revenus permettant l’accès aux logements sociaux.
232L’avantage de ce dispositif, qui permet de développer une offre locative sociale comme le secteur du logement social bruxellois mais sans passer par la propriété publique du bien mis à disposition, est sa souplesse, c’est-à-dire la capacité d’offrir des logements sociaux disséminés dans le tissu urbain, et les faibles coûts qu’il génère en tout cas à moyen terme. A contrario bien entendu, mais c’est la conséquence d’une de ses spécificités, il ne permet pas le développement du patrimoine des pouvoirs publics.
233Certains travaux ont discerné, dans la mise en place de ce dispositif, l’émergence d’une politique communale, davantage que régionale, du logement [69].
234L’ordonnance du 16 juillet 1998 organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement [70] et l’arrêté d’application du 10 décembre 1998 [71] constituent le deuxième dispositif développé par la Région sur le marché privé locatif. Cette ordonnance a été initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre-président, et É. Tomas (PS), secrétaire d’État ayant la compétence du logement. Elle permet au Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale, ainsi doté d’une mission complémentaire, d’octroyer à un ménage ou à une association travaillant à l’insertion par le logement, un prêt remboursable et équivalent au maximum à 90% du coût de la garantie locative. Une convention passée le 10 décembre 1998 entre la Région et le Fonds du logement organise la mise à disposition des moyens régionaux à ce dernier.
235Des modalités de collaboration entre le Fonds du logement, les communes, les CPAS et des associations œuvrant à l'insertion par le logement sont aussi prévues par l’ordonnance.
En matière de rénovation urbaine
236L’ordonnance du 20 mai 1999 relative à la Société régionale de développement pour la Région de Bruxelles-capitale [72] a été initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre-président, et D. Gosuin (FDF), ministre ayant la rénovation urbaine dans ses compétences. Elle a connu un long cheminement car le projet date de la première législature. L’objectif est de combler un déficit juridique de la SDRB en matière d’expropriation publique dans ses missions de rénovation urbaine. Cet élément, qui était la motivation originelle de la volonté régionale de légiférer, s’appuyait sur un arrêt du Conseil d’État du 23 mars 1993 qui déniait la possibilité à la SDRB de recourir à l’expropriation de biens dans ce cadre.
237Conformément à la déclaration de politique régionale, la seconde législature s’est achevée avec l’adoption par le Conseil régional de cette ordonnance mais entre-temps son objet et son contenu se sont étoffés. En effet, le Conseil d’État avait jugé obsolètes les bases légales de l’activité de la SDRB, tant en matière de rénovation urbaine que pour ses missions de développement économique.
238De plus, le débat public avait posé la question de la transparence de la gestion et d’un meilleur contrôle de la SDRB : le Conseil régional avait notamment été nourri en la matière par la publication le 4 septembre 1996 d’un rapport de la Cour des comptes sur l’organisme.
239Le texte adopté finalement brassait dès lors un objet plus vaste que celui imaginé au départ et est, en réalité, une ordonnance cadre sur la Société de développement pour la Région de Bruxelles-capitale et l’ensemble de ses objets sociaux.
240L’ordonnance a été prolongée par l’arrêté du 10 juin 1999 relatif à l’octroi de subsides pour les missions de rénovation urbaine [73]et par l’arrêté du 16 décembre 1999 portant approbation des nouveaux statuts [74].
241L’ordonnance a plusieurs objets importants à savoir :
- l’octroi d’un pouvoir d’expropriation encadré pour l’exercice de ses différentes missions ;
- la réorganisation des liens de tutelle de la Région sur la SDRB par un contrat de gestion, ainsi que la définition, enfin formalisée, des pouvoirs des commissaires du gouvernement ;
- la mise en place de modalités adaptées de programmation des activités de la SDRB et des investissements y afférent (plans pluriannuels) ;
- diverses modalités d’encadrement de la gestion financière de l’institution dont la création d’un comité financier interne ;
- la possibilité ouverte aux articles 12 et 17 de créer des collèges « distincts » d’administrateurs pour les missions, d’une part de rénovation urbaine, et, d’autre part, de développement économique ;
- l’explicitation d’un certain nombre de règles visant à encadrer la mise en place des partenariats public-privé dans le cadre du financement et de la réalisation des projets d’investissements de la société ;
- la définition des conditions d’accès aux logements produits dans le cadre de ses missions de rénovation urbaine.
Les autres dispositifs
242Comme lors de l’examen des évolutions législatives de la première législature, nous reprenons ici les évolutions non formalisées dans une ordonnance mais qui ont néanmoins permis d’acter des évolutions importantes dans les matières liées à la politique de l’habitat.
La rénovation urbaine régionale
243En 1997, la Région a approuvé, dans le cadre de l’ordonnance du 20 juillet 1993, le démarrage de quatre nouveaux contrats de quartiers portant ainsi le nombre de contrats à dix depuis l’adoption de l’ordonnance : quartier Marie-Christine à Bruxelles ; quartier du Rempart des Moines à Bruxelles ; quartier du Pavillon à Schaerbeek ; quartier de La Rosée à Anderlecht.
244L’arrêté du 3 février 1994 exécutant l’ordonnance organique de revitalisation urbaine du 7 octobre 1993 a été modifié par l’arrêté du 30 mai 1996 [75], afin de permettre d’assouplir quelque peu certaines modalités du dispositif.
245Par ailleurs, les arrêtés des 12 février 1998 et 4 février 1999 [76] ont aménagé les dispositifs d’intervention des communes et CPAS en matière de rénovation d’immeubles isolés permettant désormais l’éventuelle vente de certains biens rénovés alors que jusqu’ici ces dispositifs d’intervention étaient concentrés sur l’offre locative.
246Ces deux arrêtés s’articulent à l’arrêté du 19 juillet 1990 relatif à l’acquisition d’immeubles à l’abandon déjà évoqué et constituent avec lui un cycle cohérent où chaque arrêté représente une étape de la gestion d’une opération avec la perspective désormais de récupérer une part réaffectable de subsides [77] puisque la vente est désormais autorisée.
247Enfin, par sa décision du 15 janvier 1998, le gouvernement régional a mis en place un nouveau dispositif, les quartiers d’initiative, complémentaire au dispositif des contrats de quartiers et davantage axé sur la rénovation des espaces publics et la mise à l’emploi de travailleurs peu qualifiés. Ce dispositif n’a pas été consacré par une législation spécifique : cinq quartiers d’initiative ont été déterminés à l’époque à savoir respectivement : quartiers Conseil-Bara à Anderlecht ; quartiers Petit Château-Flandres à Bruxelles ; quartiers Héros/Beethléem/Saint-Antoine à Forest ; quartiers Picard-Intendant à Molenbeek ; quartiers Côteaux-Josaphat à Schaerbeek.
Le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale
248Nous signalerons trois évolutions essentielles pour le Fonds du logement des familles de la Région de la Région de Bruxelles-capitale lors de la deuxième législature.
249Tout d’abord, l’arrêté du 2 mai 1996 [78] modifie son régime de financement ainsi que celui de ses investissements. D’une part, la Région octroie désormais et annuellement une prime en capital au Fonds, calculée en fonction du niveau total d’activités autorisé pour l’exercice annuel concerné et censée couvrir la charge totale de ses activités ; d’autre part, la Région garantit la bonne fin des emprunts qu’il contracte sur le marché des capitaux afin de financer ses investissements.
250Comme le Fonds l’acte lui-même dans son rapport annuel de 1996, « le nouveau système de financement est basé sur les mêmes principes que celui pratiqué de 1949 à 1989 : les interventions régionales accordées au Fonds correspondent au montant estimé de la différence entre le taux d’un emprunt obligataire couvrant tous les investissements de l’année et le taux réduit, dont la Région souhaite que les ménages bénéficient » [79].
251Le nouveau régime de financement introduit un découplage entre le montant de la dotation régionale annuelle et le montant du pouvoir d’investissement annuel du Fonds comme l’indique le tableau 7.
Financement du Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale (1996-1999)
Financement du Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale (1996-1999)
252L’octroi par l’ordonnance du 16 juillet 1998 d’une nouvelle mission au Fonds dans le cadre de la mise en place d’un régime régional de garantie locative constitue la deuxième évolution. La gestion du dit système est ainsi confiée au Fonds.
253Enfin, troisième évolution, la Région et le Fonds ont adapté le 2 octobre 1997 un nouveau contrat de gestion [80]. Par rapport à son prédécesseur, ce deuxième contrat actualise une série de ses termes et définit de nouveaux objectifs, entre autres :
- l’obligation pour le fonds de couvrir annuellement 275 opérations de prêts sur la
période couverte (dont 135 pour les ménages de profil socio-économique faible et
140 pour les ménages de profil socio-économique moyen) et 50 opérations d’aide locative ; - la nécessité que 50 % des investissements consacrés aux prêts soient localisés dans l’espace de développement renforcé du logement mentionné au PRD ;
- le taux octroyé aux missions déléguées que la Région peut définir dans le cadre de l’objet social du Fonds désormais porté à 12 % pour 20 % antérieurement.
254Par ailleurs, ce nouveau contrat intègre le nouveau système de financement mis en place en 1996 et réaménage différentes modalités, déjà présentes dans le premier contrat, en termes d’évaluation.
Le secteur associatif
255Les deux arrêtés pris en 1992 et qui organisaient l’octroi de moyens au secteur associatif ont connu chacun des modifications mais de nature totalement différente : alors que l’arrêté du 28 novembre 1996 [81] corrige pour des questions de nomenclature budgétaire l’arrêté du 16 juillet 1992 qui concerne les associations qui travaillent à l’insertion par le logement, l’arrêté du 14 mai 1998 [82] a introduit des modifications beaucoup plus substantielles pour le cadre de travail des associations actives en matière de développement local notamment en favorisant la mise en place de réseaux associatifs.
Les primes régionales
256Les primes régionales ont, elles aussi, connu certaines évolutions : encore une fois ce sont celles qui concernent l’accès à la propriété et la rénovation des biens qui ont évolué. L’évolution commune et essentielle a concerné la volonté politique de concentrer les primes dans les zones urbaines les plus fragilisées que sont les périmètres des contrats de quartier, les quartiers d’initiative, les périmètres d’intervention de la SDRB et les périmètres de protection accrue du logement définis dans le cadre du PRD. Seule la prime d’embellissement des façades voit aussi valoriser son développement dans les espaces structurants de la Région, définis par le volet réglementaire du PRD, et qui sont des espaces urbains drainant un flux important de la mobilité intra régionale [83].
Synthèse de la production législative de la deuxième législature
257En matière de politique de l’habitat, la seconde législature s’est mise en place après une série de modifications structurelles importantes dans la manière d’organiser l’action publique des opérateurs régionaux que la première législature avait initiées. La seconde législature a complété, bien qu’assez marginalement, les éléments de réforme engrangés par la Région bruxelloise durant les années 1989-1995 ; elle a permis de consacrer le développement de dispositifs, certes à faible échelle à ce stade, de socialisation du parc privé locatif et de renouveler entièrement le cadre législatif de l’action de la SDRB qui depuis 1989 s’est affirmée comme un opérateur de rénovation urbaine mais surtout comme l’opérateur régional de la politique du logement moyen.
258La seconde législature a aussi permis d’enregistrer l’écart entre les intentions affirmées entre 1989 et 1995, par l’important travail de réforme législative assumé à l’époque et qui étaient soudées par un projet de ville à l’échelle de la Région, et leurs concrétisations effectives par une majorité régionale différente. Quatre constats nous semblent pouvoir être faits à ce stade de l’analyse et ils permettent sans doute de construire une hypothèse sur ce qui a pu se mettre en place comme nouvelle coalition d’acteurs après la première législature.
259D’abord, comme l’examen ultérieur de la politique de financement de la Région sur la période 1989-1999 permettra de le confirmer, la politique foncière régionale n’a jamais été véritablement mise en œuvre, bien qu’une Régie foncière régionale ait été constituée. Identifiée comme une nécessité presque absolue dans la première déclaration de politique, la politique foncière régionale ne deviendra jamais une réalité dans la seconde : on peut interpréter cette absence de politique foncière régionale à partir de la composition différente de la deuxième majorité et de l’influence d’une approche plus libérale et moins planificatrice des enjeux urbains, mais on peut aussi y voir l’indice d’un refus d’une approche régionale coordonnée par rapport à des dynamiques foncières dont l’inscription spatiale organise des coalitions à un niveau prioritairement communal ou sectoriel. En effet, les réserves foncières publiques régionales, dont il n’existe pas à ce jour de cartographie régionale complète, sont propriétés soit des pouvoirs locaux soit des différents organismes d’intérêt public (OIP) régionaux et constituent pour ces deux niveaux d’opérateurs publics une marge de manœuvre, spatiale ou financière, pour les développements de leur politique respective et les partenariats publics ou publics-privés qu’ils peuvent générer dans ce cadre.
260Ensuite, les dispositifs locaux mis en place dans le cadre des contrats de quartiers, et, à partir de 1998, dans les quartiers d’initiative, se sont multipliés au prorata du nombre de contrats de ces deux types adoptés par le gouvernement. Ces contrats ont été l’occasion de mettre en place progressivement des stratégies municipales et souvent des îlots de partenariat communes-associations qui se sont surajoutés à d’autres dispositifs existants à ce niveau, principalement dans les communes les plus confrontées à des problèmes sociaux : au rang de ces dispositifs [84] ont peut citer les missions locales, les contrats de sécurité, les divers dispositifs d’insertion socioprofessionnelle, de politique sociale et de la santé des différentes commissions communautaires, etc.
261Ces différents dispositifs ont accru le rôle et les prérogatives des communes en matière d’exécution des politiques urbaines et sociales. La concurrence entre communes vis-à-vis des moyens régionaux, communautaires, mais aussi fédéraux ainsi enclenchée les éloigne encore davantage d’un investissement de l’identité régionale puisque le souci premier des pouvoirs locaux est d’accroître les moyens mis à leur disposition à travers les sources de financement de ces différents dispositifs.
262De manière solidaire à ce deuxième constat, on relèvera dans le secteur du logement social et dans la mise en place des agences immobilières sociales, l’émergence de tentatives de positionner davantage les acteurs locaux au sein des politiques régionales de l’habitat.
263Enfin, il faut constater que le changement de majorité n’a pas augmenté les moyens de la politique du logement moyen au sens des ordonnances adoptées dans la première législature : ce créneau de politique n’a en réalité jamais bénéficié en tant que tel d’une ligne de crédit inscrite dans le budget régional depuis l’adoption des deux ordonnances, respectivement en 1991 et en 1995. Seule, en réalité, la SDRB sera positionnée explicitement par la Région sur ce créneau à partir de ses actions de rénovation urbaine. On pouvait penser que le changement de majorité et la position dominante de la Fédération PRL-FDF au sein de celle-ci dans la deuxième législature allait bénéficier à ce créneau de politique du logement en partie orienté vers son électorat : il n’en sera rien . Ce constat en réjouira certains. Pourtant, s’il est l’indice d’une priorité aux politiques les plus sociales en terme d’habitat dictée par l’analyse de l’urgence, il est aussi le résultat des contraintes budgétaires et aussi d’un désinvestissement de la Région en tant qu’institution. Il signale ainsi un certain renoncement à matérialiser des politiques susceptibles de garantir l’installation de contribuables plus aisés dans la Région et donc la production de moyens pour pérenniser les politiques régionales.
264Ces quatre constats, qui peuvent être rejoints par d’autres, laissent apercevoir que des mécanismes ont été mis en place dans un contexte de rareté de moyens régionaux et d’accentuation des problèmes sociaux dans certaines zones urbaines. Ils ont abouti à fragiliser la Région comme instance régulatrice des politiques urbaines. Progressivement s’est formulée et mise en place une coalition de certaines communes, au rang desquelles on peut ranger prioritairement Anderlecht, Bruxelles-ville, Molenbeek, Saint-Gilles, voire Forest et Schaerbeek), parfois en liaison avec le monde associatif, au détriment de la Région : le fractionnement des intérêts publics locaux dans un contexte de concurrence exacerbée sur les moyens ont lézardé l’accord sur la capacité régulatrice de la Région et ont abouti progressivement à la lotir.
265On a relevé antérieurement que l’important amont urbanistique de l’action régionale en matière d’habitat a été fragilisé dans ses capacités de régulation spatiale et financière.
266Comme déjà évoqué, le premier PRD, qui devait être un plan d’intentions et de programmation des actions, n’avait pas été jusqu’au bout de son concept en matière de programmation puisque les travaux budgétaires menés dans le cadre de son élaboration sont restés inachevés : en effet, dans la phase de finalisation dudit plan, les prévisions budgétaires avaient abouti à mettre en évidence que la concrétisation des objectifs envisagés nécessitait une croissance des dépenses annuelles de l’ordre de 5 milliards en moyenne de 1995 à 2005 pour le budget régional des dépenses. Une fois ce constat acté, le groupe de travail constitué spécialement à ce sujet ne s’est plus réuni. Le PRD était donc dès le départ davantage une certaine vision du développement intégré de la ville Région, certes très légitime, qu’une programmation pertinente d’actions et de moyens permettant la réalisation d’un projet.
267L’adoption du PRD était intervenue en période préélectorale, ce qui avait facilité la formulation d’une vision idéologique de la ville, qui avait sa légitimité, au détriment d’une approche plus réaliste permettant d’appuyer l’action régionale sur des arbitrages clarifiés, entre secteurs de compétence et segments de politique régionale et avec comme perspective la matérialisation d’une politique régionale soucieuse du long terme.
268De plus, le PRAS qui devait prolonger le PRD en terme réglementaire et en matière d’affectation du sol aurait dû permettre la consolidation d’une vision sur la ville :
mais les travaux entamés en ce sens sous la deuxième législature n’aboutiront que le 3
mai 2001 [85] et seront alors l’occasion de rouvrir le débat sur le projet régional urbain.
269Enfin, le PRD avait fait aussi l’objet dès avril 1997 [86] de certaines modifications permettant d’intégrer des accents nouveaux, plus en phase avec la nouvelle majorité, et ceci notamment en termes de développement économique et des commerces : le renforcement de l’attractivité régionale, nécessaire pour y fixer des habitants et surtout des contribuables, devait passer désormais autant par le développement économique que par une politique de l’habitat volontariste.
Le financement de la politique de l’habitat
270La politique de financement de la Région peut être envisagée dans trois approches distinctes par rapport à la politique de l’habitat.
271L’analyse des crédits budgétaires annuels affectés constitue la première approche.
272Elle permet de saisir le poids relatif du financement de chaque segment de politique (tableau 8).
273Il convient dans certains cas de distinguer, au prorata des mécanismes de financement qui peuvent faire appel au marché des capitaux ou à la participation d’opérateurs privés, les crédits régionaux octroyés du pouvoir d’action réel des opérateurs de la politique régionale de l’habitat. On arrive ainsi à une seconde approche de la politique de financement régional en matière d’habitat. La proportion de la prise en charge par le budget régional du pouvoir d’action et d’investissement des opérateurs et dispositifs dont les modalités de financement autorisent des apports autres que les crédits budgétaires régionaux est essentiellement significative pour le Fonds du logement et la SDRB.
274De 1989 à 1999, le Fonds du logement a bénéficié, à l’initiative de la Région, de 5.430,63 millions de crédits d’engagement et de 5.060,63 de crédits d’ordonnancement, hors la gestion de son ancien système de financement – supprimé dès l’installation de la Région en 1989 puis rétabli en 1996 –, pour un pouvoir d’investissement de 11.053,8 millions et 10.503,8 millions de crédits réalisés : soit un rapport de l’ordre de 1 à 2 entre les crédits octroyés par la Région et les crédits réalisés à travers ses différents types d’action.
275La SDRB, qui a obtenu 2.590,9 millions de crédits d’engagement et 2.140,73 millions de crédits d’ordonnancement sur la même période dans son créneau d’action concerné par la rénovation urbaine, est dans un cas de figure identique, puisque ses activités de rénovation urbaine sont initiées dans le cadre de partenariats mixtes avec un apport du secteur privé modulé selon les opérations concernées : nous n’avons cependant pu ici rassembler les données permettant la même distinction qu’au Fonds du logement entre crédits régionaux octroyés et les crédits réalisés dans le créneau de la rénovation urbaine par la SDRB.
276L’analyse de la stratégie de la Région par rapport à l’héritage du passé (principalement la dette du logement social et les encours d’engagement en matière de rénovation urbaine) constitue une troisième approche. Lors de son installation, la Région a adopté une politique rigoureuse qui lui a permis de résorber la partie essentielle de la dette du logement social et de résorber les encours d’engagement en matière de rénovation urbaine puis de responsabiliser davantage les pouvoirs locaux en la matière.
277En termes de dette du logement social, depuis le 1er janvier 1990 jusqu’au 31 décembre 1999, les versements effectués par la SLRB et la Région concernent un montant total de 14,7 milliards BEF ; en outre une reprise de charges de la Région par l’État fédéral a été effectuée à concurrence de 5,9 milliards en 1990 et de 1 milliard chaque année, de 1991 à 1995 inclus : soit un effort total de 25,612 milliards pour la période 1990-1999. Cette stratégie a permis une forte diminution de la dette [87]et le budget régional pourrait être définitivement débarrassé de ce poste dans les années à venir [88]. Son coût a été très important relativement aux moyens régionaux affectés à la politique du logement et de l’habitat.
278En termes d’encours de la rénovation urbaine, le problème était différent. La Cour des comptes avait d’ailleurs attiré l’attention de la Région à cet égard [89], mais celle-ci consciente du problème avait anticipé en menant une politique financière plus contraignante dès le début des années 1990. Le problème provenait de l’écart cumulé et sans cesse croissant, pour les opérations d’îlots et pour celles qui concernaient les immeubles isolés, entre les engagements budgétaires, en quelque sorte les volontés de réalisation, et les crédits d’ordonnancement, les réalisations réelles : en 1991, l’écart était à son maximum, à savoir 4.150,3 millions, pour se réduire considérablement et aboutir en 1999 au désengagement de 650,4 millions avec un solde d’engagement de 1 276,6millions. De 1978 à 1999, la Région a engagés dans les deux créneaux d’action originels de la rénovation urbaine, 9.920,7 millions et en a ordonnancé 7.993,7 millions : la différence entre ces deux montants correspond au solde d’engagement et au désengagement repris ci-avant.
279La vision synthétique du financement régional de la politique de l’habitat sur la période 1989-1999 permet d’évaluer l’investissement financier que les différentes politiques ont généré. L’évaluation doit prendre en compte la volonté politique régionale de matérialiser ses intentions à travers la hiérarchie des arbitrages budgétaires régionaux, l’opérationnalité réelle de ces politiques ainsi que leur mise en œuvre administrative ou sociale.
Financement régional de la politique de l’habitat de 1989 à 1999 (en millions de BEF de crédits d'ordonnancement)
Financement régional de la politique de l’habitat de 1989 à 1999 (en millions de BEF de crédits d'ordonnancement)
280Plusieurs commentaires peuvent être faits.
281Le montant global des crédits d’ordonnancement affectés à la politique de
l’habitat est de 48,021 milliards, pour la période 1989-1999, soit respectivement
32,539 milliards (67,76 %) pour la politique du logement et 15,483 milliards (32,24
%) pour la politique de rénovation urbaine y compris la politique foncière régionale
essentiellement à travers le financement de la Régie foncière régionale dont il faut
signaler l’extrême faiblesse. Le rapport entre les deux secteurs a cependant évolué
puisque si la moyenne sur la période est plus ou moins de 2/3 – 1/3 au profit de la
politique du logement, la période 1995 à 1999 signale une diminution du volume des
moyens consacrés à la politique du logement à l’intérieur de la politique de l’habitat :
on y passe en effet d’un taux de 71 % à 62 % de l’ensemble des moyens consacrés à
la politique de l’habitat.
282C’est le secteur du logement social, sans tenir compte de sa dette, qui est l’opérateur public qui a consommé le plus de crédits budgétaires d’ordonnancement, à savoir 15,563 milliards (32,41% des crédits affectés à la politique de l’habitat). La dette consolidée de la division logement (9,931 milliards, soit les montants régionaux consacrés à la dette du logement social et à d’autres anciens systèmes de financement dont celui des activités du Fonds du logement des familles) représente 20,58% des crédits affectés à la politique de l’habitat.
283L’ensemble du poste dettes de la politique de l’habitat a consommé durant la période 11,540 milliards, soit 23,94% du montant total des crédits d’ordonnancement.
284En relevant la faiblesse insigne des moyens affectés à la Régie foncière régionale qui semblait être un des enjeux essentiels de la politique de rénovation urbaine de la première législature et à laquelle, de 1993 à 1999,11,6 millions ont été consacrés, on revient ainsi sur un des éléments déjà envisagés antérieurement à savoir l’absence de mise en œuvre d’une politique foncière régionale que nous avons interprétée comme un des faits significatifs de l’affaiblissement du rôle régulateur de la Région en matière de politique de l’habitat, singulièrement vis-à-vis des communes, mais aussi de manière plus générale par rapport aux différentes politiques sectorielles et par extension par rapport au secteur privé.
285On constate aussi la non-activation de moyens spécifiquement affectés à la politique de logement moyen dans le sens prescrit par les ordonnances adoptées depuis 1989. Ce constat indique certes la priorité accordée à la politique sociale du logement en matière d’arbitrage budgétaire, mais par ailleurs confirme la difficulté, pour la Région, de développer une politique articulée entre le souci de ses politiques sociales et des politiques davantage basées sur l’intérêt de garantir à terme la production et la pérennité de moyens financiers.
286Enfin, on relèvera que, de 1993 à 1999, le dispositif des contrats de quartier a consommé 1.098,2 millions de crédits d’ordonnancement pour 2.149,9 millions en crédits d’engagement. Cet écart est révélateur, à la fois, du temps nécessaire à la mise en place d’un nouveau dispositif et vraisemblablement aussi de la difficulté d’opérationnaliser une approche intégrée de la rénovation urbaine qui supposent une nouvelle culture de l’intervention des pouvoirs publics dans la ville et qui donc bousculent l’agencement des acteurs classiques de la rénovation urbaine – à savoir les pouvoirs locaux – en en proposant une reformulation qui les oblige à mettre en place des partenariats les liant à la fois aux secteurs privé immobilier et associatif. De manière complémentaire, ce constat confirme la difficulté des pouvoirs locaux, à côté de leurs multiples tâches, à agir comme opérateurs immobiliers, et la difficulté du secteur privé immobilier à prendre des risques dans des zones urbaines peu qualifiées du point de vue de leurs investissements.
287Si on veut caractériser les évolutions principales entre les deux législatures en matière de politique de financement, on relèvera, outre la proportion plus importante de moyens consacrés à la rénovation urbaine – de 29 % à 38% – lors de la seconde législature comme déjà évoqué ci-dessus :
- la diminution des moyens octroyés à la gestion des dettes de la politique de l’habitat – de 33% à 11% – qui correspond pour partie essentielle au résultat de la politique volontariste qu’avait adoptée la Région en matière de dette du logement social lors de la première législature qui ne nécessitait, dès lors, plus d’efforts aussi importants de sa part à partir de 1996 ;
- la diminution des moyens octroyés aux primes régionales – de 10,15% à 6,70% – qui correspond clairement à la volonté de la Région de concentrer la plupart de celles-ci sauf les Adils dans les zones fragilisées de la Région ;
- la diminution des moyens affectés au financement de la politique des familles – de 10,31% à 8,17% – qui correspond essentiellement à la modification du régime de financement du Fonds du logement adopté en 1996 et non à une diminution du taux d’activités du Fonds comme le montre le tableau 8 ;
- la croissance du financement du secteur du logement social hors dette – de 28% à 40 % – qui correspond à la fois à une réaffectation partielle des moyens octroyés antérieurement à sa dette et au développement du financement de la politique sociale du secteur ;
- la croissance des moyens – de 18% à 27 % – octroyés aux opérateurs ou dispositifs publics de la rénovation urbaine producteurs de biens rénovés, à savoir les pouvoirs publics locaux, la SDRB et les contrats de quartier : cette augmentation s’explique principalement par la montée en régime progressive des contrats de quartier et par la nécessité à laquelle étaient tenus les pouvoirs publics locaux de clôturer les opérations de rénovation d’îlots pour la fin 1999.
Les réalisations de la première décennie
288Après avoir examiné les évolutions législatives des deux premières législatures puis le poids financier relatif des différents segments de politique sur la même période, nous abordons ici le relevé des réalisations de l’action publique régionale dans deux perspectives : une présentation par année (tableau n°9) et une présentation des interventions par commune des opérateurs publics , ou privés, financés par la Région (tableau n°10).
289Les données concernant les primes n’étant pas complètement répertoriées par commune, elles ne sont pas reprises au tableau n°10.
Synthèse des opérations régionales par année
Synthèse des opérations régionales par année
290Il convient de distinguer deux grands types d’opérations ou de réalisations :
- les réalisations des opérateurs publics que sont la SLRB, la SDRB, les communes ou les CPAS ou encore la Fédération bruxelloise des sociétés coopératives de locataires (Fesocolab), d’une part, et, d’autre part, des opérateurs non publics et financés par la Région comme le Fonds du logement et les agences immobilières sociales ;
- les différentes primes octroyées par la Région aux particuliers ou beaucoup plus rarement aux associations.
291Dans la partie supérieure du tableau 8 on trouve des données qui concernent le nombre d’unités de logements concernées par les différents types d’action que les opérateurs – publics ou non – financés par la Région matérialisent à savoir la construction, la rénovation, la location ou encore l’acquisition.
292Le volume d’action global de la Région a été de 63.372 réalisations en onze années, soit une moyenne annuelle de l’ordre de 5.761 : au sein de ces réalisations régionales, celles répertoriées sous la rubrique « opérateurs » ont été de 10.009 unités sur la décennie examinée, soit une moyenne annuelle de 910 unités de logements ou d’interventions. Ce qui correspond soit à la mise à disposition de nouveaux logements en régime locatif ou acquisitif, soit à la rénovation ou encore à une modification de la propriété sur des logements déjà existants. En outre, 53.363 primes ont été octroyées sur la même période, soit de 4.851 primes par an en moyenne.
293En ce qui concerne les opérateurs, on peut constater sur la période un taux de réalisation identique (33%), pour le secteur du logement social – 3294 réalisations – et pour le Fonds du logement (3.319 réalisations), les opérations de rénovation urbaine représentant quant à elles 20% et celles de la SDRB 9% . On constatera, par ailleurs, sur la fin de la période, l’affirmation des agences immobilières sociales dans le paysage des opérateurs régionaux : cette affirmation s’est poursuivie depuis puisqu’au 31 décembre 2000, celles-ci géraient 631 logements.
294On constate une diminution très importante du nombre de primes octroyées annuellement puisque l’on passe de 11.397 primes octroyées en 1989 à 1.779, en 1999, ce qui a correspondu à la volonté régionale de diminuer l’aide aux personnes privées et de concentrer l’affectation de ces primes, qui concernent majoritairement la propriété, dans les zones fragilisées de la ville, caractérisées en général par leur faible taux de propriétaires occupants. Au sein de la rubrique des primes qui a enregistré au début des années 1990 la fusion, et donc la disparition, de la prime au confort avec la prime à la rénovation, on constate aussi la croissance constante de l’importance quantitative des allocations déménagement, installation, loyers qui ne représentaient que 3 % de l’univers des primes – en termes d’unités – en 1989 et qui en représentent 23% en 1999.
295Le rapport entre le nombre de logements sur lesquels une intervention d’opérateurs financés par la Région a été enregistrée (16 %) et le nombre de primes octroyées (84 %) est donc de l’ordre de 1 à 5. Mais ceci n’est en rien significatif des poids budgétaires de ces différentes formes d’intervention publique puisque sur les 48,021 milliards BEF affectés par la Région bruxelloise à la politique de l’habitat sur la période 1989-1999 :
- 31,842 milliards ont été affectés à l’action des différents opérateurs, publics et non publics, financés par la Région ;
- 4,639 milliards ont été affectés à la politique des primes ;
- et un montant de 11,540 milliards aux différents postes dettes du budget régional concernés par la politique de l’habitat.
296Le tableau 10 présente l’ensemble des réalisations des opérateurs publics et non publics – essentiellement le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale et les agences immobilières sociales – au prorata de leur localisation communale.
297On peut ainsi observer les proportions relatives et très différenciées de ces réalisations dans les différentes communes de la Région. Ces taux très différents peuvent s’expliquer sur des bases objectives liées aux caractéristiques des communes (taille de la population et du parc de logements, intensité des problèmes sociaux, etc.), mais aussi à partir de leur capacité administrative ou fonctionnelle, des choix politiques des majorités locales et de leur capacité d’organiser des relais au niveau des décideurs régionaux.
Synthèse des interventions des opérateurs par commune
Synthèse des interventions des opérateurs par commune
État des lieux de la Région après dix ans d’existence
298Deux évolutions – d’une part, l’évolution de la population régionale en termes quantitatifs et de revenus, d’autre part, l’évolution de la quote-part régionale en termes d’IPP et de la structure des recettes du budget des voies et moyens de la Région de Bruxelles-capitale – rassemblent les paramètres essentiels de la politique de l’habitat à la croisée des mécanismes de financement de la Région de Bruxellescapitale et de l’exercice concret du Droit constitutionnel au logement de l’ensemble de la population bruxelloise.
299Dans l’appréciation de ces évolutions, deux remarques s’imposent. Tout d’abord, il faut se méfier des interprétations trop immédiates, surtout pour les domaines de politique qui jouent sur les temps longs que sont les temps du bâtiment et plus généralement les temps du développement régional : la première décennie a sans doute mis en place une série de dynamiques positives en matière de développement régional dont les effets ne seront perceptibles que progressivement, qui se confirmeront dans les années à venir et invalideront peut-être certains constats actés ici.
300Ensuite, il faut éviter les lectures trop mécaniques des liens entre les évolutions constatées et les champs des politiques régionales. En effet, ce qui structure l’évolution des grands centres européens, ce sont sans doute autant une série de mécanismes de marché sur les enjeux fonciers et immobiliers que les politiques locale, régionale ou fédérale.
301Néanmoins les évolutions relevées ci-après constituent une sorte d’état des lieux de la situation de la Région après dix ans d’existence et permettent d’identifier une série d’éléments déterminants du futur de la Région si leur caractère structurel venait à se confirmer.
Les évolutions de la population
302Les tableaux 11 à 15 mettent en évidence trois évolutions importantes de la Région eu égard à sa population.
303Premièrement, sur la période concernée, la Région connaît une diminution de sa population de 16.041 unités (tableau 11). Mais il faut acter que, depuis 1995, et si on excepte l’année 1996, le mouvement de pertes d’habitants a été inversé et a été confirmé par les données portant sur les années 2000 (959.318 habitants) et 2001 (964.405 habitants). Au 1er janvier 2001, le déficit d’habitants n’est plus que de 6.096
304unités par rapport à 1989. Depuis 1994, la croissance annuelle moyenne est de l’ordre de 1.700 unités.
305Le constat introductif au nouveau projet Plan régional de développement [90] interprète cette nouvelle dynamique comme le produit croisé d’un solde naturel positif entre les naissances et les décès et d’un solde migratoire positif avec l’étranger, singulièrement les pays européens, davantage que par un retour significatif d’habitants dans la Région.
306Deuxièmement, les tableaux 12,13 et 14 montrent l’appauvrissement relatif de la population de la Région bruxelloise dont le revenu médian était le plus bas de Belgique, dès 1989, et dont le revenu moyen l’est devenu depuis 1995. Certes une certaine prudence est de mise dans l’usage de ces différents paramètres qui n’intègrent pas, par exemple, les revenus de certains fonctionnaires européens ou membres des corps diplomatiques.
307Mais davantage qu’une mesure objectivée de la richesse d’une Région qui peut se mesurer à partir du PIB, ce qui nous intéresse ici c’est l’évolution des paramètres qui positionnent les Régions eu égard aux mécanismes de leur financement et les évolutions relevées ici sont très significatives comme nous le confirmera le paragraphe suivant consacré à l’évolution de la position de la Région par rapport aux mécanismes de financement.
308On relèvera notamment à ce sujet le faible taux de croissance de la Région bruxelloise en termes de revenu moyen de 1989 à 1999 (+ 34%) par rapport à celui des deux autres Régions (respectivement + 55% pour la Région flamande et + 48% pour la Région wallonne) mais aussi sur la période plus longue de 1980 à 1999 durant laquelle ce taux a une croissance de + 92% (pour respectivement + 154% et + 134 % pour les Régions flamande et wallonne).
309On actera également que la proportion de bénéficiaires du minimex accueillis sur le territoire régional est sans cesse croissante depuis 1989 après s’être stabilisée durant les années 1980 ; le taux de croissance de 1989 à 1999 est de + 119% pour la Région bruxelloise, de + 29 % pour la Région flamande et de +76 % pour la Région wallonne.
310Troisièmement, la mise en parallèle des tableaux 11 et 15 permet d’examiner les évolutions spécifiques de chaque commune bruxelloise ; le tableau 15 relève aussi les évolutions des revenus moyens communaux par rapport au revenu moyen du royaume. En 1999, onze communes, pour huit en 1989, ont un revenu moyen inférieur au revenu moyen du royaume.
Évolution de la population régionale globale et par commune
Évolution de la population régionale globale et par commune
Évolution du revenu moyen par habitant (en milliers de BEF et en %)
Évolution du revenu moyen par habitant (en milliers de BEF et en %)
Évolution des revenus médians régionaux 1989-1999
Évolution des revenus médians régionaux 1989-1999
Évolution du nombre de bénéficiaires du minimex
Évolution du nombre de bénéficiaires du minimex
Évolutions des revenus moyens par commune de la Région bruxelloise (en milliers de BEF et en %)
Évolutions des revenus moyens par commune de la Région bruxelloise (en milliers de BEF et en %)
L’évolution financière de la Région de Bruxelles-capitale
311Les éléments relevés au paragraphe précédent indiquaient clairement une évolution d’appauvrissement relatif de la population de la Région bruxelloise par rapport aux deux autres Régions : cette évolution n’est pas sans conséquence dans son positionnement eu égard au régime de financement des Communautés et des Régions comme l’indiquent les tableaux 16 et 17 ci-dessous.
312Le tableau 16 indique l’évolution de la participation de chacune des trois Régions dans la production de la masse totale des impôts physiques réellement perçus. Il indique clairement l’évolution négative de la Région bruxelloise depuis 1989 puisque celle-ci voit sa participation diminuer de 18,6 % sur la période alors que la Région flamande connaît une croissance de 4,8% et la Région wallonne une diminution de 2,8 %.
313Depuis 1997, la Région bruxelloise a bénéficié du mécanisme de solidarité installé dans le cadre du régime de financement des Communautés et des Régions : ce mécanisme a permis de compenser toute perte de dotation IPP par une augmentation de la dotation de solidarité. La Région a ainsi perçu 121 millions en 1997,1,095 milliards en 1998 et 1,8 milliard en 1999. Cette même année, en 1999, la Région wallonne a perçu 22,7 milliard dans le cadre de ce mécanisme.
314Si dans un premier temps, la Région bruxelloise n’a pas été pénalisée financièrement, il est clair qu’à un niveau plus politique cette dépendance vis-à-vis du mécanisme de solidarité de l’époque l’a fragilisée par rapport aux discussions institutionnelles ultérieures en la rendant captive d’un mécanisme qui suggérait, à la fois, sa difficulté à assumer la production de moyens propres nécessaires à ses politiques, donc son manque d’autonomie en la matière, et la nécessité de dépendre d’éventuels mécanismes complémentaires dont la formulation est forcément l’objet d’une négociation avec les autres niveaux de pouvoir.
315De plus, ces évolutions font aussi peser tout leur poids sur les communes qui ne bénéficient pas quant à elles de compensation de ce type. Par rebond, le problème financier des communes remonte donc vers la Région.
Évolution de la quote-part régionale dans la dotation de l'État de l'IPP (en %)
Évolution de la quote-part régionale dans la dotation de l'État de l'IPP (en %)
316Le tableau 17 reprend l’évolution de la structure des recettes du budget régional et à l’intérieur de celle-ci de la part représentée par l’IPP. La remontée de celle-ci à partir de 1997 s’explique par le mécanisme de solidarité.
317Ces deux évolutions – en termes d’appauvrissement relatif de la population et en termes de fragilisation de la position de la Région en termes de financement qui la concernait – se sont exprimées dans le cadre d’un marché immobilier caractérisé par des hausses tant sur le marché acquisitif que sur le marché locatif durant la période examinée [91].
Évolution de la structure des recettes des budgets des voies et moyens de la Région de Bruxelles-capitale sur la période 1989-1999 1 (milliers et %)
Évolution de la structure des recettes des budgets des voies et moyens de la Région de Bruxelles-capitale sur la période 1989-1999 1 (milliers et %)
Les développements principaux depuis le début de la troisième législature régionale
318Parmi les évolutions nouvelles observées depuis le début de la troisième législature régionale, l’événement essentiel a trait aux modifications récentes qui ont marqué les modalités de financement des Communautés et des Régions et le transfert de nouvelles compétences vers celles-ci par les accords du Lambermont [92].
319On peut aujourd’hui penser que les nouveaux accords institutionnels ont modifié l’environnement de l’impératif de fixation d’habitants et ont mis, à tout le moins potentiellement, les Régions davantage en concurrence sur ce point. De plus, les pouvoirs désormais accordés à ces dernières en matière de politique fiscale et de loi communale ouvrent des espaces nouveaux de régulation du marché immobilier et permettent la définition de créneaux entièrement neufs à la politique de l’habitat. La Région a formellement davantage de cartes en main, mais l’impératif de la production des moyens régionaux se formule aujourd’hui dans un contexte différent de celui de 1989. Mais les impacts de la concurrence fiscale sont mal connus : ceux-ci vont-ils l’obliger à tenir compte des dynamiques induites par les autres entités, et singulièrement la Région flamande, et donc de jouer la pression fiscale à la baisse par rapport à la partie des contribuables non captifs de la ville ou bien les risques de concurrence fiscale seront-ils faibles ou du moins auront-ils peu d’impact sur le déplacement de population comme certains semblent l’affirmer [93] ?
320La structure prévisible des recettes régionales futures laissent penser que celles-ci seront principalement définies à partir des impôts régionaux, 47% désormais (pour 23% en moyenne sur la période 1989-2001) dont la part la plus importante actuellement, 71,98 % selon nos calculs repris plus bas au tableau 20 – est produite par les impôts immobiliers. Cette part est peu prévisible désormais parce que, d’une part, le produit des impôts immobiliers est lié aux fluctuations du marché et que, d’autre part, elle est caractérisée en ce qui concerne les droits d’enregistrement par le clivage dans leur production entre les fonctions urbaines que sont l’habitat et le secteur tertiaire [94]. Un mécanisme transitoire (le filet de sécurité) est prévu, mais au-delà de 2008, il s’éteindra progressivement, quand la concurrence fiscale sera sans doute plus ouverte encore.
321Nous relevons par ailleurs les nouveaux dispositifs régionaux installés non sans avoir rappelé le contenu de la déclaration de politique régionale en matière de politique régionale de l’habitat.
322En ce qui concerne les évolutions régionales, nous relevons essentiellement les décisions législatives qui modifient le paysage des opérateurs ou dispositifs de la politique de l’habitat. Nous ne reprenons cependant pas de nouveaux éléments statistiques ou budgétaires car, portant univoquement sur l’année 2000, ils seraient, à ce stade, partiels et peu signifiants des nouvelles tendances de la troisième législature à ce jour [95].
Les évolutions récentes en matière de compétences et de financement des Régions
323La loi spéciale du 13 juillet 2001 portant refinancement des Communautés et extension des compétences fiscales des Régions et la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant le transfert de différentes compétences aux Régions et Communautés résultent de l’accord dit du Lambermont. La première modifie les précédentes lois de financement des communautés et des régions. La seconde a notamment régionalisé la loi communale.
324Nous reprenons ici les éléments qui sont essentiels au cadrage de l’évolution de la problématique de l’habitat. Pour une présentation exhaustive, on se reportera aux différents documents produits récemment sur le sujet [96] et dont nous avons repris certaines données. Nous évoquerons essentiellement :
- les changements de compétence régionale en termes de fiscalité ;
- l’évolution prévisible de la structure des recettes ;
- le poids respectif et prévisible des différents impôts régionaux ;
- la possible fragilisation des futures recettes régionales ;
- l’éventuelle marge de manœuvre que pourrait représenter la régionalisation de la loi communale.
Les changements de compétence régionale en termes de fiscalité
325La législation en place avant les deux lois spéciales du 13 juillet 2001 faisait disposer la Région de Bruxelles-capitale de certaines compétences fiscales en ce qui concerne les impôts régionaux qui lui avaient été attribués. Ces compétences relatives aux impôts régionaux sont étendues par l’article 5 de la loi spéciale portant refinancement. Un nombre d’impôts qui se trouvent dans le prolongement de ceux-ci, tels que la taxe de mise en circulation, l’euro-vignette, le droit d’enregistrement sur la constitution d’hypothèques et le droit de donation y sont ajoutés. Concrètement, ceci signifie que ces impôts sont régionalisés. De plus, la redevance audiovisuelle est transformée en un impôt régional à part entière [97].
326Pour ce qui concerne le précompte immobilier, les Régions sont compétentes pour modifier le taux d’imposition et les exonérations mais pour ce qui concerne la base d’imposition elles ne détiennent un pouvoir de modification que pour autant qu’elles ne modifient pas le revenu cadastral fédéral : le niveau fédéral reste compétent pour tout ce qui concerne le calcul de l’impôt des personnes physiques et le revenu cadastral rentre dans ce calcul.
327Le produit de ces recettes est désormais entièrement transféré aux Régions.
328Lorsqu’une Région le demande, elle peut elle-même garantir la perception des impôts régionaux. Si ce n’est pas le cas, le gouvernement fédéral assure le service des impôts régionaux sans charger de frais la Région concernée.
Part des Régions dans les recettes des différents impôts
Part des Régions dans les recettes des différents impôts
329Afin d’éviter le risque de migrations fiscales, de délocalisations et de concurrence fiscale malsaine entre les différentes autorités, des mesures accompagnatrices ont été élaborées et concernent la limitation des taux de réductions possibles de l’impôt des personnes physiques..
330Par ailleurs, afin de contrecarrer une évolution de ces nouveaux impôts qui pourrait être négative, un mécanisme est mis en place qui permet à une Région, dont les recettes à politique inchangée, c’est-à-dire à taux et base inchangés, seraient inférieures aux recettes obtenues pour ces mêmes impôts en l’année 2002, de maintenir un taux de recettes équivalent.
331Ce mécanisme de « filet de sécurité » devrait fonctionner à plein rendement pendant les cinq premières années, à savoir les années 2002 à 2007. Pour les années 2008 à 2012, la correction de transition se fait de manière dégressive et linéaire. Cependant selon certains auteurs, la définition du filet de sécurité par la loi rend très peu probable sa mise en œuvre [98].
332L’ancienne loi de financement ne permettait à une Région de lever ou d’introduire des centimes additionnels ou des réductions qu’après une concertation préalable entre les gouvernements régionaux et fédéral. En outre, il était permis au gouvernement fédéral, dans le cadre de la garantie de l’union économique et de l’unité monétaire et après concertation avec les gouvernements régionaux concernés, d’imposer un pourcentage maximum à l’égard de ces centimes additionnels et réductions.
333La nouvelle loi de financement délimite mieux les compétences en ce qui concerne l’impôt des personnes physiques. Ainsi, une marge est fixée au sein de laquelle les Régions peuvent autoriser des centimes additionnels ou soustractionnels généraux forfaitaires ou proportionnels, qu’ils soient différenciés par tranche d’impôts ou non, ou introduire des déductions générales d’impôt, dépendant de leurs compétences. Cette marge s’élève à 3,25% depuis le 1er janvier 2001 et 6,75% dès le 1er janvier 2004 : elle est exprimée par rapport à la recette de l’impôt des personnes physiques localisée dans chaque Région.
334Toutefois un élément important est que l’exercice de cette compétence doit s’effectuer sans diminution de la progressivité de l’impôt des personnes physiques et en excluant toute concurrence fiscale déloyale.
L’évolution prévisible de la structure des recettes
335Lors du transfert intégral des nouveaux impôts régionaux, le niveau fédéral doit être compensé pour sa perte de recettes (principe de la neutralité budgétaire). Les recettes fiscales complémentaires de chacune des Régions doivent être déduites de la part de l’impôt des personnes physiques qui est actuellement attribuée aux Régions.
336Ceci provoque un important glissement dans l’origine des recettes totales de la Région dès le budget des voies et moyens de 2002 : on doit constater dans ce même mouvement que la part des recettes régionales sur laquelle le pouvoir politique peut intervenir décroît fortement et que le budget régional devient davantage captif des fluctuations et des jeux incertains du marché.
Evolution structurelle des recettes 1 de la Région de Bruxelles-capitale
Evolution structurelle des recettes 1 de la Région de Bruxelles-capitale
337Le tableau 19 montre que suite au transfert des impôts régionaux et à une diminution de la part attribuée de l’impôt des personnes physiques d’un même montant, le financement de la Région dépendra pour 47% des impôts régionaux au lieu de seulement 21% avant l’accord du Lambermont.
Le poids respectif des différents impôts régionaux
338Le tableau 20 met notamment en évidence le poids de la part immobilière des impôts régionaux – à savoir 71,98% – en moyenne à partir de l’échantillon que constituent les prévisions gouvernementales pour les trois années 2001 à 2003.
Recettes produites par les impôts régionaux pour la Région de Bruxelles-capitale sur la période 2001-2003
Recettes produites par les impôts régionaux pour la Région de Bruxelles-capitale sur la période 2001-2003
La fragilisation des recettes régionales
339Si le gouvernement régional a par ailleurs mis en place depuis l’adoption des lois spéciales une dynamique d’études lui permettant d’améliorer la gestion prévisionnelle de ses recettes et dépenses, différents travaux ont examiné les perspectives financières de la Région [99].
340Les scénarios les plus optimistes aboutissent à la neutralité du changement du système de financement sur la production des recettes et dépenses du budget de la Région, mais les hypothèses qui en permettent la formulation paraissent peu réalistes car elles supposent, par exemple, une augmentation des dépenses primaires de 1% par année alors que la réalité de ces dernières années laisse constater un taux moyen de l’ordre de 3 à 4% d’augmentation.
341L’hypothèse la plus pessimiste – le scénario pessimiste du document du CEPESS qui suppose une baisse du produit des impôts régionaux – aboutit à constater une diminution des moyens de l’ordre de 2,146 milliards en 2005 et de 13,191 milliards en 2015 (soit respectivement 53,20 millions et 326,99 millions d’euros ou encore 2,8% et 17% du budget initial des recettes de 2002 de la Région bruxelloise qui est 1,918 823 milliards d’euros).
342Les différences enregistrées dans les analyses ne peuvent s’expliquer uniquement par les appartenances politiques ou organisationnelles de leurs auteurs : elles laissent augurer des difficultés réelles que la Région pourrait connaître à terme : ce qui est ouvert par ses regards différents, ce sont les incertitudes devant lesquelles se trouve la Région pour exécuter ses politiques à terme avec les moyens qui lui sont désormais attribués par le nouveau régime de financement.
La régionalisation de la loi communale
343Les commentaires qui ont concerné ce volet des réformes institutionnelles portées par les deux lois spéciales du 13 juillet 2001 ont peu relevé l’éventuelle marge de manœuvre nouvelle que pourrait constituer en matière de politique de l’habitat la régionalisation de la loi communale.
344Or l’article 134bis, inséré par la loi du 12 janvier 1993 dans le chapitre qui concerne les attributions du bourgmestre dans la « dite à l’époque » nouvelle loi communale, a consacré le droit de réquisition au profit de personnes sans abri à l’initiative du bourgmestre et sur requête motivée du conseil de l’aide sociale. Ce droit a été mis en œuvre par l’arrêté royal du 6 décembre 1993 [100] qui définit plus précisément son champ d’application.
345La régionalisation de la loi communale transfère désormais aux Régions la capacité de redéfinir éventuellement les modalités et les circonstances de l'exercice de ce droit qui vise l’abandon d’immeubles et dont le traitement législatif pourrait constituer pour ceux qui sont favorables à une logique plus interventionniste des pouvoirs publics une des marges de manœuvre essentielles de la Région bruxelloise en matière de politique de l’habitat : la Région bruxelloise connaît en effet un taux de logements abandonnés important et leur remise sur le marché pourrait avoir un impact positif et à la baisse sur le niveau des loyers du marché privé.
346Formellement le transfert de cette compétence aux Régions peut également leur permettre de redéfinir, de manière plus générale, les attributions des bourgmestres et les modalités d’intervention des communes en la matière.
La déclaration de politique du gouvernement bruxellois en matière d’habitat
347La troisième législature de la Région bruxelloise débute au lendemain des élections régionales du 13 juin 1999. Le gouvernement formé à l’issue de ces élections comprend du côté francophone, la Fédération PRL-FDF-MCC (aujourd’hui Mouvement réformateur) et le PS – soit 40 élus sur les 64 élus francophones – et, du côté néerlandophone, le CVP (aujourd’hui CD&V), les élus des listes VLD-VU-O et SP-AGA – soit 7 élus sur les 11 élus néerlandophones [101].
348La troisième déclaration de politique régionale apparaît comme la déclaration la plus soucieuse de la position institutionnelle de la Région de Bruxelles-capitale. C’est le modèle institutionnel bruxellois qui est mis en exergue dès la première phrase et la volonté, à la fois, de préserver son autonomie de troisième Région à part entière et, d’autre part, de veiller à la cohabitation harmonieuse des diverses communautés linguistiques.
349Pour atteindre ce double objectif, « il sera veillé à la coordination des politiques régionales et de celles menées par les Commissions communautaires commune, française et flamande dans le respect de leurs compétences respectives. Par ailleurs, la garantie par la Région de l’autonomie des dix-neuf communes va de pair avec l’inscription des politiques de celles-ci dans un projet de développement global, solidaire et durable de la ville, lequel vise notamment à une meilleure répartition des ressources générées sur le territoire régional ».
350Les autorités régionales prennent acte par ailleurs de la nécessité de réduire la dualité croissante dans la ville : « C’est pourquoi la solidarité à tous les niveaux devra constituer le fil conducteur de toutes leurs actions. »
351En ce qui concerne plus particulièrement la politique de l’habitat, la déclaration décline ses intentions dans trois chapitres, à savoir ceux consacrés respectivement au logement, à la lutte contre l’exclusion sociale et à l’urbanisme.
352La partie la plus importante du chapitre consacré au logement concerne le secteur du logement social. Plusieurs objets y sont abordés et une série d’évolutions sont prescrites. Elles concernent notamment l’accentuation du rôle social du secteur, la simplification des règles de définition du loyer et son plafonnement, la solidarité régionale envers le secteur et la solidarité entre les sociétés immobilières de service public (les SISP), la mise en place de la dynamique dite des inscriptions multiples censée permettre aux candidats locataires à partir d’une inscription unique de se porter candidats locataires auprès des différentes SISP qui les intéressent, la création de conseils consultatifs de locataires et la mixité sociale dans les cités.
353La politique d’investissement envisagée concerne, à la fois, l’amplification des moyens attribués par le budget régional et la création de SICAV afin d'encourager, par des incitants fiscaux, les investissements dans le secteur à vocation sociale.
354La priorité est accordée à la rénovation du patrimoine existant, afin de revenir sur le déficit de qualité et de confort d’une partie importante du patrimoine du secteur et aussi pour tenir compte des besoins de publics plus spécifiques, comme les familles nombreuses et les personnes handicapées.
355En outre, l’action du Fonds du logement est confortée pour les familles à revenus faibles ou moyens ; le développement des agences immobilières sociales est prévu ; la mise en place d’un régime contre la perte de revenus couvrant le remboursement d’un emprunt hypothécaire est envisagé ; et enfin, la révision de la réglementation sur les meublés est prévue de même que la mise en place d’un Conseil régional consultatif de l’habitat.
356La déclaration de politique régionale prévoit encore, dans son chapitre 11, consacré à la Fonction publique, de réinstaurer le régime d’incompatibilité entre les employés ou administrateurs d’une société immobilière de service public et un mandat d’administrateur à la SLRB : l’étanchéité entre l’autorité de tutelle, la SLRB, et les sociétés immobilières de service public sera donc rétablie conformément au régime prévu par l’ordonnance du 9 septembre 1993.
357Une simplification des procédures en matière de rénovation urbaine est prévue pour les dispositifs qui concernent la revitalisation des quartiers et de l’espace public dans le cadre de partenariats entre la Région et les communes.
358De plus, la volonté de brasser l’ensemble des matières concernées par les politiques de revitalisation passe par la mise en place de collaborations avec les commissions communautaires et la coordination transversale en cas d’actions directement conduites par les ministres.
359L’amplification des moyens affectés à cette politique est envisagée dans deux directions : d’une part, à partir de la négociation des accords de coopération avec l’autorité fédérale et, d’autre part, dans le cadre des programmes promus par les Fonds structurels européens dans le cadre du nouvel objectif 2.
360La volonté de simplifier l’octroi de moyens au monde associatif est affirmée, de même que la nécessité de prévoir un financement pluriannuel et la nécessité d’évaluation objectivée.
361Le rôle de la SDRB est confirmé dans le cadre de la politique régionale de logement moyen.
362En matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, la déclaration prévoit l’élaboration d’un nouveau PRD, qui s’inscrira dans l’esprit du PRD existant, ainsi que plusieurs évolutions volontaristes :
- la réintroduction de logement dans les zones monofonctionnelles ;
- le développement de partenariat avec le secteur privé ;
- la lutte contre les immeubles abandonnés mettant à l’avant-plan des actions de conciliation à l’initiative des associations de terrain, mais aussi, le cas échéant, des actions plus dissuasives par le biais de la fiscalité communale voire par la vente forcée après décision de justice ;
- l’adoption d’une ordonnance créant un organisme destiné à lutter contre les mécanismes de spéculation foncière et l’abandon d’immeubles.
Les principales concrétisations à ce jour
363À côté du travail législatif relevé ci-dessous, on rappellera d’abord que le PRAS attendu depuis le début de la seconde législature a été adopté le 3 mai 2001 [102] comblant ainsi une lacune importante en matière d’aménagement du territoire.
364Un arrêté du gouvernement régional datant du 16 juillet 1998, modifié par un arrêté du 29 juillet 1999, avait formulé une première présentation générale du projet de plan et du plan régional d’affectation du sol.
365Mais c’est l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale du 30 août 1999 qui a adopté le projet de PRAS.
366Différentes procédures ont alors été mises en place en aval de cette adoption du projet avant de le transformer en plan effectif :
- une enquête publique du 15 octobre 1999 au 20 décembre 1999 ;
- les avis des dix-neuf communes qui ont été rendus dans les délais légaux à l’exception de ceux des communes d’Anderlecht et de Woluwe-Saint-Pierre ;
- les avis de différentes instances consultatives ont été recueillis, à savoir successivement l’avis du Conseil économique et social de la Région de Bruxelles-capitale du 17 février 2000, l’avis du Conseil de l’environnement pour la Région de Bruxelles-capitale du 16 février, l’avis de la Commission royale des monuments et sites du 16 février, l’avis de la Commission consultative pour l’Étude et pour l’amélioration des transports publics du 10 février et, enfin, l’avis de la Commission régionale de développement du 28 avril 2000 [103].
367L’adoption tardive du PRAS est significative d’une tension sur le projet de développement régional qui est apparue à partir de la deuxième législature entre partenaires de la majorité, davantage solidaires dans la volonté de redonner aux pouvoirs
locaux leur place entière que soucieux d’un même projet de développement régional :
les tensions les plus aiguës ont concerné notamment le développement économique
de la Région (développement industriel ou nouvelle économie) et certaines fonctions
urbaines (logement, commerces, développement du tertiaire), mais plus généralement
sans doute le mode d’approche de l’intervention publique vis-à-vis du développement régional (plus planificatrice ou laissant plus de place aux impulsions du marché).
368Le consensus semble s’être fait, tacitement, sur l’effritement de la régulation régionale.
369En matière d’aménagement du territoire, on relèvera aussi l’adoption du projet de nouveau PRD [104] qui doit cependant poursuivre la procédure définie avant d’être adopté à titre définitif vraisemblablement au début de la seconde partie de 2002.
370En matière de politique du logement, quatre ordonnances ont été votées depuis l’installation de la troisième législature :
- l’ordonnance du 8 juin 2000 modifiant l’ordonnance du 9 septembre 1993 portant modification du Code du Logement pour la Région de Bruxelles-capitale et relative au secteur du logement social, en ce qui concerne l’instauration d’un régime d’inscriptions multiples des candidats locataires dans le logement social [105]. Cette ordonnance fut initiée par le gouvernement régional sur proposition de J. Simonet (Fédération PRL-FDF-MCC), ministre-président et É. Tomas (PS), ministre ayant la compétence formelle du logement, déléguée au secrétaire d’État A. Hutchinson (PS). Cette ordonnance vise à rendre plus fluide la gestion de la demande de logements sociaux en permettant aux candidats locataires à partir d’une inscription unique de s’inscrire dans plusieurs sociétés immobilières de service public : les candidats locataires ne doivent désormais plus s’inscrire auprès de l’ensemble des SISP dont ils souhaitent devenir les locataires mais auprès d’une seule qui enregistrera et permettra le relais de leur souhait auprès des autres SISP concernées. La lourdeur des procédures est ainsi considérablement allégée et désormais la Région aura une connaissance fine de la taille et de la qualité de la demande de logements sociaux ;
- l’ordonnance du 22 décembre 2000 modifiant l’ordonnance du 9 septembre 1993 portant modification du Code du logement pour la Région de Bruxelles-capitale et relative au secteur du logement social, et portant création d’un conseil consultatif des locataires au niveau des SISP [106]. Cette ordonnance fut initiée à partir d’une proposition de R. Vervoort (PS). Il s’agit de favoriser une dynamique participative des usagers à la gestion des sociétés du logement social bruxellois ;
- l’ordonnance du 29 mars 2001 portant création du Conseil consultatif du logement de la Région de Bruxelles-capitale [107]. Cette ordonnance fut initiée par le gouvernement régional sur proposition de F.-X. de Donnea (Fédération PRL- FDF-MCC), ministre-président et É. Tomas (PS), ministre ayant la compétence formelle du logement, déléguée au secrétaire d’État A. Hutchinson (PS). Cette ordonnance crée un organe consultatif où sont associés les opérateurs publics et privés de la politique du logement de la Région bruxelloise ;
- l’ordonnance modifiant l’ordonnance du 12 février 1998 portant création des agences immobilières sociales qui a été adoptée par le Conseil régional bruxellois le 14 décembre 2001 [108]. Cette ordonnance fut initiée par le gouvernement régional sur proposition de F.-X. de Donnea (Fédération PRL-FDF-MCC), ministreprésident et É. Tomas (PS), ministre ayant la compétence formelle du logement, déléguée au secrétaire d’État A. Hutchinson (PS). Cette ordonnance vise à créer les conditions d’un développement optimal des agences immobilières bruxelloises notamment à partir de nouvelles modalités financières. Elle a ajouté aussi une condition aux accords de collaboration à conclure entre les agences et les communes et ou les CPAS.
371Toujours en matière de politique du logement, on relèvera aussi les évolutions importantes qu’a connues le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale à partir des arrêtés pris par le gouvernement régional le 6 décembre 2001 [109]: ces décisions permettent notamment aux personnes seules, aux jeunes ménages et aux ménages sans enfant de bénéficier désormais des interventions du Fonds du logement en matière de prêts hypothécaires. Cette évolution est à relever dans une double perspective et signifie :
- d’une part, l’élargissement des publics destinataires du Fonds, très au-delà dorénavant de la vision familialiste qui a marqué une part importante de son histoire et de son action puisqu’on peut désormais bénéficier de ses aides sans condition d’enfant(s) ;
- d’autre part, la mise en place par la Région bruxelloise d’une politique d’aide à l’accès à la propriété plus globale puisque désormais le spectre de situations prises en compte par les systèmes d’aide gérés par le Fonds (niveau de revenus, composition du ménage, valeurs vénales des biens dont l’acquisition est envisagée, âge des emprunteurs, etc.) correspondent dorénavant aux régimes instaurés dans les deux autres Régions.
372En matière de rénovation urbaine, deux ordonnances ont vu le jour :
- l’ordonnance du 20 juillet 2000 modifiant l’ordonnance du 7 octobre 1993 organique de la revitalisation des quartiers [110] ;
- l’ordonnance du 20 juillet 2000 instituant le service régional pour la revitalisation des quartiers fragilisés [111].
373Ces deux textes ont pour objet essentiel, à la fois, d’assouplir certaines dispositions du régime des contrats de quartier et de garantir un suivi plus intégré et coordonné des différents dispositifs régionaux soucieux de la rénovation des quartiers fragilisés : il faut bien constater que les contrats de quartiers de la première génération, mis en place en fin de première législature et en début de la seconde, ont fait l’objet d’analyses critiques [112] et que leur première évaluation formelle est très récente.
374On signalera aussi que l’arrêté du 3 février 1994 portant exécution de l’ordonnance du 7 octobre 1993 organique de la revitalisation des quartiers a été modifié successivement par les arrêtés du 10 février 2000 et du 20 septembre 2001 dans le même esprit [113].
375En matière de rénovation urbaine, la première vague de six contrats terminée, la dynamique des contrats de quartiers s’est développée par quatre nouveaux ensembles de contrats :
- pour 1999-2003 : le quartier Goujons Révision à Anderlecht ; le Quartier Nord à Bruxelles ; le quartier Duchesse à Molenbeek ; le quartier Houwaert-Bossuet à Saint-Josse ;
- pour 2000-2004 : le quartier Pequerre Aviation à Anderlecht ; le quartier des Tanneurs à Bruxelles ; le quartier des Étangs-Noirs à Molenbeek ; rue Verte à Saint-Josse ; Brabant à Schaerbeek ;
- pour 2001-2005 : le quartier Chimiste à Anderlecht ; le quartier Fonderie Pieron à Molenbeek ; le Square Delhaye à Saint-Josse ; le quartier Th. Verhaegen à Saint- Gilles ; le quartier Aarschoot à Schaerbeek ;
- pour 2002-2006 : le quartier Palais-outre-Ponts à Bruxelles-Ville ; le quartier Blyckaert à Ixelles ; le quartier Heyvaert à Molenbeek ; le quartier Jerusalem à Schaerbeek
376Par ailleurs, la dynamique des quartiers d’initiatives, installée en 1998, continue à se développer puisque treize quartiers d’initiative ont été définis depuis et sont finalisés ou en voie de réalisation, soit respectivement : le quartier Conseil-Bara, le quartier Goujons-Albert à Anderlecht (2) ; le quartier Petit Château-Flandre, le quartier Jardin-aux-fleurs, le quartier Marais à Bruxelles (3) ; les quartiers Héros-Betthléem-Saint-Antoine et Primeurs à Forest-Saint-Gilles (2) ; le quartier Jacquet à Koekelberg (1) ; les quartiers Picard-Intendant et Birmingham à Molenbeek (2) ; les quartiers Coteaux-Josaphat, Lehon-Renkin et Cage-aux-Ours à Schaerbeek (3).
377Ces développements semblent indiquer que, après une phase d’installation et certains réajustements législatifs, ces dispositifs arrivent à une certaine maturité : il est par ailleurs prévu de les articuler par une nouvelle ordonnance cadre.
378Néanmoins il faut constater ici, comme ailleurs, le déficit d’informations qualitatives permettant le suivi et l’évaluation de ces importants domaines de politique régionale vis-à-vis des quartiers et populations les plus fragilisés.
379Une autre évolution significative, en termes budgétaire a trait à l’insertion progressive de possibilités de financement de segments de la politique de l’habitat, plus particulièrement dans le pentagone et les quartiers en difficultés, à l’intérieur de l’accord de coopération entre l’État fédéral et la Région de Bruxelles-capitale du 15 septembre 1993 [114] relatif à certaines initiatives destinées à promouvoir le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles comme l’indiquent ses avenants 5,6 et 7 [115]. Il s’agit ici d’un élargissement, à la fois de la base potentielle du financement des politiques de l’habitat et de la définition des impacts que connaît la Région à partir de son rôle de capitale fédérale : en effet initialement , l’accord de coopération devait servir essentiellement à financer des travaux d’infrastructure en relation avec le SNCB, l’espace Bruxelles-Europe, la présence de l’OTAN, la zone neutre et le Palais royal.
380Pour les années 2000 à 2002, le montant total affecté dans ce cadre est de 2,369 milliards de BEF à savoir 424,9 millions pour les abords des logements sociaux, 1.479,1 millions pour les contrats de quartiers et 465 millions pour les quartiers d’initiative. Si on ajoute à ces montants les montants affectés dans le cadre de la politique des grandes villes initiée par le pouvoir fédéral à différentes communes de la Région de Bruxelles-capitale pour la période 2000-2002 – soit un montant de 1,343 milliards de BEF – et les montants affectés dans le cadre d’Urban 1 et 2 (144,247 millions) et d’Objectif 2 (1.772,06 millions) qui concernent davantage l’économie et le développement de divers services locaux, on constate que la politique de rénovation de certains quartiers de la ville commence à bénéficier de moyens extérieurs au budget régional qui sont d’une ampleur certaine puisqu’ils ont concerné un montant de l’ordre de 5,628 milliards sur la période examinée.
Synthèse des évolutions de la troisième législature
381Pour ce qui concerne la politique de l’habitat, la législature actuelle n’a, forcément, pas encore livré tous ses éléments et plusieurs évolutions importantes sont en chantier, notamment la rédaction d’un nouveau Code bruxellois du logement qui intègrera l’ensemble des segments régionaux de la politique du logement et l’adoption définitive, prévue pour septembre 2002, du nouveau Plan régional de développement.
382Mais les évolutions institutionnelles enregistrées en 2001 signifient de manière claire trois glissements importants pour notre problématique et indiquent, dès maintenant, toute l’importance de la législature quelles qu’en soient les autres évolutions :
- le resserrement du lien entre le budget régional et la politique de l’habitat à partir de la production des recettes issues des impôts régionaux qui sont à ce stade très majoritairement – à 71,98% – des impôts immobiliers concernés essentiellement par la propriété et ses mutations. La Région doit plus qu’auparavant être attentive à la production des moyens de ses politiques futures tout en étant soumise à la concurrence fiscale. Elle a la capacité de mettre en place des modalités de régulation des marchés immobiliers du logement et des bureaux. Ceci est central par rapport, à la fois, aux futures politiques budgétaires, aux politiques régionales de l’habitat et de manière plus générale aux politiques de développement régional ;
- l’ouverture de nouvelles capacités d’intervention et donc de régulation de la Région vis-à-vis de la politique de l’habitat, non seulement grâce à l’extension de ses compétences en termes de fiscalité immobilière, mais aussi grâce à la régionalisation de la loi communale, à partir de laquelle différents dispositifs, par exemple une reformulation régionalement plus adaptée de la loi permettant l’expropriation des immeubles abandonnés à l’initiative des bourgmestres, pourrait être initiée ;
- la segmentation accrue des compétences régionales que signifient les dernières réformes institutionnelles : désormais tant le ministre compétent pour la tutelle sur les communes, à partir de la régionalisation de la loi communale, que le ministre compétent pour le budget , à partir de sa capacité d’initiative notablement élargie en matière de fiscalité régionale, sont investis de compétences touchant l’habitat.
383À ces trois évolutions, on ajoutera aussi comme dynamique significative l’émergence de sources de financement extérieures au budget régional, et notamment européennes, pour la politique de rénovation de la ville.
Conclusions et perspectives
384La politique régionale de l’habitat est à la fois un ensemble de compétences spécifiques, un créneau d’action publique régionale et un révélateur des rapports entre la Région et les communes. Nous tenterons de systématiser les évolutions qui se font jour depuis 1989 de ces trois points de vue. Ce bilan nous permettra de suggérer les conditions d’une plus grande cohérence politique.
Le bilan contrasté de la première décennie
385La première décennie de la politique de l’habitat de la Région de Bruxellescapitale présente un bilan contrasté.
386Plusieurs publications ou études participent d’une évaluation, partielle ou plus globale, de la politique de l’habitat telle que la Région l’a initiée durant sa première décennie d’existence [116]. Une série d’évolutions concrètes dans différents quartiers ont pu être actées et elles sont le produit de l’existence de la Région de Bruxellescapitale : celle-ci a permis d’enregistrer depuis 1989 des développements physiques qui sont le signe d’une meilleure prise en compte de la réalité urbaine de la Région et de ses nombreux besoins.
387Un travail législatif important a été accompli en ce sens et la Région a consacré à sa politique de l’habitat des moyens significatifs. Ils ne semblent cependant pas suffisants face aux enjeux à rencontrer : si on se réfère, à titre d’exemple à l’année 1998 [117], on constate que la politique de l’habitat telle que nous l’avons abordée arrive avec ses 4,144 milliards de BEF à la sixième place en termes de moyens affectés par secteur de compétence , loin derrière les postes « Équipements et déplacements (16,3 milliards), les pouvoirs locaux (11,6 milliards), les dépenses générales d’administration (9,9 milliards), la politique de l’environnement (5,4 milliards), et la politique de l’emploi (4,6 milliards).
388Cependant toutes les législations régionales adoptées durant la première décennie n’ont pas connu le même destin : celles qui concernent la politique foncière, la police des habitations et le logement moyen n’ont pas eu l’impact attendu par le législateur, du moins si on s’en réfère à ses intentions exprimées lors de la première législature :
- la Régie foncière régionale n’a jamais pu véritablement initier une politique régionale en la matière alors qu’elle semble nécessaire et qu’elle constituait un des enjeux de la première législature en politique de rénovation urbaine. L’échec d’une politique foncière régionale n’a pas facilité les réponses régionales confrontées de manière segmentée à un marché sur lequel elles ont, dès lors, encore moins de prise ;
- l’ordonnance qui a concerné la police des habitations a vu son arrêté d’exécution abrogé en 1999 ;
- les deux ordonnances adoptées en termes de logement moyen n’ont connu que
peu de concrétisations :
- l’ordonnance du 29 août 1991 n’a été concrétisée que dans deux communes (Jette et Watermael-Boitsfort) pour 60 logements au total ;
- l’ordonnance du 13 avril 1995 n’a pas à ce jour engendré de débouché concret.
389On peut donc acter, à ce stade, un échec des volontés régionales d’établir des normes de qualité de biens mis en location sur le marché privé ainsi que dans le secteur du logement moyen, moins porteur d’enjeux sociaux a priori mais dont le développement est nécessaire à la production de moyens financiers régionaux. Pour pratiquer des politiques de redistribution sociale, il faut des moyens ; à cet égard, seule la SDRB a développé une action significative depuis 1989 mais essentiellement concentrée dans certaines communes [118].
390La rareté budgétaire et les choix qu’elle a resserrés sur les politiques sociales du logement, par ailleurs sans doute insuffisamment rencontrées, a empêché la Région de mener, de manière concomitante, des politiques soucieuses de l’urgence sociale et des politiques plus prospectives garantissant la pérennité des moyens financiers et donc des politiques, notamment sociales.
391La Région a donc développé une série de législations sectorielles dont l’application a été très inégale et dont l’articulation n’a toujours pas été organisée à ce jour : ce sera sans doute un des enjeux essentiels des prochaines années en termes de politique régionale de l’habitat et de ses formulations législatives.
392L’important travail législatif mené par la Région bruxelloise depuis sa création a partiellement comblé le déficit de législations adaptées à son cadre urbain et à ses enjeux. Mais l’application de ces législations a fracturé ce qui pouvait apparaître comme une vision organique du devenir régional qui devait certes encore confirmer son opérationnalité, mais qui affirmait, dans la première législature, en tout cas, un projet de ville région, certains modes publics de régulation régionale et des formes qualitatives d’action publique.
393Plusieurs raisons sont sans doute à relever pour expliquer cet état de fait :
- le changement de majorité de 1995 a fait évoluer le regard sur la ville et les modalités du développement régional entre les partenaires de la nouvelle majorité. Il a
introduit un débat et des visions plus contradictoires sur le contenu, la qualité et
les modalités du développement régional ainsi que sur les formes d’action publique. D’une première législature valorisant l’action publique concertée de la jeune
Région sur un projet de ville, on est passé subrepticement à l’affirmation de projets communaux entre lesquels l’arbitrage régional a été atténué ; - la faiblesse des moyens et le non-arbitrage de leur programmation par le premier
PRD a favorisé la réouverture du débat sur le contenu et les modalités du développement régional. De plus, le non-respect du calendrier de la mise en place des importants outils, constituant l’amont législatif et urbanistique de la politique de l’habitat, que devaient constituer le PRAS et une politique foncière digne de ce nom, a renforcé cette situation de latence de la concrétisation du projet régional porté par le premier PRD et a abouti à sa reformulation : si l’abondance peut créer l’adhésion à un projet, la rareté crée la concurrence entre acteurs, a fortiori si les outils planologiques sont déficitaires en termes d’arbitrage, de programmation des moyens et de calendrier des réalisations ; - la tension entre les objectifs régionaux et communaux s’est accrue non seulement
pour des questions de conceptions différentes de la ville région, ou de la région
ville, mais aussi parce que les arbitrages financiers ont vu leurs termes se raidir :
les moyens régionaux sont apparus insuffisants alors que l’ampleur des défis était sans doute mieux perçue et en suggérait un accroissement comme les travaux préparatoires au premier PRD l’avait acté. Celui-ci avait en effet intégré les réponses à différents défis dans la formulation de ses objectifs, mais sans avoir les moyens de leur réalisation.
394Ces évolutions ont abouti d’une certaine manière à délégitimer le volet programmatique, déjà fragile, du premier PRD, d’autant plus que le PRAS qui devait en définir les modalités pratiques en matière d’affectation du sol n’a pas été adopté durant la seconde législature. L’élaboration de ce dernier a été utilisée notamment pour rouvrir le débat sur le développement régional.
395Les outils régionaux de l’aménagement du territoire ont vu en quelque sorte leur rôle structurant en amont des politiques régionales sectorielles s’étioler au moment où se confortaient les contrats de quartiers, les plans communaux de développement ou encore les quartiers d’initiative et tandis que, prenant appui sur différents dispositifs mis en place ou encouragés par la Région comme les missions locales, par exemple, des identités communales se sont affirmées et des volontés locales se sont autonomisées à travers le développement local.
396Parallèlement, on peut se demander si, dans plusieurs dispositifs régionaux de la politique de l’habitat, la répartition spatiale des interventions régionales n’est pas discriminatoire ou en décalage avec les besoins réels. La question peut se poser pour les contrats de quartier et d’initiative, mais aussi pour les contrats de gestion de la SLRB et du Fonds du logement, pour différentes primes régionales, ou encore pour certains principes de développement et de financement de l’action du monde associatif et plus globalement pour les plans communaux de développement. Certes, le principe de spatialisation orientée de l’action régionale a sans doute beaucoup de pertinence et de légitimité : le niveau du quartier, ou le niveau de la commune, est le lieu de l’opérationnalisation des politiques dans la proximité des citoyens. Il est clair aussi que les besoins sont inégalement répartis sur le territoire régional. Mais ce mouvement semble aboutir à la municipalisation de l’action régionale, à savoir son lotissement par les intérêts locaux, sans que la Région n’exerce, à partir de l’amont urbanistique et par le contrôle et l’évaluation des politiques, son rôle de régulation d’un projet régional transcendant les particularismes communaux ou les fédérant à tout le moins.
397Le temps du bâtiment est un temps long et les impacts des actions publiques prennent plusieurs années pour s’affirmer en cette matière alors que les besoins doivent être rencontrés, souvent de manière urgente, et que la médiatisation de l’action politique crée toujours un peu plus d’impatience devant la matérialisation des politiques et de leurs impacts : plusieurs régimes de temporalité et de légitimité se bousculent quand on aborde la question de la mesure et de l’appréciation des évolutions de l’action publique.
398Si on se replace à l’intersection des deux grands enjeux de la politique régionale de l’habitat qui sont, d’une part, de créer une dynamique positive de fixation d’habitants susceptibles de permettre à la Région bruxelloise la production de moyens satisfaisants pour développer ses politiques dans le cadre de son régime de financement et, d’autre part, de créer les conditions matérielles de l’exercice du droit au logement pour l’ensemble des ménages que la Région accueille, il faut constater que le bilan régional actuel est mitigé, mais ce constat doit être revu à la lumière de la fragilisation financière de la Région bruxelloise dès avant 1989, en réalité dès 1979, comme on l’a constaté dans la première partie, et en tenant compte des contraintes de la Région bruxelloise comme grand centre urbain européen.
399En effet depuis 1997, la Région a bénéficié du régime de solidarité prévu par la loi spéciale de financement des Communautés et des Régions du 16 janvier 1989 et, comme on a pu le constater dans la quatrième partie, sa participation à la production de l’IPP n’a cessé de diminuer depuis 1989 : ce constat est la conséquence logique des évolutions sociales et démographiques que la Région a connues et qui étaient annoncées depuis le début des années 1980.
400Si on se place du point de vue de la situation financière de sa population, la Région de Bruxelles-capitale est devenue la plus pauvre des trois Régions et si l’évolution de la population permet depuis 1995 de constater une tendance à la hausse, le bilan 1989-1999 indique néanmoins une perte consolidée d’habitants de 16.041 unités, ramenée à 6.096 si on tient compte des données de l’année 2001.
401Le constat d’appauvrissement, relevé dans la quatrième partie est confirmé par les travaux menés dans le cadre des rapports annuels sur la pauvreté [119].
402Cet appauvrissement de la population va de pair avec la fragilisation financière et politique de la capacité de la Région à assumer ses politiques. Ces divers constats effectués sur la période 1989-1999 ne sont pas contredits par les évolutions enregistrées depuis le début de la troisième législature, quand bien même celle-ci fait preuve d’un certain volontarisme régional en matière de politique de l’habitat.
403Le nouveau système de financement des Régions ne permet pas de répondre aux interrogations posées par l’ancien système de financement : la structure des recettes a évolué à partir de 2002 et rien aujourd’hui ne permet de penser que la production des recettes régionales va évoluer positivement à terme. On a pu constater dans la cinquième partie que les simulations les plus réalistes sont pessimistes de ce point de vue : non seulement la Région dépend désormais pour 47% de ses moyens de la production des impôts régionaux, dont la part la plus importante proviendra du marché immobilier, mais, ceux-ci risquent de plus de polariser certaines fonctions urbaines – essentiellement habitat et tertiaire – dans leur capacité de production des moyens financiers régionaux.
404Plusieurs opérateurs associatifs ont émergé à travers les dispositifs des agences immobilières sociales [120], d’insertion par le logement et de développement intégré des quartiers. Depuis 1988, la SDRB est présente sur le terrain de la politique de rénovation urbaine. Mais ce sont les acteurs classiques de la politique du logement que sont le secteur du logement social, le Fonds du logement des familles et les communes ou CPAS pour la rénovation urbaine, certes reprofilés, qui restent les garants de l’action régionale en la matière et ce, pour une part essentielle, à travers leur politique d’investissement, qui mobilise la dépense publique.
405La Région n’a pu à ce jour mettre en place une politique de l’habitat qui intègre de manière satisfaisante la rencontre des différents enjeux auxquels elle est confrontée : à savoir les défis sociaux, urbains et institutionnels, au sens où ceux-ci signalent tout l’intérêt politique pour elle de ne pas être en position de demande de financements complémentaires.
406Peu de dispositifs nouveaux ont émergé à un niveau quantitatif actuellement satisfaisant et les opérateurs classiques relevés restent à un niveau quantitatif trop faible, de mise à disposition de logements nouveaux ou rénovés eu égard aux besoins à rencontrer.
407Pour ce qui concerne la politique de l’habitat, la législature actuelle n’a, forcément, pas encore livré tous ses éléments et plusieurs évolutions importantes sont en chantier, notamment la rédaction d’un nouveau Code bruxellois du logement qui intègrera l’ensemble des segments régionaux de la politique du logement quitte à en suggérer de nouveaux et l’adoption définitive, prévue pour septembre 2002, du nouveau Plan régional de développement.
408Mais après les réformes institutionnelles de 2001, la législature a d’ores et déjà rencontré les trois défis signalés dans la cinquième partie, quelles qu’en soient les autres évolutions :
- le resserrement du lien entre le budget régional et la politique de l’habitat à partir de la production des recettes issues des impôts régionaux ;
- l’ouverture de nouvelles capacités d’intervention et donc de régulation de la Région vis-à-vis de la politique de l’habitat grâce à l’extension de ses compétences en termes de fiscalité immobilière bien sûr mais aussi à la régionalisation de la loi communale ;
- la segmentation complémentaire des compétences régionales que signifient les dernières réformes institutionnelles.
Le fractionnement de l’action publique régionale
409Force est de constater que l’action publique régionale en matière de politique de l’habitat n’a pas évolué vers plus de cohérence si on se place du point de vue de ses conditions de production.
410Les titulaires de compétences, ou plutôt désormais de morceaux de compétences, se sont multipliés depuis 1989 en matière de politique de l’habitat. En effet, comme déjà relevé, dans le troisième gouvernement régional cinq ministres ou secrétaires d’État, sur les huit que comprend le gouvernement, peuvent intervenir en la matière.
411La segmentation des compétences régionales s’est accentuée durant la période où les importants outils urbanistiques de régulation du développement régional que sont le PRD et le PRAS, n ’ont pu jouer pleinement leur rôle d’outil de régulation régionale soit par leur relative inopérationnalité programmatique en termes de moyens (PRD) soit par latence de décision (PRAS). De plus ces deux volets structurants de l’urbanisme régional dépendent depuis 1995 de deux titulaires de compétences différents, quand bien même leur homogénéité politique est assurée dans la présente législature, puisque tant le ministre-président, F.-X. de Donnea, qui gère le volet programatique (PRD) que le secrétaire d’État qui gère le volet réglementaire (PRAS), W.
412Draps, appartiennent tous les deux à la même formation politique.
413Les dernières réformes institutionnelles surajoutent à la segmentation constatée puisque des liens nouveaux sont rendus possibles entre la politique de l’habitat et respectivement, d’une part, la tutelle sur les communes à partir de la régionalisation de la loi communale et, d’autre part, la politique budgétaire, non du côté des dépenses mais du côté de la production des recettes, à partir de l’extension des compétences régionales en matière de fiscalité immobilière.
414Les constats élaborés par l’Observatoire de l’habitat, par l’Observatoire des loyers et par l’Observatoire de la population n’ont jamais connu de version intégrée.
415Bien plus, ces dispositifs ont été quasiment abandonnés comme outils ou dispositifs alors qu’ils auraient dû constituer les instruments du suivi de l’exécution et d’évaluation des politiques sectorielles du PRD en termes d’habitat.
416La Région n’a pas pu ou su affirmer l’ensemble des capacités qui étaient à sa disposition comme levier d’action publique :
- le dialogue entamé avec l’État fédéral en matière de fiscalité immobilière ou de
Code civil lors de la première législature s’est éteint au-delà de 1995 ; - l’accord de coopération du 15 septembre 1993 a été mobilisé assez récemment pour obtenir certains moyens supplémentaires pour la politique de l’habitat de même que la politique des grandes villes, mais il s’agit ici essentiellement d’un transfert de flux financiers qui, certes, deviennent plus importants chaque année ;
- la Région n’a pris aucune mesure fiscale, par exemple en matière de droit d’enregistrement, mais elle pourrait y être bientôt contrainte vu les évolutions enregistrées en termes de pouvoir fiscal des Régions et les risques de concurrence fiscale ;
- elle n’a pas mis en place, jusqu à présent, les instruments opérationnels existant dans les deux autres Régions, pour lutter contre l’inoccupation des logements alors que cet axe de politique est identifié par ceux qui défendent une action publique plus régulatrice comme un des leviers importants afin d’accroître l’offre locative socialement accessible et que celle-ci est le segment le plus tendu du marché bruxellois du logement.
417La dépense publique est devenue la modalité privilégiée d’intervention régionale, certes après qu’une partie du paysage législatif ait été adapté aux réalités urbaines régionales. La Région s’est resserrée sur des politiques de financement au détriment de modes d’actions régulateurs, pour des raisons liées à la tension qu’elle connaît comme nouvelle entité institutionnelle vis-à-vis des communes, mais aussi sans doute pour s’ouvrir aux stratégies de ceux qui voient dans la commune une instance davantage construite à partir du poids réel de l’électorat.
418Moins la Région met en place des modes d’action régulateurs passant par la législation, plus elle est et sera confrontée aux limites réelles que constituent ses capacités financières d’intervention pour impulser les politiques nécessaires.
419Ce rétrécissement de l’action publique régionale a une dimension paradoxale. Il apparaît en même temps que l’accentuation de l’appauvrissement de la Région, alors que la volonté de développer une dynamique planificatrice de développement régional aurait dû permettre une plus large mobilisation des modalités de l’action publique.
420Le développement de la Région comme institution tend à créer une valeur ajoutée aux quartiers qui peuvent attirer des contribuables. Les options en matières de développement de la ville sont marquées par un ton davantage soucieux d’intégration urbaine et sociale. Ces deux axes de politique n’apparaissent pas arbitrés. Leur co-existence correspond plutôt à deux visions portées chacune par une des composantes (francophones) de la majorité et en phase avec leur électorat respectif. Le manque d’arbitrage des priorités et des moyens y affectés engendre une gestion par coup de force de l’articulation de ces deux enjeux, pourtant fondamentaux pour la Région : les décisions prises ne sont pas le fait d’une vision construite et articulée du développement régional mais davantage des décisions d’opportunité permises par l’état des rapports de forces entre les partenaires politiques de la majorité, eux-mêmes partisans de conceptions de l’intervention publique différentes.
421La tension entre les enjeux s’est affirmée sur la période envisagée dans la mesure où l’appauvrissement de la population et donc les besoins sociaux potentiels se sont accentués : la rareté a participé aussi à la fragilisation des consensus sur le projet régional.
La nécessaire reformulation des rapports entre la Région et les communes
422Certains constats effectués indiquent tout l’intérêt qu’il y a à réorienter l’action régionale en matière d’habitat en lui garantissant un continuum de cohérence, de l’amont urbanistique jusqu’à l’aval que constituent les politiques d’évaluation. Dans ce cadre, la politique de l’habitat doit être en partie réorientée dans le choix de ses dispositifs et des modalités de leurs coordinations, et elle doit être moins segmentée en termes de titulaires de compétences et elle doit garantir un niveau satisfaisant de moyens financiers.
423C’est, en tout cas, un territoire de compétences et d’actions que la Région maîtrise formellement. Et c’est sur ces compétences qu’elle a le plus de marges de manœuvre, sans être l’otage de jeux qui la dépassent et dont elle peut constituer pourtant l’enjeu essentiel, si on se replace dans une perspective plus globale de l’évolution du fédéralisme en Belgique.
424Il faut pourtant constater la difficulté de la tâche. En effet, les clivages traditionnels de la société belge se rejouent dans la Région de Bruxelles-capitale, avec une exacerbation particulière du clivage communautaire. Le troisième gouvernement de la Région bruxelloise comprend des membres appartenant à neuf partis différents.
425Mais la segmentation de l’action régionale peut sans doute être interprétée ou analysée à deux autres niveaux :
- elle indique bien sûr les divergences très réelles entre les conceptions socialistes et libérales de l’action publique régionale au-delà de leurs visions différentes du développement régional ;
- elle est aussi l’indice d’une tension qui s’est affirmée progressivement entre les
communes et le pouvoir régional et à ses tentations perçues comme hégémoniques par les pouvoirs locaux. La déclaration de politique régionale de la troisième
législature a d’ailleurs réaffirmé toute l’importance de l’autonomie communale : la
segmentation de l’action publique régionale crée – et est créée par – les conditions
de l’exacerbation des concurrences entre pouvoirs locaux où la plupart du personnel politique régional trouve logiquement son terrain d’élection. L’effritement de
la régulation régionale produit plus d’autonomie pour les arbitrages et donc plus
d’espace pour les stratégies qui se formulent au niveau local ou communal, qui est
identifié par beaucoup d’hommes et de femmes politiques comme le lieu prioritaire de la construction de leur légitimité politique. En ce sens, on peut aussi interpréter les développements actés de l’action régionale en matière de politique de
l’habitat comme le révélateur ou le symptôme de l’évolution de la position de la
Région vis-à-vis des communes.
426Sans doute peut-on y voir le sens de volontés politiques conjointes mais certains déterminismes apparaissent comme les conditions positives et solidaires de cette évolution.
427Plusieurs éléments constituent l’environnement de notre constat :
- l’antériorité historique du pouvoir communal a fait vivre l’émergence de la Région bruxelloise comme un rapprochement, politique et physique, très aigu de la tutelle sur les communes et ceci singulièrement sur un territoire très étroit comme celui que constitue la Région bruxelloise ; d’ailleurs dès la déclaration de politique de la deuxième législature, l’assouplissement de la tutelle de la Région sur les communes était à l’ordre du jour ;
- le poids structurel de la somme des budgets communaux par rapport au budget régional signale un rapport [121] entre les deux niveaux de pouvoir plus étroit que ce que le rapport formel de tutelle pouvait laisser présager : de manière récurrente ce poids est de l’ordre de 60% depuis 1989 ;
- la taille des communes, leur nombre d’habitants, leur poids financier et politique, les difficultés financières auxquelles elles sont confrontées ainsi que les problèmes sociaux spécifiques qu’elles rencontrent mettent les communes dans des positions très différentes face aux nécessités et aux possibilités d’accès aux moyens régionaux.
428On peut penser, de plus, que plusieurs facteurs participent aussi à l’ambivalence de la définition des rôles entre la Région et les communes, ainsi :
- les stratégies politiques qui valorisent le niveau local à la fois comme terreau électoral mais aussi dans la mesure où la représentation flamande dans les communes est plus conforme à la réalité sociologique ;
- la distribution des mandats de niveau régional et communal avec les régimes de compatibilités ou d’incompatibilités qui sont octroyés, place la plupart des responsables politiques dans une logique de double appartenance avec les intérêts contradictoires qu’elle peut signifier parfois entre enjeux locaux et régionaux ;
- selon les compétences concernées, l’acteur local se voit confier des rôles très différents, tantôt d’exécution sous la tutelle de la Région, tantôt d’initiation ou d’impulsion des politiques, dans un contexte de relative rareté des moyens qui génère des concurrences.
429On rappellera ici que la déclaration de politique du gouvernement de la troisième législature prescrit dans son chapitre 11, consacré à « une administration dynamique au service du citoyen » que le gouvernement veillera à respecter l’incompatibilité entre le mandat de parlementaire bruxellois et un mandat d’administrateur dans un organisme d’intérêt public régional, ce qui peut être perçu comme une volonté d’affaiblir la défense du point de vue régional dans ces différents organismes.
430La première législature s’était installée dans la foulée des élections communales de 1988 et si on prend les partis francophones qui ont constitué la première majorité régionale à savoir le PS, le FDF et le PSC et si on met par ailleurs en regard le nombre de bourgmestres élus en 1988 qui appartenaient à un de ces partis, on constate que quatorze communes sur dix-neuf avaient des relais politiques directs auprès de la majorité régionale.
431Si on fait le même calcul, après les élections communales de 1994 par rapport à la majorité installée en 1995 et prolongée depuis 1999 dans des rapports de forces différents entre le PS et la Fédération PRL FDF MCC, on constate que dix-sept communes sur dix-neuf sont dans la position de bénéficier potentiellement de relais directs auprès de la majorité régionale [122]. Cette évolution entre les deux premières législatures est révélatrice de plusieurs glissements :
- d’une part, le nombre de communes ayant des relais directs auprès du gouvernement régional s’accroît ;
- d’autre part, ce sont essentiellement les communes à fort électorat libéral qui se sont ajoutées au cercle de communes ainsi constitué au détriment des communes dont le bourgmestre était PSC ;
- enfin, les conditions organiques semblent ainsi réunies pour à la fois souder la majorité autour de son souhait d’accorder une autonomie importante aux communes comme la déclaration de politique de l’actuelle législature l’affirme et pour permettre aux deux composantes de la majorité francophone de développer chacune vis-à-vis de leur électorat respectif le volet du développement régional qu’elle souhaite : plus social et urbain pour les uns, davantage financier et plus institutionnel pour les autres.
432Le paramètre pris pour comparer (l’appartenance politique du bourgmestre) a ses limites, mais on ne peut s’empêcher de le trouver significatif, par exemple, par rapport aux déficits relevés en matière de politiques de production d’informations qualitatives et d’évaluation. Ces déficits semblent tout autre chose qu’un dysfonctionnement ponctuel. On peut sans doute considérer qu’ils correspondent à la fois à un désinvestissement des capacités de régulation de la jeune Région et à une volonté d’arbitrer l’accès communal aux moyens régionaux dans des rapports peu transparents car non encadrés par des instruments d’action régionale et par l’information qualitative.
433Reconfigurer l’action régionale en matière de politique de l’habitat demande sans doute de tenir compte de ce qui explique le développement de sa segmentation et qui passe par un certain mode d’organisation des rapports entre la Région et les communes qui confie à la première une posture affaiblie.
434Le niveau régional devrait être repositionné comme le niveau de l’impulsion, de la régulation objectivée, des arbitrages sur l’affectation des moyens, de l’évaluation et du contrôle ; le niveau local est, quant à lui, le niveau de la matérialisation des politiques, de la gestion et de la proximité avec les habitants. L’adoption prochaine du nouveau Plan de développement régional et la volonté de reformuler l’ensemble du Code du logement applicable en Région de Bruxelles-capitale sont autant d’occasions qui seront données prochainement à la Région de se réaffirmer comme instance régulatrice en matière de développement régional et de politique de l’habitat. Eu égard aux constats relevés, il s’agit de l’un des enjeux essentiels de ces deux importants projets.
Autres thèmes de la réorientation de la politique régionale de l’habitat
435Les propositions d’ordonnance qui n’ont pas abouti ou les motions adoptées ou non, révèlent quatre pistes d’action principales, inexploitées à ce jour :
- la nécessité d’intervenir en vue de la remise sur le marché des immeubles d’habitation inoccupés que ce soit par la taxation ou par des dispositions non pénalisantes et plus souples dans un premier temps [123] ;
- l’intérêt de la mise en place de régimes spécifiques à la Région bruxelloise en matière de droits d’enregistrement et des droits de succession et de mutation par décès [124] ;
- l’intérêt de doter certains opérateurs publics régionaux, ou assimilés, du droit de préemption [125] ;
- la nécessité de soutenir les initiatives d’achat collectif d’immeubles à destination de logement [126].
436Une autre approche peut consister dans le relevé de propositions formulées par diverses instances ou études qui ont approché la question de la politique de l’habitat globalement [127] ou à partir d’un thème précis. Nous en retenons deux plus particulièrement :
- la taxation des loyers et la réforme de la fiscalité immobilière [128] ;
- la mise en place de critères permettant la définition objective du coût du loyer sur
le marché locatif privé [129], que celui-ci soit lié à la qualité, à la localisation ou encore à l’évaluation financière, directe (valeur vénale par exemple) ou indirecte
(précompte immobilier ou revenu cadastral) des logements.
437Ces deux études ont eu pour objet central les modalités à mettre en place afin de garantir une certaine objectivation dans l’élaboration du coût du loyer sur le marché privé locatif. La première plaide pour la taxation des loyers réels accompagnée d’une réforme globale de la fiscalité immobilière afin notamment d’éviter les effets pervers qu’une mesure isolée de taxation des loyers pourrait générer. La seconde aboutit par un chemin inverse à une conclusion proche, en identifiant le revenu cadastral comme paramètre de définition indirecte de la valeur du loyer, pour autant que la définition du revenu cadastral soit actualisée.
438Dans les deux cas, en ce qui concerne la Région bruxelloise, ces propositions abordent l’encadrement du segment du marché du logement bruxellois qui accueille la plus grande part d’usagers, à savoir le marché locatif privé et la question essentielle de la définition objective du loyer à payer.
439Les différents thèmes relevés ci avant indiquent l’intérêt d’une reformulation partielle de la politique régionale de l’habitat, puisqu’ils concernent la fiscalité régionale, l’encadrement du marché locatif privé, la lutte contre l’inoccupation des logements, la politique foncière régionale ou encore des dispositifs liés aux nouveaux modes d’occupation de l’espace urbain (achat collectif d’immeubles).
440Ils suggèrent des interventions soit sur le marché acquisitif en favorisant l’accès à la propriété en allégeant ses coûts, soit sur le marché locatif, en suggérant d’accroître l’offre et d’encadrer son coût locatif par des paramètres d’objectivation.
441La réorientation opérationnelle de la politique régionale de l’habitat demande sans doute, dans l’univers financier contraint de la Région, une attention accrue à l’organisation de la pérennité des moyens des politiques et donc aux actions qui peuvent la garantir davantage. Elle suppose aussi un mouvement solidaire dans les trois directions examinées dans cette conclusion :
- un usage plus intense des capacités d’intervention de la Région à partir des compétences qui lui sont octroyées ;
- une reconfiguration de l’action publique régionale, de l’impulsion à l’évaluation, en passant par l’octroi des moyens, sur base d’arbitrages objectivés, le contrôle de leur affectation, en tenant compte de l’amont opérationnel et structurant de l’urbanisme, et d’une véritable politique foncière régionale ;
- la clarification de la distribution des rôles entre la Région, qui doit être réinstaurée dans un rôle véritable d’arbitrage et de régulation des politiques régionales, et les communes.
442C’est sans doute si ces conditions sont remplies que la politique régionale de l’habitat pourra trouver une formulation plus satisfaisante, capable de permettre à la Région bruxelloise de mieux rencontrer les défis urbains, sociaux et institutionnels qui sont les siens aujourd’hui.
Notes
-
[1]
Loi spéciale du 13 juillet 2001 portant refinancement des Communautés et extension du pouvoir fiscal des Régions et la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux Régions et Communautés (Moniteur belge, 3 août 2001).
-
[2]
L’aménagement du territoire comprend formellement l’urbanisme et l’aménagement du territoire ; les plans d’alignement de la voirie communale ; l’acquisition, l’aménagement, l’équipement de terrains à l’usage de l’industrie, de l’artisanat et des services, ou d’autres infrastructures d’accueil aux investisseurs y compris les investissements pour l’équipement des zones industrielles avoisinant les ports et leur mise à la disposition des utilisateurs ; la rénovation urbaine ; la rénovation des sites d’activité économique désaffectés ; la politique foncière et les monuments et sites.
-
[3]
F. NOËL et CH. VALKIES-LEMOINE, Les propriétaires occupants en Région de Bruxelles-capitale, Centre de recherches urbaines (ULB), Observatoire de l’habitat, août 1998.
-
[4]
Cf. à ce sujet M. INSTALLÉ, M. PEFFER et R. SAVAGE, « Le financement des Communautés et des Régions », Courrier hebdomadaire, CRISP, n°1240-1241,1989 ; S. LOUMAYE, « Les nouvelles institutions bruxelloises », Courrier hebdomadaire, CRISP, n°1232-1233,1989.
-
[5]
La capacité fiscale se définit comme le produit fiscal moyen par habitant.
-
[6]
Cf. respectivement « Loyers bruxellois : un marché imparfait » et « Loyers bruxellois : la cohérence dans l’exclusion » in M.-L. DE KEERSMAECKER et L. CARTON, Les Cahiers de la Fondation Travail – Université, mai 1993 et septembre 1994.
-
[7]
Moniteur belge, 22 janvier 1985.
-
[8]
Moniteur belge, 23 août 1985.
-
[9]
Moniteur belge, 30 juin 1987.
-
[10]
Moniteur belge, 6 juin 1987.
-
[11]
Cf. successivement la loi du 26 juin 1990 relative à certains organismes publics ou d’utilité publique et autres services de l’État (Moniteur belge, 13 juillet1990) ; l’arrêté royal du 27 juillet 1990 relatif à la dissolution de la Société nationale terrienne et au transfert de ses missions, biens, droits et obligations à la Région wallonne, à la Région flamande et à la Société du logement de la Région bruxelloise et l’arrêté royal du 27 juillet 1990 relatif à la dissolution de la Société nationale du logement et au transfert de ses missions, biens, droits et obligations à la Région wallonne, à la Région flamande et à la Société du logement de la Région bruxelloise (Moniteur belge, 14 août 1990) ; l’arrêté royal du 18 décembre 1990 relatif à la répartition du patrimoine de la Société nationale du logement à la Région flamande, à la Région wallonne, à la Société du logement de la Région bruxelloise et à la clôture de la dissolution et l’arrêté royal du 18 décembre 1990 relatif à la répartition du patrimoine de la Société nationale terrienne à la Région wallonne et à la Région flamande et à la clôture de la dissolution (Moniteur belge, 15 janvier 1991).
-
[12]
Cf. P. ZIMMER, « Le logement social à Bruxelles », Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 1521-1522, 1996, pp. 29 et ss.
-
[13]
Moniteur belge, 16 mars 1987.
-
[14]
Moniteur belge, 6 juin 1987.
-
[15]
Cf. M. BARBEAUX et M. BEUMIER, « Réforme de l’État et restructuration des administrations et des parastataux », Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 1475,1995, p.43-47.
-
[16]
Le rapport de la SNL de 1989 indique pour l’arrondissement de Bruxelles-capitale 36.878 logements sociaux et 4.235 logements vendus.
-
[17]
Moniteur belge, 17 juin 1989. Cette loi a complété par son chapitre X le titre IV du Code du logement, annexé à l’arrêté royal du 10 décembre 1970 et confirmé par la loi du 2 juillet 1971. Ce chapitre X a précisé l’application au Fonds du logement des familles de la Région de Bruxellescapitale d’une série de dispositions applicables au Fonds du logement des familles nombreuses de Belgique ; précisément les dispositions des titres I et IV du Code du logement, à l’exception de l’article 97 et les lois et arrêtés concernant le Fonds national.
-
[18]
Moniteur belge, 25 août 1989.
-
[19]
L’arrêté royal du 16 juillet 1974 a approuvé les premiers statuts de la SDRB et l’arrêté royal du 19 décembre 1975 a défini les pouvoirs nécessaires à la mise en œuvre des projets industriels par la SDRB.
-
[20]
Arrêté royal du 12 octobre 1987, Moniteur belge, 24 octobre 1987.
-
[21]
L’arrêté royal du 3 mars 1988 modifié par l’arrêté royal du 29 novembre 1988 (Moniteur belge, 10 décembre 1988) va préciser un certain nombre de modalités de l’exercice des missions de la société en matière de rénovation urbaine et ses modalités de financement en la matière.
-
[22]
Pour une vision affinée de l’historique de la rénovation urbaine en Région bruxelloise, on se reportera avec intérêt aux différents memoranda élaborés par l’Administration du Ministère depuis 1989 ainsi qu’à A. CRAHAY, L’intervention des pouvoirs publics dans la rénovation de logements à Bruxelles, approche géographique, ULB 1998-1999 ; CREAT, Bilan et évaluation des politiques de rénovation en Région de Bruxelles-capitale, UCL 2000.
-
[23]
Moniteur belge, 22 juin 1977.
-
[24]
Moniteur belge respectivement du 16 décembre 1978, du 20 novembre 1981, du 20 septembre 1984 et du 23 décembre 1986.
-
[25]
Moniteur belge respectivement du 20 mars 1980 et du 23 décembre 1986.
-
[26]
Arrêté royal du 29 décembre 1988 relatif à l’octroi de primes pour la rénovation d’habitations situées dans la Région bruxelloise, Moniteur belge, 10 janvier 1988 ; arrêté royal du 17 janvier 1989 relatif à l’octroi à des particuliers de subventions pour l’exécution de travaux de confort à des bâtiments situés dans la Région bruxelloise, Moniteur belge, 17 janvier 1989 ; arrêté royal instituant pour la Région bruxelloise une prime unique pour la construction ou l’acquisition d’un logement ainsi qu’une assurance perte de revenus, Moniteur belge, 24 janvier 1989 ; arrêtés royaux du 13 mars 1989 concernant l’octroi pour la Région de Bruxelles-capitale d’une allocation de déménagementinstallation et d’allocations de loyers (Adils), d’une part, en faveur de personnes évacuées d’habitations insalubres ou d’habitations faisant l’objet d’un arrêté d’expropriation ou d’une autorisation de démolir et, d’autre part, en faveur de personnes âgées ou handicapées, Moniteur belge, 30 mars 1989 ; arrêté royal relatif à l’octroi de primes pour l’aménagement de trottoirs dans la Région de Bruxelles-capitale, Moniteur belge, 3 mai 1989 ; arrêté royal relatif à l’octroi de primes pour le ravalement de façades d’immeubles implantés dans la Région de Bruxelles-capitale, Moniteur belge, 3 mai 1989 ; arrêté royal relatif à l’octroi de primes aux particuliers dans les périmètres de rénovation de la Société de développement régional de Bruxelles, Moniteur belge, 4 août 1989.
-
[27]
La composition des forces en présence au Conseil régional bruxellois pour la première législature en nombre de sièges est la suivante (le nombre de suppléances est repris entre parenthèses) : côté francophone : PS : 22 (2), FDF-ERE : 13 (2), PSC : 9 (1), PRL : 15, Écolo : 8 et le FN : 2 ; côté néerlandophone : CVP : 5 (1), SP : 3(1), VU : 2 (1), VLD : 2, Agalev : 1 et Vlaams Blok : 1.
-
[28]
À savoir successivement : - la loi du 20 février 1991 (Moniteur belge, 22 février 1991) modifiant et complétant les dispositions du Code civil relatives aux baux à loyer qui a créé dans le Code civil une nouvelle section consacrée uniquement aux contrats de bail qui portent sur le logement principal du locataire. Cette loi a stabilisé le dispositif législatif qui avait connu de nombreux soubresauts depuis plus de cinquante ans. Cette loi donna lieu à un rapport de la Commission spéciale chargée d’évaluer les effets de la loi du 20 février 1991 modifiant et complétant les dispositions du Code civil relatives aux baux à loyer, qui permettra ultérieurement, en 1997, de corriger certains effets lus comme pervers par rapport aux intentions initiales du texte adopté en 1991 ; - la loi sur les sociétés coopératives du 20 juillet 1991 (Moniteur belge, 1er août 1991) qui a nécessité notamment une série d’adaptations dans le secteur du logement social auprès des 29 sociétés coopératives actives dans le secteur : celles-ci ont adopté la forme de sociétés coopératives à responsabilité limitée et ont dû tenir compte pour trois d’entre elles de la notion désormais introduite de « capital minimum » ne pouvant être inférieur à 750.000 BEF. Elles ont dû procéder à un appel de fonds, le montant du capital souscrit devant désormais être entièrement libéré à concurrence d’un minimum de 250.000 BEF et chaque part sociale devant être de surcroît libérée à concurrence de 25 % (pour 20 % antérieurement) ; - la loi du 29 juin 1992 (Moniteur belge, 2 juillet 1992) qui a permis la diminution de 17% à 12% du taux de TVA applicable à la construction de nouveaux logements sociaux, réduisant d’autant la charge financière régionale pour ce type d’investissements qui a été très largement concrétisé depuis ; - la loi du 4 août 1992 (Moniteur belge, 19 août 1992) relative au crédit hypothécaire qui a actualisé la législation belge en la matière en étant soucieuse de mieux défendre le consommateur de crédit et d’ouvrir la possibilité de nouveaux produits sur le marché du crédit hypothécaire comme le prêt variable ; - la loi communale du 12 janvier 1993 dont l’arrêté d’exécution du 6 décembre 1993 (Moniteur belge, 30 décembre 1993) a réglé l’exécution de l’article 134bis et les modalités du droit de réquisition des immeubles à l’abandon à l’initiative des pouvoirs locaux ; cet aspect de la nouvelle loi communale suscita de nombreux espoirs qui ne seront pas rencontrés car cet arrêté ne fut mis qu’une fois en application à Philippeville : cf. Les échos du logement de la Région wallonne, n°1, février 1998 ; - la loi du 24 décembre 1993 (Moniteur belge, 22 janvier 1994) et ses différents prolongements, sous forme de modifications ou d’arrêtés, qui ont adapté les modalités de passation des marchés publics auxquelles les opérateurs publics ont recours dans le cadre de la réalisation de leurs activités d’investissement.
-
[29]
Pour ce qui concerne le secteur du logement social bruxellois, on se reportera utilement à « 10 ans de politique du logement social bruxellois » document rédigé par P. ZIMMER à l’occasion de l’anniversaire des dix ans de fonctionnement de la SLRB.
-
[30]
Ordonnance du 27 juin 1991 portant approbation de la convention du 4 mai 1987 entre le gouvernement et l’exécutif flamand, l’exécutif régional wallon et l’exécutif de la Région bruxelloise relative au règlement des dettes du passé et charges s’y rapportant en matière de logement social, modifié par l’avenant du 28 septembre 1989. Cette ordonnance a été initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre-président, et G. Désir (FDF), ministre titulaire de la compétence du logement, déléguée à l’époque à D. Gosuin (FDF) alors secrétaire d’état, Moniteur belge, 13 novembre 1991 ; ordonnance du 12 novembre 1992 fixant le taux du précompte immobilier pour certaines sociétés de logement de la Région de Bruxelles-capitale. Cette ordonnance a été initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre-président, et J. Chabert (CVP), ministre du Budget, Moniteur belge, 3 décembre 1992 ; ordonnance du 9 septembre 1993 portant modification du Code du logement pour la Région de Bruxelles-capitale et relative au secteur du logement social. Cette ordonnance a été initiée par le gouvernement régional sur proposition de Ch. Picqué (PS), ministre-président, et D. Gosuin (FDF), ministre du Logement, Moniteur belge, 31 décembre 1993.
-
[31]
Moniteur belge, 29 décembre 1990.
-
[32]
Moniteur belge, 18 janvier 1989.
-
[33]
Cf. aussi à ce sujet, M. BOLCA, Le secteur public du logement de la Région de Bruxelles-capitale, SLRB.
-
[34]
Moniteur belge, 17 décembre 1970, erratum 30 janvier 1971.
-
[35]
Moniteur belge, 6 août 1971.
-
[36]
Moniteur belge, 22 avril 1981.
-
[37]
Pour une vision plus complète des apports de cette ordonnance, cf. P. ZIMMER, « Le logement social à Bruxelles », Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 1521-1522,1996 ; Société du logement de la Région bruxelloise, Dix ans de politique du logement social bruxellois, 2001.
-
[38]
Le Moniteur belge du 3 septembre 1994 reprend le texte de ce contrat de gestion entre la Région et la SLRB dans son intégralité
-
[39]
Pour une évaluation partielle de ce régime de contrats de gestion, cf. Cahier de la Cour des comptes, n°156, Dixième cahier d’observations et documents soumis au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, fascicule 1er, Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, Doc. parl., n° A-61/1, B-25/1, session ordinaire 1999-2000.
-
[40]
Cf. respectivement Moniteur belge, 26 septembre 1991 et 7 juillet 1995.
-
[41]
Moniteur belge, 11 mars 1993.
-
[42]
Moniteur belge, 10 novembre 1993.
-
[43]
Cf. à ce sujet les actes du colloque de 1998 intitulé « La revitalisation des quartiers en crise laboratoire pour les politiques régionales » et notamment la communication de P. VERMEYLEN, « La rénovation à Bruxelles ».
-
[44]
Moniteur belge, 7 octobre 1994.
-
[45]
Moniteur belge, 2 septembre 1993 (pour les errata aussi).
-
[46]
Respectivement Moniteur belge, 31 décembre 1993 et 7 octobre 1994.
-
[47]
Moniteur belge, 19 août 1992.
-
[48]
Décision du 21 décembre 1994, Moniteur belge, 29 décembre 1994.
-
[49]
Arrêté du 30 novembre 1989, Moniteur belge, 20 avril 1990.
-
[50]
Arrêté du 17 décembre 1992, Moniteur belge, 26 mars 1993.
-
[51]
Cf. Fonds du logement, Rapport annuel de 1991, pp. 43 et ss.
-
[52]
Cf. respectivement Moniteur belge, 29 septembre 1990 et 5 mai 1992 pour ces deux arrêtés.
-
[53]
Successivement l’arrêté du 16 juillet 1992 relatif à l’octroi de subsides au bénéfice d’associations œuvrant à l’insertion par le logement, Moniteur belge, 14 août 1992 et celui du 17 décembre 1992 relatif à l’octroi de subsides au bénéfice d’associations œuvrant à un programme de développement intégré des quartiers en matière de rénovation urbaine, Moniteur belge, 30 janvier 1993.
-
[54]
Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale (AGRBC) du 7 juin 1989 relatif à l’octroi de primes aux particuliers dans les périmètres de rénovation de la Société de développement régional de Bruxelles (Moniteur belge, 4 août 1989) ; AGRBC du 29 mars 1990 relatif à l’octroi de primes pour la rénovation d’habitations au bénéfice d’association œuvrant à l’insertion par le logement (Moniteur belge, 15 mai 1990) et la circulaire ministérielle du 21 juin 1990 (Moniteur belge, 3 août 1990) ; AGRBC du 29 mars 1990 relatif à l’octroi de primes pour la rénovation d’habitations au bénéfice de personnes physiques Moniteur belge, 15 mai 1990), la circulaire ministérielle du 29 mars (Moniteur belge, 15 mai) ; AGRBC du 19 juillet 1990 portant modification de l’arrêté royal du 17 janvier 1989 instituant pour la Région bruxelloise une prime unique pour la construction et pour l’acquisition d’un logement ainsi qu’une assurance contre la perte de revenus (Moniteur belge, 1er septembre 1990) ; AGRBC du 13 septembre relatif à l’octroi de primes pour le ravalement des façades (Moniteur belge, 13 septembre 1990) ; AGRBC du 8 novembre 1990 modifiant les 2 arrêtés du 29 mars 1990 relatif à l’octroi de primes à la rénovation (Moniteur belge, 8 décembre 1990) ; AGRBC du 11 juillet 1991 instituant une prime unique pour la construction ou l’acquisition d’un logement sur le plan ainsi qu’une assurance perte de revenus (Moniteur belge, 7 septembre 1991) ; AGRBC du 5 décembre 1991 modifiant l’arrêté royal du 15 juillet 1981 relatif à l’octroi de la garantie de bonne fin de l’État quant au remboursement de prêts hypothécaires, consentis pour la construction ou l’achat, dans la Région bruxelloise, d’achat d’habitations sociales ou d’habitations y assimilées, modifié par l’arrêté royal du 19 avril 1988 (Moniteur belge, 28 mars 1992) ; AGRBC du 12 novembre 1992 instituant une prime unique pour la construction ou l’acquisition d’un logement sur le plan ainsi qu’une assurance perte de revenus (Moniteur belge, 26 mars 1993).
-
[55]
Réalisé par la sprl Brat sous l’égide de la Région bruxelloise, Observatoire de l’habitat, n° 1 à 7 de 1993 à 1995.
-
[56]
P. VERMEYLEN, « Bilan du Plan régional de développement de la Région bruxelloise (1) », Courrier hebdomadaire, CRISP, n°1639-1640,1999, pp. 5 et 6.
-
[57]
Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, session 1993-1994 : séance plénière du vendredi 22 avril (séances du matin et de l’après-midi) compte-rendu n° 19, pp. 584 et ss.
-
[58]
Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, session 1994-1995 : séance plénière du vendredi 13 janvier (séances du matin et de l’après-midi), compte-rendu n° 10, pp. 327 et ss.
-
[59]
Plan Régional de développement : les lignes de force, pp. 23-44 et 166-175 dudit document ; cf. aussi l’arrêté du 3 mars 1995 arrêtant le plan régional de développement (Moniteur belge, 27 mars 1999).
-
[60]
M.-L. DE KEERSMAECKER, L. CARTON, Le droit au logement : bilan d’une première législature bruxelloise, EVO, 1995.
-
[61]
Moniteur belge, 14 mai 2001.
-
[62]
La composition du Conseil régional bruxellois pour la deuxième législature en nombre de sièges est la suivante (le nombre de suppléances est repris entre parenthèses) : du côté francophone : PRL-FDF : 32 (3), PS : 19 (2), PSC : 7, Écolo : 6, Indépendants : 4 et FN : 2 ; du côté néerlandophone : CVP : 4 (1), SP : 2 (1), VU : 1, Vlaams Blok : 3 et VLD : 2.
-
[63]
Moniteur belge, 21 mai 1997.
-
[64]
Moniteur belge, 26 janvier 1996,18 octobre 1996 et 13 février 1997.
-
[65]
Moniteur belge, 19 octobre 1996.
-
[66]
Moniteur belge, 24 mai 1997.
-
[67]
Moniteur belge, 5 juin 1998.
-
[68]
Moniteur belge, 6 juin 1999.
-
[69]
Cf. I. JÈNNES, Agences immobilières sociales : stabilisation d’initiatives privées vers une politique sociale et régionale ou vers une politique communale du logement ?, Fopes (UCL), juin 2001.
-
[70]
Moniteur belge, 1er octobre 1998.
-
[71]
Moniteur belge, 19 février 1999.
-
[72]
Moniteur belge, 29 juillet 1999.
-
[73]
Moniteur belge, 17 août 1999.
-
[74]
Moniteur belge, 5 février 2000.
-
[75]
Moniteur belge, 15 juin 1996.
-
[76]
Moniteur belge, 27 mars 1998 et 21 avril 1999.
-
[77]
Mémorandum 1999 du Service Rénovation urbaine du Ministère, pp. 2 et ss.
-
[78]
Moniteur belge, 26 novembre 1996.
-
[79]
Cf. Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale, Rapport annuel de 1996, pp. 5 et ss.
-
[80]
Cf. Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale, Rapport annuel de 1997.
-
[81]
Moniteur belge, 4 mars 1997.
-
[82]
Moniteur belge, 25 juillet 1998.
-
[83]
L’arrêté du 4 juillet 1996 relatif à l’octroi de primes à la rénovation de l’habitat au bénéfice de personnes physiques et de personnes de droit privé connaîtra deux arrêtés ministériels d’exécution respectivement du 4 septembre 1996 et du 28 mai 1998, Moniteur belge, 31 octobre 1996 et 23 juin 1998 ; arrêté du 20 février 1997 modifiant l’arrêté royal du 15 juillet 1981 relatif à l’octroi de la garantie de bonne fin de l’État quant au remboursement de prêts hypothécaires, consentis pour la construction ou l’achat, dans la Région bruxelloise, d’achat d’habitations sociales ou d’habitations y assimilées, modifié par l’arrêté royal du 19 avril 1988 et par l’arrêté de l’exécutif de la Région bruxelloise du 5 décembre 1991, Moniteur belge, 22 août 1997 ; arrêté du 27 novembre 1997 relatif à l’octroi de primes à l’embellissement de façades et son arrêté ministériel du 18 décembre 1997, Moniteur belge, 30 décembre 1997,16 janvier 1998 ; arrêté du 14 mai 1998 instituant une prime unique à la construction ou l’acquisition d’un logement, Moniteur belge, 5 juin 1998.
-
[84]
Sur le concept de dispositif, Cf. P. ANSAY, « Au-delà de l’administration et de l’institution : le dispositif , un nouveau concept pour une nouvelle réalité », Revue nouvelle, septembre 2000, pp. 70-79.
-
[85]
Moniteur belge, 14 mai 2001
-
[86]
Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale du 24 avril 1997 arrêtant le plan régional de développement modifiant les dispositions indicatives du plan régional de développement arrêté le 3 mars 1995 (Moniteur belge, 25septembre 1997).
-
[87]
Cf. SLRB, « 10 ans de politique du logement social bruxellois », pp. 18 et ss.
-
[88]
Le Rapport annuel 2000 du Fadels a cependant réévalué à la hausse le solde encore dû par la Région à un peu plus de 3 milliards.
-
[89]
Cf. Cahiers de la Cour des comptes, n°150 et 151.
-
[90]
Constat introductif au Plan régional de développement, Cabinet du ministre-président de la Région de Bruxelles-capitale, février 2001.
-
[91]
Cf. à ce sujet M.-L. DE KEERSMAECKER, Étude préparatoire à la construction d’une politique du logement moyen dans la Région bruxelloise, Créat (UCL). Novembre 2001. Étude commanditée par la commission « logement » du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale.
-
[92]
Loi spéciale du 13 juillet 2001 portant refinancement des Communautés et extension du pouvoir fiscal des Régions et loi spéciale du 13 juillet 2001 portant le transfert de diverses compétences aux Régions et Communautés (Moniteur belge, 3 août 2001).
-
[93]
G. VAN DER STICHELE et M. VERDONCK, « Les modifications de la loi spéciale de financement dans l’accord du Lambermont », Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 1733,2001, pp. 41.
-
[94]
Il ne semble cependant pas exister aujourd’hui de données clairement désagrégées qui permettent de dichotomiser la production des droits d’enregistrement selon ces deux sources.
-
[95]
On indiquera seulement que, depuis 2000, les moyens affectés à la politique foncière régionale ont clairement augmenté pour se situer autour du demi milliard en BEF de dépenses moyennes annuelles : ces dépenses concernent principalement la politique de mobilité. Le financement du secteur associatif s’est aussi fortement développé dans la division budgétaire consacrée au logement.
-
[96]
S. BASTAITS, V. DERMIEN, M VAN DEN KERKHOVE et R. DESCHAMPS, Les perspectives budgétaires de la Région de Bruxelles-capitale de 2001 à 2010, Centre de recherche sur l’économie wallonne, juin 2001, Facultés universitaires de Namur ; Conséquences de la Saint-Polycarpe pour les finances de la Région de Bruxelles-capitale, Document Cepess, 30 janvier 2001.
-
[97]
Pour une comparaison complète sur les évolutions, cf. G. VAN DER STICHELE et M. VERDONCK, « Les modifications de la loi spéciale de financement dans l’accord du Lambermont », op. cit., pp. 28 et 34.
-
[98]
Cf. G. VAN DER STICHELE et M. VERDONCK, « Les modifications de la loi spéciale de financement dans l’accord du Lambermont », op. cit., p. 42.
-
[99]
Cf. la note gouvernementale introductrice au deuxième feuilleton d’ajustement du budget 2001, budget initial 2002 et préfigurant 2003 adoptée le 19 juillet 2001 et reprise à l’occasion de la présentation des recettes et dépenses pour l’année budgétaire 2002 devant le Conseil régional bruxellois (Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, Doc. parl., session ordinaire 2001-2002, document A-232/1) ; les déclarations du ministre-président de la Région de Bruxelles-capitale et de son ministre du Budget faites au Parlement régional respectivement les 1er février et 11 mai 2001 au sujet des « conséquences de l’accord Lambermont pour la Région de Bruxelles-capitale » (Cf. notamment les compte rendus analytiques des séances plénières du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale du 1er février 2001 (après-midi) et du 11 mai 2001 (matin)) ; « Les conséquences des accords du Lambermont sur la fiscalité régionale bruxelloise : état des lieux et perspectives », Rapport rédigé par le Centre d’études régionales bruxelloises (FUSL) et le Center for Operations Research and Econometrics (UCL) sous la direction scientifique de J.-P. Lambert et H. Tulkens et coordonné par M. Verdonck ; les documents du Cepess et notamment celui intitulé Conséquences de la Saint-Polycarpe pour les finances de la Région de Bruxelles-capitale ; « Les perspectives budgétaires de la Région de Bruxelles-capitale » du Centre de recherches sur l’économie wallonne des Facultés universitaires de Namur, juin 2001 ; G. VAN DER STICHELE et M. VERDONCK, « Les modifications de la loi spéciale de financement dans l’accord du Lambermont », op. cit.
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[100]
Arrêté royal du 6 décembre 1993 réglant le droit de réquisition d’immeubles abandonnés, visé à l’article 134bis de la nouvelle loi communale (Moniteur belge, 30 décembre 1993).
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[101]
La composition des différentes forces en présence au Conseil régional bruxellois pour la troisième législature est la suivante (le nombre de suppléances est repris entre parenthèses) : côté francophone : PRL-FDF-MCC : 30 (2) ; PS : 14 (2) ; Écolo : 14 ; PSC : 6 ; FN : 3 ; Indépendants : 1 ; côté néerlandophone : CVP : 4 (1) ; SP-AGA : 2 ; VLD-VU–O : 3 (1) ; Vlaams Blok : 4.
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[102]
Moniteur belge, 14 juin 2001.
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[103]
L’avis complet de la Commission régionale de développement a été publié dans le Moniteur belge, 14 juin 2001.
-
[104]
Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale du 21 septembre 2001 (Moniteur belge, 16 octobre 2001).
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[105]
Moniteur belge, 21 octobre2000 ; l’arrêté du 20 septembre 2001 (Moniteur belge, 20 octobre 2001) exécute cette ordonnance.
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[106]
Moniteur belge, du 21 juillet 2001.
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[107]
Moniteur belge, 24 mai 2001.
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[108]
Au moment de clôturer la rédaction de ce Courrier hebdomadaire, cette ordonnance n’a pas encore été publiée au Moniteur belge.
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[109]
À savoir respectivement l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale portant approbation du règlement relatif à l’utilisation par le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-capitale, des capitaux provenant du fonds B2 pour ses opérations générales de prêts hypothécaires et l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale, approuvant le règlement relatif à l’utilisation pour le Fonds du logement des familles de la Région de Bruxellescapitale, des capitaux provenant du fonds B2 pour ses opérations de prêts hypothécaires complémentaires aux jeunes ménages (Moniteur belge, 15 janvier 2002).
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[110]
Moniteur belge, 6 septembre 2000.
-
[111]
Moniteur belge, 6 septembre 2000.
-
[112]
Cf. à ce sujet le projet de rapport de la Cour des comptes examiné par le gouvernement régional le 4 octobre 2001 ; la version finale du rapport de la Cour atténue cependant les critiques d’abord énoncées et ceci suite aux réponses transmises par le ministre titulaire actuellement de la compétence d’É. Tomas (PS).
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[113]
Cf. Moniteur belge, successivement 25 février 2000 et 28 novembre 2001.
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[114]
Moniteur belge, 30 septembre 1993.
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[115]
Moniteur belge, respectivement 21 septembre 2000 et 21 avril 2001 ; l’avenant n° 7 n’a pas encore été publié.
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[116]
Citons ainsi M.-L. DE KEERSMAECKER et L CARTON, Le droit au logement, bilan d’une première législature régionale, op. cit. ; F. NOËL, La ville rapiécée : les stratégies de la réhabilitation à Bruxelles, ULB éditions 1998 ; CREAT, Bilan et évaluation des politiques de rénovation en Région de Bruxelles-capitale, UCL, 2000 ; A CRAHAY, L’intervention des pouvoirs publics dans la rénovation de logements à Bruxelles, approche géographique, Mémoire ULB, 1998-1999 ; F. NOËL et C VANDERMOTTEN, Typologie socio- économique et urbanistique des territoires bruxellois, 2000 ; M.-L. DE KEERSMAECKER, Étude préparatoire à la construction d’une politique du logement moyen dans la Région bruxelloise, CREAT, UCL, novembre 2001.
-
[117]
B. BAYENET, M. FERON, V. GILBERT et F. THYS-CLÉMENT, Le Fédéralisme budgétaire : mode d’emploi,. Éditions de l’ULB, 2001, p. 188.
-
[118]
Cf. le tableau 10 de la troisième partie de ce Courrier hebdomadaire.
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[119]
Commission communautaire commune de la Région de Bruxelles-capitale, Observatoire de la santé, Rapport sur l’état de la pauvreté dans la Région de Bruxelles-capitale, Rapport annuel 2000, septembre 2001.
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[120]
Cf. I. JENNÈS, Agences immobilières sociales : stabilisation d’initiatives privées vers une politique sociale et régionale ou vers une politique communale du logement ?, op. cit.
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[121]
Cf. D. HEREMANS et CH. PHILIPSEN, « Financiële aspecten van het brusselse model », in Bruxelles et son statut, Éditions Larcier, pp. 207-247.
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[122]
Après les élections communales de l’automne 2000, seule la commune de Jette n’a plus ce lien direct identifié ici.
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[123]
Proposition d’ordonnance sur les immeubles inoccupés pendant une longue durée, Document A-0017/01- SO 1999 du Conseil régional bruxellois, déposée par S. de Patoul (Fédération PRL FDF MCC) et Proposition d’ordonnance instaurant une taxe sur les immeubles abandonnés, Document A-0088/01-99/00 du Conseil régional bruxellois, initiée par A. Daems et P. Debry (Écolo).
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[124]
Proposition d’ordonnance portant une mesure spécifique de remise des droits d’enregistrement, Document A-0029/01- SO 1999 du Conseil régional bruxellois, déposée par D. Grimberghs et M. Lemaire (PSC).
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[125]
Proposition d’ordonnance relative au droit de préemption, Document A-0103/01-99/00 du Conseil régional bruxellois, déposée par A. Byttebier (SP.AGA) et A.-M. Mouzon (PS) et B. Cerexhe (PSC), P. Debry (Écolo) et W. Vandenbosche (CVP).
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[126]
Proposition de résolution visant à soutenir les initiatives d’achat collectif d’immeubles à destination du logement, Document A-133/1-99/2000 du Conseil régional bruxellois, déposée par S. Gatz (VU).
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[127]
Pour une vision exhaustive, on se reportera à la synthèse de l’étude « Habiter Bruxelles », Institut de sociologie de l’ULB, 1992, commanditée par la Région bruxelloise avant la mise en place du PRD et qui reprend 62 propositions ou principes à mettre en place afin d’améliorer l’habitat bruxellois.
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[128]
Ministère des Finances, « Taxation des loyers et réforme de la fiscalité immobilière », Bulletin de documentation, n° 3,1997, pp. 303 et ss.
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[129]
PH. VERSAILLES, La régulation des relations locatives en Région de Bruxelles-capitale par l’objectivation de la définition du loyer, Ministère du Logement de la Région bruxelloise, 1993.
