L’apparition et le développement du concept d’État social actif

6 L’émergence du concept d’État social actif est un phénomène dynamique et pluriel aux origines multiples. La brève chronologie commentée qui introduit ce chapitre fournit une perspective historique et contextuelle utile de ce processus [4]. Elle en donne un premier aperçu.

7 En février 1985, à la suite de la défaite du candidat démocrate Walter Mondale aux élections présidentielles américaines de 1984, le Democratic Leadership Council (DLC) est créé. Il s’agit d’un laboratoire d’idées politiques du mouvement des Nouveaux Démocrates. Son premier président et futur président américain est Bill Clinton.

8 En mars 1990, les idées des Nouveaux Démocrates sont résumées dans la Déclaration de la Nouvelle-Orléans. Celle-ci constitue une « sorte de charte fondatrice de la troisième voie » [5] (Fougier, 1999, p. 371).

9 En 1994, Anthony Giddens [6] publie Beyond Left and Right : The Future of Radical Politics. Cet ouvrage contribue à l’apparition de la Troisième Voie comme nouvelle thématique en Europe et a fortement influencé le programme de Tony Blair, futur Premier ministre britannique. Celui-ci a des contacts avec le DLC dès 1992, au sein du Shadow Cabinet [7], puis importe le discours au Royaume-Uni en 1995, année durant laquelle il présente la Troisième Voie comme la nouvelle philosophie du Labour. Anthony Giddens, Charles Leadbeater [8] et Ulrich Beck [9] font partie des nombreuses figures intellectuelles qui participeront à l’élaboration de la réflexion autour de cette thématique à partir de la moitié des années 1990. Depuis, on a assisté à une diffusion à l’échelle mondiale de ce projet (reprise du projet par de nombreux partis de centregauche et utilisation diffuse dans les discours politiques).

10 En novembre 1997, un premier séminaire (dit Chequers One) réunit Tony Blair (Premier ministre britannique), Hillary Clinton (épouse du président américain) et différents experts (dont Giddens) et met sur pied une série de groupes de discussion sur le nouveau centre-gauche.

11 En avril 1998, Tony Blair propose, dans le cadre de la réunion du Parti des socialistes européens (PSE), d’établir un dialogue avec des dirigeants comme Bill Clinton ou le président brésilien, Fernando Henrique Cardoso.

12 En septembre, Anthony Giddens publie The Third Way. The renewal of Social Democracy et Tony Blair publie The Third Way : New Politics for a New Century. Par ailleurs, un colloque de la Faculté de droit de l’Université de New York réunit Bill et Hillary Clinton, Tony Blair, Romano Prodi (président du Conseil des ministres italien) et Peter Stoïanov (président de centre-droit de la République de Bulgarie) ainsi qu’Anthony Giddens. Il est considéré par certains observateurs comme l’amorce d’une sorte d’Internationale du centre.

13 En avril 1999, une réunion est organisée à Washington, en marge du sommet de l’OTAN, par le DLC, sur le thème de « La 3 voie : gouvernance progressiste pour le XXI^ème siècle ». Elle est dirigée par Bill et Hillary Clinton, avec la participation de Tony Blair, Gerhard Schröder (Premier ministre allemand), Wim Kok (Premier ministre des Pays-Bas) et Massimo D’Alema (président du Conseil des ministres italien).

14 En juin, un manifeste signé par Tony Blair et Gerhard Schröder intitulé Europe : The Third Way/Die Neue Mitte et reprenant les principaux thèmes de la Troisième Voie est présenté avant les élections européennes.

15 En Belgique, les élections législatives du 13 juin 1999 amènent la coalition arc-en-ciel (libéraux, socialistes et écologistes) au pouvoir. L’accord de gouvernement signé le 7 juillet 1999 et la déclaration gouvernementale prononcée devant le Parlement le 14 juillet par le Premier ministre libéral Guy Verhofstadt abordent les thèmes de l’État social actif et d’une « sécurité sociale moderne » (thèmes développés aux points 6 et 7 de l’accord de gouvernement). Y figure que « le développement de l’État social actif sera l’objectif central de la politique économique et sociale du nouveau gouvernement ».

16 En octobre, le Parti socialiste (PS) français présente son manifeste Vers un monde plus juste. Y sont soulignés la nécessité d’une intervention de l’État dans l’économie pour corriger les « lacunes du marché » et les inégalités qui en découlent, l’universalité et l’équilibre entre aide, incitation et obligation comme principes fondant la légitimité de la politique sociale ainsi que la capacité des pouvoirs publics d’influencer les forces à l’œuvre dans le cadre du processus de mondialisation. En cela, il peut s’analyser comme une réponse critique au manifeste de Blair et Schröder présenté en juin qui mettait davantage l’accent sur la nécessité de s’adapter à ce qui était présenté comme de nouvelles contraintes économiques structurelles et de rompre avec les méthodes social-démocrates traditionnelles. En novembre, Lionel Jospin publie Modern Socialism, une courte brochure qui paraît au Royaume-Uni (Fabian Society) et met à nouveau l’accent sur le volontarisme et le nécessaire interventionnisme étatique dans le cadre de l’économie de marché. Il y développe son slogan « Oui à l’économie de marché, non à la société de marché » et plaide pour des voies différentes pour la social-démocratie en Europe.

17 Du 8 au 10 novembre, le XXI^ème congrès de l’Internationale socialiste est tenu à Paris. Les dirigeants des partis socialistes (dont Jospin, Blair et Schröder) désignent le Premier ministre portugais António Guterres, un libéral de centre-gauche (Izraelewicz, ibidem), comme président en remplacement du français Pierre Mauroy.

18 En novembre toujours, c’est à l’Institut universitaire européen de Florence qu’un séminaire sur « la gouvernance progressiste pour le XXI^ème siècle » analogue à celui qui a eu lieu à Washington en avril est organisé. La présence de Lionel Jospin (pour la première fois), Romano Prodi (désormais président de la Commission européenne), Fernando Cardoso et António Guterres s’ajoutait à celles des chefs d’État et responsables politiques déjà présents à Washington.

19 En décembre, Gerhard Schröder est réélu avec une large majorité à la tête du SPD (parti social-démocrate allemand) au congrès de Berlin sur la base d’un programme inspiré par la Troisième Voie et s’écartant de la social-démocratie allemande traditionnelle, principalement en ce qui concerne la légitimité et l’ampleur du rôle de l’État dans le domaine de la régulation économique.

20 En janvier 2000, dans son dernier discours sur l’état de l’Union, Bill Clinton, qui peut être considéré comme le précurseur de la Troisième Voie, fait un bilan triomphaliste de son action.

21 En mars, le Conseil européen extraordinaire de Lisbonne est consacré à l’emploi, la réforme économique et la cohésion sociale. Lors de ce sommet, l’ensemble des pays de l’Union européenne entérinent pour la première fois les idées présentées par Tony Blair et José Maria Aznar [10], représentatifs de la Troisième Voie européenne. En effet, en conclusion de ce Conseil qui peut être compris comme une première tentative, à l’échelle de l’Union européenne, de « moderniser le modèle social européen » [11], les Quinze se sont engagés à trouver « une voie européenne vers la ‘nouvelle économie’ [12] » [13]. Selon les conclusions de la présidence : « L’Union s’est (…) fixé un nouvel objectif stratégique pour la décennie à venir : devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale » [14]. Les mots-clés de ce texte sont compétitivité, plein-emploi et réformes structurelles (notamment achèvement du marché intérieur et libéralisation des services publics, politiques actives de l’emploi, priorité donnée à l’innovation, aux PME, à l’entreprise et l’esprit d’entreprise, à l’éducation et à la formation tout au long de la vie). Selon ce document, « la mise en place d’un État social actif et dynamique » a « une importance capitale tant pour la place de l’Europe dans l’économie de la connaissance que pour faire en sorte que l’émergence de cette nouvelle économie n’ait pas pour effet d’aggraver les problèmes sociaux actuels que sont le chômage, l’exclusion sociale et la pauvreté » (p. 8). Afin de lutter contre l’exclusion sociale, il est prévu qu’un agenda social européen soit adopté au Conseil européen de Nice de décembre 2000 [15].

22 En avril, le gouvernement italien de Massimo D’Alema démissionne suite à la défaite de la gauche aux élections régionales. Un nouveau gouvernement de centregauche est dirigé par Giuliano Amato.

23 En mai, les travaillistes britanniques subissent un net repli électoral lors d’élections locales au Royaume-Uni. Ce repli semble sanctionner l’incapacité du gouvernement de Tony Blair de remplir les promesses tenues, principalement en ce qui concerne l’amélioration des systèmes éducatifs et de santé, des transports publics ainsi que la réduction de la pauvreté. C’est la Troisième Voie comme projet politique – (partiellement) lié à l’expérience gouvernementale de Tony Blair – qui a parfois été pointée du doigt à cette occasion.

24 En juin, un nouveau sommet réunit les chefs de gouvernement de centre-gauche à Berlin, en l’absence de Tony Blair [16].

25 En septembre, quatre Premiers ministres en exercice de l’Union européenne – Tony Blair (Royaume-Uni), Wim Kok (Pays-Bas), Göran Persson (Suède) et Gerhard Schröder (Allemagne) –publient un texte commun à l’occasion du sommet du Millénaire. Il s’inspire des idées et programmes de Bill Clinton et de Tony Blair et réaffirme les grands principes du « nouveau progressisme » (autre vocable pour Troisième Voie) qui étaient déjà contenus dans le communiqué adopté à l’occasion du sommet des leaders de centre-gauche à Berlin en juin 2000. L’équation : « mondialisation plus justice sociale » résume ce « progressisme ». Cette publication est marquée par l’absence notable de représentant des partis progressistes d’Europe du Sud, notamment de Lionel Jospin. Par ailleurs, la référence au thème de la nécessaire maîtrise de la mondialisation au cœur du communiqué de Berlin (soutenue par la délégation française) a disparu. Le débat sur l’adaptation de la gauche européenne à la mondialisation semblait conduire à la reconnaissance de fait d’une pluralité des voies (voies britannique, allemande, française ou scandinave). Il pourrait néanmoins être relancé à partir du moment où une grande partie de ses représentants (la gauche française étant absente) affirment partager une même philosophie [17].

26 À l’automne, différents événements vont entraîner de nouveaux questionnements sur l’avenir de la Troisième Voie aux États-Unis. Citons le départ de Bill Clinton de la présidence américaine, l’arrivée d’une administration républicaine suite à la victoire du tandem Bush-Cheney ayant mené campagne en partie sur base de l’idée de compassionate conservatism face à un tandem démocrate Gore–Liebermann, enfin le débat qui semble s’intensifier entre libéraux et Nouveaux Démocrates au sein de la gauche américaine.

27 Le 13 mai 2001, la plate-forme électorale de droite, La Maison de la liberté, formée autour de Silvio Berlusconi et de son parti Forza Italia remporte les élections législatives italiennes.

28 En juin 2001, on assiste à la victoire électorale du gouvernement travailliste (New Labour) dirigé par Tony Blair à l’occasion des élections législatives (7 juin). Le New Labour était apparu pour certains en Europe comme le symbole, voire comme le modèle à un moment donné de la tentative de définir une « nouvelle voie pour la socialdémocratie » sous la forme d’une Troisième Voie entre le néolibéralisme thatchérien dont il a conservé un certain nombre d’éléments, notamment les privatisations et la flexibilité du marché du travail, et la social-démocratie traditionnelle du Old Labour [18]

La Troisième Voie et l’État social actif : présentation théorique

29 Il existe une tendance plus ou moins prononcée à confondre purement et simplement Troisième Voie [19] et État social actif. Afin de donner une première idée de l’articulation entre les concepts de Troisième Voie et d’État social actif, on pourrait dire que le projet de la Troisième Voie consiste, pour une part fondamentale, à trouver un modèle nouveau d’action de l’État, « une nouvelle conception de l’État » [20]. Il constituerait une sorte de modèle d’État social (« positive welfare state » ou « Social Investment State » selon les termes de Giddens) : l’État social actif. La Troisième Voie pourrait donc être décrite comme le cadre conceptuel général (ou le projet politique global) au sein duquel le concept d’État social actif rassemble et théorise les postulats, conceptions et prescriptions particulières dans le domaine social sensu lato. L’État social actif serait grosso modo à la Troisième Voie ce que, par exemple, l’Étatprovidence traditionnel est à la social-démocratie.

30 Par ailleurs, comme le souligne Arnsperger [21], l’expression de Troisième Voie est plutôt « en vogue » dans les pays anglo-saxons et celle d’État social actif l’est davantage en Belgique et en France. Dans ce contexte, utiliser l’un revient en effet à désigner l’ensemble emboîté que constituent les deux dans certains textes à prétention théorique (par exemple, ceux de Giddens).

31 Cette différence de vocable semble également être un indice de l’existence de variantes dans le contenu précis que recouvrent ces notions (en fonction, par exemple, des particularités nationales). Seule une étude comparée approfondie permettrait de (in)valider cette intuition. Cela invite en tout cas à une prudence de principe devant tout « transfert automatique des discours sur la Troisième Voie » [22].

32 Le projet politique de la Troisième Voie (Third Way) (ou Neue Mitte, nouveau centre en Allemagne), se veut, selon Dasseto, « la formulation d’un ensemble d’idées politiques, se présentant comme alternatives au discours néolibéral [23] et qui ambitionnent de redonner un rôle à la vie politique dans la société contemporaine [au-delà du débat entre une droite conservatrice et une gauche traditionnelle] » [24]. Fougier [25] complète cette description du phénomène en précisant que la Troisième Voie est à la fois « une stratégie électorale, un discours et une pratique politique ». Cette utilisation de la notion à des fins et dans des contextes très divers explique la variabilité du contenu exact que les termes de Troisième Voie et d’État social actif ont pu recouvrir ; celle-ci entraînant par ailleurs une dynamique de débats et repositionnements [26].

33 Cette section se concentre sur l’essence commune aux différentes conceptions, tente de dessiner les contours généraux applicables à la grande majorité des usages et conceptualisations. Elle évite, sauf si cela se révèle nécessaire, de se pencher sur les multiples variantes existantes. De même, les dimensions théoriques en marge de celui-ci – et ce, même si les interconnections sont nombreuses – ne sont pas développées et la présentation sera rapidement recentrée sur le concept d’État social actif [27].

Un aperçu de la Troisième Voie selon Giddens

La Troisième Voie et les débats sur l’avenir de la social-démocratie

34 Pour Giddens [28], la Troisième Voie se réfère à un « cadre de pensée et d’action politique qui tente d’adapter la social-démocratie [29] à un monde qui a fondamentalement changé depuis deux ou trois décennies » [30]. La « dissolution du ‘consensus sur l’État-providence’ qui a dominé les pays industrialisés jusqu’à la fin des années 1970, le discrédit final jeté sur le marxisme et les changements sociaux, économiques et technologiques très profonds » sont à la base d’un débat sur l’avenir de la social-démocratie [31]. C’est une « troisième voie dans le sens où c’est un essai pour dépasser tant l’ancienne [old-style] social-démocratie que le néolibéralisme » [32]. Il en reconnaît par ailleurs la diversité tant dans les régimes d’État-providence (système scandinave, de l’Europe moyenne continentale, etc.), que dans la distinction entre ‘libertariens’ et ‘conservateurs’, etc. [33]. Il propose le tableau comparatif synthétique repris ciaprès [34].

35 Pour Giddens [35], le néolibéralisme conservateur, qui peut sembler avoir triomphé sur l’ensemble de la planète connaît un problème fondamental : ses deux facettes (fondamentalisme du point de vue du rôle assigné au marché et conservatisme moral)

36 sont en contradiction permanente. En ce qui concerne la social-démocratie classique, les traits sociaux sur lesquels le consensus de l’État-providence keynésien reposait se sont désintégrés. Il cite :

• « un système social, et en particulier une forme familiale [ménage à un revenu, mère au foyer] qui permettait une définition non ambiguë du plein emploi ;
• un marché de l’emploi homogène où les hommes menacés par le chômage étaient principalement des travailleurs manuels acceptant n’importe quel emploi à un salaire permettant leur survie et celle de leur famille ;
• la prédominance d’une production de masse dans des secteurs de base de l’économie qui tendait à créer des conditions de travail stables bien que non gratifiantes pour une grande partie de la main-d’œuvre ;
• un État élitiste, avec de petits groupes d’experts ayant à l’esprit la notion de bien public dans la bureaucratie d’État et supervisant les politiques fiscales et monétaires à suivre ;
• des économies nationales contenues pour une part substantielle à l’intérieur des frontières nationales, le keynésianisme supposant la prédominance de l’économie domestique sur le commerce extérieur de biens et services. » [36]

37 Il considère aussi que, malgré ses nobles intentions, l’égalitarisme de l’ancienne gauche a eu des « conséquences perverses » [37]. C’est pourquoi, depuis le début des années 1980, les partis sociaux-démocrates européens auraient pris conscience de ces problèmes et y auraient activement répondu. Des processus de réforme ont débuté plus ou moins tôt selon les pays, ont produit des changements idéologiques plus ou moins profonds et les ont amenés à s’intéresser à des thématiques nouvelles [38] (ibidem, pp. 17-18). Reprenant les termes de Kitschelt [39] (1994, p. 33), Giddens précise : la socialdémocratie « s’est déplacée au-delà de l’arène de la distribution des ressources pour s’intéresser à l’organisation physique et sociale de production et aux conditions culturelles de consommation dans les sociétés capitalistes avancées ».

38 C’est dans le cadre des débats subséquents sur ces questions que la Troisième Voie s’intègre. Une brève présentation de différents concepts et thématiques devrait permettre de mieux la cerner. Sont développés ci-dessous les principaux éléments de la charpente qui la constituent selon Giddens [40] : la mondialisation, l’individualisme contemporain, la distinction entre la gauche et la droite et le statut de l’inégalité, le rôle de l’État et la (non-) conflictualité des sociétés.

Tableau comparatif synthétique des principaux référentiels selon Giddens [41]

Tableau comparatif synthétique des principaux référentiels selon Giddens 41 La social-démocratie classique (ancienne gauche) Participation « étendue » (pervasive) de l’État dans la vie économique et sociale État domine la société civile Collectivisme Management keynésien par la demande, plus corporatisme Rôle restreint accordé au marché : économie sociale ou mixte Plein emploi Fort égalitarisme État-providence complet, étendu, protégeant les citoyens « du berceau au tombeau » Modernisation linéaire (long processus d’évolution des droits de citoyenneté) Conscience écologique faible Internationalisme Appartient à un monde bipolaire Néolibéralisme (la nouvelle droite) (ou thatcherisme) Gouvernement minimal Société civile autonome Fondamentalisme en ce qui concerne le rôle primordial du marché Autoritarisme moral et fort individualisme économique Marché du travail est un marché comme un autre et doit donc être « libre » (de toute intervention de l’État) Acceptation de l’inégalité Nationalisme traditionnel État-providence conçu comme un filet de sécurité Modernisation linéaire (croissance économique maximisée car orientée par le marché) Conscience écologique faible Théorie réaliste de l’ordre international Appartient à un monde bipolaire Troisième Voie Action publique si nécessaire et efficace, rôle de l’État limité mais à réaffirmer Partenariat avec la société civile et nouvel individualisme Marché comme outil à privilégier lorsqu’il est performant. Surveillance des conséquences du libre-échange Responsabilité et acceptation des conséquences des styles de vie choisis Flexibilité et prise de risque nécessaires sur le marché du travail Inégalité comme exclusion, inclusion comme objectif légitime de l’action publique État social actif conçu comme État facilitateur de la prise de responsabilités et de risque individuelles Modernisation comme processus non linéaire Conscience écologique plus forte « Mondialisation » comme nouveau paradigme de relations internationales Appartient à un monde caractérisé par la mondialisation et l’interdépendance La colonne du tableau qui traite de la Troisième Voie a été construite à partir des différents éléments développés dans l’ouvrage de Giddens (1998) afin de faciliter la comparaison.

Tableau comparatif synthétique des principaux référentiels selon Giddens [41]

Quelques thématiques emblématiques de la Troisième Voie

39 La mondialisation (globalization) « participe des évidences contemporaines » et est le « point de départ de tout discours de la Troisième Voie » [42]. Cette réalité de fait est jugée inéluctable [43]. Pour Giddens, le changement le plus important est le rôle plus étendu des marchés financiers mondiaux fonctionnant de plus en plus en temps réel. La mondialisation – qui ne concerne pas tant l’interdépendance économique que la transformation de nos conceptions du temps et de l’espace ainsi que leur impact et leur importance pour notre histoire personnelle et notre vie quotidienne – a des conséquences pour les États. Quoique les nations « conservent et conserveront dans un futur prévisible, un pouvoir gouvernemental, économique et culturel considérable sur leurs citoyens et l’arène externe », ils devront souvent, pour exercer ces pouvoirs, collaborer activement les uns avec les autres, avec les niveaux de pouvoir inférieurs et les associations et groupes transnationaux. C’est donc le concept de gouvernance qui devient le concept le plus pertinent pour nommer « certaines formes de capacités administratives ou régulatrices ». Par ailleurs, la mondialisation n’est pas un phénomène naturel. Les États, les entreprises et d’autres groupes ont participé à son développement. La mondialisation, en synthèse, est « un éventail complexe de processus, conduit par un mélange d’influences économiques et politiques » qui « modifie la vie de tous les jours, en particulier dans les pays développés, en même temps qu’il crée de nouvelles forces et de nouveaux systèmes transnationaux ».

40 La thématique de l’individualisme contemporain [44], développée par de nombreux auteurs tend à placer l’individu au « centre du social », à le prendre « comme point de départ et idéal d’aboutissement » [45]. Ce type d’analyse est également présent dans le discours de la Troisième Voie. Le « nouvel individualisme » est, selon Giddens [46] associé au recul de la tradition et des coutumes dans nos vies et coïncide avec des pressions pour plus de démocratie. Ces traits découleraient, en partie, du processus de mondialisation. Par ailleurs, pour Giddens [47], l’État-providence mis sur pied sous les auspices du collectivisme a aidé à libérer les individus de certains immobilismes du passé. L’époque actuelle doit être perçue comme une période de transition morale qui nécessite de nouveaux modes de production de la solidarité. La cohésion sociale ne peut plus être garantie par une action imposée du sommet de l’État ou imposée par la tradition. Il convient désormais de mener sa vie plus activement que par le passé, et d’accepter ses responsabilités pour les conséquences de nos actes et styles de vie. Quoique les thèmes de la responsabilité et des obligations mutuelles ne fussent pas neuf, il étaient obturés par celui des prestations collectives. Il conviendrait donc, selon Giddens, de trouver un nouvel équilibre entre les responsabilités individuelles et collectives, en augmentant le poids donné aux premières.

41 La question de la nature et de la pertinence d’une distinction entre la gauche et la droite dans le champ politique amène Giddens [48] à développer des points intéressants pour notre objet. Il s’accorde avec Bobbio [49] pour souligner que le statut de l’inégalité (naturelle ou non) est au cœur d’une distinction dont la disparition dans un avenir proche est peu probable. Au-delà, c’est le rôle central reconnu au gouvernement dans la poursuite de la justice sociale et la croyance dans une politique d’émancipation qui est la caractéristique de la gauche. Par ailleurs, les questions d’inégalité sont importantes également pour des raisons pragmatiques : utilisation de tous les talents et capacités, cohésion sociale, etc. La globalisation et la désintégration du communisme ont modifié les termes du débat : il n’y a plus d’« alternatives au capitalisme » et la question devient donc celle de « la mesure dans laquelle – et des moyens avec lesquels – il convient de gouverner et de réguler le capitalisme » [50]. Dans ce contexte, selon Giddens, les sociauxdémocrates qui s’étaient déplacés vers le centre pour des raisons d’opportunité devraient prendre au sérieux l’idée de centre-radical qui propose des solutions novatrices nécessitant des alliances et des échanges au-delà des intérêts économiques divergents et des anciennes barrières idéologiques.

42 Dans un contexte de crise idéologique, de critiques soutenues par les tenants du néolibéralisme, de montée des partis populistes et d’extrême droite, de montée des mouvements sociaux, des ONG, de ce que Beck appelle la « sub-politics », de la perte de confiance envers les politiciens et les gouvernements, le rôle de l’État dans la vie économique et sociale doit être réaffirmé [51]. Les gouvernements existeraient, fondamentalement, pour :

• « fournir les moyens de la représentation d’intérêts différents ;
• offrir un forum pour réconcilier les revendications concurrentes de ces intérêts ;
• créer et protéger une sphère publique ouverte, dans laquelle des débats libres sur les problèmes politiques peuvent être menés ;
• fournir une diversité de biens collectifs, y compris des formes de sécurité collective et de welfare ;
• réguler les marchés dans l’intérêt public et promouvoir un marché compétitif là où un danger de monopole existe ;
• promouvoir la paix sociale à travers le contrôle des ‘moyens de violence’ et assurer le maintien de l’ordre ;
• promouvoir le développement actif du capital humain à travers son rôle central dans le système éducatif ;
• maintenir un système juridique efficace ;
• avoir un rôle économique direct, comme principal employeur, via une intervention macro- et micro-économique, ainsi que la fourniture de l’infrastructure ;
• sur un plan plus controversé, avoir pour objectif d’adoucir les mœurs [civilizing] – le gouverne-ment reflète des normes et valeurs largement répandues, mais peut aussi aider à les modeler, dans le système éducatif ou ailleurs ;
• promouvoir des alliances régionales et transnationales et poursuivre des objectifs globaux. » [52]

43 En ce qui concerne les principes directeurs des politiques de la Troisième Voie que Giddens met en avant, on peut souligner les points suivants. Tout d’abord, il convient d’avoir une attitude positive envers la mondialisation qui ne doit pas être réduite à ses dimensions économiques [53]. Le libre-échange doit être envisagé comme un moteur de développement économique mais il faut en surveiller les conséquences sociales et culturelles [54]. À côté du précepte « pas d’autorité sans démocratie », la devise « pas de droits sans responsabilités » devrait être au cœur d’une nouvelle manière de définir la relation entre l’individu et la communauté [55]. De plus, le développement de l’individualisme et de l’autonomie devrait aller de pair avec une extension des obligations individuelles [56], schéma dans lequel il convient encore d’intégrer la notion de risque qu’il faut lire en l’articulant avec les concepts de droits et responsabilité. En effet, une « confrontation positive » avec le risque étant une « composante économique nécessaire de la mobilisation économique et sociale », « nous avons tous besoin d’une protection contre le risque mais aussi de la capacité de se confronter aux risques et d’en prendre d’une manière productive » [57]. En conséquence, « les sociaux-démocrates doivent modifier la relation entre risque et sécurité qui sous-tend l’État-providence, pour développer une société de ‘preneurs de risques responsables’ dans les sphères du gouvernement, des entreprises et des marchés du travail » [58].

44 Une réflexion supplémentaire mérite encore d’être discutée. La Troisième Voie tendrait à présenter les sociétés politiques que nous connaissons comme non conflictuelles, du moins au sens où on l’entendait jusqu’ici. Selon Dasseto [59], elle présente comme une évidence le discours suivant : « Les sociétés contemporaines fonctionnent sur base de la coopération, d’une conciliation d’opposés, d’une pensée multidisciplinaire, d’une culture plurielle ». C’est surtout vrai en ce qui concerne les présentations qu’en font certains acteurs politiques (manifeste Blair-Schröder, par exemple). Vandenbroucke [61] fournit, sur une question centrale pour notre objet, un exemple intéressant de l’optique réconciliatrice d’anciens contraires (du moins classiquement présentés comme tels) : « La créativité économique et l’emploi, d’une part, et la protection et la justice sociale, d’autre part, ne s’opposent pas : il ne s’agit ici certainement pas d’une alternative (ou-ou), ni d’une condition (si-alors), mais bien d’une addition (et-et) ». On peut constater, en tout cas, chez Giddens, que les idées d’équilibre et de synergie sont omniprésentes : entre secteurs public et privé, entre dynamisme du marché et intérêt public, entre régulation et dérégulation, entre création de richesse, sécurité et redistribution économiques, dans le cadre de ce qu’il appelle une « nouvelle économie mixte » [62]. Néanmoins, Giddens est plus nuancé et reconnaît, par exemple, que « l’égalité et la liberté individuelle peuvent entrer en conflit et qu’il n’est pas bon de prétendre que l’égalité, le pluralisme et le dynamisme économique sont toujours compatibles » [63]. Le ton nuancé voire euphémique employé par cet auteur pourrait paraître étonnant. Il en résulte que le contenu concret des solutions prônées par la Troisième Voie peuvent varier très largement en fonction des arbitrages réalisés sur des questions particulières par des acteurs particuliers se réclamant de ses grands principes de base. Cette caractéristique n’est certes pas spécifique à la Troisième Voie mais elle semble accentuée par un cadre privilégiant explicitement la recherche d’un nouvel équilibre. Inversement, dans un cadre présentant une hiérarchisation claire des objectifs et des contraintes légitimes, les ressources critiques semblent en première analyse moins fragiles et plus nettes.

Le cadre socio-politique d’apparition de l’État social actif

62 Le processus de construction et l’apparition de l’État social actif comme phénomènes socio-politiques ne peuvent être expliqués simplement. Les facteurs et acteurs à prendre en considération sont multiples et interdépendants.

63 Le rôle joué par les intellectuels n’est certainement pas négligeable dans le processus de construction de la Troisième Voie. Ils ont alimenté (par les concepts, les interprétations du monde contemporain, etc., qu’ils proposaient) les discours et prises de position politiques. Ils ont contribué par cette voie à la formulation du projet de la Troisième Voie [127].

64 Comme le souligne Fougier [128], dans la plupart des grands pays occidentaux, c’est dans un contexte favorable aux partis et candidats se revendiquant de la gauche que la thématique de la Troisième Voie se développe dans les « débats politiques et les commentaires des observateurs ». Dix ans après la fin de la guerre froide, la conjoncture économique européenne est toujours plutôt favorable, certaines oppositions de droite sont en crise [129] et les indices de popularité des gouvernements de centre-gauche se réclamant de la Troisième Voie ne paraissent pas compromettre leur avenir [130].

65 À la fois discours et pratique politiques, la Troisième Voie est également une stratégie électorale [131]. Cette stratégie, caractéristique notamment des campagnes de B. Clinton, T. Blair et G. Schröder, consiste à « s’appuyer sur des thèmes centristes et sur un électorat de classe moyenne » [132]. Les partis, « durablement discrédités par des défaites électorales successives et marqués par une dérive à gauche, doivent se recentrer si ils veulent revenir au pouvoir [ou s’y maintenir](…) en élargissant leur électorat aux classes moyennes » [133]. Tel semble être le constat qui fonde cette stratégie. Une hostilité à un trop grand interventionnisme de l’État (big government [134]) et un sentiment d’insécurité face à certaines conséquences de la globalisation économique sont apparues (révélées, par exemple, par la pratique des focus groups [135] dans le cadre des campagnes électorales des Nouveaux Démocrates) comme les sensibilités de l’électorat. Pour le convaincre des programmes à coloration centriste ont été établis (ibidem). De plus, ce discours et cette stratégie électorale tendent à s’accompagner d’un pragmatisme qui n’hésite pas à reprendre les thèses des adversaires politiques et d’une maîtrise de la communication médiatique [136].

66 Dasseto [137] contextualise le projet de la Troisième Voie comme suit. Nous assistons à un changement profond des sociétés industrielles telles que nous les avons connues jusque dans les années 1970. Avec la mondialisation des échanges économiques, la globalisation des activités et la transnationalisation des institutions, la base de la création des richesses (poids croissant de l’économie de l’immatériel) change. Cela entraîne la nécessité, pour les défenseurs de la Troisième Voie, de réinventer le politique pour lui donner un sens et un rôle différents du discours minimaliste néolibéral. En réalité, c’est un discours parfois qualifié de centriste (Troisième Voie et Neue Mitte) qui sous-tend cette stratégie électorale [138]. Ce discours se construit à partir de la logique et du cheminement suivant : la globalisation est un fait et l’économie de marché ne connaît plus d’alternative. Ce raisonnement « ne remet pas en cause les valeurs traditionnelles de centre gauche [139] », mais nécessite de repenser les « instruments pour les mettre en œuvre : le rôle de l’État et surtout de l’État-providence » [140]. De ce point de vue, il conviendrait de questionner l’hypothèse suivante : l’État social actif n’est-il pas ce qu’il reste de l’État-providence lorsque l’on a accepté le postulat selon lequel l’État ne peut plus mener utilement une politique économique volontariste et interventionniste à large spectre (politique des prix et des revenus, politique budgétaire keynésienne, politique industrielle, etc.) au-delà d’une politique monétaire se concentrant sur la lutte contre l’inflation et d’une politique d’équilibre voire de restriction budgétaire ?

67 Comme le mentionne Dasseto [141], la force de ce discours pourrait reposer sur le fait que les concepts et les idées de la Troisième Voie résonnent comme une évidence dans les sociétés contemporaines, participent de l’air du temps.

68 Cet auteur note que, derrière ce projet initial, existent également des réalités plus conjoncturelles qui ont mené à une formulation dans l’urgence de ce projet (les poids respectifs de ces facteurs sont loin d’être aisés à attribuer). Celles-ci sont, notamment, la volonté de redonner un rôle à l’État après une vague néolibérale ; et ce, sans dérives bureaucratiques ; sortir de l’impasse des politiques de lutte contre le chômage ; résoudre la crise des systèmes de pension qui s’annonce ; mobiliser des classes moyennes et populaires pour qu’elles modifient leur attitude dans le nouvel environnement socio-économique [142].

69 Néanmoins, l’histoire récente de la Troisième Voie est paradoxale. Ses idées semblent certes triompher (et particulièrement les thèmes qui ont trait aux réformes structurelles nécessaires à l’adaptation aux conditions de la nouvelle économie), mais on commence à percevoir les « limites concrètes de son application » et des politiques menées par les gouvernements de centre-gauche et un « certain déclin du blairisme » en tant que modèle [143]. Nous nous inspirons de Fougier [144] pour les analyses critiques qui suivent.

70 Différentes oppositions à la Troisième Voie se constituent : un centre-droit à la fois libéral et soucieux de cohésion sociale dont José Maria Aznar serait le modèle ; une droite nationaliste mêlant libéralisme économique et idéologie sécuritaire mais non totalement opposée à la mondialisation (Christoph Blocher en Suisse et surtout Jörg Haider en Autriche) et un courant altermondialiste dont l’émergence – au moins médiatique – et la structuration relative ont marqué les dernières années.

71 Il convient de se pencher quelques instants sur les tensions qui entourent ce concept de Troisième Voie entre et au sein des partis de gauche et de centre-gauche européen. En effet, le manifeste Blair-Schröder a soulevé de vives polémiques en Allemagne et en France. La voie allemande a quelque peu pris ses distances par rapport à T. Blair. Elle « apparaît à la fois réformatrice (baisse importante de la fiscalité et des dépenses publiques, exonération des plus-values de cession des participations dans les entreprises allemandes, ce qui a ouvert la voie à des OPA sur ces entreprises) et pragmatique (sauvetage sur fonds publics de Philipp Holzmann, la deuxième entreprise allemande de BTP [bâtiments, travaux publics]) » [145]. Du côté français, les publications qui ont suivi celle du manifeste Blair-Schröder ont mis l’accent sur « le volontarisme et la régulation de l’économie de marché ». De même, L. Jospin a tenté de peser sur le débat par sa participation aux rencontres ultérieures sur ce thème.

72 En ce qui concerne les limites concrètes rencontrées par les politiques des gouvernements de centre-gauche, la période récente a été riche d’enseignements. Plusieurs facteurs sont entrés en conflit avec leur volonté de réformes. Tout d’abord, Fougier [146] note que celles-ci « entrent en conflit avec leurs contraintes électorales et politiques : les réformes tendent à leur aliéner une partie importante de leur électorat – enseignants, fonctionnaires – et de l’‘ancienne gauche’, la gauche syndicale ou partisane au sein des gouvernements de coalition ». Par ailleurs, à un niveau plus général, « la question de l’acceptation définitive de l’économie de marché conduit également à de nombreuses tergiversations, voire à un certain aveu d’impuissance, face à des évolutions jugées négatives : développement des inégalités, OPA hostiles, suppressions d’emplois ou recul des services publics » [147]. Il en résulte que, même si certains gouvernements (français et allemands par exemple) s’efforcent d’adopter une attitude plus volontariste, la question de la redéfinition du rôle du gouvernement, au centre de la thématique de la Troisième Voie, reste largement ouverte.

73 Nous avons vu que la Troisième Voie tend à présenter les sociétés politiques que nous connaissons comme non conflictuelles. Selon Dasseto, cette vision de la société explique, au moins partiellement, le fait que les constructions politiques qui en sont issues se rapprocheraient d’un nouveau centre, post-idéologique en ce qu’il parle de lui-même comme étant « au-delà de la gauche et de la droite [148] ». En effet, quoiqu’elle diffère des partis du centre qui se définissaient ‘placés au-dessus de la mêlée’ opposant capitalistes et classe ouvrière, elle s’en rapproche néanmoins en prétendant que la mêlée n’existe plus, et que la coopération et les transactions caractérisent désormais le monde. Une telle conception (faut-il la qualifier de consensuelle, d’inclusive, d’unificatrice ?) du monde semble effectivement avoir intégré les « catégories de la théorie des jeux et d’une approche psychologisante des faits sociaux (…) La mêlée s’est déplacée, (…) des oppositions fortes et parfois irréductibles persistent, même si elles s’expriment avec des règles, des rhétoriques et des modes d’actions qui ne sont plus celles du XIX^e siècle ni celles connues jusqu’aux années 1960. Le monde, comme toujours et selon les lieux est parfois ‘and’, conciliable, mais parfois il est ‘or’, irréductible, clivé, aux intérêts opposés. » [149]

74 C’est, notamment, sur base de cette élision de la conflictualité d’intérêts que Arnsperger développe son analyse critique du projet de l’État social actif en lui appliquant une grille d’analyse marxienne. Selon lui, « l’objectif même de l’État social actif est rendu incohérent par les modifications structurelles et motivationnelles du capitalisme qui ont appelé cet État social actif ». Le schéma explicatif de Boltanski et Chiapello [150] pourrait être mobilisé ici : un capitalisme transformé nécessiterait un support conceptuel et justificatif différent, un nouvel esprit. L’État social actif participerait de celui-là.

75 Ce point aveugle que constitue la notion de conflit dans la Troisième Voie soulève la problématique de la lisibilité et de la possibilité de combattre des situations considérées comme injustes par les acteurs sociaux dans un tel contexte cognitif. Jacquemain [151] propose des éléments de réflexion intéressants de ce point de vue.

76 Alors que le « capitalisme organisé [152] des trente glorieuses avait construit un encadrement de plus en plus structuré et institutionnel du conflit social » et avait été par là un facteur de cohésion sociale, le capitalisme que Jacquemain qualifie d’« opportuniste » fragilise, voire inverse ce rôle intégrateur du conflit et « tend à le diluer dans un sentiment de mal-être davantage diffus, s’accompagnant d’angoisse et d’une impression d’impuissance » [153]. L’exclusion a remplacé l’exploitation comme figure dominante de l’injustice. L’« incapacité pour un certain nombre de personnes d’apporter leur contribution » a remplacé l’inéquité de la « rétribution des contributions » comme « accusation majeure portée contre le fonctionnement social » [154]. « Reconnaissance de la valeur personnelle et dignité », « misère », « souffrance » [155] tendent à remplacer « exploitation », « spoliation » et « injustice » pour décrire revendications [156] et sentiments d’injustice. Sur base des analyses menées jusqu’ici, il semble que l’État social actif s’intègre assez aisément au sein de la deuxième – et nouvelle – modalité d’appréhension de l’injustice caractéristique d’un capitalisme lui-même transformé. À l’inverse, il semble difficile de le faire coexister avec le premier type de régulation des conflits sociaux qui se base sur le principe de « l’opposition entre capital et travail » et « se construit fondamentalement sur un conflit de justice distributive » [157]. L’accent mis par l’État social actif sur le concept de participation et sur l’existence de droits et devoirs respectifs de l’État et des individus (logique de contrepartie) semble proposer une réponse en accord avec l’injustice telle qu’elle est lue dans le cadre du capitalisme opportuniste. Il paraît entrer en résonance avec les revendications sociales d’inclusion telles qu’elles ont été présentées ci-dessus. La logique individuelle de l’appréhension de la question sociale caractéristique de l’État social actif (maximalisation des chances de participation des individus) fait également écho à la manière contemporaine du capitalisme opportuniste de penser l’injustice (exclusion, désir de reconnaissance et de dignité). Cette dimension progressiste de la Troisième Voie (participation comme solution à l’exclusion et partant à l’injustice) peut être mobilisée par ses promoteurs. Il faut la prendre en considération pour comprendre l’accueil que lui font les différents acteurs sociaux. La logique de contrepartie – et les réserves qu’elle peut soulever – peut dans ce cadre passer au second plan. La nouvelle priorité est de répondre à l’injustice telle qu’elle est historiquement déterminée au sein d’un modèle hiérarchique de valeurs et de normes lui-même toujours l’objet de conflit.

Emploi et politiques publiques : généralités et mise en perspective

77 Afin de mettre en perspective la nouveauté et l’impact de l’État social actif comme cadre cognitif des politiques actuelles, il importe de dresser, dans ses grandes lignes, la logique qui prévalait (et prévaut toujours ?) dans le domaine de la politique de l’emploi et du chômage. Sans cette contextualisation, la tentation de relire le passé avec la grille correspondant à l’État social actif et d’arriver à des conclusions erronées (rien n’a changé ou tout a changé) est grande.

78 Après la Seconde guerre mondiale [158], des politiques publiques de l’emploi se sont véritablement constituées en Europe. Elles se situent dans deux secteurs de l’action publique. Elles font partie des politiques sociales et sont « étroitement et directement déterminées par les politiques économiques (budgétaire, fiscale, monétaire, de taux de change, etc.) » [159]. Cette double position peut être étudiée sous différents angles interconnectés typiques d’une analyse en termes de référentiel : celui de la construction des frontières entre secteurs de l’activité publique ; celui des hiérarchies de valeurs et de normes liées à la définition et l’articulation des secteurs. Une conception particulière de la place et du rôle des politiques de l’emploi dépendra d’une construction sociale et culturelle. Selon Barbier [160], « les formes différentes de programmes et leur chronologie particulière de mise en place s’expliquent par les représentations nationales du chômage et du fonctionnement de l’économie et des marchés du travail ».

79 À la suite de la disparition du plein emploi en Europe et de l’abandon progressif des politiques de type keynésien depuis le milieu des années 1970, différentes actions publiques ont tenté d’« agir sur les marchés du travail, pour en réduire les déséquilibres et en améliorer le fonctionnement [Labour market policies] » [161]. Le plein emploi de la population active constituait l’horizon de ces décisions publiques. En ce qui concerne les fonctions des politiques de l’emploi – malgré une logique d’ensemble qui a considérablement évolué – on peut constater une certaine stabilité dans le temps : aider au placement des chômeurs ; indemniser en cas de chômage, fournir formation et orientation professionnelle. Plus précisément, Barbier [162] propose de répartir en neuf grandes catégories les types de politiques de l’emploi qui ont été menées : les mesures qui diminuent la population active ; les mesures d’indemnisation des chômeurs ; les mesures qui abaissent le coût salarial global ; les actions de formation professionnelle ; les mesures de diminution et d’aménagement du temps de travail ; les mesures de discrimination positive pour certaines populations-cibles ; les mesures qui contribuent à l’organisation des marchés du travail ; la création d’emplois temporaires publics ou associatifs et l’incitation à la création d’entreprise par les chômeurs ou les jeunes. Cette typologie ne doit pas faire oublier qu’en pratique, ces mesures sont combinées et imbriquées pour former des ensembles qui ne sont pas parfaitement cohérents et qu’elles prennent leurs sens dans la « cohérence nationale du système » dans laquelle elles sont encastrées [163]. Pour chaque pays, l’histoire, les acteurs et les « orientations idéologiques du gouvernement » du moment vont déterminer un système particulier de mesures. On peut donc, dans ce contexte, difficilement parler d’un modèle unique de politiques publiques de l’emploi en Europe [164].

80 On le voit, les politiques publiques de l’emploi déploient déjà depuis de nombreuses années des mesures passives et actives. Quels sont les enseignements à tirer de cette brève présentation au moment d’entreprendre une analyse de l’ancrage d’un éventuel référentiel de politique publique dans la réalité socio-politique et juridique ? Quels seront les indicateurs de cet ancrage et de changement à prendre en compte ?

81 En ce qui concerne les politiques de l’emploi actives, elles peuvent toutes – à des degrés divers – être lues comme s’intégrant dans un État social actif tel qu’il a été présenté ci-avant. En effet, elles répondent, plus ou moins directement et adéquatement, à la valorisation de la participation. Plus encore, ces politiques publiques répondent – au moins partiellement – au devoir de principe de l’État de maximiser les chances de participation. Des politiques actives ont donc bien été menées avant l’apparition des discours et des projets sur l’État social actif. La perception du chômage comme un problème socio-économique participe déjà – même si les bases éthiques et morales ainsi que les logiques internes des discours sont différents –, a contrario, de la valorisation de la participation. Pour ne pas faire d’anachronisme, disons que le travail (et non l’activité) était déjà pensé comme source de normativité parmi les fondements culturels et de légitimité de l’État-providence [165]. Le travail était au centre d’un système de sécurité sociale basé (principalement) sur un principe assurantiel (modèle bismarckien) et un principe de répartition caractérisé par une relation permanente de transferts entre travailleurs et bénéficiaires de la sécurité sociale. Dans ce cadre, le travail « définit les droits et devoirs des individus dans la collectivité » [166] [167].

82 Mettre en évidence l’existence de politiques actives et de mesures d’activation des allocations sociales est donc insuffisant pour affirmer que l’État social actif constituerait de fait aujourd’hui le référentiel des politiques publiques de l’emploi [168]. Sur le plan des principes, une analyse approfondie des supports (ou points d’appuis) normatifs, cognitifs et justificatifs des politiques menées est à privilégier. L’utilisation explicite de concepts liés à l’État social actif comme élément structurant des mesures entreprises ou d’une politique générale est bien entendu un élément à prendre en considération. Encore faut-il vérifier la réalité de l’adhésion de principe et le contenu exact que recouvrent ces notions dans l’esprit de leurs utilisateurs par rapport aux grands principes qui ont été dégagés plus haut.

83 Différentes variantes d’État social actif peuvent exister moyennant le respect des grands principes mis en évidence dans la première partie. Ces variantes sont susceptibles de (dé)favoriser, à des degrés divers, certaines catégories d’acteurs selon qu’elles privilégient les diminutions de cotisations patronales ou l’investissement dans la formation professionnelle par exemple. Un des enjeux, dans le cadre d’une valorisation de la participation comme critère d’intervention publique, est de voir comment il se situe par rapport à d’autres contraintes normatives éventuelles. C’est ici la question de la qualité des emplois, de la sécurité attachée ou non au statut du travailleur qui est en jeu.

84 Les politiques de l’emploi passives, quant à elles, sont connotées négativement par l’État social actif. Elles vont à l’encontre de grands principes et de figures qu’il valorise : la proactivité, la participation, l’individu comme preneur de risques responsable, etc. Cependant, elles ne se situent pas totalement en dehors de la logique de l’État social actif. En cas d’incapacité involontaire (temporaire ou non) de participation, elles sont même considérées comme légitimes – tout en étant insatisfaisantes. On pourrait avancer qu’ici, et particulièrement dans le cas d’incapacité permanente, il s’agit alors plus d’assistance, de garantie de revenu et de politique de lutte contre la pauvreté que de politique de l’emploi. Bien sûr, ces dimensions sont interconnectées et cette interconnexion dépend du modèle social en vigueur. Cela n’est pas nouveau. Mais, le propre de l’État social actif n’est-il pas, par cette priorité donnée à la participation, de transformer toute problématique sociale en un problème d’accès à une activité socialement utile au détriment d’une lecture en termes, par exemple, d’absence de revenu ? Si l’activité rémunérée tend à être présentée comme la solution première et privilégiée à la question sociale telle qu’elle est perçue par les acteurs, la politique de l’emploi ne tend-elle pas également à occuper une part relativement plus importante du champ occupé jusqu’alors par d’autres politiques, sociales ou culturelles ? L’employabilité deviendrait, par exemple, un élément structurant de manière croissante la conception des politiques d’enseignement ; l’activation des allocations sociales serait au centre de la logique de traitement de la pauvreté, etc.

85 Dans les autres cas, la légitimité des allocations tend à être conditionnée au respect de la logique de contrepartie décrite ci-dessus. Il convient à nouveau de souligner que l’idée de contrepartie n’est pas d’une nouveauté aussi radicale qu’on pourrait le croire. Elle n’a jamais été totalement absente des principes de légitimité des droits sociaux. Le droit aux prestations n’est pas dans le système social belge, en principe, totalement automatique. D’un point de vue formel, on peut dire qu’il ne l’a jamais été. La non prise en compte, jusqu’ici, de l’idée d’allocation universelle est une illustration de cette logique qui semble bel et bien structurante. La place du travail comme source de normativité et fondement culturel de l’État-providence a déjà été soulignée. Il faut également noter que lorsque la sécurité sociale sensu lato a intégré des populations hors travail (handicapés, minimexés [1974]), cette « universalisation des droits n’est acceptée qu’en tant que résiduaire (publics-cibles) et temporaires (l’octroi du minimex est limité par la restauration d’une situation normale de travail) » [169]. Par ailleurs, « sur le plan symbolique, l’assistance tend à apparaître illégitime au regard de la norme productive (il s’agit de faire la preuve que l’on cherche du travail) » (ibidem). Il faut noter que de nombreuses dispositions anciennes de la législation sur l’assurance contre le chômage involontaire sont sous-tendues par une logique de contrepartie. Cela découle sans doute du modèle de l’assurance. La présence d’une logique de contrepartie est certainement plus lourde de signification dans les pans du système social belge correspondant à une logique d’assistance (minimex). Nous citerons tout de même, en ce qui concerne l’assurance chômage : la suspension des allocations en cas de chômage volontaire ou d’indisponibilité sur le marché du travail ; l’obligation d’être disposé à accepter tout emploi convenable ou une formation professionnelle pour bénéficier des allocations ; etc.

86 Néanmoins, l’accent mis sur cette logique de contrepartie, quant à lui, paraît nouveau. Il l’est en tout cas dans le discours d’acteurs se définissant eux-mêmes comme progressistes ou comme nouveaux sociaux-démocrates. Pour faire la part entre l’ancien et le nouveau, le facteur-clé réside peut-être dans la nature des obligations légitimes (formation, emploi, etc.) et des conditions – plus ou moins restrictives, en droit et en pratique – sous lesquelles un refus de participation (travail, formation, etc.) serait légitime. Qu’est-ce qu’un emploi à considérer comme convenable ? L’enjeu est ici celui de la légitimité sociale du travail forcé de droit ou de fait. Arnsperger souligne également que dans le cas d’une « conditionnalité forte portant sur des allocations compensatoires plutôt que sur des ressources initiales », c’est vers un système du workfare que l’on s’oriente.

87 L’application croissante de la logique de contrepartie pour définir et légitimer de nouvelles politiques et mesures actives (coercitives et/ou incitatives) est sans doute un indicateur qui faut considérer pour se prononcer sur la nature d’un nouveau référentiel en vigueur. Les quelques éléments et remarques énumérés au sujet des indicateurs ci-dessus s’appliquent ici mutatis mutandis (adhésion explicite, etc.).

Le livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi » (juin 1993) et le Conseil européen d’Essen (décembre 1994)

89 À la suite du Conseil européen de Copenhague de juin 1993, face à l’ampleur du chômage en Europe, la Commission européenne a présenté un livre blanc sur la stratégie à moyen terme en faveur de la croissance, de la compétitivité et de l’emploi. L’articulation des préoccupations dans l’intitulé du livre blanc est à l’image de la philosophie générale de ce document charnière en ce qui concerne la genèse d’un processus d’harmonisation des politiques nationales de l’emploi au niveau européen. Comme le résume Lanotte [170], « pour la Commission, le défi majeur réside dans l’indispensable conjugaison des exigences de l’économie – la compétitivité internationale et la création d’emplois – et de la protection du modèle social européen ». Quoiqu’elle souligne que « la diversité des situations nationales est telle que toute proposition doit être présentée avec nuance et précaution », la Commission « partage le sentiment, exprimé par de nombreux États membres, que des réponses communes donneraient à chacun (…) une force accrue » [171]. La Commission prend comme base de ses propositions une « économie saine, ouverte, décentralisée, compétitive, solidaire » et insiste sur le fait que les « efforts n’aboutiront qu’au prix d’un changement profond de la politique de l’emploi, qui doit être replacée au cœur de la stratégie d’ensemble » [172]. Pochet et Goetschy [173] considèrent ce livre blanc comme un changement de priorité, « le basculement au niveau communautaire d’un débat autour de la dimension sociale vers celui de la création d’emplois ». La modification de la méthode serait allée de pair [174] : de l’harmonisation législative et de l’élaboration de directive au processus qualifié de méthode ouverte de coordination [175].

90 Par la suite, le Conseil européen d’Essen de décembre 1994, en identifiant cinq domaines prioritaires d’action sur le marché de l’emploi, a lancé la dynamique de convergence des politiques d’emploi des États membres [176] . Ces domaines sont « le renforcement des investissements dans la formation professionnelle, l’augmentation de l’intensité de la croissance en emplois, l’abaissement des coûts indirects du travail, le passage d’une politique passive à une politique active de l’emploi et le renforcement des mesures en faveur des groupes particulièrement menacés d’exclusion du marché du travail (les jeunes, les femmes, les travailleurs âgés, les chômeurs de longue durée) » [177]. Le gouvernement Dehaene II s’inscrira par ailleurs dès l’accord de gouvernement de juin 1995 dans le cadre de ces recommandations et un plan pluriannuel pour l’emploi sera élaboré en septembre 1995.

La stratégie européenne pour l’emploi

91 La reconnaissance explicite de l’emploi comme « question d’intérêt commun » par le Traité d’Amsterdam (octobre 1997) (art. 126.2 nouveau du Traité de Rome) a encore renforcé la construction progressive d’une « doctrine concernant les politiques de l’emploi et l’action publique sur le marché du travail » [178]. En parallèle, l’échange des ‘bonnes pratiques’, l’élaboration itérative des lignes directrices pour l’emploi et des plans d’actions nationaux pour l’emploi ont été le socle de la « méthode de coopération ouverte » suivie dans le domaine [179]. Selon ces auteurs, l’« effort de convergence doctrinale et de coopération » dans le domaine social a été prolongé et une place plus importante lui a été octroyé au sein de l’acquis communautaire. D’une part, l’agenda social adopté au Conseil européen de Nice (décembre 2000) a défini un cadre rassemblant les actions sociales envisagées ainsi que les domaines prioritaires du dialogue social pour une période de cinq ans. D’autre part, la charte des droits fondamentaux – adoptée à Nice sans que son statut ne soit clairement défini – précise le « socle des valeurs qui fondent l’identité européenne » et « le contenu civil, social et politique de la citoyenneté européenne » [180]. Sans être exhaustif, il convient de préciser un peu cet aperçu général.

92 La stratégie européenne pour l’emploi (SEE) proprement dite a été institutionnalisée par le Traité d’Amsterdam dans le cadre d’un nouveau Titre VIII sur l’emploi, mais ses origines remontent, nous l’avons vu, au livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi » (juin 1993) et au Conseil européen d’Essen [181] (décembre 1994).

93 En réalité, au fil des Conseils européens, la SEE « s’est élargie et comprend désormais quatre processus : le processus concernant la coordination des politiques publiques de l’emploi (ou processus de Luxembourg), le processus relatif à la coordination des politiques macro-économiques et des politiques de l’emploi (ou processus de Cologne), le processus relatif à la réforme des politiques structurelles sur le marché des biens et services (ou processus de Cardiff) et celui plus récent de Lisbonne visant à une approche intégrée de l’ensemble des politiques (économiques, sociales, de protection sociale, d’innovation technologique, etc.) » [182]. Le commentaire suivant résume bien la perspective suivie au niveau communautaire : « afin d’être couronnées de succès, ces lignes directrices et les plans d’action nationaux pour l’emploi doivent être coordonnées avec les politiques macro-économiques, fiscale, de protection sociale, les autres politiques communautaires, les politiques sectorielles (nationales et européennes)…, (…) afin d’avoir un policy mix favorable à l’emploi » [183].

94 Comme ces deux auteurs le soulignent, la subordination de la SEE et des lignes directrices de l’emploi aux orientations de politique économique a souvent été « critiquée par certains États membres, le Parlement européen et la CES » [184]. On voit, en tout cas, que la stabilité des prix et la faiblesse des déficits publics sont toujours des questions prioritaires par rapport au chômage. À bien des égards, cette priorité donnée au pacte de stabilité et de croissance adopté en juin 1997 au Conseil européen d’Amsterdam pointe vers la philosophie qui prévalait très clairement avant le Traité d’Amsterdam : « L’amélioration de la situation de l’emploi devait découler, plus ou moins automatiquement, d’abord du marché unique, puis de l’union monétaire » [185]. Il faut noter que cette vision correspond à l’articulation marché/politiques publiques mise en évidence plus haut. L’idée d’une synergie hiérarchisée est bien présente. Le Titre VIII sur l’emploi offre un condensé du référentiel au sein duquel l’emploi trouve sa place : compatibilité (et donc priorité accordée aux) avec les GOPE (art. 126.1 et 128.2) ; réalisation d’un niveau d’emploi élevé comme objectif premier (priorité donnée à la participation). Plus symboliquement peut-être, le Titre VIII est placé entre le Titre VII sur la politique économique et monétaire et le titre IX sur la politique commerciale commune. Il n’est pas adossé au Titre XI sur la politique sociale, l’éducation, la formation professionnelle et la jeunesse.

95 Kenner [186] a montré comment les propositions et initiatives communautaires dans le domaine de l’emploi se sont progressivement rapprochées de celles des tenants de la Troisième Voie. Selon lui [187], la Troisième Voie a fourni une qualification opportune pour un agenda réformateur plus souvent associé à T. Blair ou B. Clinton mais qui coïncidait également avec les réflexions développées par les acteurs de la Communauté depuis le début de la décennie. Les documents de discussion, les propositions et la législation examinés par Kenner [188] (nous soulignons) révèlent « une fertilisation croisée remarquable des idées et des réponses visant à fournir une réponse efficace et respectueuse de la protection sociale à un changement global ». À cet égard, la section suivante du livre blanc de 1993 [189] entre en résonance avec l’idée de flexibilité des marchés du travail sans aller jusqu’à la dérégulation complète classique chez les promoteurs de la Troisième Voie : « Il n’y a pas de remèdes miracles, mais un besoin de réformer en profondeur le marché du travail par le biais de l’introduction d’une plus grande flexibilité de l’organisation du travail et de la distribution du temps de travail, une réduction des coûts du travail, la promotion de meilleures qualifications et des politiques actives du travail. » Les thèmes communautaires évoquant la Troisième Voie sont nombreux : notion de risques et de responsabilités, approche visant à réconcilier des objectifs tels que haut niveau d’emploi et protection sociale et compétitivité. Le Titre VIII et son article 125 fournissent d’autres exemples : « Les États membres et la Communauté s’attachent (…) à élaborer une stratégie coordonnée pour l’emploi et en particulier à promouvoir une main-d’œuvre qualifiée, formée et susceptible de s’adapter ainsi que des marchés du travail aptes à réagir rapidement à l’évolution de l’économie(…). »

96 D’autres supports textuels et discursifs développent cette perspective sans jamais s’en éloigner significativement. Il s’agit notamment des lignes directrices, des plans d’actions nationaux, des rapports conjoints et des recommandations

97 Les lignes directrices pour l’emploi sont réparties en quatre piliers qui sont tous des principes en vogue dans le discours des tenants de la Troisième Voie : la capacité d’insertion professionnelle (employabilité), l’esprit d’entreprise, l’adaptabilité des entreprises et de leurs salariés, l’égalité des chances entre les femmes et les hommes.

98 Les lignes directrices ont connu une grande stabilité au fil des années. La présentation se limite donc aux lignes directrices décidées pour 2001. Seules les thématiques générales sont exposées pour chaque pilier.

99 Pour le pilier employabilité : s’attaquer au chômage des jeunes et prévenir le chômage de longue durée ; revoir les prestations, impôts et systèmes de formation pour qu’ils soient favorables à l’emploi ; prolonger la vie active ; développer les compétences pour le nouveau marché du travail dans le cadre de l’éducation et de la formation tout au long de la vie ; développer le placement et prévenir les goulets d’étranglement et promouvoir l’intégration sociale par l’accès à l’emploi.

100 Pour le pilier esprit d’entreprise : faciliter le démarrage et la gestion de l’entreprise ; profiter des nouvelles possibilités d’emploi (services et société fondée sur la connaissance) ; développer des actions régionales et locales pour l’emploi ; réformer la fiscalité en faveur de l’emploi.

101 Pour le pilier adaptabilité : moderniser l’organisation du travail et soutenir la capacité d’adaptation des entreprises et de leurs travailleurs (éducation et formation tout au long de la vie).

102 Pour le pilier égalité des chances : s’attaquer à la discrimination entre hommes et femmes et articuler vie professionnelle et vie familiale.

103 Selon Goetschy et Pochet [190], c’est pour des raisons financières que « la SEE met l’accent sur des changements dans les politiques de l’emploi de nature qualitative (davantage de politiques actives plutôt que passives, changements dans les comportements de la main-d’œuvre, anticipation et évaluation des politiques…) et sur la réduction des coûts directs et indirects du travail ». Ces réformes entrent en résonance avec la Troisième Voie comme projet.

104 Par ailleurs, accorder la priorité à des politiques actives de l’emploi et à un taux élevé d’emploi sont « autant de choix qui sont plus familiers aux traditions et pratiques des politiques de l’emploi de certains pays (les pays nordiques, par exemple) plutôt qu’à d’autres » [191] (nous soulignons). En effet, différents systèmes nationaux coexistent parmi les quinze États membres [192], chacun articulant différemment les poids respectifs accordés (et les réponses données) aux questions d’égalité de revenu, de participation (niveau plus ou moins élevé) et de modération budgétaire. La conclusion de Goetschy et Pochet [193] est intéressante à souligner : « Les lignes directrices européennes risquent de bouleverser des cohérences nationales bien établies entre égalité, niveau d’emploi et poids de la charge fiscale, cohérences et équilibres nationaux forts différents pour le moment d’un pays à l’autre de l’UE. »

105 Dans ce cadre, l’importance stratégique de la Commission lui permet d’imprimer sa rationalité spécifique et ses priorités, notamment, via les projets de recommandations. Il apparaît que « la Commission a donné la priorité au taux de participation par rapport aux autres objectifs tels que l’égalité (quoique le sommet de Lisbonne de mars 2000 ait décidé de s’attaquer à la pauvreté ou à l’exclusion sociale) et dans une moindre mesure, le coût budgétaire ». Le nombre très faible de recommandations adressées aux pays privilégiant cette dimension (pays scandinaves, Royaume-Uni) en est un indicateur. De même, dans les derniers plans d’action nationaux belges, la tentative d’ajouter comme critère d’évaluation un certain degré d’égalité en mettant en avant la réussite du modèle belge en raison de la faible inégalité salariale et le faible taux de pauvreté n’a pas été couronnée de succès. Un indice a contrario présenté par Goetschy et Pochet [194]concernant le peu d’importance accordée à la nature des emplois créés, consiste en « l’absence de recommandation à l’Espagne pour les faibles progrès dans l’amélioration de la fragmentation de son marché du travail (plus de 30 % d’emplois à durée déterminée) ».

106 En ce qui concerne les dernières recommandations spécifiquement adressées à la Belgique, le Conseil pousse à accroître les efforts en ce qui concerne la mise en œuvre d’une politique préventive, la révision du régime d’imposition/d’indemnisation afin de supprimer les effets dissuasifs de la fiscalité et des prestations sur la participation au marché du travail et les prépensions (pièges à l’emploi), une meilleure coopération entre les autorités chargées du marché du travail, la réduction de la pression fiscale sur le travail et le développement de l’éducation et la formation tout au long de la vie.

107 Les conséquences sont potentiellement nombreuses pour les systèmes nationaux. Néanmoins, selon Goetschy et Pochet [195], « les plans d’actions pour l’emploi sont essentiellement la retranscription de mesures déjà en œuvre dans les États membres auxquelles les lignes directrices ne donnent pas forcément une impulsion nouvelle ». Cela invite utilement à la prudence dans l’établissement de relations de causes à effets entre lignes directrices et politiques nationales. L’étude des PAN belges de 1998 à 2001 révèle en effet que l’essentiel de l’exercice réside dans une mise en forme et une justification de la politique menée au sein de la structure constituées par les lignes directrices. Ce qui n’est pas négligeable. Signalons que la Belgique a pu être présentée comme influencée plus que d’autres par le niveau européen. Notamment parce qu’ « elle a pris pour habitude de se comparer aux pays voisins que ce soit en matière de salaires, de charges sociales ou de formation » [196].

Déclarations programmatiques et décisions des sommets européens

108 Au sommet de Lisbonne (mars 2000), les domaines de coordination se sont étendus à la protection sociale et à la lutte contre l’exclusion sociale et la SEE s’est vue intégrée « sous la bannière plus large de l’‘État social actif’ » [197]. Le gouvernement britannique est un des initiateurs de ce mouvement. T. Blair avait rédigé de nombreuses notes politiques avec ses collègues dans ce sens (notamment avec le Premier ministre belge G. Verhofstadt). Par ailleurs, un objectif chiffré de taux d’emploi [198] a été fixé : 70 % pour l’ensemble de la population d’âge actif pour 2010 et 60 % pour les femmes [199]. Le relèvement du taux d’emploi des travailleurs âgés a également été présenté comme un objectif. L’agenda social voté à Nice (point 32) intègre également la SEE dans un cadre particulier, notamment « la lutte contre toutes formes d’exclusion (…) pour favoriser l’intégration sociale ».

109 Les différentes dispositions relatives à l’emploi et aux questions économiques et sociales contenues dans les conclusions de la présidence des derniers Conseils européens de Stockholm (mars 2001) et de Göteborg (juin 2001) confirment l’approche générale qui caractérise la SEE telle qu’elle a pu évoluer avec les Conseils européens de Lisbonne et de Nice et qui a été mise en évidence ci-dessus. Le point 28 des conclusions du Conseil européen de Stockholm énonce par exemple, sous l’intitulé « Promotion de l’inclusion sociale » : « La lutte contre l’exclusion sociale revêt une importance fondamentale pour l’Union. Un emploi rémunéré pour les hommes et les femmes constitue la meilleure protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Ceux qui ne sont pas en mesure de travailler ont droit toutefois à une protection sociale efficace et devraient être à même de jouer un rôle actif dans la société. Des politiques actives en faveur du marché du travail favorisent une inclusion sociale à même de concilier la poursuite d’objectifs sociaux et la viabilité des finances publiques. »

110 Il faut toutefois noter qu’à Stockholm l’accent a été mis sur la nécessité d’améliorer la qualité de l’emploi [200], rééquilibrant ainsi l’approche quantitative privilégiée par la Commission. La présidence belge du deuxième semestre 2001 a reçu un mandat précis pour la mise en œuvre de cette dimension qualitative. Selon la brochure de présentation de ses priorités dans le domaine social, elle déclare se concentrer sur deux objectifs : « créer des emplois pour tous et s’assurer de leur qualité » [201]. Hormis quelques accents et sensibilités plus spécifiques – quoique répondant également à l’agenda communautaire – (qualité de l’emploi et indicateurs de celle-ci, meilleurs indicateurs quantitatifs, importance du dialogue social, rôle de l’économie d’insertion sociale, collaboration en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, etc.), la présidence belge se positionne clairement dans la continuité des processus de Luxembourg et de Lisbonne. Il faut noter que l’agenda de la présidence du Conseil de l’Union européenne est pour une très grande part lié aux mandats qui résultent des décisions antérieures.

111 L’étude de l’ensemble de ces documents, de leurs objectifs et préceptes amène Barbier [202] à parler d’un « référentiel de l’emploi comme solution universelle » aux problèmes sociaux. L’emploi est en effet présenté comme la solution à privilégier pour résoudre les problèmes sociaux tels qu’ils sont présentés dans la plupart des textes adoptés ou publiés par les institutions européennes, i.e., le plus souvent, la pauvreté et l’exclusion sociale. Il sera intéressant de ce point de vue d’analyser ce qu’il adviendra de l’insistance plus récente sur la dimension qualitative de l’emploi.

112 D’autres analyses plus extensives et plus approfondies de ce type de documents européens permettraient certainement d’affiner encore la présentation. Plus particulièrement, une comparaison des recommandations adressées aux différents pays combinée à une analyse fine des différentes situations et caractéristiques nationales permettrait d’établir plus solidement une hiérarchie des priorités et des valeurs communautaires. Néanmoins, il nous paraît que cet exposé synthétique permet – dans une large mesure – de rendre compte de la réalité complexe dans laquelle les politiques développées en Belgique s’insèrent désormais.

113 Un bref commentaire supplémentaire sur l’influence des politiques élaborées au niveau de l’Union européenne met utilement en perspective la partie suivante de ce Courrier hebdomadaire qui aborde la politique belge de l’emploi à la lumière de l’État social actif. La naissance d’une politique européenne de l’emploi s’inscrit dans le processus de constitution d’un « espace européen des politiques publiques » [203] (Muller, 2000, p. 107). Les conséquences en sont nombreuses. Selon Muller [204], on assiste à « la mise en place progressive d’un faisceau de normes d’action communes, dont les mécanismes d’élaboration échappent à un État pris individuellement et qui, pourtant, vont orienter de manière décisive les perceptions et les conduites des acteurs des politiques publiques, y compris au niveau national ». La capacité du niveau européen de maîtriser l’agenda politique – certes variable selon les domaines – s’étendrait donc au détriment de celle des autorités nationales. Lieu de la décision, l’Europe serait alors aussi le « lieu stratégique où sont formulés les problèmes [,] où est définie la palette des solutions qui constitue l’objet même du débat politique », où sont fixés les « cadres intellectuels et normatifs qui déterminent les grandes orientations des politiques publiques », où sont « formulés les termes et les conditions de l’intervention publique » (ibidem, p. 108-109).

Les programmes gouvernementaux

116 L’objectif de cette section est d’analyser l’apparition et la présence éventuelles dans le discours politique belge de la notion d’État social actif et/ou de certains de ses éléments constitutifs (axes théoriques et grands principes) tels qu’ils ont été développés dans la première partie. Pour ce faire, la place occupée par les questions économiques et sociales – en particulier celles qui touchent à l’emploi – au sein des déclarations gouvernementales et des accords de gouvernement depuis la fin des années 1970 est mise en évidence de manière synthétique. Cet éventail temporel particulièrement large est retenu afin de dégager les éléments permettant de mettre en lumière les référentiels en vigueur dans ces documents et leurs évolutions. L’exposé se concentre d’abord sur les caractéristiques du gouvernement Verhofstadt de ce point de vue. Il se penche ensuite sur les périodes précédentes et tente de mettre en évidence les continuités et les ruptures.

La politique de l’emploi menée par le gouvernement fédéral

133 Dans le passé, des mesures cadrant parfaitement avec l’État social actif et ses préceptes pouvaient très bien le précéder et ressortir, lors de leur mise en œuvre, d’un autre registre cognitif. Les discours varient plus que les mesures sur lesquelles ils portent. Il s’agit alors plus de mise en sens que de mise en forme. À l’inverse, des mesures ont été prises récemment qui pourraient paraître aller à l’encontre des grands préceptes de l’État social actif et notamment celui de la logique de contrepartie. Les deux exemples suivants permettent de mettre en lumière une certaine ambiguïté. Ils pourraient d’ailleurs également être présentés comme des exemples typiques des compromis entre une composante social-démocrate du gouvernement et les autres formations de la coalition.

134 Pensons à la modification de la loi du 14 février 1961 qui fixe la procédure pour le contrôle de la situation familiale des chômeurs par la loi du 6 décembre 2000. S’il y a effectivement, derrière cette réforme récente la volonté déclarée d’« humaniser » le régime des sanctions et de « faire respecter la dignité des personnes lors du contrôle de la situation familiale », l’obligation d’être disponible sur le marché de l’emploi est réaffirmée [218]. Il ne faut pas voir là un changement ni du principe de disponibilité ni du contrôle. L’apparition progressive de marges budgétaires serait sans doute un facteur explicatif à mobiliser.

135 De même, l’augmentation des allocations de chômage (et donc des dépenses passives) minimales pour les isolés et chefs de famille en date du 1^er janvier 2001 semble en contradiction avec la SEE et une certaine conception de l’État social actif qui insistent sur la nécessité de lutter contre les pièges à l’emploi. Il a déjà été précisé, par ailleurs, que le montant et la durée des allocations de chômage était un sujet pour lequel les logiques belges et communautaires étaient en porte-à-faux. Faut-il pourtant en tirer pour conclusion que le référentiel belge diffère fondamentalement du référentiel communautaire ? En tout cas, la perception belge de cette problématique est constante, même si la question des pièges à l’emploi figure également parmi les préoccupations belges. Dans ce cadre, les mesures cherchent à augmenter le revenu disponible pour les bas salaires ou à garantir le maintien de certains avantages sociaux, les primes à l’embauche accordées à des chômeurs répondant à certaines conditions, disposés, par exemple, à accepter un emploi qui requiert un déplacement important. Selon la note de politique générale du Ministère de l’Emploi pour l’année budgétaire 2001 : « Une bonne protection sociale en cas de chômage demeure également [outre l’activation des allocations] de la plus grande importance. C’est grâce aussi à notre système d’allocations de chômage que le taux de pauvreté est si bas dans notre pays. Sans notre système spécifique d’allocations de chômage, avec ses allocations en principe illimitées dans le temps, le taux de pauvreté serait beaucoup plus élevé, surtout pour les chômeurs isolés et les chômeurs avec charge de famille (…). Les fondements de notre système d’assurance chômage ne sont donc pas l’objet d’un débat (…) » (p. 28).

136 Différentes actions sont actuellement développées par le gouvernement fédéral belge seul ou en collaboration avec les entités fédérées [219]. Par ailleurs, les interlocuteurs sociaux jouent également un rôle dans le domaine de l’emploi. Il est intéressant de noter que le rapport d’évaluation 2000 du MET [220] leur attribue un rôle de création des « conditions nécessaires pour l’emploi » (salaires et masse salariale attribuée à la formation) dont l’institutionnalisation se cristallise autour des accords professionnels bisannuels. Traditionnellement, les actions développées dans le cadre de la politique de l’emploi peuvent être rassemblées en trois catégories : actions sur la qualité de la main-d’œuvre, sur l’offre (volume) et sur la demande de travail. Une autre présentation plus récente des actions menées par le gouvernement fédéral peut être construite en fonction des catégories (piliers) et grands axes de la politique fédérale de l’emploi tels qu’ils sont exposés dans les notes de politique générale. Ces grands axes coïncident globalement avec les quatre piliers élaborés au niveau européen : employabilité, esprit d’entreprise, adaptabilité et égalité des chances. Ce qui est en soi un fait significatif. Une analyse de ces piliers sous l’angle des grands principes de l’État social actif a déjà été esquissée. Décrire la politique fédérale de l’emploi à partir des piliers de la SEE a l’avantage de donner dans le même temps un aperçu de ce qui constitue la substance même des PAN belges. A contrario, le biais méthodologique d’une telle approche est évident. L’utilisation de catégories pour inventorier le réel implique la présomption de leur pertinence pour le décrire. Pour remédier à cet inconvénient majeur, les politiques en décalage avec les lignes directrices pour l’emploi et les grands principes de l’État social actif doivent également être étudiées. Sauf indication contraire, les données reprises ci-dessous sont extraites de La politique fédérale de l’Emploi, rapport d’évaluation 2000 (MET, 2000) qui répertorie les principales mesures de la politique fédérale de l’emploi. Les descriptions des mesures et de leurs objectifs correspondent, sauf mention contraire, à la vision officielle développée dans les documents budgétaires ou les rapports d’évaluation du MET. Le nombre de mesures dans le domaine de l’emploi est particulièrement conséquent. Il n’est pas envisageable de développer en détail à la lumière de l’État social actif ne serait-ce que les principales d’entre-elles. On se concentrera ici sur la présentation des grandes lignes de la politique fédérale de l’emploi.

137 C’est bien sur le concept d’État social actif que le gouvernement appuie sa politique de l’emploi. La note de politique générale du Ministère de l’Emploi pour l’année budgétaire 2001 le rappelle à nouveau : « La politique économique et sociale du gouvernement vise la mise en place d’un État social actif. Son objectif est qu’un maximum de personnes, les femmes autant que les hommes, les jeunes autant que les plus âgés, les qualifiés autant que les moins qualifiés, aient un emploi » (p. 6). C’est donc l’État social actif qui donne (ou, à tout le moins, tente de donner) sens au programme d’action dans son ensemble. C’est par rapport à lui que les différentes mesures sont appelées à se situer. En somme, en tant que discours, l’État social actif est le référentiel officiel et explicite des politiques économiques et sociales en ce compris les politiques de l’emploi depuis le gouvernement Verhofstadt et pas avant. Les initiatives que le gouvernement fédéral déclare avoir pris dans le cadre de la mise en place d’un État social actif sont les suivantes : « Lutter contre le chômage des jeunes, éliminer les pièges à l’emploi, favoriser le maintien à l’emploi des travailleurs plus âgés, alléger les charges sociales au bénéfice de l’emploi, par le biais de réductions de cotisations » (ibidem).

138 Différentes actions portent sur la qualité de la main-d’œuvre et touchent donc à l’insertion professionnelle et au concept d’employabilité. Il s’agit principalement du stage des jeunes qui a été remplacé par la convention de premier emploi (ou plan Rosetta) ; de la convention emploi-formation ; du parcours d’insertion ; de l’apprentissage de professions de salariés ; du congé-éducation payé et des mesures pour les groupes à risques. Parmi ceux-ci, la convention de premier emploi et le parcours d’insertion sont à souligner. L’objectif de la convention de premier emploi est de permettre aux jeunes de s’insérer dans le marché du travail dans les six mois qui suivent la fin de leurs études via une convention de premier emploi qui fournit un emploi et/ou une formation complémentaire. Dans ce cadre, il existe des obligations d’embaucher pour les employeurs répondant à certaines conditions. Des réductions de cotisations sont prévues dans certains cas (engagement en supplément de jeunes moins qualifiés, etc.). Cette mesure s’inscrit dans la logique du pilier « capacité d’insertion » de la SEE. Elle est par ailleurs en accord avec les grands principes de l’État social actif. Cette mesure récente (votée en décembre 1999) remplace le stage des jeunes qui remonte au début des années 1980 et qui avait également pour but de favoriser leur insertion professionnelle. La préoccupation elle-même n’est pas récente. Le parcours d’insertion (anciennement Plan d’accompagnement, qui remonte à 1992) vise à prévenir le chômage de longue durée et à permettre aux jeunes demandeurs d’emploi peu qualifiés de prendre position sur le marché du travail, via la convention de premier emploi. Il est obligatoire pour tout demandeur d’emploi répondant à certaines conditions (moins de 25 ans notamment). Une convocation automatique à un entretien dans un service régional de l’emploi conduit à l’établissement d’un diagnostic de la situation du jeune et à la conclusion d’une convention d’insertion qui propose un plan d’action. Les services régionaux évaluent la manière dont le jeune exécute son plan d’action. Celui-ci peut être sanctionné « s’il ne collabore pas de manière suffisante » (rapport d’évaluation 2000, p. 89). Se croisent bien, ici, les dimensions proactivité, chances de participation et, via la possibilité de la sanction, logique de contrepartie.

139 Différentes actions portent sur (la réduction de) l’offre de travail. Ce type de politique de l’emploi vise en réalité, dans sa grande majorité, à faire sortir, de manière plus ou moins permanente, des personnes du marché du travail. Il entre désormais en conflit direct avec les nouveaux objectifs européens de taux d’activité et l’accent mis sur la participation par l’État social actif. C’est le cas de la prépension conventionnelle et de la prépension à mi-temps. Comme l’indique le rapport d’évaluation 2000 (p. 101), la prépension conventionnelle est apparue dans un contexte où il convenait de « prendre des mesures appropriées pour faire face à des situations de sous-emploi et en vue notamment de promouvoir le maintien au travail des travailleurs moins âgés » [221]. Elle est aussi conçue comme un instrument permettant aux entreprises en situation économique difficile d’opérer des restructurations par le licenciement de travailleurs à partir de 50 ans dans un cadre social plus acceptable pour eux (ibidem). La note de politique générale pour l’année 2001 indique, comme deuxième grand axe politique, la volonté de s’éloigner de ce système et de promouvoir un départ progressif du marché du travail, tout en reconnaissant la difficulté de modifier les attitudes et désirs de continuité des différents acteurs dans le domaine (p. 4). Un volet du Plan Onkelinx (Plan fédéral pour l’emploi) présenté en septembre 2000 traite spécifiquement de cette question et s’appuie d’ailleurs sur l’objectif européen fixé à Lisbonne. D’autres mesures de ce type (gestion de flux et sortie du marché du travail) existent, principalement dans la réglementation du chômage : interruption du chômage, chômeurs âgés, suspension pour chômage de longue durée. Depuis la loi du 22 janvier 1985, l’interruption de carrière existe également. À la différence des autres mesures de cette catégorie, par son caractère temporaire ou partiel, cette dernière correspond à l’optique de flexibilité et de meilleure articulation entre vie de famille et vie professionnelle prônée par l’État social actif. Cet objectif se range aisément sous le pilier « capacité d’adaptation » de la SEE. Un pan du Plan Onkelinx présenté vise à réviser ce système dans le sens d’une extension de celui-ci. Plus largement, en ce qui concerne l’aménagement individuel du temps de travail, ce Plan prévoit un droit à un crédittemps d’un an sur l’ensemble de la carrière, un droit à un crédit-temps supplémentaire de deux ans par convention, un droit à la semaine de quatre jours avec réduction proportionnelle des rémunérations, une augmentation de l’allocation du congé pour soins palliatifs, un assouplissement des modalités pour le congé parental, un congé de paternité de dix jours et la création d’un compte épargne temps individuel.

140 Différentes actions portent sur la demande de travail. Celles-ci ont pour objectif d’augmenter le volume de la demande de main-d’œuvre. Les mesures liées aux agences locales pour l’emploi (ALE) tentent de remettre partiellement au travail des chômeurs de longue durée en essayant de susciter une demande d’emplois dits de proximité. Par le biais de l’activation des allocations de chômage, les emplois-services visent à la création d’emploi. À côté de cela, existent également des programmes de création d’emploi au niveau fédéral (agents contractuels subventionnés notamment). Par ailleurs, d’autres mesures visent à encourager l’embauche ou maintenir l’emploi par la réduction des charges sociales (Plan plus un, Plan plus deux, Plan plus trois, Plan avantage à l’embauche, Maribel social, réduction structurelle des charges sociales et réduction des cotisations sociales personnelles pour les travailleurs à bas salaire). Il faut noter que les réductions de charges dites structurelles sont inconditionnelles mais favorisent de facto plus particulièrement les créations d’emplois en faveur des travailleurs peu rémunérés. Ce type de mesure correspond à une ligne directrice du pilier « esprit d’entreprise » de la SEE. Les autres réductions sont conditionnelles et sont présentées comme des politiques actives de l’emploi ciblées. Sur ce point, la réduction du coût indirect du travail, la priorité et les mesures ne sont pas nouvelles (le programme Maribel commence au tout début des années 1980). Elle cadre avec le nouveau discours belge et européen, comme, notamment, l’étude des déclarations gouvernementales l’a montré. La note de politique générale pour l’année budgétaire 2001 estime (p. 18) que l’ensemble des réductions de cotisations s’élèveront à plus de 3,72 milliards d’euros. Ce qui correspond à une augmentation de plus 740 millions d’euros par rapport à 2000 et de plus 1,74 milliard d’euros par rapport à 1999.

141 Ce dernier type de mesure rappelle utilement l’interconnexion qui existe entre politique de l’emploi, fiscalité et parafiscalité. Il faudrait y ajouter également la politique sociale dans son ensemble. En effet, une meilleure intégration sur le marché du travail des minimexés et des bénéficiaires de l’aide sociale constitue une autre priorité affichée du gouvernement actuel. Le programme Printemps (voir lignes générales de politique pour l’année budgétaire 2001 du Ministère des Affaires sociales) a d’ailleurs pour objectif spécifique de réduire leur nombre de moitié sur cinq ans, à l’aide de programmes d’activation et d’insertion. Ce programme comprend différents axes : intérim d’insertion, perspectives supplémentaires de travail dans le cadre de l’économie sociale, etc.