Le refinancement des matières communautaires

37Faute de refinancement des Communautés à partir du pouvoir fédéral, les Régions wallonne et bruxelloise seraient sollicitées pour pallier les difficultés financières de la Communauté française survenues après l’entrée en vigueur de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions. Or la viabilité de la Communauté française représente un enjeu de premier plan pour les francophones bruxellois. D’abord parce que la survie de la Communauté française est fondamentale pour la place qu’occupent les francophones dans l’État. Un délabrement financier de la Communauté française pourrait entraîner sa remise en question, menaçant ainsi le lien entre la Wallonie et Bruxelles. Ensuite, parce que les problèmes régionaux, particulièrement dans le cas d’une grande métropole urbaine comme Bruxelles, requièrent la mise en œuvre de moyens importants dans les matières communautaires. On peut évoquer , par exemple, le rôle de l’enseignement et de la formation professionnelle pour améliorer la situation des quartiers difficiles. Comme nous l’avons vu, à Bruxelles, l’aide régionale à la Communauté française s’opère via un transfert financier de la Région aux commissions communautaires. Un tel mécanisme place les négociateurs bruxellois francophones dans une position de demandeurs par rapport à leurs interlocuteurs flamands (si l’on veut transférer davantage que les montants fixés dans la loi spéciale). Et cela d’autant plus que la Commission communautaire française elle-même se trouve dans une situation financière délicate. Le refinancement des Communautés prévu par les accords du Lambermont est censé apporter une solution durable à une préoccupation essentielle des francophones bruxellois.

38Les partis démocratiques francophones mesuraient donc l’importance de l’acquis que représentait le refinancement de la Communauté française. En témoigne le débat qui eut lieu au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale le 1^er février 2002, à la suite de la communication du ministre-président de Donnea sur l’accord du Lambermontbis. Le président du groupe socialiste francophone, Rudi Vervoort, voyait dans le refinancement des Communautés l’un des points forts des accords du Lambermont et « un acquis considérable, en particulier pour l’enseignement, l’aboutissement d’une stratégie de longue haleine »  [24]. Isabelle Gélas annonçait que « le FDF souscrit sans réserve au volet de l’accord qui concerne le refinancement des Communautés »  [25]. Sa partenaire libérale de la Fédération, Marion Lemesre, considérait qu « une des parties essentielles de l’accord de la Sainte-Perlette est relative à l’amélioration du mécanisme de financement des Communautés ». Elle situait là « en tant que francophone bruxelloise (...) le véritable enjeu »  [26]. L’élu écologiste Christos Doulkeridis qualifiait le refinancement des Communautés de « victoire pour les Bruxellois »  [27]. Membres de l’opposition, tant fédérale que régionale, les sociaux-chrétiens francophones préféraient aborder des volets de l’accord qui prêtaient davantage le flanc à la critique. Cela n’empêchait pas leur présidente, Joëlle Milquet, d’admettre au cours de ses entretiens avec la presse que le refinancement de la Communauté française était nécessaire  [28]. Le PSC critiquait cependant le calendrier de ce refinancement ainsi que le passage d’une répartition basée sur le nombre d’élèves à une répartition basée sur la contribution de chaque région à l’IPP .

Les moyens financiers de la Région de Bruxelles-capitale

39Les conséquences financières des accords du Lambermont sur les finances régionales bruxelloises ont suscité une polémique entre les partis francophones bruxellois.

40Au lendemain de l’accord le 16 octobre 2000, le ministre-président bruxellois, François-Xavier de Donnea, restait très prudent quant aux effets de celui-ci sur la situation financière de la Région de Bruxelles-capitale. Le 4 novembre, il déclarait au journal Le Soir ne pas encore disposer de chiffres suffisants pour juger des conséquences de l’accord sur les finances de Bruxelles et, notamment, pour déterminer si l’augmentation des moyens que donne la régionalisation totale des impôts régionaux procure une marge de manœuvre permettant la réduction de certaines impositions en cas de concurrence fiscale déloyale.

41Les mécanismes correctifs introduits lors du deuxième tour de négociation (23 janvier 2001) afin d’éviter que les Régions ne soient rapidement pénalisées si les recettes des nouveaux impôts régionaux à taux et base inchangés étaient inférieures aux recettes obtenues par ceux-ci en 2002 avaient pour but de rassurer les négociateurs francophones de la majorité bruxelloise (Fédération PRL FDF MCC et PS).

42Au cours du débat au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale du 1^er février 2001, qui suivit la communication du ministre-président sur l’accord du Lambermont-bis, le président du groupe PRL FDF, Marc Cools, constatait que les ressources régionales bruxelloises restaient identiques. Soulignant que l’autonomie fiscale demeurait limitée, Marc Cools relevait que des moyens étaient prévus pour éviter la migration, la délocalisation et la concurrence fiscale malsaines en matière de taxes de circulation et de mise en circulation, de précompte immobilier, d’eurovignettes, de droits de succession et d’impôt sur les personnes physiques. Le président du groupe PRL FDF admettait que ces accords institutionnels ne réglaient toutefois pas les questions du refinancement de la Région mais il précisait que cela n’était pas leur objectif. Il estimait cependant que les Bruxellois devaient rester demandeurs pour parvenir à financer l’ensemble des charges liées au rôle de capitale et qu’il serait également nécessaire d’augmenter le financement des communes bruxelloises  [29].

43Son collègue socialiste, Rudi Vervoort, faisait remarquer que sur le plan financier, l’objectif de l’accord du Lambermont-bis ne portait que sur la concrétisation des principes adoptés dans l’accord du mois d’octobre 2000, qui prévoyait la neutralité financière du transfert des impôts régionaux, tant pour l’autorité fédérale que pour les Régions. Il se montrait satisfait de voir que, grâce au mécanisme correctif, cette condition était réalisée pour Bruxelles, y compris dans les années à venir. Il jugeait l’autonomie fiscale acceptable dans la mesure où elle s’inscrit dans une fourchette maintenue en deçà des seuils où l’on pourrait craindre les effets de délocalisation fiscale  [30].

44Le ton était plus critique chez les écologistes. Assumant la participation de leur parti aux négociations de l’accord du Lambermont-bis, ils retrouvaient leur rôle d’opposition au niveau bruxellois et se livraient à une offensive contre le ministreprésident. Evelyne Huytebroeck et Christos Doulkeridis reprochaient au gouvernement bruxellois sa non-représentation et le manque de préparation de revendications en termes de refinancement structurel de la Région de Bruxelles-capitale à la négociation d’octobre : « On ne pouvait donc attendre de Saint-Polycarpe un refinancement légitime que vous n’aviez pas négocié à la Sainte-Thérèse . L’enjeu pour Bruxelles consistait donc à limiter la casse, à veiller à ce que la traduction du texte ne pénalise pas la Région. » Christos Doulkeridis faisait remarquer qu’à Bruxelles, la part importante, comparativement aux autres Régions, des recettes liées aux impôts régionaux impliquait que plus on augmentait cette part, plus on avait intérêt à maîtriser l’évolution de ce type de recettes, lesquelles étaient précisément aléatoires. Evelyne Huytebroeck exprimait , par ailleurs, son désaccord à propos du refus de François-Xavier de Donnea d’évoquer le refinancement de Bruxelles à la Corée bruxelloise  [31].

45Le PSC, qui qualifiait les accords institutionnels de désastreux pour Bruxelles, voulait savoir à quel titre François-Xavier de Donnea avait été présent à la négociation du Lambermont-bis. Il faut rappeler, qu’alors que le gouvernement bruxellois n’était pas représenté à la négociation d’octobre, François-Xavier de Donnea avait été invité à participer à celle de janvier « en tant que ministre-président du gouvernement régional bruxellois afin de défendre les intérêts de Bruxelles » sans être mandaté par le gouvernement bruxellois  [32]. Pour les sociaux-chrétiens francophones, les décisions arrêtées au Lambermont constituaient un définancement et préfiguraient l’asphyxie à moyen terme de la Région de Bruxelles-capitale. Benoît Cerexhe constatait que, même si la part de la Région de Bruxelles-capitale dans l’IPP national est en constante diminution, ses recettes, dans le cadre de l’actuel mécanisme de financement, n’en croissent pas moins à un rythme proche de celui de la croissance du PIB. On avait donc choisi de raboter une source de refinancement au profit de taxes dont le rendement était non seulement aléatoire mais aussi non directement lié à la croissance. Le président du groupe PSC exprimait également la crainte que l’autonomie fiscale accordée aux Régions ne génère des risques importants de concurrence fiscale au détriment de la Région de Bruxelles-capitale et ne contribue à l’exode des classes moyennes bruxelloises. Rappelant les déclarations de Jacques Simonet, qui parlait d’un refinancement nécessaire de 11 milliards, et de Rufin Grijp, qui avait fait état lors de la précédente législature d’un besoin de refinancement de 18 milliards, Benoît Cerexhe soutenait que le non-refinancement de la Région était une occasion manquée qui ne se présenterait plus avant dix ans, c’est-à-dire, avant la fin de la période transitoire prévue dans les accords  [33].

46Le PSC revenait à la charge quelques jours plus tard sur base d’une publication de son centre d’études, le CEPESS, qui portait sur les conséquences financières des accords du Lambermont pour la Région de Bruxelles-capitale. Commentant les conclusions de cette étude, Benoît Cerexhe prédisait un « définancement » structurel de Bruxelles qui amènerait la Région à se positionner comme demanderesse par rapport aux autres Régions et risquerait de provoquer une nouvelle négociation sur la scission de la sécurité sociale.

47À la suite du débat parlementaire du 1^er février, il fut décidé au gouvernement bruxellois que le ministre régional du Budget, Guy Vanhengel, fournirait une estimation chiffrée sur l’impact financier des accords pour Bruxelles. Le ministre transmettait donc, à la mi-février, une note distribuée en séance sur « les conséquences de l’accord du Lambermont pour les finances de la Région de Bruxelles-capitale » dans laquelle il concluait que le mécanisme était neutre du point de vue budgétaire pour la Région de Bruxelles-capitale.

La situation des francophones de la périphérie

48La décision de régionaliser les lois communale et provinciale, contenue dans l’accord du 16 octobre 2000, était attaquée par des partis francophones non représentés aux négociations, et qui n’avaient cessé d’exiger que la situation des francophones de la périphérie figure à l’ordre du jour du groupe de travail sur le fonctionnement des institutions bruxelloises. Le PSC déplorait un grignotage des facilités et une menace de flamandisation des communes à facilités  [34]. Le président du FDF, Olivier Maingain, mettait en garde : « Lorsque l’on donne le signal à la Flandre que la périphérie peut passer par pertes et profits à son avantage, on ouvre la voie de Bruxelles. » Il annonçait la préparation d’une consultation populaire de la périphérie au sujet de la régionalisation de la loi communale ou de l’échange des facilités contre la protection des minorités  [35]. François-Xavier de Donnea lui-même ne cachait pas un certain trouble. Au reproche de lâchage des francophones de la périphérie, il répondait : « Qu’on le sache : il sera très difficile d’arriver à un accord avec les Flamands sur le fonctionnement des institutions bruxelloises s’ils ne respectent pas tous les engagements pris dans le passé à l’égard des francophones de la périphérie ! »  [36]

49Le débat du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale du 1^er février 2001 sur les accords du Lambermont confirmait le clivage à propos de la régionalisation de la législation organique des provinces et des communes entre, d’une part, le PSC et le FDF, qui s’y montraient très hostiles, et, d’autre part, le PRL, le PS et Écolo.

50Le PSC était très critique à propos de ce volet de l’accord. Son président de groupe, Benoît Cerexhe, estimait que les Bruxellois avaient à l’égard des francophones des communes à statut linguistique spécial un devoir d’attention, d’assistance et de combat dans la défense des droits fondamentaux. Il fustigeait la manière dont les négociateurs du Lambermont avaient lâché les francophones de la périphérie alors que les partis politiques francophones avaient empêché sous l’ancien gouvernement que l’article 162 de la Constitution (selon lequel les institutions provinciales et communales sont réglées par la loi) soit ouvert à révision, bloquant par là la régionalisation de la loi communale  [37]. Le FDF marquait également son opposition à ce projet.

51Isabelle Gélas rappelait que les présidents de partis francophones s’étaient engagés, avant les élections législatives et régionales du 13 juin 1999, à ne pas se laisser entraîner sur le terrain de la régionalisation de la loi communale. Elle constatait que les autorités de tutelle flamande se trouveraient en mesure de menacer plus directement les mandataires francophones et de mettre en danger la paix communautaire et la démocratie communale. Elle annonçait que son parti ne voterait pas ce chapitre des accords institutionnels aussi longtemps que des garanties ne seraient pas inscrites dans la loi en projet pour que les francophones de la périphérie bénéficient d’une protection équivalente à celle reconnue aux Flamands de Bruxelles. Et elle refusait « le chantage de la Volksunie qui vise à exiger toujours plus pour les Flamands de Bruxelles et à ignorer les francophones de la périphérie ». Avec Jean-Pierre Cornélissen, elle exigeait le respect de la convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la protection des minorités nationales, non encore ratifiée par la Belgique, tant pour les francophones de la périphérie que pour les Flamands de Bruxelles  [38]. Le FDF n’était pas suivi jusque-là par son partenaire PRL. Marc Cools considérait en effet que la régionalisation de la loi communale était un choix logique tout en reconnaissant qu’elle faisait naître des inquiétudes pour les francophones de la périphérie bruxelloise. Mais il voyait dans la déclaration faite par le président du VLD, Karel De Gucht, le 28 janvier 2001 sur le plateau de l’émission De Zevende Dag qualifiant la circulaire Peeters de tracasserie inutile, un langage nouveau prometteur quant à l’évolution des débats et de leur climat général  [39]. Alors qu’Écolo demeurait assez en retrait sur la question, le président du groupe socialiste, Rudi Vervoort, mettait l’accent sur la partie de l’accord qui prévoit le maintien intégral des garanties existantes pour la protection des minorités, à Bruxelles comme en périphérie, et l’obligation d’uniformité des dispositifs sur l’ensemble du territoire régional  [40].

La pression sur le groupe de travail

59Pour être adoptés, les projets de lois spéciales concrétisant les accords du Lambermont doivent obtenir une majorité dans chaque groupe linguistique de chacune des deux Chambres (Chambre et Sénat), à la condition que la majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés. Les partis signataires des accords disposaient en principe de cette majorité.

60Cependant, le vote des lois spéciales se trouvait hypothéqué à la Chambre par les réactions de la composante FDF de la Fédération PRL FDF MCC (2 députés) et, surtout, de la Volksunie (8 députés).

61Le 23 janvier 2001, le FDF faisait savoir qu’il ne voterait pas les articles relatifs au transfert aux Régions de la réglementation organique des provinces et des communes lors du vote du projet de loi spéciale portant transfert de diverses compétences aux Régions et Communautés.

62La Volksunie, de son côté, apparaissait divisée. Son président, Geert Bourgeois, s’opposait à l’accord signé par les deux négociateurs de son parti, Bert Anciaux (ministre flamand de la Culture) et Patrick Vankrunkelsven (précédent président de la Volksunie, sénateur et coprésident de la Conférence intergouvernementale et interparlementaire du renouveau institutionnel). Le bureau de la Volksunie approuvait les accords le soir du 24 janvier, mais quatre de ses huit députés s’y opposaient et Geert Bourgeois démissionnait de son mandat de président le 26 janvier. Le rapport de forces entre pragmatiques et fondamentalistes basculait toutefois lors du vote du conseil du parti dans la nuit du 30 au 31 janvier 2001 et les accords y étaient rejetés par 69 voix contre 61. L’espoir de voir la Volksunie voter les accords n’était cependant pas totalement écarté et la recherche des suffrages de ce parti fut à ce moment privilégiée par rapport à toute autre voie telle, par exemple, une négociation avec le PSC. Le président du VLD, Karel De Gucht allait ainsi mener une mission de médiation auprès d’une délégation de la Volksunie conduite par son ancien président Geert Bourgeois. Il apparut que le vote des élus de la Volksunie pourrait être obtenu s’il était répondu à la revendication exprimée lors du conseil de ce parti du 9 décembre 2000 d’une représentation garantie des Flamands au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale. Le groupe de travail sur le fonctionnement des institutions bruxelloises se trouvait de ce fait investi d’une lourde responsabilité : le vote des accords du Lambermont était suspendu à ses résultats  [43]. Aussi plusieurs personnalités politiques francophones soulignaient-elles l’enjeu que représentait le vote des accords du Lambermont. Le 15 février 2001, le ministre du Budget de la Communauté française, Rudy Demotte, déclarait « sans l’exécution des accords du Lambermont, la Communauté française se retrouvera dans une position très difficile, voire insurmontable Ibid. »  [44]

63Le ministre-président de la Communauté française, Hervé Hasquin, soulignait à propos de la Corée bruxelloise que « tout le monde mesure l’importance de l’enjeu » et il écartait les préoccupations francophones relatives à la régionalisation de la loi communale pour la périphérie. Pour lui, le projet de loi spéciale reprenait toutes les exceptions et protections concernant les communes à facilités. Pour le reste, il considérait que les francophones qui s’installent en Flandre doivent savoir qu’ils s’installent en Flandre et il évoquait à ce sujet les colonies juives en Palestine  [45] ! Les présidents Di Rupo (PS) et Michel (Fédération PRL FDF MCC) montaient également au créneau pour insister sur l’importance pour les francophones que soient votés les accords du Lambermont  [46].

La position de François-Xavier de Donnea

64Dès le 25 janvier 2001, François-Xavier de Donnea avait informé ses collègues du gouvernement bruxellois de son intention de réunir à nouveau le groupe de travail sur le fonctionnement des institutions bruxelloises  [47].

65Le 1^er février, il faisait connaître sa position par rapport à la reprise de la négociation bruxelloise à l’émission de la radio de la RTBF , Matin Première, dont il était l’invité, et à La Libre Belgique. À cette occasion, il rappelait l’enjeu proprement bruxellois des travaux de son groupe, indépendamment des accords du Lambermont.

66Il mettait en évidence le fait que non seulement les Flamands mais également les francophones, avaient intérêt à aboutir à un résultat positif afin que les institutions bruxelloises ne soient pas bloquées. Faisant état de contacts bilatéraux pour déminer le terrain, il confirmait sa volonté de réunir le groupe de travail dans la seconde moitié de février et il exprimait son souhait d’aboutir avant l’été. En ce qui concerne les sujets à aborder, il affirmait vouloir s’en tenir strictement aux deux points contenus dans l’accord gouvernemental bruxellois : trouver une formule qui évite un blocage des institutions bruxelloises, d’une part, améliorer les possibilités de travail des représentants flamands au sein des assemblées régionales bruxelloises – ce qui pose la question du nombre de représentants flamands dans ces assemblées –, d’autre part.

67« Et si on veut charger davantage la barque, il est certain qu’on ne réussira pas » déclarait-il au micro de Jean-Pierre Jacqmin, le journaliste de Matin Première. En se campant sur cet ordre du jour, le président du groupe de travail signifiait son refus de céder à une nouvelle exigence flamande qui aurait voulu intégrer la représentation flamande au niveau des communes bruxelloises dans le champ des discussions. Il se recentrait aussi par rapport à ses prises de position antérieures en opérant une séparation entre la négociation bruxelloise et la situation des francophones de la périphérie. La négociation était à ses yeux confrontée à deux tabous : la volonté flamande de ne pas toucher aux mécanismes de double majorité (pour l’élection et la censure du gouvernement, pour le vote des ordonnances bicommunautaires) et l’attachement francophone au principe ‘un homme, une voix’. Il revenait sur sa proposition de l’année précédente – qu’il admettait très complexe – , laquelle avait essayé de tenir compte de ces deux contraintes.

68Le 2 février, le président de la Fédération bruxelloise du PS, Philippe Moureaux, adoptait une position analogue dans une interview accordée au journal Le Soir. Le dirigeant socialiste soulignait également l’intérêt de tous les démocrates de Bruxelles à ce que le groupe de travail dégage une solution. Il s’en tenait également aux sujets décidés par le gouvernement bruxellois, jugeant dangereux de vouloir élargir le débat en effectuant un parallélisme avec la situation de la périphérie. Enfin, il se montrait moins critique que précédemment à l’égard de la proposition de Donnea, tout en rappelant la voie lancée par son parti et Écolo, à savoir la possibilité de constituer des listes bilingues.

Le problème de la périphérie

69François-Xavier de Donnea et Philippe Moureaux avaient écarté la situation des francophones de la périphérie de l’agenda du groupe de travail sur le fonctionnement des institutions bruxelloises. Toutefois, il était clair qu’un apaisement de la situation en périphérie serait de nature à faciliter le travail du groupe bruxellois alors que le FDF et le PSC dénonçaient les vexations faites aux francophones de ces communes.

70La déclaration du président du VLD, Karel De Gucht, à l’émission de la VRT De zevende dag le 29 janvier 2001, qualifiant la circulaire Peeters de « tracasserie » laissait espérer un tel apaisement. Le 30 janvier, invité de l’émission de la RTBF Matin Première, le ministre libéral flamand du gouvernement bruxellois, Guy Vanhengel, déclarait à son tour que cette circulaire était perçue par un bon nombre de néerlandophones comme une tracasserie administrative. Mais cette attitude de pacification n’était pas partagée par tous les responsables politiques flamands. Le ministre des Affaires intérieures du gouvernement flamand, Johan Sauwens (VU), qui sera amené à démissionner le 11 mai 2001 suite à la révélation de sa participation à une réunion du Sint-Marteensfonds, association d’anciens collaborateurs, annonçait le 7 février 2001 qu’il avait chargé le gouverneur du Brabant flamand d’envoyer un commissaire spécial à Wezembeek-Oppem pour veiller au remboursement de la taxe sur les déchets créditée en 1998. En effet, la commune de Wezembeek-Oppem avait envoyé les courriers invitant à payer la taxe en néerlandais et en français selon le rôle linguistique des habitants, alors que la circulaire Peeters oblige les autorités des communes à facilités à envoyer tout document en néerlandais, les francophones devant introduire une demande pour l’obtenir en français. La décision du ministre Sauwens était immédiatement qualifiée par le FDF de « coup mortel aux accords de la Saint-Polycarpe »  [48]. La tension retomba suite à une rencontre entre le ministre Sauwens et le bourgmestre de Wezembeek-Oppem, François Van Hoobrouck, le 12 février qui aboutissait à une solution technique en attendant l’arrêt du Conseil d’État. L’incident était cependant révélateur du risque d’une flambée communautaire susceptible de porter atteinte à la négociation communautaire.

Le remplacement de François-Xavier de Donnea par Daniel Ducarme

71Le samedi 10 février 2001, La Libre Belgique créait la surprise en annonçant le remplacement de François-Xavier de Donnea par Daniel Ducarme à la tête du groupe de travail sur le fonctionnement des institutions bruxelloises. L’information fut reprise le 12 février par les autres journaux et confirmée le même jour par François-Xavier de Donnea, qui justifiait son retrait par son accession au poste de ministre-président de la Région de Bruxelles-capitale. Dans ces conditions, expli-quait-il, il lui serait désormais difficile de lancer des idées qui n’auraient pas recueilli un consensus au sein de l’exécutif qu’il préside. Il estimait par ailleurs souhaitable d’impliquer aussi l’opposition démocratique. Pour ces raisons, il jugeait préférable de porter la négociation au niveau des partis démocratiques bruxellois et de ne pas y impliquer le gouvernement régional. Il voyait dans le poids politique de Daniel Ducarme, fraichement élu conseiller communal à Schaerbeek, un élément de nature à contribuer à l’avancement des travaux et il effectuait un parallélisme avec la mission de déminage confiée du côté flamand au président du VLD, Karel De Gucht.

72Ce changement confirmait , de façon différée, les bruits lancés début décembre à propos du départ de François-Xavier de Donnea de la présidence du groupe de travail (cf. supra) et suscita certaines interrogations. En effet, lors de la rentrée de janvier, François-Xavier de Donnea se déclarait « maître des manœuvres »  [49] et rien ne laissait présager qu’il céderait sa place un mois plus tard. Le 1^er février 2001, dans ses déclarations à la presse, il définissait précisément les orientations qu’il allait imposer au groupe de travail. Et aux journalistes de La Libre Belgique, Olivier Mouton et Pascal Sac, qui lui demandaient s’il allait continuer à présider ce groupe, s’il n’y avait plus d’hésitations, il répondait : « L’accord de gouvernement prévoit que son formateur le préside.

73Soit votre serviteur. Ce n’est pas sans péril. Mais à vaincre sans péril, on triomphe sans gloire. Je suis prêt à assumer le péril. »  [50] La pression mise sur le groupe de travail par les problèmes de majorité liés à l’adoption des accords du Lambermont ne l’avait pas déstabilisé et il paraissait garder fermement le contrôle de la situation, notamment lorsqu’il déclarait à propos des revendications de la Volksunie : « Je n’ai jamais eu l’habitude de gouverner sous pression de chantages, quels qu’ils soient. »  [51] Il devient dès lors logique de penser que le départ de François-Xavier de Donnea relevait d’une décision prise au niveau des instances dirigeantes du PRL. Il semble que Daniel Ducarme se soit positionné pour reprendre le flambeau et il aurait eu, selon La Libre Belgique, des contacts officieux avec des personnalités telles que le Premier ministre Guy Verhofdstad et le ministre bruxellois Jos Chabert (CVP) pour les convaincre de la pertinence de sa candidature  [52].

74La désignation de Daniel Ducarme fut diversement accueillie. Les partis flamands se cantonnèrent dans une prudente réserve, à l’exception de Jos Chabert qui trouva positif que le PRL fasse descendre l’un de ses poids lourds dans l’arène  [53].

75Écolo ne cachait pas sa satisfaction estimant que « sans majorité dans son gouvernement sur la Saint-Polycarpe et s’aventurant imprudemment dans des déclarations sur le non besoin de refinancement de Bruxelles, le ministre-président devait passer la main »  [54]. L’un de ses trois secrétaires fédéraux, Jacques Bauduin, parlait d’une « erreur de casting » corrigée et voyait dans le choix du président du PRL une « signification claire quant à la volonté d’apaisement »  [55].

76Le partenaire socialiste se montrait plus circonspect. Cela ne nous paraît guère étonnant dans la mesure où nous avions constaté, sur base de leurs propos tenus au début du mois de février, que François-Xavier de Donnea et Philippe Moureaux abordaient la négociation bruxelloise avec une approche semblable (mise en évidence de l’enjeu bruxellois, refus de « charger la barque »). Aussi, sans s’opposer à l’arrivée de Daniel Ducarme, Philippe Moureaux exigeait immédiatement une clarification de l’ordre du jour du groupe de travail, plus particulièrement en ce qui concerne « les surenchères d’Olivier Maingain »  [56]. Le chef de file socialiste fut d’ailleurs l’une des premières personnalités à être reçues par Daniel Ducarme (dès le 13 février). Le PSC considérait la désignation du président du PRL comme « une lourde sanction pour Monsieur de Donnea ».

77Benoît Cerexhe déplorait que le débat bruxellois fût désormais placé « sous la tutelle de négociateurs fédéraux » et craignait que les solutions qui se dégageraient serviraient d’abord l’intérêt du gouvernement fédéral avant celui des Bruxellois  [57].

78Hébergé dans les locaux du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, le nouveau président du groupe de travail s’attelait immédiatement à la tâche. Il confirmait qu’il s’en tiendrait, pour l’agenda des travaux, à ce qui avait été convenu dans la déclaration gouvernementale. Il annonçait qu’il ferait d’abord un tour des différents partenaires avant de réunir le groupe de travail. Sans vouloir se laisser enfermer dans un calendrier, il n’excluait pas des avancées pour Pâques  [58].

Les positions néerlandophones

79Nous avons constaté l’impatience des partis flamands au sujet de la reprise des séances du groupe de travail bruxellois. Nous avons également relevé, lors de la première phase des travaux, leur attachement à l’agenda des travaux tel que défini dans l’accord gouvernemental (donc le refus d’y aborder la question de la périphérie) et leur opposition à ce que l’on remette en cause les mécanismes de double majorité. Ils ne variaient pas sur ces points. L’accord sur la régionalisation de la loi communale, plus que de véritablement les inquiéter quant au maintien de leurs garanties au niveau des communes bruxelloises, avait surtout pour effet de raviver une de leurs préoccupations par rapport à la situation institutionnelle bruxelloise, à savoir leur faible participation à la gestion des pouvoirs locaux bruxellois. Ce thème n’allait cesser d’influencer leur position par rapport à la négociation bruxelloise. Ils s’étaient mis d’accord sur l’établissement d’un cahier de revendications à l’égard du pouvoir fédéral, portant à la fois sur une amélioration de leur représentation dans les pouvoirs locaux bruxellois et sur les moyens d’empêcher que leurs garanties existantes ne puissent être remises en cause par les francophones après la régionalisation de la loi communale. Mais ils laissaient apparaître des hésitations quant à l’opportunité d’aborder leur présence au niveau communal dans le cadre des débats du groupe de travail bruxellois.

80Le débat du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale du 1^er février 2001 sur l’accord du Lambermont-bis avait été l’occasion de débats assez vifs entre le CVP et les autres formations démocratiques flamandes, en particulier le VLD. Le ministre Vanhengel (VLD) y exprimait ses soupçons à l’égard du CVP – hostile aux accords du Lambermont- de vouloir « saboter toute solution », « charger la barque pour qu’elle ne puisse gagner le port »  [59].

81Le lendemain, la discussion fut plus sereine à l’Assemblée de la Commission communautaire flamande. Le débat fut lancé par une interpellation d’une parlementaire du CVP, Brigitte Grouwels, sur la suite que le collège avait donnée aux résolutions votées par l’Assemblée le 9 juin 2000 et le 19 décembre 2000. Le parlementaire de la Volksunie, Sven Gatz, évoquait la différence de conception entre Flamands et francophones. Les premiers considèrent qu’il y a un équilibre entre la position des Flamands à Bruxelles et celle des francophones dans la Belgique fédérale. Les seconds pensent que la position des Flamands à Bruxelles doit être comparée avec celle des francophones de la périphérie. Il constatait avec regret que, lors de la négociation d’octobre du Lambermont, la Flandre avait privilégié son intégrité territoriale – donc son pouvoir dans la périphérie – à la position des Flamands de Bruxelles. Il appelait à une unanimité flamande pour faire respecter l’accord gouvernemental bruxellois au moment d’aborder les travaux de la ‘mini-Costa’  [60]. Rufin Grijp (SP) en appelait également à une stratégie commune des partis démocratiques flamands de Bruxelles  [61].

82Toutefois, si les élus démocratiques flamands de Bruxelles s’entendaient sur l’exigence d’une représentation garantie aux niveaux régional et local, l’opportunité de présenter la représentation garantie à l’échelon communal à la Costa bruxelloise était sujette à discussion.

83Rufin Grijp, considérant la position flamande plus solide que précédemment à la Costa bruxelloise, estimait qu’il ne fallait pas hésiter à mettre la pression sur les exigences flamandes en matière de représentation dans les communes, les CPAS et les conseils de police  [62]. Brigitte Grouwels (CVP), qui avait jusque-là privilégié une démarche au niveau fédéral en ce qui concerne la représentation dans les pouvoirs locaux, ne s’y opposait pas mais exigeait alors que la réalisation des revendications contenues dans la résolution soit garantie et qu’un calendrier clair soit défini. Pour elle, l’affaire devait être réglée avant le vote des projets de loi appliquant les accords du Lambermont  [63]. D’autres orateurs se montraient plus dubitatifs, dont Sven Gatz, chargé de rédiger un nouveau projet de motion destiné à unifier les positions flamandes en vue de la reprise de la négociation bruxelloise  [64].

84La motion était adoptée par l’Assemblée de la Commission communautaire flamande le 16 février 2001. Son auteur principal, Sven Gatz, rappelait que la représentation minimale au niveau régional, prévue dans l’accord gouvernemental bruxellois, restait la première exigence  [65]. Son contenu apparaissait comme relativement souple, laissant une marge de manœuvre pour la négociation. En effet, si la motion exigeait que le gouvernement régional bruxellois exécute l’accord gouvernemental en ce qui concerne la représentation des deux groupes linguistiques au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, elle n’exigeait pas que la présence flamande au sien des autorités locales soit abordée dans les négociations du groupe de travail bruxellois. Elle se bornait à exiger que ce point soit garanti dans une loi spéciale et que la Costa bruxelloise devienne un organe permanent de concertation pour le traitement des propositions en rapport avec les administrations locales  [66].

85Deux jours plus tard, le 17 février 2001, Karel De Gucht (VLD) et Geert Bourgeois (VU) faisaient part dans les colonnes du Standaard de l’accord auquel ils étaient parvenus pour rallier la Volksunie au vote des projets de loi. Les deux négociateurs estimaient que le groupe de travail bruxellois devait aboutir à un accord avant Pâques offrant des garanties substantielles pour la représentation des Flamands aux « divers niveaux » à Bruxelles. L’exigence d’une représentation flamande au niveau communal suscita les réactions des partis francophones, qui affirmaient vouloir s’en tenir à l’agenda tel qu’il était défini dans l’accord gouvernemental.

86Dans une interview accordée au Matin, le 24 février 2001, le président de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande, Jean-Luc Vanraes (VLD), se voulait conciliant. Il soulignait que la nouvelle motion votée par son assemblée réclamait essentiellement une meilleure représentation flamande au niveau parlementaire et précisait que si l’exigence d’une représentation flamande au niveau communal restait entière, elle ne faisait pas partie des revendications immédiates des Flamands à la Costa bruxelloise. Cette dernière devrait devenir un forum de rencontre plus ou moins permanent qui permettrait par la suite d’aplanir tous les problèmes. La Costa bruxelloise aboutirait donc, selon lui, si un accord intervenait sur la représentation flamande au Conseil régional et cela devrait suffire à rallier les voix de la Volksunie.

87À ce stade, les Flamands de Bruxelles se partageaient donc entre ceux qui, sans renoncer à l’exigence d’une meilleure représentation au niveau local bruxellois, estimaient plus sage de s’en tenir à l’agenda initial du groupe de travail et ceux qui voulaient ajouter immédiatement le thème de la représentation flamande dans les communes bruxelloises à son ordre du jour.

Les positions francophones

88François-Xavier de Donnea, puis son remplaçant Daniel Ducarme, avaient défini leur position par rapport à la reprise des travaux du groupe de travail. Il s’agissait pour eux de s’en tenir à ce qui avait été défini dans l’accord de gouvernement bruxellois. La discussion devait donc porter sur la menace de blocage des institutions bruxelloises et sur la représentation flamande dans les assemblées bruxelloises. Ce faisant, ils écartaient de l’ordre du jour du groupe de travail, la situation des francophones de la périphérie et la représentation flamande dans les communes. Au cours du débat du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale du 1^er février 2001, le président du groupe PRL FDF, le libéral Marc Cools se prononçait également pour le respect de l’accord gouvernemental. Il soulignait toutefois l’attachement des francophones au respect du suffrage universel et au principe ‘un homme, une voix’. Sans demander l’inscription du refinancement de Bruxelles à l’agenda du groupe de travail, il considérait cependant que les Bruxellois devaient rester demandeurs pour parvenir à financer l’ensemble des charges liées au rôle de capitale  [67].

89Philippe Moureaux déterminait clairement la position socialiste dans une interview dans Le Soir du 2 février. Celle-ci rejoignait celle de François-Xavier de Donnea dans la volonté de s’en tenir strictement à ce qui était contenu dans l’accord de gouvernement. Les accords du Lambermont n’étaient évidemment pas sans influence sur la détermination des partis francophones représentés à la fois aux gouvernements fédéral et régional bruxellois, le PRL et le PS. Si l’on avait pu avancer que l’agenda des travaux fixé au moment du démarrage du groupe de travail n’offrait peut-être pas d’espaces suffisants de négociation pour tenir davantage compte des préoccupations francophones, la situation se présentait différemment à l’ouverture de la deuxième phase des travaux. En effet, en prévoyant le refinancement des Communautés, les accords du Lambermont apportaient une réponse satisfaisante à l’une des premières préoccupations des francophones bruxellois, même si d’autres préoccupations restaient entières, voire pour certaines étaient amplifiées (comme la situation des francophones de la périphérie).

90Mais le FDF allait plus loin que le PRL dans sa conception des travaux de la Corée bruxelloise. Au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, Isabelle Gélas définissait trois impératifs pour le FDF. Si le premier de ceux-ci – le respect du principe un homme, une voix – rejoignait la position libérale, les deux autres – le refus de la reconnaissance du Vlaams Blok comme groupe politique au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et l’exigence d’un parallélisme entre toute reconnaissance de nouveaux droits aux Flamands de Bruxelles et des avancées du même ordre pour les francophones de la périphérie – n’étaient pas défendus par leur partenaire libéral de la fédération  [68]. Un autre élu FDF, Jean-Pierre Cornélissen opposait une très nette fin de non-recevoir aux revendications flamandes relatives aux communes qui avaient été formulées dans la motion de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande le 19 décembre 2001  [69].

91Écolo affirmait sa volonté de voir avancer le groupe de travail bruxellois sur son ordre du jour. Mais les verts francophones faisaient état de leurs réticences à gonfler le nombre de députés bruxellois ainsi qu’à faire élire par cooptation des non-Bruxel-lois. Et, surtout, ils voulaient ajouter à l’ordre du jour les questions de financement et de statut de Bruxelles  [70] .

92Le PSC voulait encore davantage « charger la barque » . Dans une lettre au président du groupe de travail, Daniel Ducarme, la présidente du PSC, Joëlle Milquet, et le président de groupe au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, Benoît Cerexhe, exigeaient que l’on aborde également au groupe de travail la problématique du refinancement de Bruxelles, la situation des francophones de la périphérie, la ratification de la convention-cadre sur la protection des minorités et l’autonomie constitutive à accorder à la Région de Bruxelles-capitale. Ils estimaient qu’« il serait indécent que Bruxelles soit contrainte et forcée de couvrir les seuls intérêts de la négociation institutionnelle fédérale »  [71].

La première réunion (23 mars 2001)

97Le vendredi 23 mars, le groupe de travail établissait son agenda. Le président Daniel Ducarme indiquait qu’il y avait unanimité pour se concentrer sur la concrétisation non plus de deux, mais de trois points prévus dans l’accord régional de majorité : régler la représentation adéquate des néerlandophones dans les institutions régionales bruxelloises, dégager une solution qui permette d’éviter le blocage des institutions bruxelloises et régler la question des droits de tirage des commissions communautaires dans une perspective récurrente. L’inscription de ce dernier point à l’agenda du groupe de travail rencontrait la préoccupation plus spécifiquement francophone de l’accord gouvernemental bruxellois : selon l’esprit d’équilibre de l’accord gouvernemental, le financement régional des matières communautaires (qui profite à 80 % à la Commission communautaire française) était lié au règlement du problème de la représentation flamande dans les assemblées régionales bruxelloises. Des montants avaient été prévus pour 2000 et 2001 afin de couvrir le temps de la négociation.

98Pour les francophones, la signature d’un accord entre francophones et néerlandophones bruxellois sur la représentation flamande entraînait automatiquement la récurrence de ce financement au delà de 2001. Il semble que ce troisième point ait été inclus dans l’agenda des travaux le 23 mars car à cette date le groupe se savait contraint d’aboutir rapidement à un accord global

99La poursuite des discussions sur base de cet ordre du jour était fixée aux 17 et 18 avril 2001. Le groupe de travail devait ensuite évaluer l’opportunité de poursuivre la négociation sur d’autres domaines intéressant Bruxelles. Ces derniers ne manquaient pas. Alors que les Flamands souhaitaient aborder la question de leur représentation dans les communes, certains partis francophones voulaient discuter du refinancement de Bruxelles (Écolo, PSC) ou des limites de la Région (PSC, FDF). Les socialistes francophones, quant à eux, refusaient d’aller au-delà des trois points de l’ordre du jour.

La concertation francophone du 6 avril 2001

100Contrairement aux partis démocratiques flamands qui s’étaient mis d’accord sur un tronc commun d’exigences avant de retourner aux réunions du groupe de travail, les partis francophones ne revenaient pas à la négociation avec une position commune.

101Le 2 avril, les députés régionaux du PSC, Benoît Cerexhe et Denis Grimberghs, lançaient « un appel aux partis francophones de Bruxelles pour rédiger rapidement un cahier de revendications à présenter au gouvernement fédéral, en contrepartie naturelle du cahier de revendications flamand ». Les élus du PSC engageaient les francophones à s’adresser au niveau fédéral, à l’instar de ce qu’avaient fait les néerlandophones, pour lui présenter certains points tels que la situation des francophones de la périphérie ou le financement des charges spécifiques liées au rôle de capitale de Bruxelles [75].

102Une concertation francophone eut bien lieu mais sans le PSC et en l’absence de Daniel Ducarme qui entendait rester au-dessus de la mêlée. Les sociaux-chrétiens francophones n’y furent pas conviés parce qu’ils ne soutenaient pas les accords du Lambermont. En dépit de son opposition aux accords, le FDF y fut invité, en tant que membre de la Fédération PRL FDF MCC et parce qu’on entendait lui demander de clarifier sa position. Le PRL FDF, le PS et Écolo se retrouvèrent le vendredi 6 avril au château du Karreveld à Molenbeek-Saint-Jean (commune dont le bourgmestre est Philippe Moureaux). Ils s’accordèrent sur les propositions suivantes au groupe de travail : le refinancement de la Commission communautaire française, le refus des élus supplémentaires qui ne soient pas bruxellois ainsi que d’un Conseil de la Région de Bruxelles-capitale pléthorique, la suppression de la double majorité comme solution en cas de blocage des institutions bruxelloises.

103Une nouvelle concertation francophone, avec cette fois le PSC, eut lieu dans la matinée du 17 avril.

La réunion de Val-Duchesse

104Le 17 avril après-midi, la deuxième réunion du groupe de travail, tenue au château de Val-Duchesse, était interrompue après une heure. Le président Ducarme avait proposé une discussion sur trois points : le refinancement « récurrent et satisfaisant » de la Commission communautaire française et de la Commission communautaire flamande, la représentation des néerlandophones au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et les moyens d’empêcher le blocage des institutions par l’extrême droite. Mais les partenaires flamands considéraient le refinancement « récurrent et satisfaisant » des commissions communautaires comme un point nouveau inscrit à l’ordre du jour et ils exigeaient de ce fait que l’on aborde également la représentation flamande dans les communes. Pour eux, en effet, le refinancement de la Commission communautaire française et de la Commission communautaire flamande n’avait été prévu que pour 2000 et 2001. Les francophones avaient un point de vue radicalement différent. Ils estimaient que le refinancement avait été explicitement prévu pour 2000 et 2001, le temps de la négociation, et qu’il devait devenir récurrent une fois l’exigence de représentation flamande au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale rencontrée. Les négociateurs flamands jouaient donc sur une imprécision dans l’accord gouvernemental bruxellois  [76]. Pourtant, les partis francophones avaient toujours affirmé, sans être contredits par les Flamands, que ce refinancement deviendrait récurrent si un accord intervenait sur la représentation flamande. Leur interprétation de l’accord avait été exprimée publiquement à certaines occasions. Ainsi, Evelyne Huytebroeck, représentante d’Écolo lors de l’élaboration de l’accord gouvernemental, avait-elle clairement exposé sa conception de l’accord au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, le 10 novembre 2000. Selon elle, le refinancement des commissions communautaires pourrait être remis en cause si aucune solution n’était intervenue sur la représentation flamande à l’été 2001. François-Xavier de Donnea, lors de l’émission Matin première de la RTBF du 1^er février 2001, avait également affirmé que c’était dans l’hypothèse où le groupe de travail n’arriverait pas à résoudre les deux points de son ordre du jour (représentation flamande et parade au blocage des institutions par l’extrême droite ) que les Flamands pourraient remettre en question le refinancement de la Commission communautaire française. Le journal De Standaard du 2 février 2001 présentait d’ailleurs les enjeux de la façon suivante : « La Communauté française a besoin d’argent pour son enseignement et souhaite recevoir à peu près 800 millions de francs de la Région bruxelloise. Bien, disent les Flamands, mais alors nous demandons en échange une représentation minimale garantie au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale. » Et De Standaard d’ajouter qu’il n’y avait rien de plus à l’agenda de la Costa que l’argent bruxellois pour l’enseignement francophone et l’augmentation de la présence flamande au Parlement bruxellois « et que la chance d’y voir aborder la représentation flamande dans les communes était faible parce que l’on pouvait se demander, dans ce cas, ce que les francophones voudraient y ajouter ».

105L’argument flamand selon lequel les francophones auraient présenté une nouvelle exigence en inscrivant la question du refinancement « récurrent » de la Commission communautaire française et de la Commission communautaire flamande est donc peu convainquant. Par contre, on peut comprendre que les néerlandophones se soient inquiétés à propos du terme « satisfaisant » utilisé par les francophones, lequel pouvait laisser entendre que ceux-ci exigeraient plus que le transfert d’un milliard de francs supplémentaires de la Région vers les commissions communautaires.

106Reste à savoir pourquoi les négociateurs flamands durcissaient subitement leur position, alors que le président de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande, Jean-Luc Vanraes (VLD), avait déclaré le 24 février au journal Le Matin que la représentation flamande au niveau communal, si elle restait une exigence entière, ne faisait pas partie des revendications immédiates des Flamands à la Costa bruxelloise. Certains ont évoqué l’accord conclu à la mi-février entre le président du VLD, Karel De Gucht, et l’ancien président de la Volksunie, Geert Bourgeois, pour rallier les voix de la Volksunie au vote des lois spéciales concrétisant les accords du Lambermont. Il y était question d’une représentation flamande aux différents niveaux de pouvoir à Bruxelles, donc aussi dans les communes. On ne peut évidemment nier l’implication de l’enjeu fédéral dans la négociation bruxelloise. La présidente du groupe Écolo au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, Evelyne Huytebroeck constatait que « certaines pressions fédérales ont plus que probablement provoqué l’introduction de ce point » (la représentation des échevins flamands dans les communes). Et elle ne niait pas que « le poids du niveau fédéral sur Bruxelles a contribué à compliquer nos négociations et particulièrement les contraintes posées par la VU » [77]. Mais il faut aussi se reporter aux positions exprimées antérieurement par les Flamands de Bruxelles. Nous avons vu que leur présence dans les pouvoirs locaux bruxellois était une de leurs préoccupations importantes et que, depuis les élections législatives de 1999, ils avaient voté trois motions sur ce point à l’Assemblée de la Commission communautaire flamande avant et après les élections communales (9 juin 2000,19 décembre 2000 et 16 février 2001).

107Le rôle central imparti au groupe de travail bruxellois dans le processus d’adoption des accords du Lambermont et les appels répétés de personnalités politiques francophones à contribuer à la réussite de ces accords pour préserver la viabilité de la Communauté française avaient convaincu certains négociateurs flamands – tel Rufin Grijp (SP) – qu’ils se trouvaient en position de force pour imposer ce sujet à l’ordre du jour de la Costa bruxelloise. S’il y avait unanimité des Flamands de Bruxelles sur l’exigence d’une représentativité accrue au niveau communal, un flou subsistait dans la motion votée par l’Assemblée de la Commission communautaire flamande quant à la stratégie à adopter : elle ne précisait pas si la question devait être traitée au groupe de travail. Cette imprécision peut expliquer la volte-face constatée. La pression du CVP n’est sans doute pas négligeable dans cette crispation flamande. En effet, ce parti, membre de la majorité régionale bruxelloise mais relégué dans l’opposition au niveau fédéral, est hostile aux accords du Lambermont. Il se trouvait donc dans une situation inconfortable de nature à le pousser à une radicalisation. L’une de ses figures de proue dans les assemblées bruxelloises, Brigitte Grouwels, avait accueilli favorablement la proposition de Rufin Grijp – partisan d’aborder la représentation flamande au niveau communal à la Costa bruxelloise – d’élaborer une stratégie commune des Flamands de Bruxelles, pour autant qu’un calendrier précis soit défini. La parlementaire du CVP refusait donc que la question de la représentation flamande au niveau local soit traitée ultérieurement. On peut donc raisonnablement penser que le CVP a fait pencher la balance du côté de ceux qui estimaient la situation propice à forcer le groupe de travail à intégrer ce sujet dans les points devant être traités immédiatement.

108Suite à ce blocage, le président Daniel Ducarme suspendait la séance, tout en décidant de maintenir la négociation au niveau bruxellois malgré l’attention particulière que lui accordait le Premier ministre Guy Verhofstadt. Il allait recevoir les négociateurs flamands et francophones séparément avant de convoquer une nouvelle réunion .

Les réunions des délégations flamande et francophone et leurs suites

109Le mercredi 18 avril après-midi, Daniel Ducarme recevait successivement les délégations flamande et francophone.

110Les représentants du CVP, du groupe VLD VU O et du groupe SP AGA sortaient plutôt satisfaits de leur réunion avec le président, lequel n’avait pas exclu d’élargir l’agenda des discussions. Le président du groupe de travail faisait alors distribuer un communiqué de presse indiquant que « sur base des contacts établis, les conditions sont réunies afin de poursuivre les travaux (…) qui prendront, au moment opportun, la forme qu’il convient », alors qu’il n’avait pas encore reçu les négociateurs francophones.

111L’ouverture faite aux néerlandophones suscitait l’ire du chef de file socialiste Philippe Moureaux qui quittait précipitamment la réunion. Le PS y était cependant encore représenté par Anne-Sylvie Mouzon, laquelle refusait fermement la proposition du PRL FDF d’élargir la discussion au-delà des trois points convenus.

112Les jours suivants furent marqués par une polémique entre francophones. Dans une interview au Soir, Philippe Moureaux mettait en cause la façon de travailler de Daniel Ducarme et chargeait violemment le FDF, coupable à ses yeux d’avoir déjà fait capoter la première phase des négociations (sous la présidence de François-Xavier de Donnea) en y amenant la problématique de la périphérie. Il confirmait la position socialiste de s’en tenir aux trois points de l’ordre du jour et il affirmait que la présence garantie des Flamands au niveau communal avait été abordée et écartée lors des négociations du Lambermont. Revenir avec ce dossier supposait pour lui de rouvrir la négociation du Lambermont  [78]. Les écologistes ne se montraient guère plus tendres à l’égard de la présidence Ducarme, même s’ils estimaient qu’il fallait encore lui laisser une chance. Ils déploraient « la mauvaise foi des partenaires flamands » et se déclaraient fermes sur certaines positions francophones tout en refusant la logique de la confrontation entre communautés  [79]. Quant au président du FDF, Olivier Maingain, il répondait à Philippe Moureaux et l’accusait de jouer un jeu dangereux en cherchant à diviser la Fédération PRL FDF MCC. Il présentait le FDF comme parfaitement en phase avec le PRL et en voulait pour preuve le dépôt d’une motion conjointe à l’assemblée de la Commission communautaire française par Marc Cools (PRL) et Isabelle Gelas (FDF) « concernant l’évolution à apporter aux institutions bruxelloises »  [80]. Lors de la réunion de l’Assemblée de la Commission communautaire française du 20 avril, le président du groupe PSC, Michel Lemaire, demandait une réunion d’urgence des groupes de l’Assemblée afin de dégager des convergences francophones permettant ainsi de faire face à l’unité flamande qui s’était formée à l’Assemblée de la Commission communautaire flamande. Mais il ne fut pas suivi par les groupes de la majorité. Le 22 avril, à l’émission de la RTBF Mise au point, Daniel Ducarme annonçait la reprise des négociations pour le mercredi 24 avril. « Je resterai scotché à mon siège » déclarait-il. Le représentant du CVP, Jos Chabert, répétait à cette occasion la volonté de son parti de voir inscrire la question de la représentation flamande dans les communes à l’ordre du jour. Mais Anne-Sylvie Mouzon (PS) confirmait l’attachement de sa formation aux trois points.

113Une réunion entre les partis francophones, tenue le 23 avril, apaisait les tensions entre eux, même si les différences d’approche subsistaient. Le 24 avril, avant d’entrer en réunion, le président des libéraux bruxellois, Jacques Simonet, accordait une interview au journal Le Soir. Il souhaitait que pour la fin de la semaine l’agenda soit bouclé sur base de l’accord gouvernemental. Tout en soupçonnant certains néerlandophones de vouloir montrer « à la face du monde » que Bruxelles n’a pas la maturité pour dégager un accord en son sein, il faisait une réelle ouverture en direction des partenaires flamands. En effet, alors que le journaliste du Soir, William Bourton, l’interrogeait sur sa position concernant l’exigence d’un échevin flamand garanti, il répondait qu’il y était hostile s’il s’agissait de désigner d’office un échevin flamand quels que soient la composition des coalitions ou les rapports de force dans une commune. Mais il se déclarait prêt à discuter d’une interprétation large de la disposition légale qui permet de s’adjoindre un échevin surnuméraire dans les communes où les partis flamands participent à la majorité.

114Ajoutons encore que dans des entretiens accordés à La Libre Belgique et au Soir  [81], le président intérimaire de la Volksunie, Fons Borginon, annonçait qu’en raison de l’absence de résultats de la conférence bruxelloise, le conseil de son parti, qui devait se prononcer le 21 avril sur les accords du Lambermont, reportait sa décision jusqu’au moment où les textes seraient disponibles.

Les avancées des 24,25 et 26 avril

115Les négociations reprirent le 24 avril dans une ambiance constructive. Même si les divergences de vues entre Flamands et francophones relatives au contenu de l’agenda n’avaient pas disparu, le débat sur la représentation flamande dans les assemblées bruxelloises et sur les moyens d’empêcher le blocage des institutions par le Vlaams Blok avait pu s’engager. Ponctuées de longues interruptions où francophones et Flamands se réunissaient séparément, le président Ducarme passant d’un groupe à l’autre, les discussions progressaient les jours suivants. Même le tabou de la suppression des mécanismes de double majorité avait pu être évoqué dans une perspective de réduction du pouvoir de nuisance du Vlaams Blok.

116Un compromis s’ébauchait, dont Daniel Ducarme préparait le projet pour le vendredi 27 avril. Il prévoyait une amélioration de la représentation néerlandophone au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale par une hausse modérée du nombre d’élus (plus un renfort de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande), un dispositif permettant d’éviter le blocage des institutions par un assouplissement du mécanisme de la double majorité, le refinancement récurrent et satisfaisant de la Commission communautaire française et de la Commission communautaire flamande et l’extension des votes nécessitant la double majorité aux éventuelles modifications de la loi communale après sa régionalisation. Le représentant du PSC exprimait cependant son opposition à cette esquisse d’accord la jugeant trop favorable à la minorité flamande de Bruxelles, alors qu’a été ‘oubliée’ la minorité francophone de Flandre  [82].

Nouveau blocage et négociation finale

117Le vendredi 27 avril, les partis flamands, confortés par l’ouverture lancée par Jacques Simonet, remettaient sur la table l’exigence de la représentation flamande dans les communes. Cette journée fut marquée par des interruptions, des discussions séparées et des interventions extérieures. Elle aboutissait à la mise à l’écart du PSC et du CVP et à une négociation entre partenaires de la majorité arc-en-ciel fédérale (et la Volksunie) durant la nuit du samedi 28 avril au dimanche 29 avril. Au cours de cette nuit, des négociateurs bruxellois maintinrent le contact avec des personnalités fédérales, au premier rang desquelles, le Premier ministre Guy Verhofstadt. La négociation débouchait sur un accord qui était finalisé durant la journée du dimanche 29 avril. À 17 heures, une réunion plénière du groupe de travail était convoquée au siège du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et l’accord, dit du Lombard y était présenté. Il portait sur les trois points mis à l’agenda le 23 mars mais rencontrait les préoccupations flamandes au sujet de leur représentation dans les communes. Il accordait un financement supplémentaire de deux milliards de FB aux Commissions communautaires française et flamande (dont un en provenance de l’autorité fédérale et l’autre en provenance de la Région de Bruxelles-capitale). En contrepartie de la concession francophone sur la présence flamande dans les communes, l’accord prévoyait le transfert d’un milliard de FB de l’autorité fédérale vers les communes bruxelloises (cf. infra l’analyse détaillée et texte complet de l’accord en annexe 2).

118Le CVP s’y opposait, jugeant les garanties offertes pour la représentation flamande dans les collèges communaux insuffisantes. Du côté francophone, le PSC et le FDF refusaient également de le signer. Benoît Cerexhe jugeait l’accord démesuré. Le président du groupe PSC comparait en effet les garanties supplémentaires accordées aux Flamands de Bruxelles au désintérêt que l’on avait témoigné à l’égard des francophones de la périphérie. Olivier Maingain, le président du FDF, considérait la fixation d’une clé « arbitraire » pour la répartition du nombre de conseillers francophones et néerlandophones au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale comme une entorse « intolérable » au suffrage universel  [83].

119La mise en évidence par certains éditorialistes de la presse francophone du chantage exercé par la Volksunie et des pressions émanant du Premier ministre amène à se demander si l’on peut toujours parler d’un compromis entre Bruxellois, comme prévu dans l’accord du gouvernement fédéral du 7 juillet 1999, ou s’il s’agit d’une solution imposée par le pouvoir fédéral.

120Il est certain que le lien entre les résultats du groupe de travail bruxellois et l’adoption des accords du Lambermont par le Parlement fédéral soumettait les acteurs bruxellois aux pressions du pouvoir fédéral et des directions de partis, favorables ou hostiles aux accords.

121Il faut également relever un déséquilibre parmi les négociateurs bruxellois, tous ne disposant pas de la même marge de manoeuvre. Ainsi, les représentants du VLD et de la Volksunie devaient visiblement obtenir l’aval du Premier ministre (pour le VLD) et de leurs instances, avec lesquels ils demeurèrent en contact durant la nuit de négociations. L’implication du Premier ministre et de présidents de partis flamands rééquilibrait les forces en présence. Car la délégation francophone comptait dans ses rangs des personnages-clés libéraux et socialistes, tels Daniel Ducarme (président du PRL), Jacques Simonet (président des libéraux bruxellois) et Philippe Moureaux (président des socialistes bruxellois). Daniel Ducarme souligna le rôle déterminant joué par ce dernier en raison de son expertise des négociations communautaires  [84]. L’état des forces au sein du groupe de travail et la nécessité de dégager des masses budgétaires fédérales pour aboutir à un compromis entre les exigences flamandes et francophones poussa les francophones à envoyer certains d’entre eux expliquer au Premier ministre les propositions qui étaient sur la table. Cela permettait à ce dernier de tester – notamment auprès de la Volksunie – la faisabilité politique du compromis qui se dessinait. Le feu vert de Guy Verhofstadt ouvrait ensuite la voie vers l’accord.

122L’enjeu fédéral du débat bruxellois et le rôle joué par le Premier ministre et certains dirigeants de partis ont évidemment pesé lourd dans la conclusion de l’accord du Lombard. Il n’en reste pas moins qu’à la base, ce sont des négociateurs bruxellois qui sont parvenus à s’entendre sur une solution qui rencontrait des préoccupations importantes des francophones et des Flamands de Bruxelles  [85].

Apparentement entre listes d’un même groupe linguistique

128Afin de réduire l’impact électoral du Vlaams Blok, une première disposition consiste à instaurer une possibilité d’apparentement entre des listes du même groupe linguistique qui permette d’éviter un éparpillement des voix en surplus. En empêchant la déperdition de ces voix, on peut éventuellement en faire profiter une formation démocratique. L’idée avait été lancée par Écolo et les jeunes socialistes. Elle fut étudiée durant la négociation. Un calcul y fit apparaître qu’alors que selon le système actuellement en vigueur, une liste doit recueillir 40% des voix pour obtenir 50% des sièges du groupe linguistique néerlandais, il lui faudrait 50% des voix pour obtenir le même résultat si les autres partis flamands s’apparentaient.

Désignation des ministres et secrétaires d’État régionaux

129Ensuite, le mode de désignation des ministres et secrétaires d’État est partiellement modifié de manière à empêcher l’élection de ministres et d’un secrétaire d’État du Vlaams Blok. Rappelons que l’article 35 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises prévoit deux possibilités de désignation des ministres : soit les candidats au gouvernement sont élus s’ils sont présentés sur une même liste signée par la majorité absolue des membres du Conseil, comprenant la majorité absolue des membres de chaque groupe linguistique (art. 31 § 1^er), soit le président est élu à la majorité absolue des membres du Conseil et les groupes linguistiques élisent chacun deux membres du gouvernement. Dans cette deuxième hypothèse, les présentations de candidats au gouvernement doivent être signées par au moins cinq membres du Conseil, dans le cas du président, par au moins trois membres du groupe linguistique correspondant pour les autres candidats (art. 35 § 2). Des dispositions du même type règlent l’élection des secrétaires d’État (art.41). Jusqu’à aujourd’hui, la seconde possibilité n’a pas été utilisée. Au cas où le Vlaams Blok obtiendrait la majorité absolue dans le groupe linguistique néerlandais, le système actuel permettrait à ce groupe linguistique d’élire deux ministres et un secrétaire d’État appartenant à ce parti.

130L’accord prévoit que, si un accord n’est pas intervenu pour les élire conformément aux articles 35 § 1^er et 41 § 1^er de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, les ministres autres que le ministre-président et les secrétaires d’État régionaux sont élus à la majorité absolue des membres du Conseil sur présentation de la majorité absolue des membres de leur groupe linguistique. À défaut de majorité absolue des membres du Conseil, une seconde présentation est organisée après l’écoulement d’un délai d’un mois. Les ministres et secrétaires d’État régionaux sont alors élus à la majorité absolue des membres du Conseil, sur présentation de la majorité absolue des membres du groupe linguistique français ou de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande (dont l’accord complète la composition, cf. infra), selon le cas. Cette modification des articles 35 § 2 et 41 § 3 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises permet d’éviter l’élection de ministres et d’un secrétaire d’État du Vlaams Blok (tout en n’exemptant pas les candidats néerlandophones au pouvoir exécutif régional d’obtenir l’appui d’une majorité du groupe linguistique néerlandais). En effet, les ministres et secrétaires d’État doivent, dans une première étape, obtenir une majorité dans leur groupe linguistique pour être présentés. Mais ensuite, c’est l’ensemble du Conseil – où siègent une majorité de francophones – qui les élit. Au cas où le Vlaams Blok serait majoritaire dans le groupe linguistique néerlandais, ses candidats seraient présentés par ce groupe linguistique mais ils seraient ensuite ‘recalés’ lors du vote de l’ensemble du Conseil. La seconde présentation prévue des candidats flamands – après un mois – se fait par une majorité à l’Assemblée de la Commission communautaire flamande dont l’accord renforce la composition d’une manière qui n’est pas profitable au Vlaams Blok. En effet, l’accord prévoit d’augmenter le nombre des membres de cette assemblée de cinq sièges par rapport au nombre de conseillers régionaux néerlandophones, ces membres supplémentaires devant être répartis entre les listes à la proportionnelle des sièges attribués aux listes correspondantes du Conseil flamand où le Vlaams Blok est proportionnellement moins fort que dans le groupe linguistique néerlandais du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale.

131Corrélativement, les motions de méfiance prévues aux articles 36 § 1^er, alinéa 6 et 41 § 4 de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises sont adoptées à la majorité absolue du groupe linguistique français ou de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande, selon le cas.

132Ces deux premières mesures entreront en vigueur à la prochaine législature.

133Le Conseil d’État considère que l’amendement qui concrétise la partie de l’accord relative au second vote qui doit élire le cas échéant les ministres et le secrétaire d’État néerlandophones est contraire au principe démocratique selon lequel le gouvernement d’une collectivité politique doit constituer l’émanation directe ou indirecte de l’assemblée devant laquelle il est responsable. En effet, la présentation des membres néerlandophones du gouvernement et du secrétaire d’État néerlandophone doit obtenir une majorité à l’Assemblée de la Commission communautaire flamande.

134Or, vu la manière dont cet organe va être composé, il ne peut être considéré comme une institution de la Région de Bruxelles-capitale. Il sera en effet partiellement composé de membres élus sur base du rapport de forces au Conseil flamand. Le Conseil d’État considère également, qu’en prévoyant un système qui subordonne l’élection de certains ministres à la confiance accordée ou non par des personnes qui, en fait, n’appartiennent pas au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, cet amendement porte atteinte à l’article 122 de la Constitution qui dispose que les membres de chaque gouvernement de Communauté ou de Région sont élus par leur Conseil. Le Conseil d’État formule les mêmes objections à propos de l’amendement qui dispose qu’une motion de méfiance, dirigée contre un membre qui appartient au groupe linguistique néerlandais, doit être adoptée à la majorité absolue des membres de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande dans sa composition élargie  [88].

Double majorité au Conseil de la Région de Bruxellescapitale et à l’Assemblée réunie de la Commission communautaire commune

135Enfin, la règle de la double majorité à l’Assemblée réunie de la Commission communautaire commune et au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale est assouplie. On touche ici à ce que François-Xavier de Donnea avait qualifié de « tabou » pour les Flamands de Bruxelles. Lors de la première phase de réunions du groupe de travail, le représentant du SP, Rufin Grijp, avait fait une proposition qui allait dans cette direction mais celle-ci avait été immédiatement rejetée par d’autres négociateurs flamands  [89]. Dans l’accord du Lombard, il est prévu que si, lors d’un premier vote qui requiert la double majorité, la majorité absolue est recueillie au sein de l’assemblée mais pas au sein d’un des deux groupes linguistiques, il est procédé à un second vote qui doit recueillir la majorité absolue des suffrages dans l’assemblée et un tiers au moins des suffrages dans chaque groupe linguistique. En ce qui concerne les ordonnances et le règlement des assemblées, ce second vote ne peut intervenir moins d’un mois après le premier vote. Un tel dispositif offre non seulement une parade efficace contre les velléités de paralysie des institutions bruxelloises du Vlaams Blok, mais elle permet également d’éviter un scénario analogue à celui qui s’était présenté le 19 décembre 1997 où la Commission communautaire commune s’était trouvée bloquée en raison d’un manque de majorité absolue dans le groupe linguistique néerlandais  [90].

136Cet assouplissement de la règle de la double majorité au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et à l’Assemblée réunie de la Commission communautaire commune devrait entrer en vigueur le 1^er janvier 2002.

Suppléance des ministres et secrétaires d’État régionaux

138Les ministres et secrétaires d’État sont remplacés par leur suppléant pendant la durée de leur mandat exécutif. Les remplaçants siègent désormais en tant que parlementaires à part entière, à l’instar de ce qui se passe dans les autres assemblées législatives du pays.

Représentation des groupes néerlandophone et francophone dans le Conseil de la Région de Bruxelles-capitale

139Le nombre de membres du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale est porté à quatre-vingt-neuf. Ces quatre-vingt-neuf sièges sont répartis entre les deux groupes linguistiques à raison de dix-sept membres au groupe linguistique néerlandais et sep-tante-deux membres au groupe linguistique français. On touche ici au deuxième tabou qu’avait mis en exergue François-Xavier de Donnea – pour certains francophones, cette fois, celui du respect du principe ‘un homme, une voix’. En effet, selon ce système, la représentation francophone au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, qui représente aujourd’hui plus de 85% des élus en fonction d’une attribution des sièges basée sur les résultats électoraux, serait dorénavant limitée à un peu plus de 80%.

140Le Conseil d’État émet de sérieuses réserves quant à la compatibilité de ce système avec le droit de vote tel qu’il est interprété par la Cour européenne des droits de l’homme et la Cour d’arbitrage. Il formule également de sérieuses réserves à l’endroit de ce régime en ce qui concerne les principes d'égalité et de non-discrimination  [91]. Ce faisant , il conforte les critiques du président du groupe PSC, Benoît Cerexhe qui voit dans l’accord du Lombard « le renoncement à des valeurs pour nous fondamentales : le principe d’égalité entre Bruxellois, entre minorités et les Régions, ainsi que le principe de démocratie »  [92]. Les défenseurs de l’accord se défendent toutefois d’avoir porté atteinte à la démocratie.

141Evelyne Huytebroeck (Écolo) note que « le non-respect de ce principe d’égalité électorale ne représente pas une atteinte à la démocratie. En effet, notre régime se caractérise tant par la légitimité de la représentation fondée sur le résultat des élections que sur le respect des minorités, ce qui peut passer par leur surreprésentation »  [93]. Quant à Anne-Sylvie Mouzon (PS), elle relève que « en 1989, on appliquait la règle ‘un homme, une voix’, couplée à la double majorité. Aujourd’hui, on passe à une surreprésentation flamande et on atténue la double majorité. C’est le même équilibre, même si les plateaux de la balance ne sont pas au même endroit. »  [94]

Composition de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande

142À côté de l’augmentation de leur nombre de sièges au Conseil de la Région de Bruxelles-capitale, les Flamands obtiennent également cinq membres supplémentaires à l’Assemblée de la Commission communautaire flamande. Les sièges sont dévolus aux candidats des listes présentées à l’élection du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale. Ils sont répartis entre les listes à la proportionnelle des sièges attribués aux listes correspondantes du Conseil flamand. L’idée d’attribuer des sièges supplémentaires sur base des rapports de force au Conseil flamand avait déjà été lancée par Rufin Grijp dans sa deuxième proposition  [95]. Le poids du Vlaams Blok est en effet proportionnellement moins important au Conseil flamand qu’au groupe linguistique néerlandais du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale.

143Le Conseil d’État considère que ce dispositif n’est pas conforme au principe démocratique fondamental selon lequel la désignation d’un organe représentatif doit être assumée par ceux qui peuvent être concernés par les décisions de cet organe  [96]

144Les frais relatifs à ce renforcement des effectifs de l’Assemblée de la Commission communautaire flamande sont supportés par le budget de la Commission communautaire flamande.

Élection directe des membres bruxellois du Conseil flamand

145Enfin, l’accord prévoit l’élection directe des membres bruxellois du Conseil flamand, épargnant ainsi aux parlementaires flamands des assemblées bruxelloises un cumul très pesant. En effet, aujourd’hui, ce sont les six premiers élus du groupe linguistique du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale qui représentent les Flamands de Bruxelles au Conseil flamand. Ils siègent de ce fait à la fois dans les assemblées bruxelloises et au Conseil flamand.

146Ces mesures visant à renforcer la représentation flamande dans les assemblées bruxelloises entreront en vigueur lors des prochaines élections régionales.