Dénomination et statut

21L’organisme belge a reçu le nom de "Cour" parce qu’il prononce, comme les cours et tribunaux, des arrêts exécutoires et peut même infliger des amendes, mais aussi parce que "la dénomination peut contribuer à relever et à ennoblir une institution aux yeux du public" [4].

22Toutefois, la Cour des comptes n’est pas un organisme de l’ordre judiciaire, mais une émanation du pouvoir législatif. Cette conception a prévalu en réaction à la dépendance - et aux abus que telle situation pouvait permettre - dans laquelle se trouvaient les Cours des comptes sous les régimes français et hollandais et en raison du fait que "le contrôle externe trouve son fondement dans le droit qu’ont les représentants de la Nation d’établir les impôts et d’en régler l’affectation".

23La Cour des comptes fait fonction d’organisme délégué par la Chambre des représentants dans le but de contrôler les finances publiques.

24Le Parlement a surtout pour tâche d’exercer un contrôle politique ; la Cour des comptes, pour sa part, exerce un contrôle financier et ce pour le compte du Parlement.

25C’est ce dont témoignent les liens que la Constitution et la loi organique de la Cour des comptes ont tissés entre cette dernière et la Chambre des représentants :

• nomination des membres de la Cour des Comptes par la Chambre des représentants (article 116 de la Constitution) ;
• approbation par la Chambre des représentants du règlement d’ordre intérieur de la Cour des comptes (article 20 de la loi du 29 octobre 1846) ;
• recours à la Commission ad hoc en cas de cassation des arrêts de la Cour des comptes (article 13 de la loi du 29 octobre 1846) ;
• transmission aux Chambres du Cahier d’observations, ainsi que du compte général de l’Etat (article 116 de la Constitution) ;
• exposés à la Chambre en cas d’application de l’article 14 de la loi organique (article 14 de la loi du 29 octobre 1846) ;
• exposés à la Chambre en cas d’application de l’article 24 de la loi sur la comptabilité de l’Etat (article 24 de la loi du 28 juin 1963) ;
• communications particulières et participation aux commissions parlementaires ;
• examen des projets de budgets ;
• contrôle du Bureau de la Chambre sur le statut du personnel de la Cour des comptes.

26Bien que le lien semble plus étroit avec la Chambre des représentants, il convient d’observer que la Cour des comptes exerce son droit de contrôle au nom des deux assemblées. Elle communique ses observations à la Chambre comme au Sénat.

Composition

27Contrairement à certaines Cours des comptes étrangères, la Cour des comptes belge dispose d’une structure collégiale.

28Elle se compose de deux Chambres, une francophone et une néerlandophone qui comptent chacune un président, quatre conseillers et un greffier [5].

29Les affaires qui doivent être traitées en langue néerlandaise en application de l’arrêté royal du 18 juillet 1966 portant coordination des lois sur l’emploi des langues en matière administrative sont soumises à la Chambre néerlandaise, celles qui doivent être traitées en langue française sont soumises à la Chambre française.

30Toutefois, certaines compétences attribuées à la Cour par la Constitution et la loi relèvent de l’assemblée générale. C’est ce qui ressort de l’article 4 de la loi du 29 octobre 1846 : "La présence de la majorité des membres de la Cour est requise pour arrêter ou clore les comptes".

31C’est également dans les compétences de l’assemblée générale de traiter de toutes les affaires qui ne relèvent pas directement de l’une ou l’autre Chambre ; d’examiner toute proposition comportant un changement de jurisprudence ou une interprétation d’une loi ou d’un arrêté d’exécution ; de rédiger le Cahier d’observations et des documents soumis aux Chambres législatives, d’élaborer le budget de la Cour et d’approuver ses comptes, de prendre toute décision concernant la politique générale, la direction et la gestion de l’institution,…

32Le président le plus ancien porte le titre de premier président, le greffier le plus ancien celui de greffier en chef.

33Les greffiers n’ont pas voix délibérative. Dans les cas où la Cour des comptes agit en tant qu’organe juridictionnel, c’est le plus jeune des conseillers qui exerce les fonctions de ministère public.

34Les présidents, conseillers et greffiers sont attachés à la Chambre pour laquelle ils ont été désignés par la Chambre des représentants. Les conseillers prennent rang d’après l’ordre de leur nomination. Le président de chaque Chambre répartit les conseillers en deux sections dont la composition change périodiquement de telle manière qu’un conseiller collabore successivement pendant six mois avec chacun de ses trois collègues.

35La loi organique du 29 octobre 1846 précise que les membres de la Cour des comptes "sont nommés tous les six ans par la Chambre des représentants, qui a le droit de les révoquer" (art. 1). Ils sont donc nommés pour un terme de six années, renouvelable jusqu’à 70 ans.

36Une condition d’âge minimum est mise à l’accès aux postes de président et de conseiller (30 ans) et au poste de greffier (25 ans). Aucune condition de diplôme n’est exigée.

37Pour garantir l’impartialité et l’indépendance des membres, le législateur a introduit différentes incompatibilités :

• les membres ne peuvent être parents ou alliés entre eux jusqu’au quatrième degré inclusivement ;
• ils ne peuvent, lors de leur première nomination, être parents ou alliés, jusqu’au quatrième degré inclusivement, d’un ministre ou d’un chef d’administration générale ;
• ils ne peuvent être membres de l’une ou de l’autre Chambre législative ;
• ils ne peuvent remplir aucun emploi auquel est attaché un traitement ou une indemnité sur les fonds du Trésor ;
• ils ne peuvent être directement ou indirectement intéressés ou employés dans une entreprise ou affaire sujettes à comptabilité envers l’Etat ;
• ils ne peuvent délibérer ni décider sur des affaires qui les concernent personnellement ou dans lesquelles leurs parents ou alliés jusqu’au quatrième degré sont intéressés ;
• il leur est interdit d’exercer soit personnellement, soit sous le nom de leur épouse ou par toute autre personne interposée, aucune espèce de commerce, d’être agent d’affaires ou de participer à la direction ou à l’administration de toute société ou établissement industriel.

38Les règles relatives au traitement des membres de la Cour des comptes sont fixées par la loi du 14 mars 1975.

39Dans les faits, les membres de la Cour sont issus, à quelques exceptions près, d’un processus de promotion interne à l’institution. Le maintien d’un certain équilibre entre les principales forces politiques représentées au Parlement est de plus observé dans la composition de la Cour (y compris les deux greffiers). Cet équilibre s’établit aujourd’hui pour la Chambre française à 2 PS, 2 PSC et 2 PRL et pour la Chambre néerlandaise à 2 CVP, 2 PVV, 1 SP et 1 VU.

40La composition actuelle de la Cour est la suivante :

• premier président : Jerom Van de Velde (CVP) ;
• président : Richard Leclercq (PS) ;
• conseillers : R. Defossé (PSC), R. Farazijn (SP), Fl. Smets (PVV), Fr. Van Stapel (PVV), J. Beckers (CVP), W. Dumazy (PS), J. Thirion (PRL), R. Camus (PSC) ;
• greffier en chef : Lucien Randoux (PRL) ;
• greffier : Frans Van Den Heede (VU).

41Le premier président et le président sont chacun assistés par un directeur de cabinet et un directeur adjoint.

Les services

42Les Services de la Cour sont structurés, depuis 1972 et conformément aux conclusions d’un rapport d’audit effectué à l’époque par la Fondation Université Travail, en sept secteurs :

• secteur 1 : affaires générales (études, documentation, informatique, personnel, comptabilité, etc.) ;
• secteur 2 : contrôle des budgets économiques et sociaux (nationaux) ;
• secteur 3 : contrôle des budgets des départements dits d’autorité (Intérieur, Justice, Finances, etc.) ainsi que préparation des dossiers relevant, notamment, de l’exercice de la mission juridictionnelle de la Cour ;
• secteur 4 : contrôle des budgets dits d’équipement (Travaux publics, Communications, Défense Nationale) ;
• secteur 5 : contrôle des budgets de l’Enseignement et des Provinces ;
• secteur 6 : contrôle des dépenses liées aux traitements et aux pensions à charge du Trésor ;
• secteur 7 : contrôle des budgets communautaires et régionaux.

43Chaque secteur comprend une direction de rôle linguistique français et une direction de rôle linguistique néerlandais. Chaque direction, placée sous l’autorité d’un directeur, est elle-même divisée en trois ou quatre services pris en charge par des réviseurs.

Le personnel

44C’est la Cour qui recrute, nomme et révoque le personnel occupé dans ses services. C’est également elle qui en fixe le statut, après approbation par le bureau de la Chambre.

45Le recrutement se fait par concours. Celui qui concerne les auditeurs, est organisé tous les deux ou trois ans et est considéré comme un des plus exigeants de la Fonction publique. Le cadre de niveau 1 se compose de 14 directeurs, 42 réviseurs, 220 auditeurs (premiers auditeurs, auditeurs et auditeurs-adjoints) et 32 traducteurs et informaticiens. Les cadres de niveau 2, 3 et 4 se composent de 160 agents, dont 126 vérificateurs (niveau 2).

46On relèvera, comme particularité du statut du personnel, que les décisions disciplinaires ne sont pas susceptibles d’appel.

47Légèrement supérieurs aux barèmes de la Fonction publique classique, les traitements annuels bruts, hors primes et indemnités particulières, varient selon l’ancienneté de 1,68 à 2,22 millions pour les directeurs, de 1,24 à 1,84 million pour les réviseurs, de 0,96 à 1,73 millions pour les auditeurs, de 0,62 à 1,24 million pour les différents grades de niveau 2.

48Lors de chaque constitution d’équipes ministérielles, de nombreux auditeurs sont sollicités pour faire partie des cabinets. En vue d’éviter une désorganisation des services de la Cour, le bureau de la Chambre a fixé un plafond à ces détachements, qui ne peuvent désormais excéder le nombre de dix par rôle linguistique. Le passage par un cabinet ministériel est aujourd’hui considéré, de facto, comme une condition nécessaire à la nomination comme membre de la Cour.

49Une réorganisation des structures de la Cour est attendue.

Le budget

50Le budget de la Cour des comptes fait partie du budget général. En 1990, il s’élève à BEF 979 millions.

Les compétences administratives

52Le contrôle exercé par la Cour des comptes sur l’exécution des budgets porte à la fois sur les dépenses et les recettes qui y sont portées.

Les compétences juridictionnelles

68Les comptables, autrement dit les agents de la fonction publique qui, à un titre ou à un autre, manient des deniers publics, sont personnellement et pécuniairement responsables :

• du recouvrement des sommes, valeurs et droits dont la perception leur est confiée ;
• de la conservation de ces fonds ;
• de la régularité du paiement des dépenses auquel ils procèdent.

69Indépendamment des actions disciplinaires et des actions civiles et pénales qui peuvent être engagées, ces comptables sont justiciables devant la Cour des comptes qui, le cas échéant, pourra être amenée à les condamner au comblement du déficit constaté et au paiement d’amendes.

70Les arrêts rendus dans ce cadre sont exécutoires au même titre que les arrêts et jugement des cours et tribunaux de l’ordre judiciaire. Ils ne sont pas susceptibles d’appel, mais peuvent être déférés à la Cour de cassation pour violation de la loi ou des formes légales. Si l’arrêt est cassé, l’affaire est renvoyée à une commission ad hoc constituée au sein de la Chambre des Représentants et jugeant sans recours ultérieur.

71La compétence juridictionnelle de la Cour des comptes a été étendue aux ordonnateurs-délégués, c’est-à-dire les personnes désignées par le ministre pour engager, liquider ou ordonner le paiement d’une dépense à charge du Trésor. Ces ordonnateurs-délégués sont justiciables devant la Cour du chef des dépenses engagées en violation d’une disposition légale et qui ont causé un dommage au Trésor. Si l’hypothèse se vérifie, il incombera à la Cour d’arrêter les sommes à recouvrer à charge de l’ordonnateur délégué en cause, de lui infliger une amende et même, le cas échéant, de provoquer sa suspension ou sa destitution. Ces ordonnateurs-délégués ne disposent d’aucune voie de recours contre les arrêts de la Cour des comptes. Cette procédure n’a été qu’exceptionnellement mise en œuvre.

72La Cour des comptes est également compétente pour prononcer certaines sanctions à l’égard des contrôleurs des engagements qui n’auraient pas transmis à la Cour, dans les délais prescrits, les relevés des engagements qui servent de base à l’établissement du compte d’exécution du budget.

La mission d’information

73Le régime constitutionnel de la Belgique attribue au Parlement un rôle déterminant en matière budgétaire puisqu’il lui appartient de voter l’impôt, d’approuver les budgets et d’arrêter la loi de comptes. C’est dans cette perspective que la Cour des comptes, organe collatéral du Parlement, est amenée à jouer un rôle essentiel de conseiller budgétaire des Chambres, rôle récemment renforcé lors de la réforme des budgets et de la comptabilité de l’Etat (loi du 28 juin 1989).

74Cette mission d’information trouve à s’appliquer à tous les stades de la procédure budgétaire.

75Lors de l’élaboration du budget, des délégués de la Cour des comptes sont parfois invités à participer aux réunions de travail préparatoires aux côtés des représentants des cabinets et des administrations. Cette collaboration informelle, qui reste limitée à des cas exceptionnels (la Région wallonne notamment), débouche le cas échéant sur des observations transmises en même temps que les projets de budget aux membres des commissions parlementaires concernées. La présence de membres ou de délégués de la Cour des comptes aux séances de travail de ces commissions est même organisée dans certains cas.

76La Cour des comptes est aujourd’hui légalement invitée à assister le Parlement lors de l’examen des projets de budget. Elle a plus précisément reçu pour mission d’étudier la conformité des budgets administratifs au budget général des dépenses [10]. Elle s’attache notamment, dans ce cadre, à rechercher les sous-estimations importantes des crédits et à apprécier le volume des allocations de base au regard des lois organiques et des objectifs que le gouvernement s’est fixés dans le budget. La Cour des comptes fait part de ses observations aux Chambres dans les jours qui suivent le dépôt du projet de budget général. Elle procède également, le moment venu, à l’analyse de la conformité des budgets administratifs au budget général des dépenses.

77S’agissant de l’exécution des budgets, la mission de la Cour des comptes, déjà esquissée dans la Constitution, consiste :

• à rendre immédiatement compte aux Chambres des motifs qui l’ont amenée à refuser de munir de son visa une ordonnance, lorsque ce refus a déclenché une procédure de "visa avec réserve" ;
• à avertir les Chambres de l’inexistence de "la condition d’urgence amenée par des circonstances exceptionnelles ou imprévisibles" que le gouvernement invoque pour prendre une délibération augmentant certains crédits budgétaires ;
• à transmettre aux Chambres toute observation utile portant sur les délibérations prises par le gouvernement dans le cadre des paiements d’extrême urgence assortis du "visa provisoire".

78Après clôture du budget, la Cour des comptes est chargée de transmettre aux Chambres législatives, dans le courant de mai, une situation provisoire de l’exécution du budget de l’année précédente. Cette situation consiste en une préfiguration des résultats de l’exécution du budget et peut déboucher, le cas échéant, sur l’adoption par les Chambres d’une motion motivée de règlement provisoire dudit budget.

79La tâche essentielle de la Cour reste cependant, à ce niveau, la formulation des observations relatives au compte général de l’Etat [11]. On sait que, depuis de nombreuses années, le compte général de l’Etat est transmis à la Cour des comptes avec un retard important. C’est ainsi qu’à la fin de l’année 1989, le dernier compte complet qu’elle avait reçu concernait l’exercice budgétaire 1984. Des dispositions ont été prises dans le cadre de la réforme de la comptabilité de l’Etat de juin 1989 en vue d’amener le gouvernement à déposer son projet de loi de compte au plus tard à la fin du mois de septembre de l’année qui suit l’exercice budgétaire concerné.

80L’examen des comptes des organismes d’intérêt public débouche également, le cas échéant, sur la communication aux Chambres des remarques importantes auxquelles il a donné lieu.

81L’essentiel des observations transmises au Parlement et aux Conseils au cours de chaque session est consigné dans un rapport d’activité rédigé par la Cour des comptes et intitulé Cahier de la Cour des comptes, observations et documents soumis aux Chambres législatives. Plus connu sous le nom de Cahier d’observations [12], ce rapport, qui est un document de la Chambre des représentants, se compose de plusieurs fascicules.

82Le premier, lui-même divisé en plusieurs volumes (un pour l’Etat et les provinces, un pour la Communauté flamande, un pour la Région wallonne, un pour la Région de Bruxelles-capitale et un pour la Communauté germanophone), porte à la fois sur la mission juridictionnelle de la Cour des comptes, sur le compte général de l’Etat et sur les différends surgis entre la Cour des comptes et le gouvernement (aussi bien ceux ayant débouché sur la mise en œuvre de la procédure du visa avec réserve et ceux ayant trait à des points de droit ou de fait importants). On trouve également dans ce fascicule 1er des études théoriques relatives à certains aspects du droit budgétaire : les subventions, le contrôle des organismes d’intérêt public, la réforme des budgets, la comptabilité de l’Etat, etc.

83Les autres fascicules (II à IV) reprennent en détail une série d’informations et de données chiffrées sur les organismes d’intérêt public et le compte général de l’Etat, des Communautés et des Régions.

84La publication du Cahier de la Cour des comptes s’accompagne depuis 1989 de séances d’information particulières organisées dans les locaux des Chambres et des Conseils.

85Le Cahier - ou, du moins, certaines questions importantes qui y sont traitées - fait l’objet aussi bien à la Chambre qu’au Sénat d’un examen approfondi mené par une sous-commission des Finances. Cet examen débouche parfois sur des propositions de réforme : ainsi, à l’occasion des 141ème et 142ème Cahiers, la sous-commission de la Chambre a demandé à la Cour des comptes d’élaborer un avant-projet de proposition de loi relatif aux délais à respecter en matière de retrait des actes administratifs et à leur conformité avec les exigences du contrôle externe.