Contexte régional et international

7 À la suite de dommages considérables causés par un épisode d’El Niño en 1997 et 1998, la Communauté andine des nations (CAN) a mis en place une initiative régionale. Réunis à Caracas en 2000, les présidents de Bolivie, de Colombie, d’Équateur, du Pérou et du Venezuela ont inauguré le Programme régional andin pour la prévention et la réduction des risques de désastres (Preandino). Un Comité andin pour la prévention et la gestion des désastres (Caprade) est créé en 2002 avec des représentants des institutions nationales en charge du risque dans les cinq pays afin d’échanger sur les expériences nationales et de promouvoir des initiatives de prévention, de réduction, de préparation aux catastrophes et de reconstruction. Ce comité vise à l’institutionnalisation des structures nationales de gestion des risques portée par le Preandino [CAF, 2006]. Une autre initiative d’envergure prend le relais de 2005 à 2009 : le Programme d’appui à la prévention des désastres dans la communauté andine (Predecan), avec pour objectif d’améliorer la gestion des risques par la mise en place de politiques nationales et par la consolidation des appareils institutionnels nationaux de gestion des risques [Lavell, 2006a]. L’Union européenne (UE) coopère et appuie le Caprade dans sa démarche, en lien avec le cadre d’action de Hyogo [2] adopté en 2005.

8 En parallèle des efforts régionaux, l’élaboration d’une politique publique et la structuration d’un système national de gestion des risques s’inscrivent dans un contexte international via des accords, tels le cadre d’action de Hyogo ou la Stratégie régionale pour la réduction des désastres [3], qui orientent l’action des États dans la réduction des risques. Au terme de la décennie du cadre de Hyogo, l’heure est au bilan de ces grands dispositifs internationaux [UNISDR, 2013 ; Khamis, Osorio, 2013] afin de jeter des bases plus appropriées d’une action coordonnée à l’international, soutenue et promue par le système des Nations unies. Nombre de grands rendez-vous régionaux consolident ces dispositifs internationaux [4] auxquels l’État équatorien se trouve étroitement associé.

9 Dans ce double contexte, les initiatives régionales introduisent un travail important d’évaluation des situations de risques ainsi que des appareils institutionnels de chacun des pays. Les cadres des institutions publiques sont sensibilisés aux problématiques de gestion des risques, formés aux nouveaux outils et dispositifs, et amenés progressivement vers l’organisation de systèmes nationaux non plus seulement centrés sur la crise elle-même, mais plus largement orientés vers la prévention, la planification et la réflexion autour du risque comme problématique de développement. En cela, les efforts conceptuels de la Plateforme latino-américaine de recherche en sciences sociales sur la prévention des désastres (Red) [5] ont percolé au fil du temps dans l’action publique.

Contexte historique et réaffirmation de l’État équatorien

10 Outre les dommages subis par l’Équateur à cause d’El Niño en 1997-1998, le pays connaît une période de forte instabilité politique et économique jusqu’au milieu des années 2000. La décennie 1980 est celle des compromissions avec le Fonds monétaire international (FMI). La loi de 1993, dite de « modernisation de l’État », précipite les privatisations, entérine le recours massif au secteur privé pour assurer les services publics et promeut une décentralisation (loi de 1997) moins tournée vers la maturation d’un processus démocratique que centrée sur le recul de l’État. Élu en 1996, le président Abdalá Bucaram est destitué pour incapacité mentale un an plus tard. Son successeur, Jamil Mahuad, procède à la dollarisation de l’économie nationale et au gel des avoirs bancaires dans un souci de stabilisation économique. Des protestations sociales surviennent et précipitent son départ en 2000. Les revenus annuels per capita passent de 2 000 à 1 300 dollars américains entre 1998 et 1999, la pauvreté qui touchait 40 % de la population en 1995 en affecte plus de 52 % en 2000, et la richesse se trouve toujours plus concentrée [Uharte Pozas, 2013]. C’est l’époque où près d’un demi-million de personnes quittent le pays.

11 Dans ce contexte, l’opposition de gauche se recompose autour de mouvements sociaux et indigènes étrangers à un système de partis totalement discrédité. Porté au pouvoir en 2002 par une coalition disparate et sur un discours anti-impérialiste et progressiste, le président Lucio Gutiérrez ne rompt cependant pas avec l’agenda libéral, ni avec les alliés états-uniens [Ramírez Gallegos, 2010], avant d’être poussé à la fuite en 2005 par une rébellion sociale. La crise de leadership, l’errance économique, la saignée démographique, la défiance à l’endroit des partis constitués, la perte notoire de l’autonomie du pays amènent Rafael Correa à la présidence de la République. Il remporte les élections présidentielles en 2006, porté par une plateforme de mobilisations locales (l’Alianza País [6]), sur un discours de souveraineté et d’autonomie nationale, antisystème, et aux priorités envers le développement social et la refondation politico-institutionnelle du pays. L’Alianza País ne présente pas de candidats aux élections législatives de 2006 et parie sur la convocation d’une assemblée nationale constituante, élue en 2007, pour établir les bases constitutionnelles d’un pays souverain, d’un État fort et d’une citoyenneté active. C’est le projet de la « Révolution citoyenne ».

12 La nouvelle Constitution, adoptée en 2008, affirme le caractère national des missions de l’État et la récupération des capacités institutionnelles dans les domaines fiscal, économique et politique. Cette refondation passe par la création de grandes entreprises publiques dans les secteurs stratégiques, par la régulation du système financier et bancaire, et par la consolidation des politiques fiscales [Ramírez Gallegos, 2010]. Une nouvelle dynamique nationale, pour certains paradoxale, de déconcentration d’un État renforcé et de décentralisation [7] prolonge des tensions entre prépondérance de l’État et autonomie des pouvoirs locaux [Carrión, Dammert Guardia, 2007].

13 Dans ce cadre, la question de la souveraineté de l’Équateur devient cruciale. L’État fraîchement recomposé incarne l’intérêt général du pays auquel les intérêts particuliers (corporatistes, régionaux, internationaux, ethniques ou communautaires) sont subordonnés. Suivant ces principes, le Secrétariat technique de coopération internationale (Seteci) est en charge d’établir les accords de coopération. Il fixe règles et objectifs, et tient un registre national depuis 2009 qui autorise les activités de coopération, ce qui n’a pas été sans susciter des réactions dénonçant le dirigisme d’un État pouvant considérer comme indésirables certains organismes [8].

Vers un système national décentralisé de gestion des risques en Équateur

14 C’est donc dans ce double contexte d’initiatives internationales sur les risques et de réaffirmation de l’État équatorien qu’émerge le Système national décentralisé de gestion des risques (SNDGR). Jusque dans les années 1950, l’Équateur ne dispose pas de cadre légal particulier dans le domaine. La loi de sécurité civile de 1960, puis celle de la sécurité nationale de 1964 définissent le rôle de l’État : la prévision et la prévention des dommages liés aux catastrophes. En dehors de la gestion de crise, la responsabilité de ce dernier n’est toujours pas engagée dans le domaine des risques par la Constitution de 1998 [Lavell, 2006b].

15 La Constitution adoptée en 2008 présente la gestion intégrale des risques comme une mission des pouvoirs publics. Les articles qui servent de fondement à la politique nationale dans le domaine ont bénéficié du concours de la coopération internationale et de spécialistes régionaux des risques, notamment du Pnud, au moment de leur élaboration et de leur discussion par l’Assemblée nationale constituante. À ces conditions politico-institutionnelles favorables s’ajoute un facteur déclenchant qui a précipité la création d’une instance nationale du SNDGR : d’importantes précipitations se sont abattues sur le littoral équatorien durant le premier semestre 2008 causant des dommages considérables. La prise en charge de la crise de 2008 et de la reconstruction par le ministère du Littoral a démontré la nécessité de disposer d’un organisme national de gestion dédié.

16 En avril 2008 est constitué le Secrétariat technique de gestion des risques [9] en charge de la mise en place du SNDGR pensé dans la Constitution. D’après le texte, l’État doit garantir la sécurité des personnes, des biens et de la nature, et en diminuer la vulnérabilité. Mais c’est la responsabilité de tous les niveaux de gouvernement qui est engagée dans un système décentralisé de gestion des risques régi par un principe de subsidiarité en cas de dépassement des capacités d’action. Le système national repose sur les nouvelles compétences dévolues aux échelons les plus locaux des pouvoirs publics : les municipes ou gouvernements autonomes décentralisés (GAD) de l’échelon municipal. Une modification du code organique de l’organisation territoriale, de l’autonomie et de la décentralisation (Cootad) de janvier 2014 prévoit même la destitution des maires de ces municipes en cas de négligence dans les autorisations d’usage du sol qui ne tiendraient pas compte des conditions de risque. Les gouvernements municipaux sont en charge d’établir les plans de développement et d’aménagement territoriaux en tenant compte de ces conditions de risque. Mais en dehors des grands centres urbains [10], la grande majorité des 224 municipes de l’Équateur ne dispose que de très peu de moyens, humains et financiers, pour mener à bien ces nouvelles missions. La coopération joue ici un rôle important, sans pour autant apporter de solution durable et généralisable à la problématique de la recomposition en cours de l’État. L’organe national de gestion des risques doit accompagner les institutions et échelons locaux dans une montée en compétences nécessaire, mais voit son organisation affectée par des options politiques fluctuantes.

17 Le Secrétariat technique devient Secrétariat national de gestion des risques en septembre 2009, gagnant en prérogatives institutionnelles, avec des représentations dans chacune des 24 provinces du pays (sur le modèle des représentations ministérielles). Mais ce Secrétariat national devient simplement Secrétariat de gestion des risques (SGR) en août 2013. Son organisation n’est plus provinciale mais zonale et évolue courant 2014 pour suivre le découpage territorial du Secrétariat national de planification et développement (Senplades) [11] en neuf zones de planification du territoire. La politique nationale de risque, coordonnée par le SGR, se détourne de l’organisation sectorielle des ministères pour suivre un processus de déconcentration des pouvoirs et des prérogatives de l’État aux niveaux administratifs de planification nationale.

18 Le SGR comporte trois sous-secrétariats qui rappellent les missions héritées, mais anciennement dispersées, de la gestion des risques : information et analyse, réduction des risques – également nommée construction sociale –, préparation et réponse. Le premier correspond à la production et au traitement de données sur l’aléa, mais aussi sur les enjeux exposés. Le deuxième concerne la formation et les capacités d’action, tant des individus que des collectifs ou des institutions. Le troisième renvoie à la gestion de crise. Ce triptyque est répliqué dans chacune des neuf zones du SGR.

19 Mais dans la nouvelle organisation zonale, nombre de questions demeurent. L’argument d’un rapprochement du secrétariat vers les territoires n’est que relatif : des représentations provinciales sont supprimées ou transformées en directions techniques locales. Et la limite des moyens humains demeure : le SGR emploie environ 450 personnes dans le pays, ce qui l’oblige à assumer essentiellement un rôle de coordination du SNDGR en accompagnant les différents niveaux de gouvernement et institutions publiques du pays dans l’élaboration de leur propre stratégie de gestion des risques. Le SGR dispose également d’une capacité d’exécution modeste, y compris pour les activités de préparation et de réponse, et doit nécessairement coopérer avec d’autres organismes locaux, nationaux ou étrangers. Outre les trois sous-secrétariats, le SGR compte une cellule permanente de gestion de crise ainsi qu’une unité dite de coordination stratégique internationale, à laquelle s’articule la coopération.

20 En six ans, depuis la création du SNDGR, une dynamique durable s’est installée dans le sens d’une gestion des risques plus centrée sur le développement et la planification des territoires que sur la préparation et la réponse. Mais c’est l’action publique dans son ensemble qui se transforme, à l’échelle du pays, et de grands défis demeurent. Les compétences, les savoir-faire, la capacité de contrôle, l’information, les pratiques (des techniciens comme des habitants) constituent autant de fronts de progression importants pour la politique nationale de risque. Dans ce contexte de refondation, la coopération internationale est très présente – au point d’être intégrée au fonctionnement du SGR – et joue un grand rôle, en termes de financement, d’assistance technique, de formation et d’intervention.

Les acteurs de la coopération

21 Comme on l’a mentionné plus haut, les objectifs majeurs de la coopération internationale en Équateur sont indiqués par le Seteci. Ils visent à dépasser les blocages structurels et à gagner en autonomie dans différents domaines, dont la gestion des risques. Les pouvoirs publics sont invariablement associés à la coopération et fixent l’agenda des initiatives. Fin 2011, les ONG Plan Internacional, Centro regionale di intervento per la cooperazione (Cric), Visión Mundal, Save the Children, l’Agence adventiste d’aide et de développement (Adra), Oxfam, Care, Cooperazione Internazionale (Coopi), Fundación Terranueva ou encore la Croix-Rouge figurent sur le registre de la Seteci et sont autorisées à développer leurs activités conformément aux orientations stratégiques nationales pour la politique de risque. Il n’est plus question pour la coopération de suivre son propre agenda. Les ONG agissent pour partie sur leurs fonds propres (comme Oxfam), mais plus généralement en répondant à des appels à projets nationaux ou internationaux.

22 Les agences de coopération et institutions de financement jouent un rôle important. L’Agence espagnole de coopération internationale pour le développement (Aecid), notamment, intervient dans la réponse grâce à un centre logistique basé à Panamá, mais aussi par le financement de programmes locaux qui améliorent les infrastructures de santé ou préparent les communautés à affronter les désastres. C’est aussi le cas du Bureau d’assistance aux catastrophes à l’étranger (OFDA), qui dépend de l’Agence des États-Unis pour le développement international (Usaid) : celle-ci centre son action sur la préparation et la réponse aux catastrophes. L’OFDA a signé un accord cadre avec le SGR portant sur des activités de renforcement institutionnel du SNDGR via des cours dispensés aux fonctionnaires et techniciens. Des activités locales sont également financées pour la formation, l’appui des gouvernements locaux à la constitution de comités de gestion des risques, ou pour la formation des communautés. L’Agence européenne pour l’assistance humanitaire (Echo), et plus particulièrement son Service de préparation aux désastres (Dipecho), finance depuis 1999 des initiatives de préparation, et plus récemment de gestion des risques. Parmi les organismes internationaux de financement, la Banque mondiale a permis à Quito de développer une série d’initiatives structurelles et de renforcer ses compétences politico-institutionnelles entre 2009 et 2012 grâce à un prêt d’un million de dollars.

23 À cela s’ajoute le système des Nations unies. Si chaque agence définit les termes spécifiques de sa coopération avec le SGR, tant le Pnud que le Programme alimentaire mondial (PAM) ou que l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco) développent différentes activités de gestion des risques, en suivant leurs propres mandats. Le Pnud travaille ainsi au renforcement des capacités institutionnelles de développement territorial et de gestion des risques au sein des gouvernements locaux. Le PAM met l’accent sur une rationalisation de l’aide humanitaire en cas de désastre et travaille à garantir de façon durable la sécurité alimentaire sur la base des medios de vida (ou livelihood). L’Unesco, quant à elle, œuvre pour renforcer l’offre académique nationale, tant en termes de recherche que de formation, qui permettra d’ancrer la gestion des risques dans les parcours professionnels. Les différentes agences des Nations unies fonctionnent sur leurs budgets propres, grâce à des fonds du gouvernement équatorien, et essentiellement en répondant à des appels à projets soutenus par des organismes de financement et de coopération (OFDA-Usaid, Aecid, Echo-Dipecho, fondations, etc.).

La gestion des risques en tension à travers les évolutions de la coopération

24 Les acteurs de la coopération que nous avons rencontrés pointent une professionnalisation de leur activité – plus exigeante, requérant plus de compétences – et un passage d’interventions directes et matérielles – appelées hardware : ouvrages de protection, livraison de matériel – à des initiatives plus « douces » et d’accompagnement – dénommées software : formation, transmission de savoir-faire, élaboration conjointe (avec les autorités locales) de protocoles d’action pour la gestion de crise ou pour l’intégration des risques au développement territorial.

25 Les acteurs de la coopération constatent également un changement d’échelle : les priorités nationales – les initiatives Preandino, par exemple – sont désormais complétées par une activité soutenue auprès des communautés et des gouvernements locaux – c’est le cas de certains volets du Predecan. Cette évolution est manifeste en Équateur du fait de la décentralisation. Sur le terrain, on note ce triple mouvement – professionnalisation de la coopération, interventions plus indirectes, et portant toujours plus sur le local – dans le détail des projets financés par Dipecho, ou encore au travers des activités du Pnud.

26 Mais l’évolution de la coopération et des discours sur les risques n’empêche pas des formes ou des pratiques plus classiques de gestion des risques de persister. Nombre d’efforts de la coopération restent centrés sur le désastre et la crise, la réponse et la préparation. Jusqu’à la fin des années 2000, le Pnud appuyait ainsi les instituts scientifiques de surveillance de la menace (hydrométéorologique ou volcanique), et quantité d’initiatives financées dans le cadre de la coopération correspondent à des activités de formation, d’information, de sensibilisation et de préparation à la gestion de crise. Certes, ces activités sont complétées par d’autres types d’efforts, mais le triptyque sensibilisation/connaissance/formation, qui marque une conception du risque et de la coopération centrée sur la réponse et le désastre, continue de dominer. Le Programme de renforcement des capacités de préparation et de réponse (Focapre), financé entre 2011 et 2013 par l’OFDA à hauteur de près d’un million de dollars et porté par l’ONG Care a par exemple consisté à sensibiliser et former 30 communautés situées dans cinq municipes. Les efforts ont porté sur la constitution de 30 plans communautaires de gestion des risques, sur les bases nécessaires à la mise en place de cinq comités d’urgence – dont les municipes doivent légalement se doter – ou encore sur la tenue de simulacres de gestion de crise. Les guides et méthodologies de préparation aux désastres se trouvent reproduits et diffusés largement afin de sensibiliser et de susciter une « culture du risque » débouchant sur des « comportements adéquats ».

27 Entre la priorité accordée à la réponse et à la préparation, et celle centrée sur les capacités de développement et de planification, on trouve un débat non résolu au sein de la coopération internationale sur la nature de la gestion des risques : doit-on anticiper et préparer la crise du mieux possible en constituant des réserves budgétaires pour « faire face », ou doit-on consacrer cet argent à des problématiques de développement ? En ce sens, les initiatives de coopération coordonnées avec le SGR paraissent disparates. Elles rendent difficiles l’identification d’une stratégie nationale. Leur caractère parfois contradictoire laisse penser qu’aucune des positions du débat n’est privilégiée. Pour certains, la prévention consiste à convaincre les familles d’adopter des comportements adaptés, par exemple pendant les périodes propices aux incendies – c’est le sens de l’action menée par la direction de gestion des risques de Quito. Pour d’autres, il s’agit d’exécuter une politique locale de planification territoriale bien informée des conditions de risques, et de maîtriser l’usage du sol – c’est l’objectif du Pnud. Ces postures ne sont pas antinomiques, mais elles renvoient à de profondes différences de conception du risque, de causalités, et de types de politiques à développer. Ces divergences continuent de traverser tant la coopération internationale (et ses bailleurs) que le SGR lui-même, responsable de la mise en place de la politique nationale aux différents échelons territoriaux.

Les défis que la politique nationale de risque doit relever

28 La littérature dans le domaine a déjà pointé l’importance pratique de différentes conceptions du risque, et les solutions qu’elles inspirent [O’Brien et al., 2007]. S’entendre sur ces conceptions et sur les priorités d’action est un premier défi. Parmi les nombreux acteurs impliqués, tous ne partagent pas la même idée des risques et de leur gestion. Le Pnud est généralement investi dans le renforcement des capacités de planification et dans la consolidation institutionnelle vers un développement territorial plus sûr. Dans ses interventions comme à travers ses financements, l’OFDA met quant à elle l’accent sur la formation, la diffusion de guides, ainsi que sur la sensibilisation et la préparation à la gestion de crise.

29 Pour le SGR, l’enjeu consiste à articuler ces conceptions différentes dans le cadre d’une politique nationale cohérente qui mène à la consolidation et au bon fonctionnement du SNDGR. Or, outre une coopération hétérogène que le SGR se doit de coordonner, la stratégie nationale peine à articuler le renforcement des pouvoirs publics d’une part et la responsabilisation des individus et des communautés d’autre part. Le discours global aujourd’hui dominant qui promeut la résilience des communautés face aux risques s’avère confus et équivoque lorsqu’il est doublé d’un discours dénonçant l’incapacité des pouvoirs publics – certes encore fragiles – à assumer leurs missions. La résilience se dessinerait alors comme une alternative positive au renoncement (ou à l’incapacité) de l’État à assumer sa vocation protectrice. Mais les interrogations qu’inspire la diversité des activités de coopération comme des conceptions des risques sont aussi certainement le reflet de choix politiques en suspens.

30 Le SGR, peu pourvu en personnel pour la tâche qui lui incombe, compte sur la coopération internationale. Mais chacune des activités de celle-ci pose la question de leur généralisation à l’échelle nationale. Un autre défi consiste ainsi à se détacher du local pour généraliser tout en rendant durables des initiatives ponctuelles afin de bâtir une politique nationale. Selon les acteurs coopérants, certains territoires sont plus fréquemment concernés. C’est le cas de la bande frontalière avec la Colombie, du littoral, des milieux urbains ou des territoires situés à proximité des volcans. Ces spécificités rendent difficile la généralisation des outils et travaux à d’autres types de territoires et à d’autres échelles. Certains acteurs se trouvent également privilégiés (des institutions et pouvoirs publics, des individus ou communautés, des secteurs d’activités comme l’éducation ou la santé), appelant un effort supplémentaire du SGR pour la coordination et la systématisation des résultats multiples de la coopération.

31 La production de nombre de documents très spécifiques requiert un investissement considérable de coordination et de rationalisation que doit fournir le SGR. À cela s’ajoute le défi de la permanence de ces initiatives dans le cadre du SNDGR. Il faut assurer un financement, l’acquisition durable de compétences et la continuité institutionnelle des processus, au-delà des changements de majorité et de la fin des activités d’une coopération qui fonctionne par projet. Dans ce domaine-là, ce sont bien les pouvoirs publics qui doivent garantir la généralisation et la continuité, et finalement travailler à l’autonomie des différentes composantes du SNDGR qui ont vocation à ne pas dépendre d’appuis extérieurs pour leur fonctionnement courant.

32 Mais il est difficile pour le SGR de coordonner la multiplicité des initiatives – parfois contradictoires – de la coopération, à toutes les échelles. Il est également difficile de distinguer les stratégies défendues par le SGR, faisant écho à l’hétérogénéité du contenu des activités de coopération. On relève des tensions qui ne sont pas tranchées entre des actions qui portent sur le renforcement des capacités des pouvoirs publics, et d’autres sur la formation des communautés et des individus. Même si le SGR est pensé comme le point nodal de la politique nationale, des désaccords sur le contenu de la gestion des risques ne sont pas clairement débattus, marquent également la coopération et participent au brouillage des objectifs de cet énorme chantier qu’est la construction du SNDGR. Derrière la conception des risques, c’est aussi une conception de l’État et de son rôle qui est en jeu.

Coopération, autonomie, souveraineté : une nouvelle donne ?

33 Dans le domaine des risques, le passage obligé par le SGR est le signe de l’encadrement des activités de coopération internationale. Mais, malgré la validation nécessaire de ce dernier et l’objectif impérieux consistant à rendre l’État équatorien autonome dans la gestion des risques – comme le répète à l’envi l’OFDA –, l’agenda poursuivi tant par la coopération que par le SGR est fixé – du moins en partie – par de grandes conventions internationales [12] dont l’Équateur est signataire. La coopération véhicule des notions clés (la résilience, l’adaptation au changement climatique, la récupération des medios de vida) que l’on retrouve invariablement sur le terrain, dans les appels à projets et les réponses des ONG. Des initiatives régionales tendent à standardiser les protocoles et les modes d’action. Si l’uniformisation est appropriée pour gérer l’urgence – via les normes internationales [13] ou encore des dispositifs répliqués dans la réponse humanitaire [14] –, il semble également nécessaire de développer des outils qui tiennent compte des spécificités politico-institutionnelles du pays concerné.

34 Par ailleurs, le seul SGR peut compter sur un budget de plusieurs dizaines de millions de dollars là où celui de la Sécurité civile, avant 2008, s’élevait à quelques millions. De ce fait, et compte tenu de la priorité nationale dont jouit la thématique, il ne semble pas que la politique équatorienne de gestion des risques soit particulièrement dépendante du financement international. Pour autant, l’ampleur de la tâche fixée au SGR et la fluctuation de la conjoncture économique nationale sont telles que la mise en place du SNDGR doit nécessairement compter sur d’autres financements que les seuls fonds publics.

35 Enfin, c’est aussi la capacité des pouvoirs publics à exécuter la politique nationale qui définit l’autonomie. Le SGR ne peut clairement pas assumer seul la mise en place du SNDGR aux différentes échelles du pays. La coopération vient en appui, mais avec les limites que l’on a pointées : les initiatives sont diverses, ponctuelles, et portent la marque des spécificités des organismes de coopération – là où l’ONG Cric est plus encline à développer une petite ingénierie et des ouvrages de protection, la Fundación Terranueva travaille à des dispositifs de participation et à des ateliers de sensibilisation.

36 Un des principaux objectifs affichés par la coopération est le transfert de responsabilité et de compétence à l’État équatorien. Pour autant, leurs rapports pour la gestion des risques sont toujours en tension, tant à propos de l’agenda de coopération qu’à l’endroit du financement ou encore de la capacité d’exécution et de contrôle des pouvoirs publics. Dans le détail, les intérêts divergents d’agendas différents ne sont pas toujours compatibles, les financements extérieurs créent nécessairement des dépendances et contribuent à promouvoir certains agendas plus que d’autres, et la reconquête d’une capacité d’expertise publique est un long chemin qui ne va pas toujours dans le sens des logiques d’externalisation ou de résilience – s’appuyer sur des ressources propres pour « rebondir » après, voire tirer profit des perturbations.

La gestion des risques saisie par la réorganisation de l’État

37 Nombre d’obstacles que rencontre l’Équateur dans la mise en place de sa politique nationale de gestion des risques renvoient au processus de recomposition de l’État. Le SGR a vu son statut évoluer à plusieurs reprises depuis sa création. La réorganisation zonale (voir supra) est justifiée par un souci de rationalisation de l’action publique – et d’économie. Alors que le SGR a pour mission de coordonner mais également d’intervenir pour la mise en place du SNDGR et de gérer les crises, la suppression de ses représentations provinciales semble compliquer sa mission. Une autre lecture de cette réorganisation pourrait laisser croire à une redéfinition des missions du SGR, plus orientées vers la coordination et la supervision que vers l’intervention. Cependant, la permanence d’un sous-secrétariat dédié à la préparation et à la réponse, et le fait que le SGR gère plusieurs entrepôts de ressources stratégiques pour la gestion de crise ne vont pas dans le sens d’une redéfinition de son périmètre d’action.

38 La décentralisation et les nouvelles compétences qui incombent aux gouvernements locaux sont un autre défi dans la mise en place du SNDGR. La Constitution prévoit le transfert des compétences et responsabilités en termes de gestion des risques à tous les échelons de gouvernement. Ce processus fait de la politisation (partisane) de ces derniers un obstacle dans le rapport de l’État aux pouvoirs locaux. L’autorité politique du riche municipe de Guayaquil, par exemple, se trouve dans l’opposition au gouvernement national. Il s’est présenté des cas isolés où les initiatives locales du gouvernement municipal, notamment avec l’OFDA, ont été bloquées par le SGR car ce dernier n’aurait pas été averti de la nature de la collaboration. Si les municipes peuvent développer des liens directs avec la coopération internationale, ils doivent néanmoins recevoir l’aval du SGR qui assume la coordination.

39 Difficile de penser que les appartenances politiques sont étrangères à ces obstacles. Mais les dimensions partisanes ne sont pas les seules au cœur des problèmes politico-institutionnels : les changements de majorité [15] concourent à interrompre les dynamiques locales de gestion des risques. Dans un projet Dipecho du Pnud, six des sept municipalités impliquées ont changé de maire aux élections de mars 2014, obligeant les coopérants à convaincre une partie des nouveaux élus de l’intérêt d’un programme porté par leurs rivaux récemment défaits.

Des chantiers multiples pour une politique nationale de gestion des risques

40 Nombre de chantiers ont été ouverts simultanément dans le pays, depuis la planification territoriale municipale à la création d’un SNDGR, en passant par un processus de décentralisation et de renforcement des institutions publiques. La coopération internationale joue ici un rôle important alors que tous ces chantiers ne sont pas nécessairement rattachés à la gestion des risques. À l’inverse, les efforts centrés sur cette dernière ignorent parfois ces chantiers qui paraissent étrangers au risque. Ce contexte souligne le moment particulier dans lequel se trouve le SGR comme jeune organe de coordination d’un projet très ambitieux : établir une politique nationale de gestion intégrale des risques pour diminuer les vulnérabilités sur tout le territoire, aux différentes échelles, et dans le cadre d’un transfert important de compétences et de responsabilités aux pouvoirs locaux. De là, trois principaux chantiers semblent d’autant plus importants qu’ils sont éloignés de la conception classique du risque :

41 1) Les institutions et pouvoirs publics locaux restent fragiles. De nouvelles compétences incombent à des techniciens peu nombreux et mal formés – aux différents échelons, mais surtout dans les municipes –, et pas seulement dans le domaine des risques. Par exemple, en termes de ressources, le fléchage d’investissement dans la prévention, la préparation ou l’amélioration de conditions de risques est encouragé. Le SGR peut pallier jusque 50 % des dépenses qu’entraîne la réponse à une crise. Mais la dépense restante non prévue peut s’avérer considérable pour nombre de municipes. Si en cas de désastre il est possible de revoir la répartition du budget municipal et de solliciter d’autres lignes de financement [16], l’exercice n’a rien d’évident. Une partie du travail de la coopération consiste à faire connaître aux agents locaux les sources de financement auxquelles ils peuvent avoir accès.

42 2) La formation et le renforcement des compétences institutionnelles sont une priorité. Assez peu de techniciens sont capables de manipuler les outils promus par le SGR. Souvent, les personnels des municipes sont peu nombreux et polyvalents [17]. Le pays parie sur l’éducation et la formation [18], mais il faut aussi adapter les outils aux réalités locales de la plupart des municipes. On compte aussi dans ce registre sur les multiples programmes de la coopération en charge du renforcement institutionnel et de la formation de techniciens, de leaders communautaires et d’enseignants [19]. La construction d’une action publique compétente et effective demande l’investissement d’une génération pour être significative. Certains acteurs de la coopération parient sur un appui à la formation à la fois technique et académique afin de doter le pays d’une capacité propre, tant dans « l’agir » que dans le « penser » des risques. C’est l’objectif qu’affichent le Pnud et l’Unesco.

43 3) Le contexte politique que connaît le pays peut s’accompagner de tensions entre directives nationales et autonomie des territoires. Ces tensions achoppent dans le domaine des finances des municipes ou encore dans le domaine règlementaire – le cadre national qui contraint les ordonnances municipales. Des outils communs font encore défaut pour agir notamment sur l’usage du sol ou la captation de la plus-value par les municipes. Dans ce contexte, certains voient une concentration excessive de pouvoir dans l’État central. D’autres défendent la protection et la péréquation, en termes d’équipement, de dotation et de garantie de sécurité pour tout le territoire national. Il en ressort la nécessité d’un examen empirique de l’intérêt et des limites de la décentralisation, toujours ambiguë, au moment de la promotion d’une politique nationale audacieuse comme peut l’être celle de la gestion des risques en Équateur.