L’histoire économique des dernières décennies apporte-t-elle une explication à la façon de traiter la pauvreté ?

5Le Pérou, à l’instar d’autres pays d’Amérique latine, a connu un endettement très important dans les années soixante et soixante-dix, période durant laquelle le secteur agraire était réformé en même temps que l’industrialisation s’accélérait. Dans les années quatre-vingt, les conséquences de l’endettement national se sont fait durement sentir, de même que dans le sous-continent américain, puisque l’on évoque une « décennie perdue ». La seconde moitié de la décennie, sous la présidence d’Alan Garcia, a été marquée essentiellement par une politique hétérodoxe. En refusant de se plier aux contraintes de l’ajustement d’inspiration néolibérale, le gouvernement s’aliéna les milieux d’affaires et les entrepreneurs, qui ont alors expatrié leurs capitaux en masse. Dès la fin de l’année 1987, commençait « la spirale de l’hyperinflation et de la récession » [Gastellu, 1995 : 907].

6Dans les années soixante, la lutte contre la pauvreté n’était pas un objectif en soi dans la politique nationale. La stratégie de développement de l’économie péruvienne était abordée en termes de satisfaction des nécessités de base familiales, selon les zones rurale et urbaine et pour les trois ensembles géographiques du pays : côte, montagne et forêt. Dans la même période, Webb, puis Amat y León, travaillaient sur la distribution des revenus. Il ressort de ces travaux que les poches de pauvreté se trouvaient alors essentiellement dans la zone rurale. La métropole liménienne était relativement homogène, tandis que les campagnes, surtout andines, présentaient une pauvreté aiguë (en 1972, 89 % des familles appartenant au quintile le plus pauvre vivaient dans le secteur rural) et une inégalité relative des revenus. Amat y León ne négligeait pas pour autant l’importance de la production pour la consommation familiale, qui représentait entre 22 et 29 % des revenus des deux quintiles les plus pauvres en 1972 [Elías, 1992].

7L’élaboration des cartes de pauvreté, qui prédomina dans les années quatre-vingt, s’attachait à mesurer les inégalités entre les départements et au niveau des provinces et des districts. Un des résultats les plus importants de cette comparaison se trouvait dans la révélation qu’en moyenne, les provinces les plus pauvres de la Sierra du sud se situaient très en dessous de Lima sur une échelle de développement [3] [Elías, 1992]. Les recherches sur la distribution des revenus furent relancées à partir de la seconde moitié des années quatre-vingt grâce au matériel fourni par une vaste enquête nationale sur les niveaux de vie (Enniv), réalisée par l’Institut national des statistiques (INE) et la Banque mondiale [4]. La ligne de pauvreté [5] devenait dès lors la référence la plus importante en matière de mesure de la pauvreté. Il restait à distinguer ou, mieux, à comparer, les revenus et les dépenses de consommation, nombre d’auteurs considérant ces dernières comme plus significatives [6].

8Dans cette période, le Projet régional de lutte contre la pauvreté est mis en place par l’Institut national de planification (INP) en accord avec le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud). Pour l’INP, « la pauvreté au Pérou est un phénomène à la fois structurel, historique et subjectif, qui recouvre différentes dimensions – économique, politique, sociale et institutionnelle – et dont la cause se trouve dans le type de croissance inégale qui caractérise le pays. La pauvreté se définit comme une situation récurrente pour d’importants groupes humains qui manquent des opportunités suffisantes pour accéder à un "panier" de biens et de services de base avec lesquels vivre de manière "adéquate" selon certains standards acceptés par la collectivité » [INP, 1989 : 5]. L’analyse de la pauvreté repose sur les données du recensement national de 1981 et de l’Enniv de 1985-1986, le premier donnant lieu à une étude des nécessités de base insatisfaites (NBI) et la seconde permettant le calcul de la ligne de pauvreté sur une base monétaire. L’INP affirme qu’entre 1981 et 1986, la pauvreté absolue a augmenté : en 1986, 57 % de la population sont pauvres, parmi lesquels 32 % sont extrêmement pauvres [7].

9Pour cette institution, la pauvreté ne pourrait être combattue que sur le moyen et le long termes. Dans l’immédiat, cependant, il fallait élaborer un programme de « compensation sociale », c’est-à-dire subventionner l’alimentation, en vue de l’ajustement structurel, préconisé pour affronter la crise que traversait le Pérou, fortement aggravée au cours de la seconde moitié des années quatre-vingt. Les propositions de stratégies sectorielles en santé, éducation et alimentation, ainsi que la proposition d’un « développement intégral » pour les zones rurales débouchaient sur la définition de groupes sociaux prioritaires. Les subventions et les aides alimentaires apparaissent alors comme la clé de voûte d’une nouvelle politique sociale, désormais focalisée vers les plus pauvres. Le développement disparaît du vocabulaire des pouvoirs publics.

10Dans cet esprit et en vue de lutter contre les foyers de terrorisme concentrés dans la Sierra du sud, Alan Garcia a adopté un programme social basé sur la définition d’un « Trapèze andin », qui regroupait les départements les plus pauvres du pays (Huancavelica, Ayacucho – fief du Sentier lumineux -, Apurímac, Cusco et le nord de Puno). Ce programme avait pour vocation de canaliser les subventions vers les campagnes les plus pauvres et les moins développées, mais, devant la gravité des conséquences de la guérilla, il est passé pratiquement inaperçu.

11Le nouveau gouvernement formé en 1990 par le président Fujimori hérite d’une économie dévastée et d’une situation politico-sociale très précaire. À partir de 1994, après quatre années de vaches maigres, le gouvernement péruvien a pu récolter les fruits d’un régime « dur » : les succès de la lutte anti-guérilla [8], ajoutés à macro-économiques qui ont permis de ramener l’indice de l’inflation de plus de 60 % (juillet 1990) à 0,9 % (juillet 1994) [Jiménez, 2000 : 61 [9]] ont fait pardonner (si ce n’est oublier) une dépression économique aux conséquences sociales alarmantes et la dissolution du Congrès (en 1992), qui accordait dès lors les pleins pouvoirs au président Fujimori. C’est dans ce contexte que ce dernier a été réélu en 1995.

12Cependant, l’indice de production alimentaire par personne n’a cessé de chuter jusqu’à 1994 [10]. Une croissance démographique élevée (qui descend seulement à 2,8 % au recensement de 1993), principalement dans les villes, a évidemment aggravé les conséquences de la crise agricole. Dès lors, le Pérou entre dans une dépendance des importations alimentaires qu’il était parvenu à éviter jusque-là. Et il ne faut pas oublier qu’une grande partie de la population dépend encore de la production agricole pour travailler et se nourrir. Cette réalité rend le problème de la sécurité alimentaire d’autant plus sensible qu’il ne peut se réduire aux capacités d’importation du pays.

13La période de 1994 à 1997 est marquée par une forte expansion économique. En 1993, le retour des prêts internationaux, suspendus à cause de l’insolvabilité déclarée du Pérou, a permis une phase de reconstruction. Le développement des infrastructures était d’autant plus urgent que nombre d’entre elles étaient à l’abandon à cause de l’état d’urgence imposé par la guérilla dans une grande partie du pays. Selon Jiménez [2000], c’est parce que les banques commerciales ont eu recours au crédit étranger pour étendre leurs placements intérieurs que le coût du crédit a été abaissé, favorisant un taux de croissance élevé. Les deux secteurs extractifs qui ont bénéficié de financements extérieurs sont les mines et la pêche, dont la croissance n’a eu aucune répercussion sociale, puisque ce sont des secteurs intensifs en capital et non en main-d’œuvre. Cette tendance qui marque la croissance de l’économie péruvienne explique que la pauvreté n’a que faiblement reculé pendant cette période.

14Le taux d’intérêt réel était de 6 % en 1994 avant de remonter pour atteindre 27,7 % en 1998 [Jiménez, 2000], quand le flux de capitaux internationaux a été ralenti par la crise internationale, amorçant le ralentissement de la croissance économique de la période suivante. D’après Herrera, « l’économie péruvienne, après avoir bénéficié d’une phase d’expansion rapide sur la période 1993-1997 (dépassant 6 % en moyenne par an) connaît, à l’égal d’autres pays de la sous-région touchés par la crise asiatique, un net ralentissement de sa croissance » [Herrera, 2000]. Pour Jiménez, la récession serait due à la restriction des crédits, de même que dans les années 1990-1992 [2000 : 65], D’après les données du ministère du Travail, l’institut Cuánto montre une évolution négative entre les périodes 1994-1997 et 1997-2000 pour le PIB par habitant, la consommation des foyers et l’emploi dans les entreprises de plus de 100 employés [Cuânto, 2000].

15La période allant de 1997 à 1999 est marquée à la fois par des visées électorales à court et moyen termes (les élections municipales de 1998 et les élections présidentielles et législatives de 2000 [11]) et par une libéralisation accélérée de l’économie. Dans le même temps, les inégalités augmentent [12]. La concentration des revenus est désormais plus marquée à Lima, alors qu’elle tend à diminuer en province. Plus la moyenne des revenus est élevée et plus leur distribution est inégalitaire. On remarque surtout les cas extrêmes : Lima métropolitaine a le niveau de revenu par tête le plus élevé et a le coefficient de Gini le plus élevé, tandis que la montagne rurale a le niveau de revenu le plus bas et l’indicateur d’inégalité le plus bas.

16La récession économique de ces dernières années a entamé le capital humain, pour certains enfants, de façon irrémédiable. Le nombre d’enfants et d’adolescents en âge scolaire (entre 6 et 15 ans) qui travaillent ou recherchent un emploi tend à s’élever [Inei, 1998]. D’après les enquêtes nationales auprès de ménages (Enaho), le taux de fréquentation dans le secondaire tend à baisser entre 1998 et 1999 pour les populations caractérisées par des besoins de base insatisfaits, alors que la différence entre les milieux urbain et rural reste à peu près stable (91,6 % en ville contre 78 % dans les campagnes).

17Ces quelques observations donnent une image assez sombre de la situation du Pérou à la veille du xxi^e siècle. Les besoins sont non seulement importants, mais tendent plutôt à augmenter, en raison de la dégradation de nombreux services et infrastructures et du maigre budget accordé à des secteurs comme l’éducation ou la santé. L’agriculture, négligée et maltraitée par une politique d’inspiration libérale, se trouve, elle aussi, en déficit, rendant plus précaires les conditions de vie d’un grand nombre de Péruviens qui dépendent directement de la production agricole de leur pays.

Les mesures orientent-elles les objectifs de la lutte contre la pauvreté des années quatre-vingt-dix ?

18Au cours des années quatre-vingt-dix, les mesures de la pauvreté ont été considérablement affinées : à côté de la pauvreté strictement monétaire, apparaissent des instruments de mesure et des indicateurs qui font référence aux conditions de vie des populations [Bey, 1999]. Au Pérou, diverses méthodes ont été utilisées. À partir des critères qui sont désormais retenus, nous essaierons de comprendre comment l’évolution des chiffres et la comparaison entre les différentes aires géographiques peuvent aboutir à la définition d’un budget et d’un programme visant à réduire la pauvreté, ou seulement son amplitude.

19L’indicateur de développement humain, proposé par le Pnud, a été utilisé au Pérou pour évaluer la situation sociale (santé, éducation) et le niveau des revenus. En pratique, cet indicateur a surtout servi à comparer la situation du Pérou à celle des autres pays. Cet indicateur est calculé à partir des données recueillies dans les recensements nationaux de 1972, 1981 et 1993. Dans l’ensemble, il aurait progressé de 0,539 à 0,693 entre 1972 et 1993, mais le détail des variables révèle une progression positive pour les facteurs sociaux et négative pour le produit intérieur brut par habitant, ce qui reflète bien la crise économique du tournant des années quatre-vingt-dix [13].

20Dans son étude sur les conditions de vie et la pauvreté au Pérou en 1997 et 1998 [14], l’Inei a employé une méthodologie basée sur les différences entre dépenses et revenus mensuels par tête selon les déciles de revenus. Ce calcul donne la mesure des difficultés que rencontre une proportion importante de la population : jusqu’au septième décile, les dépenses sont plus importantes que les revenus, ce qui signifie qu’en 1998, 70 % de la population du Pérou se trouvait en difficulté, ou bien avait de plus en plus recours à l’auto-approvisionnement. Ces différences expliquent que les estimations de pauvreté étaient plus élevées avec un calcul à partir du revenu qu’en partant des dépenses [15].

21Plus récemment, l’Inei a développé de nombreux travaux pour définir les besoins de base et en mesurer la satisfaction. Au nombre de cinq, les nécessités de base insatisfaites (NBI) considèrent la qualité du logement (matériaux, promiscuité et services hygiéniques), la scolarité des enfants et la dépendance économique dans les foyers [16]. Ces critères nous incitent à considérer les résultats obtenus avec une certaine circonspection. Ils sont non seulement arbitraires, mais souffrent également de divers préjugés citadins : pourquoi ne pas compter la présence ou l’absence de certains services ou infrastructures, tels que l’eau potable, le tout à l’égout, l’électricité ou les routes asphaltées ? Pourquoi considérer les matériaux traditionnels comme des éléments d’un logement « inadéquat » ? La dépendance économique peut certainement être calculée de différentes manières : entre autres, tient-elle compte du travail des femmes et des enfants, surtout en milieu rural ? Que signifie un service hygiénique : comprend-on les latrines ? À toutes ces observations, il faut ajouter que les statistiques signalent le nombre de NBI sans distinction, alors qu’elles ont un poids absolument différent dans les milieux urbains et ruraux.

22À propos des différences observées entre villes et campagnes, on peut compléter la figure ci-dessous pour les années 1993 à 1997. En 1993,39,2 % des foyers résidant en zone urbaine présentaient au moins une NBI, alors qu’ils étaient 88,2 % en zone rurale. En 1995, on observe une amélioration : sur un total de 48,8 % de foyers avec au moins une NBI, 31,6 % vivaient dans les villes et 80,2 % dans les campagnes. Selon les mêmes sources, cette tendance se poursuivait en 1997 [Inei, 2000].

Figure 1

Répartition des ménages selon le nombre de nécessités de base insatisfaites (NBI) ou satisfaites (NBS), 1993-1999 (%)

NBI 1993 1997 1998 1999 Au moins 1 NBI 53,9 46,0 42,1 39,61 NBI 30,6 26,6 27,0 25,2 2 ou + NBI 23,3 19,4 15,1 14,4 NBS 46,1 54,0 57,9 60,4

Répartition des ménages selon le nombre de nécessités de base insatisfaites (NBI) ou satisfaites (NBS), 1993-1999 (%)

23Les revenus, l’éducation et les infrastructures de base sont les indicateurs qui reflètent le mieux la diversité des situations. Certes, c’est dans les carences en services que la différence entre les milieux rural et urbain est le plus visible. C’est la raison pour laquelle il est courant d’affirmer que les populations rurales sont les plus pauvres du Pérou, alors que la pauvreté urbaine se concentre dans des quartiers périphériques qui se prêtent mieux à une focalisation des aides (en particulier alimentaires). Pourtant, on peut ajouter qu’en milieu rural un apport financier est beaucoup plus visible qu’en ville, où l’argent circule davantage.

24Qu’en est-il des carences alimentaires ? L’alimentation est le poste le plus important dans les dépenses des familles, surtout les plus pauvres : jusqu’au septième décile, les aliments représentent plus de la moitié des dépenses [Inei, Enaho, 1997-1998]. La malnutrition des enfants de moins de 5 ans s’exprime dans différents types de déficits : taille/âge, poids/âge (dénutrition aiguë) et poids/taille. Le déficit taille/âge, qui correspond à une dénutrition chronique, est le plus fréquent en milieu rural. Ces déficits ont légèrement diminué de manière générale entre 1984 et 1992, mais il y aurait une augmentation de la dénutrition chronique en ville et une augmentation générale du déficit poids/taille [Eguren et alii, 1997 : 115]. Cela signifierait que les familles, aussi bien rurales qu’urbaines, rencontrent des difficultés pour alimenter leurs enfants, quantitativement et qualitativement. Les familles rurales peuvent recourir à un auto-approvisionnement inaccessible à de nombreux citadins, mais il convient de relativiser cette assertion, car les agriculteurs produisent de plus en plus pour le marché (ce qui est incompatible avec une production variée pour la consommation familiale), alors que les citadins sont de plus en plus souvent amenés à cultiver un jardin pour s’approvisionner en fruits et légumes et en petits animaux de basse-cour.

25Dans l’ensemble, les mesures de la pauvreté au Pérou reflètent une approche en termes structurels (inégalités de revenus, carences dans les services éducatifs et de santé) et, surtout, montrent des inégalités profondes entre villes et campagnes. Les carences alimentaires ont été considérées comme des conséquences de la conjoncture économique, principalement en ville.

26À partir de ces observations, quels types de politiques sont menés ? Les programmes que nous allons étudier maintenant visent à pallier des carences chez les populations identifiées comme pauvres. Les politiques reflètent deux types de préoccupations : développer les services publics sur le long terme et, à court terme, subventionner l’alimentation pour compenser une conjoncture économique défavorable à une majorité de la population. Grâce à ces deux types d’action, le président Fujimori apparaît comme un bienfaiteur.

Quelle est la place des dépenses sociales dans le dispositif de lutte contre la pauvreté ?

27« Si l’on prend pour référence l’année 1980 – point de départ d’une nouvelle expérience démocratique au Pérou après douze ans de gouvernement militaire -, on peut constater qu’en comparaison avec le PIB, les dépenses sociales – éducation, santé, logement, justice et programmes d’allégement de la pauvreté – ont eu une tendance très nette à la diminution durant toute la décennie et jusqu’à 1994 » [Eguren et alii, 1997 : 181]. L’année quatre-vingt-dix, durant laquelle fut mis en place le programme d’ajustement structurel le plus drastique qu’ait connu le Pérou, marque un creux dans les dépenses (en pourcentage du PIB), à l’exception du service de la dette qui augmente, pour baisser plus tard. Les dépenses sociales suivent une évolution faible mais positive (de 4,7 % en 1980 à 5,3 % en 1996) [ibidem], mais leur évolution est plus significative si l’on s’en tient à l’Inei qui les met en rapport au nombre d’habitants : elles progressent de 76,1 soles par habitant en 1992 à 321 en 1997 (en soles constants de 1994) [Inei, 2000].

28En ce qui concerne la répartition des dépenses sociales, précisons que dans le programme d’ajustement structurel, la compression des fonctions de redistribution de l’État est un des volets les plus importants. Aussi, les programmes « compensatoires » mis en place à partir de 1990 ne représentent-ils pas une part bien importante du budget national. Il convient de rappeler que la politique sociale ne se réduit pas à la lutte contre la pauvreté, mais qu’elle a une fonction d’équité et de bien-être à l’égard de l’ensemble de la population.

29À partir de 1993, on observe une augmentation relative de la rubrique « autres » par rapport à celles plus traditionnelles de santé et d’éducation dans l’ensemble des dépenses sociales. Cette rubrique « autres » contient pêle-mêle des programmes alimentaires et des programmes visant le développement d’infrastructures sociales et de production. Il s’agit de programmes (Foncodes, Vaso de Leche (bol de lait), Pronaa et Pronamachs [17]) qui répondent à de nouveaux critères de lutte contre la pauvreté, la focalisation des dépenses sur les plus pauvres, prenant un caractère d’urgence. Ces programmes sont administrés, respectivement, par le ministère de la Présidence, celui de la Femme et du Développement humain (Promudeh) et celui de l’Agriculture. La mise en œuvre de ces programmes et leurs résultats (surtout en milieu rural) incitent à s’interroger sur l’existence d’une coordination entre ces ministères.

Figure 2

Part des dépenses sociales dans le budget programmé du gouvernement, 1985-1998 (millions de dollars de 1996)

Secteurs et budgets 1985 1990 1993 1995 1997 1998 Éducation 462,3 12,2 114,9 262,7 296,6 364,2 Santé 218,0 12,3 135,5 490,2 345,5 344,9 Prog. de compensation 256,6 22,1 342,0 507,1 185,2 304,9 Total services sociaux de base (SSB) 1253,2 55,0 990,4 2179,2 2081,4 2193,8 Budget total du gouvernement 6548,3 1635,4 6614,4 9927,9 6387,4 6728,1 SSB/total dépenses gouv. (%) 19,14 3,36 14,97 21,95 32,59 32,61

Part des dépenses sociales dans le budget programmé du gouvernement, 1985-1998 (millions de dollars de 1996)

30Parmi ces programmes, il convient de distinguer le Foncodes, qui est à la fois le plus important en pourcentage du budget comme en couverture nationale, surtout à travers les petits déjeuners scolaires. Il est également le plus critiqué sur trois points : son important centralisme, sa forte dépendance des financements extérieurs (à partir de la fin 1993) et son but visiblement électoral.

31Sous le premier gouvernement de Fujimori, l’ensemble des dépenses sociales a représenté près de 20 % des dépenses publiques, puis aurait dépassé les 30 % au cours de son second mandat. Encore faut-il connaître la répartition des dépenses et leur fonction : favoriser le passage de l’extrême pauvreté vers une pauvreté plus modérée ? Cibler des populations dans un but électoral – ce qui expliquerait le favoritisme en milieu urbain ? L’idée de développement national n’est plus de mise, il semblerait plutôt que le principal souci du gouvernement a été de relever artificiellement le niveau de vie des populations les plus démunies, en commençant par les plus accessibles, dans la métropole liménienne, et en reléguant au dernier plan les populations amazoniennes, peu nombreuses et trop dispersées pour mener des actions ayant une visibilité.

32Ainsi, le poste correspondant à la lutte contre la pauvreté aurait effectivement beaucoup augmenté au cours du deuxième mandat du président Fujimori. Mais les actions menées permettent de douter quant à la focalisation des programmes d’assistance sur les plus nécessiteux.

Les programmes de lutte contre la pauvreté : focalisation ou redistribution des ressources ?

33La quantité de services que fournit l’État pour atténuer ou réduire la pauvreté au Pérou est impressionnante. En peu de temps, même les communautés andines [18] ont reçu de manière cumulée un grand nombre d’aides :

• pour la construction d’infrastructures (écoles, collèges, centres de santé, locaux communaux, chemins ruraux, ponts – avec le Foncodes -, réseaux d’irrigation, terrasses agricoles, reforestation – avec le Pronamachs – et même logements – avec le Banco de materiales) ;
• en alimentation (aux bébés, aux mères qui allaitent et aux enfants scolarisés – avec les programmes de Wawa-wasi, petits déjeuners scolaires, etc. – et aux populations pauvres en général – Vaso de leche, Comedores populares et provisions du Foncodes) ;
• en santé (programmes de prévention et de santé de base, dirigés principalement vers les enfants scolarisés) ;
• en éducation (alphabétisation et cours techniques).

34Le Foncodes est le programme qui a la plus grande couverture nationale. Ses deux volets les plus importants sont : l’appui alimentaire à travers les petits déjeuners scolaires et la construction d’infrastructures. Pour ce qui est des travaux publics, il est évident, en ville comme à la campagne, que les infrastructures bénéficient indifféremment aux usagers. De plus, les appels d’offres ont donné lieu à une corruption généralisée, de nombreux chantiers restant inachevés. En ce qui concerne les petits déjeuners scolaires, bien qu’ils soient distribués dans toutes les écoles publiques, ils atteignent effectivement les enfants les plus nécessiteux, puisque dès qu’une famille en a les moyens, elle scolarise ses enfants dans le système scolaire privé, le public ayant mauvaise réputation. Bien sûr, en milieu rural, les familles n’ont pas le choix des écoles, à moins d’envoyer leurs enfants étudier en ville (ce qui arrive de plus en plus souvent, surtout pour le secondaire), mais sur ce point aussi, on constate que la focalisation est moins nécessaire en milieu rural [Bey, 1994], En revanche, la qualité nutritive de ces petits déjeuners est reconnue comme étant très faible, pouvant parfois détériorer l’équilibre alimentaire des enfants, qui pourraient être mieux alimentés chez eux. Les cantines populaires – comedores populares – présentent d’ailleurs le même défaut, ce qui a conduit à identifier ces programmes comme ayant un but visiblement électoral.

35Cependant, il faut distinguer un programme alimentaire d’un programme nutritionnel. « En général, selon les versions officielles, un programme alimentaire ou de complément alimentaire n’a pas nécessairement un but nutritionnel : il peut être utilisé comme un simple transfert de revenus vers les secteurs les plus pauvres, et n’a donc pas l’exigence d’avoir des effets significatifs sur l’état nutritionnel de ses bénéficiaires. En revanche, la contribution d’un programme à l’amélioration de l’état nutritionnel suppose un plan plus vaste […] l’éducation nutritionnelle, les actions préventives de santé et le suivi de la croissance des enfants sont autant d’aspects essentiels pour améliorer l’état nutritionnel » [Vâsquez, Riesco, 2000 : 102-103].

Figure 3

Distribution géographique des enfants sous-alimentés et des dépenses des programmes pour la nutrition, 1997 (%)

Aire géographique Dénutrition Dépenses Lima métropolitaine 8,9 31,6 Côte urbaine 6,9 8,8 Côte rurale 5,1 9,6 Montagne urbaine 7,7 5,3 Montagne rurale 51,3 31,9 Forêt urbaine 5,1 4,4 Forêt rurale 15,0 8,4 Total national 100 100

Distribution géographique des enfants sous-alimentés et des dépenses des programmes pour la nutrition, 1997 (%)

36Sur la base de l’Enniv de 1997, le nombre d’enfants sous-alimentés et l’accès aux programmes montrent une nette focalisation sur la capitale et la montagne rurale, cette dernière le justifiant par un taux de dénutrition élevé, ce qui n’est pas le cas de Lima. En revanche, la forêt tropicale ne reçoit pas les aides que sa participation de 15 % dans le total national de dénutrition devrait attirer.

37Les aides directes en aliments ont quatre types de fonctions :

• une amélioration nutritionnelle, mais seulement dans les cas de ciblage et de suivi des bénéficiaires ;
• une amélioration immédiate des conditions d’alimentation des familles bénéficiaires, mais seulement dans le cas où ces apports s’additionneraient à un budget alimentaire insuffisant, car, dans de nombreux cas, il est probable que le budget familial tienne compte des apports alimentaires extérieurs et réduise donc la part qui revient à l’achat d’aliments ;
• une amélioration du taux de scolarisation des enfants (durée des études et assiduité) dès lors que les aliments sont distribués dans les centres scolaires, ce qui est supposé inciter les parents à envoyer leurs enfants à l’école ;
• enfin, dans un système de distribution sans discrimination (le vaso de leche, par exemple, administré par la municipalité), les aides alimentaires sont perçues comme manifestant la volonté bienfaitrice du maire, voire du président de la République (pour les programmes gérés par le ministère de la Présidence comme le Foncodes, qui distribue la plus grande partie des aides alimentaires), et contribuent à renforcer un système clientéliste, dans lequel les intermédiaires trouvent aussi leur compte.

38Différentes études montrent que les programmes Wawa wasi et celui d’alimentation infantile (tous deux administrés par le Promudeh) fournissent les aliments contenant le plus de calories et de protéines, alors que les aliments du Vaso de leche et des petits déjeuners scolaires (du Foncodes) en contiennent très peu. En moyenne, les programmes des organismes privés ont une qualité nutritionnelle supérieure à l’ensemble des programmes publics. Cette remarque permet d’établir un lien entre certains programmes et leur fonction essentiellement clientéliste ou plus précisément électorale. Le cas du Foncodes en est une excellente illustration [Bey, 2001].

39Ces observations engagent à conclure que les résultats obtenus ne sont pas proportionnels aux dépenses engagées dans la lutte contre la pauvreté. La brèche de pauvreté permet de calculer la quantité de ressources qu’il serait nécessaire de transférer, dans une focalisation parfaite, pour que les pauvres sortent de leur état. L’institut Cuânto montre qu’ « à partir de calculs réalisés avec la brèche de dépenses, le nombre de pauvres et la valeur de la ligne de pauvreté pour chaque domaine d’étude, il faudrait répartir 9,262 millions de nouveaux soles (environ 2653 millions de dollars) pour que cette année [2000] aucun Péruvien ne se trouve en dessous de la ligne de pauvreté. Cette quantité est équivalente à 7,8 % du PIB de 1999 et à 27,2 % du budget de la République pour l’année 2000. Pour éliminer la pauvreté extrême, il faudrait transférer seulement 946 millions de nouveaux soles (271 millions de dollars), ce qui équivaut à 0,8 % du PIB de 1999 et à 2,8 % du budget pour l’année 2000 » [Cuânto, 2000 : 10].

40Si certains analystes des politiques sociales sont confiants dans la possibilité de faire reculer la pauvreté, c’est seulement à la condition de « développer des projets bien focalisés, rentables et durables » [Francke, 2000 : 198]. Cependant, l’idée d’intégrer la politique économique et la politique sociale en une même stratégie est de plus en plus consensuelle. « La politique économique doit promouvoir une croissance soutenue, intensive en travail (pour affronter le problème de l’emploi), qui rende possible une collecte fiscale soutenue, ce qui augmente la capacité d’investissement social de l’État. Le fait que l’État investisse ou non dans des secteurs sociaux est déjà une décision politique, en relation avec la perception que celui-ci aurait des problèmes de pauvreté et de distribution des revenus qui caractérisent un pays » [Parodi, 2000 : 17-18]. De l’orientation de la politique nationale, économique et sociale, dépendra que la lutte contre la pauvreté s’attaque à ses causes ou seulement à ses effets spectaculaires.

Qui a bénéficié des programmes de lutte contre la pauvreté ?

41Si l’on en croit les derniers résultats de l’Enniv présentés ci-dessous, en 2000 la pauvreté aurait augmenté partout [21]. En particulier, l’augmentation de l’extrême pauvreté resterait concentrée en milieu urbain, alors qu’elle diminuerait en milieu rural. On observe en effet une augmentation de la pauvreté à Lima métropolitaine au cours des dernières années, mais une meilleure focalisation des programmes qui distribuent des aliments en milieu rural aurait permis de contenir l’extrême pauvreté entre 1997 et 2000, malgré le contexte récessif. Toutefois, en mesurant le déficit de revenu, on constate qu’« il y a plus de pauvres et [que] ceux-ci sont plus pauvres qu’avant » [Cuánto, 2000].

42L’augmentation inquiétante du pourcentage de pauvres dans la société péruvienne a incité les pouvoirs publics à rechercher des moyens pour atténuer les conséquences des politiques libérales des années quatre-vingt-dix. Nous avons vu que les planificateurs misaient sur la distribution de ressources avec des programmes sociaux à court terme, tout en reconnaissant qu’ils devraient s’attaquer au problème de la pauvreté sur le long terme, c’est-à-dire entreprendre une réforme des structures économiques (l’accès à la terre et à l’emploi étant des conditions nécessaires, mais non suffisantes). Les programmes lancés dans les années quatre-vingt-dix ont reçu un financement beaucoup plus important à partir du deuxième mandat de Fujimori, comme nous l’avons vu. S’ils n’ont eu pour résultat qu’une augmentation de la pauvreté absolue et relative, après une diminution au moment de la plus forte croissance du pays, il serait pertinent de s’interroger sur le type de politique mené au cours de cette décennie.

43En ce qui concerne les résultats, d’après les sources officielles de l’Institut national des statistiques, « s’il n’y avait pas les transferts (publics et privés), les niveaux de pauvreté seraient plus importants. En 1998, cette compensation est plus favorable aux personnes extrêmement pauvres par rapport à la situation de 1997 » [Inei, 2000, vol. 8]. En référence aux enquêtes Enaho de 1998 et 1999, au deuxième trimestre de 1998, 2074292 personnes bénéficiaient des programmes alimentaires contre 3242103 personnes qui n’y avaient pas accès ; un an plus tard, le nombre de bénéficiaires s’élevait à 2428489 contre 3061760 de non bénéficiaires. La destination des aides alimentaires étant présentée comme un souci réel, les enquêtes de ménages cherchent à déterminer dans quelle mesure ceux en situation de pauvreté et d’extrême pauvreté sont bénéficiaires des programmes d’aide alimentaire. Les calculs montrent ainsi que 64,6 % des pauvres et 78,9 % de ceux qui se trouvent en extrême pauvreté reçoivent une assistance alimentaire, avec une focalisation sur les foyers de la montagne rurale (72 % et 84 % pour les « pauvres » et « extrêmement pauvres », respectivement) et sur la forêt rurale (80 % dans les deux cas) [Inei, 2000].

Figure 4

Évolution de la pauvreté entre 1994 et 2000 (%)

Total pauvres Pauvres extrêmes Pauvres non extrêmes 1994 1997 2000 1994 1997 2000 1994 1997 2000 Total 53,4 50,7 54,1 19,0 14,7 14,8 34,4 36,0 39,3 Lima métropolitaine 42,4 35,5 45,2 5,5 2,4 4,7 36,9 33,1 40,4 Reste urbain 50,4 48,9 49,8 13,0 7,6 8,4 37,4 41,3 41,4 Zone rurale 65,5 64,8 66,1 36,2 31,9 30,1 29,3 32,9 36,0

Évolution de la pauvreté entre 1994 et 2000 (%)

44La figure ci-dessous montre certes une légère amélioration dans la couverture des programmes sociaux, mais il nous autorise à ajouter un bémol aux évaluations officielles : les plus démunis [22] ne sont pas tous bénéficiaires d’aides sociales, tandis que de nombreux foyers ayant tous leurs besoins de base satisfaits reçoivent des aides sociales et même alimentaires.

45La figure suivante, basée sur une autre enquête [Enniv, 1997-2000], confirme la couverture insatisfaisante des populations pauvres. On y observe en effet une plus grande couverture des programmes alimentaires en 2000 par rapport à 1997, mais l’extrême pauvreté reste pourtant au même niveau après réception des aliments donnés.

Figure 5

Accès des foyers aux programmes sociaux, 1998-1999 (%)

Accès des foyers aux programmes sociaux (%) 1998 1999 Accès à au moins 1 programme social 55,8 59,3 Avec au moins 1 NBI 73,1 75,4 Avec 1 NBI 69,5 70,7 Avec 2 ou plus NBI 81,3 85,7 Avec nécessités de base satisfaites 44,9 50,4 Accès à au moins 1 programme alimentaire 28,0 31,8 Avec au moins 1 NBI 42,6 47,5 Avec 1 NBI 38,7 43,8 Avec 2 ou plus NBI 51,4 55,8 Avec nécessités de base satisfaites 18,8 23,1

Accès des foyers aux programmes sociaux, 1998-1999 (%)

46Par ailleurs, l’étude réalisée par l’équipe de la Banque mondiale sur l’impact des transferts directs et indirects sur les différents niveaux de pauvreté montre que, bien qu’il soit difficile de mesurer l’impact des transferts monétaires ou d’aliments sur le court terme (substitution immédiate sans augmentation de la consommation, remboursement de dettes, etc.), il semble néanmoins que les transferts privés aient un effet significativement plus important que les transferts publics, principalement en ville [Hentschel, 2000]. Autrement dit, la solidarité familiale est plus efficace que la création d’emplois ou les aides alimentaires du Foncodes.

Figure 6

Impact des aliments donnés sur la pauvreté extrême, 1997-2000

Enniv 1997 2000 Pauvres extrêmes recevant des aliments donnés (%) 71,4 75,5 Valeur per capita des aliments reçus (US$ mois) 1,3 1,5 Montant des aliments donnés sur le revenu de la population bénéficiaire (%) 6,7 9,8 Impact des aliments donnés sur la pauvreté extrême Pauvreté extrême sans aliments donnés (%) 17,2 17,3 Pauvreté extrême après réception d’aliments donnés (%) 14,7 14,8 Contribution des aliments donnés à la réduction de la pauvreté extrême (%) 2,5 2,5

Impact des aliments donnés sur la pauvreté extrême, 1997-2000

47Pourtant, les appuis du Foncodes auraient été plus efficaces, si ce n’est plus importants, en milieu rural où, rappelons-le, l’extrême pauvreté tendrait à diminuer. Mais cette « victoire » mérite d’être relativisée, puisque la pauvreté en général a augmenté. De plus, la ville est davantage sujette à des « infiltrations », c’est-à-dire à des détournements des aides vers des bénéficiaires non nécessiteux [Francke, 2000].

48D’une manière générale, on peut se demander quels sont les effets des programmes de lutte contre la pauvreté sur les inégalités à l’échelle nationale. Nous avons vu qu’en l’an 2000, la concentration des revenus est plus importante à Lima qu’en province. Parallèlement, les dernières enquêtes nationales montrent une réduction des populations extrêmement pauvres en milieu rural, tandis que, de manière générale, le nombre de pauvres est en augmentation et en proportion plus importante en ville. Une évaluation par régions a fait apparaître un résultat très important : « Il est beaucoup moins coûteux de réduire la pauvreté dans les zones rurales qu’à Lima » [Francke, 2000 : 198], La plus forte présence de la pauvreté en milieu rural et les faibles niveaux de consommation en comparaison avec la ville, surtout la capitale, rendent les zones rurales plus sensibles à la moindre amélioration dans les revenus, tandis que les distorsions dans l’attribution des aides y sont minimes, du fait que dans ce milieu, la pauvreté n’est pas que monétaire. Cette remarque plaide en faveur d’une meilleure orientation des politiques de lutte contre la pauvreté vers les zones rurales, au détriment des grandes villes, ce qui pourrait contribuer à la réduction rapide des inégalités régionales.

49Quant aux bénéficiaires, nous avons vu qu’il est plus facile de cibler les personnes dans le besoin en milieu rural que dans les grandes villes, où l’accès à des aides multiples est facilité. Toutefois, la variété des programmes ne garantit pas une amélioration dans les conditions de vie des individus mais plutôt un soulagement ponctuel. Tel est le cas de certains services sanitaires ou d’aides alimentaires au contenu énergétique très bas. Mais, avant tout, se pose la question de la focalisation des aides : celle-ci tend à stigmatiser les situations de pauvreté en créant une frontière entre les groupes dans le besoin et les autres, dont certains pourront être qualifiés de « profiteurs » par les premiers. Dans ce contexte nouveau, marqué par une multiplication des aides sociales, la représentation que les différents groupes sociaux se font d’eux-mêmes et des autres est sensiblement modifiée. De surcroît, dans les politiques de lutte contre la pauvreté, le ciblage de populations définies avec des critères qui excluent les relations sociales de production entretient ces groupes sociaux dans la dépendance des aides et dans une relation subordonnée au pouvoir.

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