1 Au Mexique, le discours dominant sur la politique sociale a connu une orientation universaliste (qui ne s'est jamais complètement traduite dans les faits), liée aux succès de la croissance des années d'Industrialisation par substitution des importations (ISI). À cette époque, la politique sociale est bismarkienne dans la mesure où l'intégration aux institutions de la sécurité sociale se réalise par l'accès à l'emploi formel et les conventions collectives ; elle est partiellement keynesiano-fordiste dans la mesure où elle est associée à une croissance (et à la création d'emplois salariés/formels) tirée par l'État et qu'elle est soutenue par une coalition politique constituée d'organisations corporatives, de grands entrepreneurs industriels et de gouvernements issus du PRI ; elle prend une forme segmentée étant donné le caractère sélectif des aides accordées exclusivement aux salariés du secteur formel et dont sont donc exclues certaines régions ainsi que de larges secteurs de la population. La longue période de croissance dont a bénéficié l'économie mexicaine des années 1950 aux années 1970, bien qu'elle se soit traduite par des augmentations de salaires et par l'accroissement de la population salariée du secteur formel, n'a toutefois pas permis d'atteindre l'objectif d'une politique sociale créatrice d'institutions sociales qui soit généralisée à toute la population, même si elle a obtenu des résultats notables en matière d'éducation et de santé.

2 La politique sociale incluait des subventions aux produits de base alimentaires, ainsi que des aides à l'éducation (spécialement au niveau de l'école primaire). Elle supposait aussi la négociation de clauses protectrices dans les conventions collectives (aides au logement, crédits, activités sportives et autres) spécialement pour les branches les plus importantes au niveau national et dans les grandes entreprises industrielles. Cependant, le niveau de couverture par la sécurité sociale mexicaine s'est mis à stagner et n1a jamais atteint l'objectif de l'universalité et cela en grande partie précisément parce que l'accès à la sécurité sociale passait exclusivement par l'accès à l'emploi formel. Les secteurs sociaux exclus des institutions de la sécurité sociale et qui n'étaient soutenus ni par des organisations d'assistance publique ni par des organisations philanthropiques cherchèrent d'autres voies pour satisfaire leurs besoins fondamentaux et pouvoir faire face aux risques de maladie, de malnutrition et de chômage, que ce soit en migrant vers les États-Unis ou en intégrant l'économie informelle.

3 Les formes de régulation sociale du risque allaient donc de l'incorporation au système de sécurité sociale et aux conventions collectives de travail, jusqu'à la migration et à l'économie informelle, en passant par les transferts publics à travers les subventions à certains produits alimentaires et l'éducation gratuite, ainsi qu'à l'aide apportée par des organisations d'assistance. Dans ce cadre, les problèmes aigus posés par la pauvreté poussèrent les autorités à rechercher des solutions ciblées en direction des populations de pauvres extrêmes surtout à partir des années 1970 mais encore, de façon plus notable, dans les années 1990 avec des programmes tels que « Solidaridad » et « Progresa ». Le cœur des politiques sociales ne se trouvait plus dans l'incorporation croissante au système de sécurité sociale, mais dans la protection temporaire des personnes et foyers en situation de privation. Si durant les premières décennies de mise en place des institutions de la sécurité sociale, les actions complémentaires se concentraient sur l'aide aux exclus à travers des institutions d'assistance sociale aux possibilités très limitées, à partir des années 1970 sont apparues plusieurs générations de programmes nationaux de lutte contre la pauvreté.

4 La stratégie suivie à l'époque de la substitution des importations pour permettre l'amélioration du niveau de vie de la population et faire face aux risques a montré ses limites dans les années 1980 lorsque, d'une part, le dynamisme de la création d'emplois formels a connu un net ralentissement et que, d'autre part, les salaires ont commencé à chuter et que, de plus, les clauses protectrices intégrées dans les conventions collectives ont commencé à être modifiées de façon systématiquement régressive. Le changement d'orientation de la politique économique, passant d'une approche qui reposait sur le développement du marché intérieur et le protectionnisme à une approche qui privilégiait le marché extérieur et l'ouverture unilatérale, a eu un impact sur les mécanismes de régulation sociale. L'augmentation du salaire réel et les anciennes conventions collectives ont perdu leur fonctionnalité dans une économie qui se focalisait subitement sur la compétitivité à court terme. Parallèlement, les politiques sociales ont commencé à être réformées afin d'être rendues compatibles avec les nouvelles politiques économiques ; dans les années 1990, ces réformes se traduisirent par la disparition des subventions aux prix de produits de bases, la privatisation du système des retraites pour les travailleurs affiliés à l'IMSS (Institut mexicain de Sécurité sociale) et le renforcement d'actions ciblées de lutte contre la pauvreté. Les vieilles institutions sociales cohabitent maintenant avec des programmes ciblés dirigés vers les pauvres ; les politiques sociales mexicaines du début du XXI^e siècle font apparaître un phénomène d'hybridation entre les anciennes institutions (partiellement réformées) et les nouveaux programmes.

5 Au début de ce siècle, la politique sociale fait débat. La politique de ciblage est sujette à controverse comme le sont les faiblesses du système de sécurité sociale existant. Le nouveau rôle de la politique sociale, mise de côté durant la période des restructurations économiques des deux dernières décennies, est lui aussi débattu. Les politiques actuelles cherchent à améliorer les formes de la lutte contre la pauvreté mais aussi, dans le contexte de l'alternance politique, à s'assurer que les politiques sociales ne soient pas utilisées dans une optique clientéliste.

6 Après avoir connu des processus d'ajustement et de réformes économiques, après avoir subi de graves crises financières et une détérioration des conditions de vie durant les vingt dernières années, le Mexique essaye de réformer ses institutions sociales. La politique sociale est aujourd'hui un terrain de débat qui concerne les modèles traditionnels toujours en vigueur et les propositions réformatrices de différentes orientations politiques et idéologiques. Les fonctionnaires publics et les universitaires promeuvent des réformes tandis que les organisations de la société civile participent de plus en plus à la discussion. Au début de ce siècle, le Mexique discute de la nécessité de transformer les politiques sociales et de modifier l'action de l'État face aux problèmes sociaux. Dans les années 1950 et 1960, le débat opposait accumulation-croissance à distribution des revenus ; à la fin du XX^e siècle et au début du XXI^e, il oppose réforme du marché et pauvreté, nécessité de couverture universelle permanente et pertinence des programmes d'aide temporaire aux pauvres, globalité et construction d'une nation dont une part énorme d'individus sont privés même des minimums de bien-être. Nous appelons ce nouveau processus la résurgence du social après une période d'ajustement et d'optimisme lié à l'intégration au TLC.

7 Ce travail a pour objectif de présenter, de manière synthétique, la longue trajectoire suivie par les politiques sociales mexicaines et les débats qui les ont accompagnés. Nous présenterons en premier lieu une synthèse de la politique sociale de la période de croissance et en second lieu quelques-unes des discussions centrales concernant les réformes postérieures. Pour conclure, nous ouvrirons sur les débats autour des politiques sociales de la période d'alternance.

LE MODÈLE TRADITIONNEL DE POLITIQUE SOCIALE

8 Quelles sont les caractéristiques de la politique sociale de la période de substitution d'importation (ISI) [1] ? Le rôle de l'État est prédominant ; dans cette situation de domination étatique, peu de place est faite au marché privé et aux initiatives communautaires ou civiles. La logique qui guide les décisions est la bureaucratisation (Duhau, 1997 ; González de la Rocha, 1998), avec des méthodes autoritaires de type top-down et avec un centralisme d'une certaine manière pondéré par la forte influence des corporations et groupes d'intérêts. Cependant, le rôle de l'État n'est pas sans limite et son incapacité à créer des politiques effectivement universelles est mise en évidence.

9 Les objectifs généraux de la politique sociale sont multiples dans ce modèle traditionnel : en premier lieu, la résolution de problèmes sociaux de première importance, hérités des vieilles structures coloniales, en second lieu la construction de l'État-nation, ce que Barba (1995) et Ward (1989) appellent la fonction intégrative et légitimante de la politique sociale (appui sur les corporations considérées comme stratégiques pour conserver ou alimenter la légitimité) ; et, en troisième lieu, l'appui à l'industrialisation (Székely, 2001) spécialement avec la constitution d'une classe ouvrière bénéficiant de garanties sociales au moins partielles (Soria, 2000) liées au renforcement du marché intérieur. La méthode utilisée pour affronter la pauvreté dans ce modèle social est indirecte, c'est-à-dire qu'elle repose sur l'idée que c'est par la croissance, la création d'emplois, la distribution de salaires élevés, la mise en place de programmes de protection des travailleurs que la pauvreté peut être réduite. La salarisation croissante de la société et la création d'un réseau de sécurité sociale pour les salariés du secteur formel doivent résoudre les problèmes de la pauvreté. Comme le dit Boltvinik (1996), la salarisation représentait la promesse du dépassement de la pauvreté. Bien qu'il n'y ait de consensus sur aucun indicateur de pauvreté (Hernández Laos, 2001), plusieurs analyses concordent pour signaler une baisse de la pauvreté entre les années 1960 et le début des années 1980 (Boltvinik, 2000) [1].

10 Durant une longue période, l'idée selon laquelle la croissance associée à un système de sécurité sociale de type bismarckien produisait du bien-être a été dominante. La priorité était donnée à la croissance et à l'accumulation, le bien-être devant en constituer une retombée (Valencia et Aguirre, 1998, et Ordóñez, 2001). Quant à la relation entre la politique sociale traditionnelle et la politique économique, Barba (1998), Boltvinik (1996), González de la Rocha (1998) et Valencia (1995) soulignent la forte relation entre politique économique et politique sociale, à travers la politique de l'emploi et des salaires. Dans une économie autocentrée, l'accent est mis sur la protection des salariés et la création-consolidation des classes moyennes, pour soutenir la demande de biens nationaux (González de la Rocha, 1998, et Székely, 2001).

11 Les programmes et les institutions de la sécurité sociale couvrent un secteur limité de la société ; par exemple elles ne couvrent que les travailleurs du secteur formel, affiliés à la sécurité sociale. Ceci est dû en partie à ce que l'affectation des ressources est orientée par les pressions de groupes organisés, en particulier les puissants syndicats des secteurs industriels stratégiques, de la bureaucratie et de l'appareil militaire. On observe une amélioration de la couverture sociale ; cependant, la prise en compte des groupes les plus défavorisés est négligée particulièrement dans les zones rurales (voir Duhau, 1997 ; Levy, 1994). Ces limites des systèmes de sécurité sociale conduisirent les pauvres, pendant des décennies, à rechercher de nombreuses formes de survies hors des marchés formels (voir Ward, 1989, 23-28), lesquelles ont été étudiées de façon détaillée par les anthropologues mexicains [1]. Entre ces formes de survie, en plus de la constitution de réseaux de solidarité entre pauvres, le recours à l'économie informelle et à la migration vers les États-Unis [2] devient une alternative notable.

12 Les considérations politiques ont conduit à ce que l'universalisme soit plutôt un vœu pieux et à ce qu'il ne concerne que la population urbaine organisée (Duhau, 1997 ; Román et Aguirre, 1998 ; Schteingart, 1999, et Ward, 1989). Malgré la prédominance du discours universaliste (González de la Rocha, 1999), il est inévitable que soient présentes des politiques ciblées, par exemple à travers les institutions d'assistance qui s'occupent d'individus se trouvant exclus du marché du travail (Lautier, 1998, et Román et Aguirre, 1998). Ces institutions ne disposent cependant, elles aussi, que de capacités limitées. L'assistance publique s'occupait, au cours des années 1950 et 1960 particulièrement, de l'aide à l'enfance à travers les repas scolaires gratuits (mais en sont donc exclus les enfants pauvres non scolarisés) et de quelques autres actions notamment en matière de santé [3] ; l'assistance sociale est, elle aussi, fragmentée (Guadarrama, 2001) [4].

13 La fragmentation apparaît clairement lors de la création de systèmes différents pour les travailleurs appartenant à des entreprises privées ou publiques, pour les militaires ou pour les fonctionnaires (Duhau, 1997) : plus un secteur dispose d'une force politique importante, plus grands seront les avantages offerts par leur système de sécurité sociale. La couverture du système de santé a d'abord augmenté durant les années 1960, 1970, 1980, à un rythme moindre durant cette dernière décennie, puis elle a diminué dans la première moitié des années 1990 (Boltvinik, 1995 ; Laurelló, 1996, 20 ; Ordóñez, 2001). Au Mexique, la population bénéficiant d'une couverture santé par le système de sécurité sociale est de 51,6 % (1995). Le Secrétariat à la santé (Système ouvert de santé) couvrait en 1995 27,5 % de la population (Frenk et al., 1999, 75). En 1996, seuls 33,9 % de la population active étaient couvertes par les systèmes de retraite (Solís et Villagómez, 1999, 113).

14 Le système éducatif et, dans une moindre mesure, le système de santé sont ceux qui traduisent le mieux la volonté d'universalité, spécialement au niveau des études primaires (Duhau, 1997 ; González de la Rocha, 1998 ; Román et Aguirre, 1998, et Ward, 1989). Mais la politique sociale incluait aussi des aides alimentaires universelles à travers les prix subventionnés (ce qui explique le rôle majeur, au Mexique, de l'entreprise parapublique Compagnie nationale de subsistance populaire, Conasupo) [1]. La politique sociale traditionnelle a privilégié certains secteurs, ce qui a conduit au sous-développement (par ex., dans les conditions de logement) ou à l'inexistence même de certains « compartiments » (comme c'est le cas paradigmatique de l'assurance chômage).

15 Quant au financement, le secteur étatique prédomine mais d'autres sources existent dont le rôle n'est pas négligeable (González de la Rocha, 1998). Spécialement, en ce qui concerne les systèmes de santé et de retraite, la « triple contribution », qui impose les participations obligatoires des travailleurs et des employés [2]. L'octroi de ressources publiques, dans le cas des subventions, se fait par des mécanismes d'« offre », c'est-à-dire de prix subsventionnés par l'intermédiaire de l'entreprise publique Conasupo. Avant les années 1980 et la généralisation des politiques d'ajustement, la tendance du budget social se situait plutôt à la hausse, même si le poids des dépenses sociales au Mexique est très faible comparativement à des pays aux systèmes de protection sociale avancée : dans la série statistique de Ordóñez (2001), la dépense sociale passe de 1,4% du PIB en 1940 à 9,2% en 1982 [1].

16 Selon Vilas (1995), les coalitions qui furent le ciment de ces politiques sociales, entre l'État, l'entreprise privée et les syndicats formèrent le trépied politique sur lequel s'est appuyée la politique sociale d'inspiration keynesiano-fordiste.

17 Ceci explique aussi pourquoi le désir d'universalisme n'est resté qu'un vœu pieux. Les coalitions de la période de l'ISI furent constituées sous l'égide de l'État grâce à des accords politiques implicites entre des fractions de la bourgeoisie nationale, de larges segments de la classe moyenne, la classe ouvrière et les syndicats. Les politiques sociales de cette période jouissaient ainsi d'une forte légitimité sociale dans les secteurs les mieux organisés de la société, ce qui très probablement exagérait la perception de l'appui social qu'elles recevaient. Il était difficile pour les secteurs non organisés de la société de faire valoir leurs droits et de remettre le système en question jusqu'à ce que ne surgissent les « nouveaux mouvements sociaux ».

18 Mais cette légitimité « limitée » ne les rendait pas invulnérables. Quels étaient les risques de fracture sociale inhérents à cette politique sociale de la période de substitution ? L'un des risques principaux provient des exclus de la politique sociale traditionnelle, dans le contexte d'un système social profondément inégal au Mexique (quarante ans après la mise en place de la sécurité sociale, en 1982, près de la moitié de la population en était exclue et devait se tourner vers les systèmes privés ou l'assistance). Ce risque peut être considéré comme la toile de fond des « nouveaux mouvements sociaux » des années 1960 et 1970, particulièrement développés dans les zones agraires et dans les grandes banlieues.

19 La longue période durant laquelle ce modèle de politique sociale fut dominant en Amérique latine n'a pas été exempte de polémiques et de recherche de nouvelles alternatives sociales, comme le démontre le cas mexicain. Particulièrement dans les années 1960, certains fonctionnaires publics ont signalé les insuffisances du modèle indirect, centré sur la croissance économique et négligeant les graves problèmes de la répartition des revenus (Valencia et Aguirre, 1998). Les programmes universels fragmentaires furent complétés par des programmes relevant d'une approche « ciblée » (Schteingart, 1999).

20 Ce qui se développa relevait de l'hybridation : un modèle nominalement universaliste, modifié dans la réalité par la fragmentation et nuancé par des politiques ciblées d'ampleur limitée.

21 Du point de vue des caractéristiques de base du système, nous avons ainsi une politique sociale dans laquelle l'assurance chômage n'est pas prise en compte et qui est centrée sur des politiques à vocation universaliste dans l'alimentation (subsides à l'offre), dans les secteurs de l'éducation et de la santé, mais qui se traduit par des interventions partielles pour ce qui concerne les retraites et le logement.

22 Du point de vue des secteurs sociaux, nous avons une politique sociale dont les principaux groupes sociaux bénéficiaires sont les militaires, la bureaucratie et les salariés affiliés aux grands syndicats. Les populations les moins protégées sont les masses paysannes et, dans les secteurs urbains, les pauvres non salariés.

23 Du point de vue des formes de régulation sociale, nous avons une politique sociale qui comprend l'intégration partielle aux institutions de la sécurité sociale et aux conventions collectives, des transferts publics à travers les subventions alimentaires et l'éducation gratuite, en plus de l'aide apportée par les institutions d'assistance, et qui repose sur le recours des ménages à la migration et à l'économie informelle pour affronter les risques sociaux non protégés par les institutions existantes.

UN NOUVEAU MODÈLE DE POLITIQUE SOCIALE CONGRUENT AVEC LA RESTRUCTURATION ÉCONOMIQUE (OUVERTURE)

24 La remise en cause des politiques sociales traditionnelles au Mexique fut tardive et ce n'est que dans les années 1990 que s'est engagé un processus de réforme des politiques sociales cohérent avec les réformes économiques du marché ; on peut dire que les politiques sociales du Mexique se situent dans une période de « transition », avec une hybridation entre politiques nouvelles et traditionnelles (Duhau et Schteingart, 1999 ; González de la Rocha, 1998 ; Schteingart, 1999, et Valencia et Aguirre, 1998).

25 Durant les dernières années, s'est développé un débat entre les différents acteurs nationaux sur l'orientation d'une réforme de la politique sociale, considérée par tous comme nécessaire (Valencia, 2001). La Banque mondiale en particulier fait pression pour une nouvelle génération de politiques sociales (Giugale, 2001). Nous pouvons faire un résumé des principales caractéristiques des politiques sociales actuelles ou récentes (de 1982 à aujourd'hui) et de quelques-uns des débats de la manière suivante :

26 Concernant le rôle de l'État, pour le nouveau paradigme, les fonctions de la politique sociale (financement, conception, mise en pratique et contrôle) peuvent être séparées et certaines peuvent être remplies par des agents non publics (entreprises et organisations civiles, Duhau, 1997). L'avantage supposé de ceci est que les bénéficiaires participent à la politique sociale et qu'elle s'intègre au marché. Les nouveaux programmes, en premier lieu, incluent un fort contenu discursif de participation citoyenne [1] et, en second lieu, laissent une place importante aux entreprises privées [2]. La concurrence a un rôle central dans la recherche de l'efficacité et de l'amélioration de la qualité des services (Duhau, 1997 et González de la Rocha, 1998). Ana Cristina Laurell (1997) et Julío Boltvinik (2001) nomment cette tendance la marchandisation des services sociaux. Le débat sur la participation des citoyens et des organisations de la société civile (OSC) dans les politiques sociales se développe également (Canto, 2001 ; Ramírez Sáiz, 2000).

27 De plus, en opposition au centralisme et au caractère bureaucratique des processus de décision du modèle antérieur, sont recherchés la décentralisation et l'amaigrissement de l'appareil d'État. Les régions acquerraient, en théorie, une importance nouvelle et de nouvelles marges de manœuvres dans les processus de décision. Les entreprises et les organisations de la société civile (OSC) disposeraient là encore théoriquement de nouveaux espaces d'action et de participation dans les prises de décisions. Dans la prise de décision, les considérations technico-analytiques pour le choix des populations ciblées prennent une place importante (Progresa, 2000 ; Scott, 1998). Le centralisme fiscal du Mexique était traditionnellement plus important que celui d'autres pays d'Amérique latine et, depuis 1996, des mécanismes plus actifs de décentralisation des ressources fiscales destinées à la politique sociale ont été recherchés : au départ a été créée la « branche 26 », dont l'un des fonds (Développement social municipal et de priorité étatique) était destiné à être employé par les municipalités et les États ; en 1998 fut créée la « branche 33 » qui regroupe les ressources de la « branche 26 » destinées à la lutte contre la pauvreté et d'autres sources fédérales, dont un fonds destiné à l'infrastructure des municipalités et des États (Martínez Assad et Ziccardi, 2000).

28 Cependant, n'ont pas été abandonnées les prises de décision de type top-down, spécialement dans le cas des programmes destinés aux pauvres extrêmes, toujours centralisés. En revanche on observe une tendance à la déconcentration des services d'éducation et de santé (Duhau, 1997 ; Raczynski, 1998 ; Vilas, 1995 ; Valencia, 2000) ; si les dotations budgétaires destinées aux municipalités et aux États pour des fonds sociaux sont réparties selon des formules qui prennent en compte les indicateurs sociaux, les fonds continuent d'être « étiquetés » depuis le centre, où se décident les priorités fondamentales du budget (Martínez Assad et Ziccardi, 2000). Les municipalités et les régions se retrouvent ainsi dans un rôle de simples exécutants de la dépense.

29 La crise financière de 1994-1995 a montré la nécessité d'une plus grande régulation publique pour reconstruire et consolider les institutions financières, ce qui est bien différent du rêve utopique de réduction extrême de l'État. De plus, à partir des années 1990, l'évaluation des conditions de la pauvreté au Mexique et le retard de certaines régions (spécialement celle du Sud-Est) ont amené à la conclusion que des interventions publiques étaient nécessaires pour investir dans le « capital humain » des foyers pauvres et pour résoudre les sérieux problèmes d'infrastructure des régions en retard ; c'est à partir de ce moment-là que l'on a pu observer une plus grande participation de l'État dans l'arène sociale, mais avec un discours fondé sur le ciblage et la décentralisation. Du côté de la dépense, la rationalité ne consiste pas simplement à dépenser moins mais à dépenser où il est nécessaire de renforcer les marchés et de cibler les dépenses (ménages et régions) [1]. La dépense sociale en 2000 a représenté un peu moins de 10 % du PIB, chiffre proche de celui de 1982 ; la nouveauté vient de ce que plus de 50 % de la dépense programmable [2] sont classés comme dépense sociale (Levy, 2000).

30 Les objectifs généraux de la politique sociale sont maintenant concentrés sur la réduction de la pauvreté, spécialement celle des pauvres extrêmes, et sur la satisfaction des besoins fondamentaux des pauvres (Sedesol, 2001). Le discours de la politique sociale se concentre sur la protection temporaire par l'État des pauvres extrêmes, et moins sur l'assurance sociale ; la protection est davantage conçue comme ayant un caractère temporaire ou comme un investissement dans le capital humain des pauvres, avec l'idée que dans le futur les pauvres eux-mêmes pourront, sur le marché, faire face aux risques et investir dans leur bien-être. Cependant dans la mise en pratique de ce nouveau paradigme, ne peuvent être mis de côté les objectifs de légitimation de l'État. Les nouveaux discours critiquent le populisme et le paternalisme de l'ancien modèle, et l'intervention excessive de l'État dans l'économie. La privatisation est reliée, dans le discours, à la politique sociale : l'État doit abandonner les activités qui nécessitent le recours à l'initiative privée, pour se concentrer sur des objectifs sociaux (la pauvreté extrême). La légitimité doit, dès lors, être recherchée dans l'efficacité et à travers des actions qui se focalisent sur la pauvreté extrême, ce que González de la Rocha (1998) appelle la prise en compte inégale des « socio-économiquement inégaux ».

31 La population cible du nouveau paradigme est, sans aucun doute, le secteur pauvre de la société et, plus spécialement celui des pauvres extrêmes ; de fait cet aspect de la théorie est l'un des plus ardemment défendus par les promoteurs de la nouvelle politique sociale (Levy, 2000). Le discours dominant des politiques publiques actuelles est celui de la focalisation. Parmi les arguments récents sont mises en avant les limites du modèle traditionnel qui s'épuisait dans des actions dispersées, non centrées sur la population cible idéale, celle des pauvres extrêmes (Campos et Vélez, 1994 ; Levy, 1994 ; Scott, 1998). Face à cette hégémonie des « politiques ciblées », les débats s'orientent sur les nouvelles erreurs d'inclusion et d'exclusion des méthodes de ciblage (Cortés et Boltvinik, 2000). Cette évolution suscite aussi un important débat autour du concept même de pauvreté, de ses indicateurs (Hernández Laos, 2001), ses déterminants et sa relation avec la restructuration économique (Escobar, 2001) ; la Sedesol (2001), après l'arrivée au pouvoir de Vicente Fox, a créé un Comité technique pour l'analyse et la mesure de la pauvreté pour discuter certains de ces thèmes et proposer une mesure annuelle de la pauvreté. Comment a-t-elle évolué ? Malgré de grandes divergences (Hernández Laos, 2001), les différents indicateurs confirment en général la tendance à la hausse de la pauvreté entre 1984 et 1989 et sa stabilisation entre 1992 et 1994 (Boltvinik, 2000, 90, et Damian, 2000, 72). Selon les données du Comité pour la mesure de la pauvreté réunies par la Sedesol, la pauvreté augmente de nouveau sur la période 1994-1996, pour baisser en 2000, année où la pauvreté touchait 53,7 % de la population totale (www.sedesol.gob.mx).

32 Dans le discours dominant, le développement des instruments techniques du ciblage prend une grande importance (Duhau, 1997 ; González de la Rocha, 1998 ; Progresa, 2000 ; Scott, 1998). Cependant, De la Torre (1996) signale qu'il est inutile de créer un faux dilemme entre le ciblage et l'universalisme ; Boltvinik (1996), et Román et Aguirre (1998, 105) soulignent que dans la combinaison entre politiques ciblées et universalistes dans les programmes effectivement mis en œuvre, l'une des deux domine en réalité. Les politiques sociales sont ainsi hybrides, comme nous le verrons plus avant avec l'exemple déjà classique de Progresa-Oportunidades.

33 Dans le nouveau paradigme, la place de la politique sociale dans l'économie est mise en cause. Pour certains, la politique sociale est subordonnée à la politique économique (Raczynski, 1998) ou n'est qu'un simple « additif » selon Vilas (1995). En fait, concernant la première époque de l'ajustement, certains en vinrent même à parler de l'inexistence ou de la grande faiblesse de la politique sociale (dont nous-même Valencia, 1995). On parlait d'une politique sociale seulement compensatrice. Avec les nouvelles générations d'ajustement dans les années 1990, les politiques sociales sont intégrées aux plans de restructuration et l'on recherche avant tout l'équilibre budgétaire, de nouvelles façons de donner de l'élan à l'épargne intérieure (les systèmes de retraite sont vus comme des mécanismes d'impulsion de l'épargne intérieure), la promotion de politiques augmentant la flexibilité du travail (au départ la flexibilité des salaires et des conventions collectives est imposée de fait ; la Banque mondiale proposera ensuite une plus grande flexibilité (Wodon et Vélez, 2001), et la formation de la main-d'œuvre dans la lignée des théories du capital humain (voir Román et Aguirre, 1998). Le discours sur les politiques sociales émergentes se met ainsi en adéquation avec le discours de la restructuration économique dans son ensemble (on peut voir les analyses de l'OCDE, 1998, sur la réforme du système de sécurité sociale mexicain). L'incorporation des salaires dans la politique sociale est abandonnée.

34 Dans ce cadre, comment ont évolué les salaires réels depuis 1982 ? En général, la tendance des différents indicateurs de salaires est à la baisse, de façon plus importante pour le salaire minimum, et moins marquée pour les salaires du secteur manufacturier. Le choc sur les salaires minimaux a été très important (Aspe, 1993, 26 ; Arroyo, 2001). Sur toute la période des réformes et malgré la légère récupération de 2001, le salaire minimum a perdu les deux tiers de son pouvoir d'achat (Arroyo, 2001) [1]. Une chute de cette importance a modifié de façon substantielle la relation qui existait entre la politique sociale et la politique salariale.

35 Le nouveau leitmotiv est que les institutions sociales traditionnelles ne doivent pas être guidées par des critères incompatibles avec le libre fonctionnement du marché. On doit parvenir à ce que les systèmes de santé, d'éducation, de retraite et de logement soient contrôlés par des institutions privées et/ou orientés en suivant un critère d'efficacité financière. Au Mexique, la réforme du système de sécurité sociale a débuté en 1997. Le système de retraite de l'IMSS a été réformé et ont été créés des comptes par capitalisation individuelle gérés par des institutions financières privées (Administrateur de fonds retraites) qui, à la fin de 1999, comptaient 15,6 millions de travailleurs affiliés et disposaient de ressources équivalentes à 4 % du PIB [2]. Les réformes permettent aussi que des groupes de travailleurs puissent être pris en charge par des institutions privées de santé (par ex., par le système de reversement de cotisations). Cependant, Frenk (2000) soutient qu'au Mexique il n'est pas question de privatiser l'assurance maladie et maternité (la contribution du gouvernement a été multipliée par six) [3] ; en ce qui concerne la prestation de soins, le recours aux services de médecins ou hôpitaux du secteur privé est favorisé. D'autres auteurs, comme nous l'avons vu antérieurement, parlent de marchandisation.

36 Dans le cas mexicain, selon l'OCDE, la réforme du système de santé poursuit des objectifs très larges : augmenter la couverture en plus de réduire les coûts et augmenter la qualité de services (OCDE, 1998, 10). Frenk (2000), et Cercone et de St. Antoine (2001) insistent sur la nécessité qu'il y a à passer à un système de santé universel. Dans cette optique est proposée en 2001 une assurance de santé populaire (publique) pour les travailleurs non salariés ; cela suppose une subvention pour y intégrer tous les ménages, quelle que soit leur situation économique. Pouvoir intégrer toute la population représenterait certainement un succès du système de sécurité sociale mexicain [1], même s'il existe des doutes sur la capacité des infrastructures existantes du système de santé à répondre à cette nouvelle demande. On pourrait arriver au Mexique à une autre conception de l'universalité ou à un système de santé à « deux vitesses » : avec une couverture minimale pour toute la population (assurance de santé populaire plus l'assurance de base de l'IMSS) et une couverture spécifique qui s'appuierait sur le versement de cotisations dans les secteurs qui ont les moyens de payer, en recourant à la médecine privée.

37 Selon les autorités sanitaires, pratiquement 100% de la population est couverte au Mexique par des services basiques de santé (Cercone et de St. Antoine, 2001), un peu moins de la moitié est couverte par les systèmes ouverts (l'assistance publique, non contributive) ; cependant, l'actuel secrétaire à la santé du Mexique, Julio Frenk, reconnaissait en 1995 que, plus que les 10 millions d'habitants reconnus officiellement comme étant sans accès aux services de santé, un tiers de la population en réalité n'avait pas accès à ces services pour des raisons d'ordre économique, organisationnel, ou géographique (Frenk, 1999) [2]. Malgré les efforts fournis durant ces dernières années et malgré l'impact de Progresa, il est peu probable que l'écart ait été comblé en six ans. Au début du siècle à peine un peu plus de la moitié de la population était couverte par l'assurance sociale.

38 Les retards régionaux dans ce domaine sont très importants : des études récentes (1994 et 1997) reprises par des consultants de la Banque mondiale signalent que la mortalité des adultes de l'État de Oaxaca est comparable à celle de l'Inde et que celle de l'État industrialisé de Nuevo Leon est comparable à celle de plusieurs pays européens ; les taux de mortalité dus à des maladies infectieuses représentent respectivement 3 et 2,5 fois la moyenne nationale dans le Chiapas et à Oaxaca (Cercone et de St. Antoine, 2001, 411). D'après l'étude de Boltvinik (2000, 593), le rapport de la mortalité (part des non-survivants parmi les enfants nés vivants) de la population rurale respectivement à celle des catégories urbaines supérieures est de 3,07 à 1.

39 En ce qui concerne le financement des programmes, les réformes de la sécurité sociale ont directement pesé sur les dépenses de l'État. De plus, c'est l'État qui assure le financement des programmes destinés aux pauvres extrêmes, souvent grâce au financement par des institutions financières multilatérales comme la Banque mondiale ou la Banque interaméricaine de développement (BID). Les partisans d'une réforme de l'État et des privatisations soutiennent que l'un de leurs objectifs principaux est de permettre à l'État de s'occuper de ses objectifs sociaux les plus importants et de dépenser plus dans les institutions sociales et pas nécessairement dans les entreprises publiques. Pour ces raisons, il est nécessaire de souligner que, plutôt que de chercher une réduction des dépenses publiques, le nouveau paradigme insiste sur l'ajustement des dépenses aux restrictions budgétaires.

40 Les nouveaux critères, du moins au Mexique, ne se sont pas traduits par une chute sévère des dépenses publiques [1] : pour rendre viable le nouveau système de retraite et la nouvelle réforme de l'assurance maladie, le gouvernement devra apporter une contribution de près de 1 % du PIB pendant plusieurs années et, en ne prenant en compte que les retraites, ce taux pourrait atteindre jusqu'à 2,3 % du PIB dans trente à trente-cinq ans (Solís Soberón y Villagómez, 1999 ; Cercone et de St. Antoine, 2001). Les autorités ne lésinent pas pour soutenir les réformes de l'IMSS et la privatisation du système de retraite.

41 Concernant la nécessité des subventions aux pauvres extrêmes, la tendance est d'orienter les ressources vers le soutien de la demande (transferts directs aux pauvres) pour ne pas interférer avec l'offre. On considère que de la sorte, la distorsion du marché est moindre, parce que la dépense des pauvres se fera sur le marché non subventionné (Boltvinik, 1996 ; Duhau, 1997 ; González de la Rocha, 1998 ; Raczynskí, 1998 ; y Valencia y Aguirre, 1998). Il s'agit d'un aspect essentiel des nouvelles propositions. Au Mexique, il se traduit clairement par l'affaiblissement progressif de la Conasupo et sa disparition ultérieure (1999) [2] et par Progresa, programme de transferts directs aux pauvres extrêmes. Les subventions aux produits de base ont disparu, à la seule exception de programmes ciblés de subvention pour le lait et la tortilla. Dans ce domaine, les nouvelles discussions sont centrées sur l'efficacité sociale et la question de l'exclusion.

42 Quelle est la méthode employée pour lutter contre la pauvreté ? Il s'agit fondamentalement de méthodes directes, c'est-à-dire du développement de programmes spécifiques qui cherchent à couvrir les besoins de populations définies et ciblées. Dans la mesure où le discours social s'adapte à la nouvelle restructuration économique, une ligne de démarcation apparaît entre la politique économique et la politique sociale : les salaires et l'emploi sont déterminés par le marché, ils ne sont plus des instruments de la politique sociale. En effet, la politique sociale doit compenser les erreurs du marché mais ne doit pas perturber son fonctionnement par des subventions à l'offre et par des actions populistes et paternalistes.

43 Les programmes ciblés sur les pauvres extrêmes en sont venus à représenter 1 % du PIB en 2000 (Progresa a représenté un cinquième de cette dépense) ce qui correspond seulement au dixième de la dépense sociale au Mexique. Approximativement, 0,5 % du PIB (le vingtième de la dépense sociale seulement) est consacré aux programmes de développement du capital humain (Progresa inclus) avec l'objectif d'intégrer les pauvres au marché du travail grâce à une meilleure formation et de meilleures conditions d'alimentation et de santé. La politique sociale a dans ce domaine une double dimension : compenser socialement et investir dans le capital humain des pauvres.

44 Progresa (Oportunidades à partir de 2002) est le programme paradigmatique du schéma émergent qui a été présenté en différentes occasions par la Banque mondiale comme modèle d'action de lutte contre la pauvreté extrême [1]. À la fin de 2002, ce programme concernait 4,2 millions de ménages en situation de pauvreté extrême et utilisait (et utilise encore) explicitement les services des institutions « universalistes » ou étendues comme les écoles primaires et secondaires et les centres de santé (de l'IMSS et de la SSA). Progresa est ainsi un programme strictement ciblé qui s'appuie sur des institutions universalistes (Gendreau, 2000). Ce n'est pas un simple programme de type ciblé ; sans les institutions universalistes ou à couverture étendue, il ne pourrait fonctionner. De cette façon, le Progresa-Oportunidades, exemple type des politiques ciblées au Mexique, est aussi un exemple de l'hybridation des politiques sociales. Un programme qui s'inspire d'approches fondées sur le ciblage des politiques sociales et qui est associé à des institutions de caractère universaliste (ou à tendance universaliste).

45 Progresa est un programme de transferts directs en numéraire et soumis à conditions, destiné à des ménages pauvres sélectionnés. Il a une triple composante : appui à l'éducation, à la santé et à l'alimentation, avec comme objectif d'aider les ménages à rompre le cycle de transmission intergénérationnelle de la pauvreté. Ses objectifs principaux sont de réussir à faire baisser la pauvreté extrême à moyen terme en concentrant son aide sur les groupes et les régions présentant les plus grands retards économiques et sociaux, et d'aider les personnes et les familles à des moments clefs de leur cycle de vie. Les transferts ne sont pas un droit exigible par les citoyens, mais une décision gouvernementale qui s'appuie sur des instruments de ciblage sophistiqués (Progresa, 2000 ; Scott, 1998). Après les fortes critiques concernant les effets pervers en termes d'exclusion de Progresa, en 2001, le programme a été étendu aux ménages urbains [1].

46 La courte histoire de Progresa a provoqué des débats animés [2]. Ce programme a réussi principalement à atteindre, à partir de processus techniques de ciblage, des secteurs antérieurement exclus de l'intervention publique (en 2003, il concerne déjà plus de 20 % de la population), il a permis l'augmentation des inscriptions féminines dans les écoles secondaires des régions ciblées (11 %) et il a permis d'améliorer l'état de santé et d'alimentation des ménages bénéficiaires (moindre incidence touchant des maladies les moins de cinq ans), et tout cela à un moindre coût administratif. Cependant, dans plusieurs évaluations et études apparaissent des doutes relatifs aux résultats obtenus par les mécanismes de subvention à la demande sans investissements parallèles, par exemple dans l'offre éducative, ce qui peut provoquer de sérieux problèmes liés à la piètre qualité de l'éducation.

47 De plus, l'aspect central du programme (faire face à la pauvreté par l'investissement dans le capital humain des bénéficiaires) n'a pas été évalué encore et la question est de savoir si la simple assistance à l'école, sans action parallèle visant à l'amélioration de la qualité de l'éducation, peut assurer une meilleure formation permettant l'incorporation au marché du travail [3].

48 Relativement aux considérations sociopolitiques et aux coalitions politiques qui soutiennent le paradigme émergent et la restructuration économique, le changement le plus significatif est que les relations entre les syndicats autrefois puissants et l'État entrent en crise tandis que ce dernier développe de nouvelles politiques avec l'appui de secteurs exportateurs de segments transnationalisés des marchés nationaux, et en particulier des groupes financiers. Les secteurs pauvres non inclus dans le modèle traditionnel représentent un élément indéniable de légitimité sociale (bien que partiel) et au moins une source probable de votes. Cependant, le risque existe d'un ciblage partisan, bouillon de culture extraordinaire pour l'achat de votes en période de croissante concurrence électorale. Le risque a été si réel que les nouvelles autorités font, depuis 2001, campagne pour gêner ou empêcher ce ciblage partisan (www.oportunidades.gob.mx). Reste à voir les changements qui se produiront dans la coalition politique à l'origine de l'alternance provoquée par la déroute du PRI aux élections de 2000. Les dénommés « nouveaux mouvements sociaux » ont mis en évidence les déficiences ou les limites de légitimité des politiques sociales antérieures ; les nouvelles politiques sociales essayent précisément de se rapprocher de clientèles sociales laissées de côté antérieurement (actions destinées directement aux ménages en situation de pauvreté extrême, non incorporés aux vieilles politiques sociales) ou aux anciennes clientèles par des politiques nouvelles (par ex. avec le système des retraites individualisées et non solidaires). De plus, les nouveaux discours de la politique sociale recherchent une légitimité dans l'arène internationale auprès des organismes financiers internationaux et auprès des investisseurs institutionnels.

49 Cependant, dans le contexte de l'alternance, la pluralité des acteurs et des positions relativement à la politique sociale mexicaine est une réalité : de nouveaux acteurs apparaissent et de nouveaux accommodements au sein des institutions de la politique sociale mexicaine surgissent.

50 Lorsque le nouveau gouvernement se met en place, il apparaît encore plus clairement au sein de l'appareil d'État qu'il existe une pluralité de tendances politiques en ce qui concerne la politique sociale et qu'il n'y a pas seulement des acteurs proches du parti du nouveau gouvernement, le PAN [Parti d'Action nationale] conservateur. Par exemple, dans des études récentes (Valencia, 2001) nous avons mis en évidence qu'en plus des courants favorables aux réformes libérales et des réformateurs sociaux (les anciens promoteurs de Solidaridad), tous proches du PRI, coexistent des philanthropes publics et privés, défenseurs des interventions d'assistance, des courants humanistes du type paniste doctrinaires du nouveau parti gouvernant, des courants « civiques » de différentes origines (gauche sociale, philanthropie patronale ou même religieuses catholiques conservatrices), des courants « bien-êtristes » (ou holistes qui privilégient le bien-être social face aux objectifs purement économiques) et des courants universitaires proches de l'un ou l'autre des courants précédents, en plus de la forte influence des penseurs sociaux de la Banque mondiale et de la Banque interaméricaine de développement. Reste encore à voir quel sera l'impact de cette diversité d'acteurs et quels effets cela aura sur les politiques sociales.

51 Quels sont les risques de « fracture sociale » des nouvelles pratiques en matière de politiques sociales ? Ces risques sont au nombre de deux.

52 Le premier vient en partie des exclus du nouveau modèle, en conflit avec les « gagnants ». Le Mexique est connu pour ses profondes inégalités de répartition des revenus (Cortés, 2000). Si les politiques économiques et sociales ne réussissent pas à inverser la tendance à l'accroissement des inégalités, les risques d'explosion ou de désintégration sociale peuvent s'accentuer. Les indicateurs de salaires et de pauvreté sont significatifs. Sans pour autant suggérer une traduction mécanique de l'inégalité et des nouvelles exclusions en mouvements sociaux, il semble que l'on assiste à la création de conditions permettant l'expression du mécontentement social.

53 Le second risque découle de l'absence de nouvelles formes institutionnelles face à l'affaiblissement des vieilles politiques sociales. Comme le courant dominant insiste pour laisser au marché la résolution des problèmes sociaux, il n'existe pas d'élan pour rechercher de nouvelles institutions et particulièrement pour aboutir à de nouveaux accords sociaux. Pour faire face aux problèmes sociaux, il n'y a pas création de nouvelles institutions (à quelques rares exceptions près comme Progresa et la récemment annoncée Sécurité populaire) alors que celles qui existent sont affaiblies. Ainsi les forces qui poussent vers la cohésion sociale (limitée) pourraient-elles s'affaiblir. Le vieux pacte corporatif incluait la promesse de l'accès au salariat (avec la sécurité sociale) et de la mobilité sociale ; l'alternance n'a suscité aucun nouveau type d'accord social.

RÉFLEXIONS FINALES : LES DILEMMES DES POLITIQUES SOCIALES D'ALTERNANCE

54 Les politiques sociales mexicaines de début du siècle sont confrontées au dilemme suivant : soit poursuivre fondamentalement le perfectionnement et l'élargissement de la protection des exclus du système de sécurité sociale, à travers les politiques de ciblage, mais alors ne pas consolider ou étendre l'assurance universelle de la société, soit inclure quelques éléments nouveaux d'assurance universelle (assurance populaire) et maintenir les politiques ciblées. Dans le premier cas, il s'agit d'une protection temporaire élargie (secteurs urbains et ruraux) mais pas d'un droit au sens strict. Dans le langage des autorités actuelles, les droits des pauvres sont respectés bien que ceux-ci ne puissent de fait demander qu'ils leur soient garantis, et il est assuré que les programmes de lutte contre la pauvreté ne seront pas utilisés de façon clientéliste et électoraliste. Dans le second cas, il s'agit de perfectionner le ciblage et, en plus, de créer un nouveau système de protection universelle en matière de santé.

55 En réalité, durant les premières années de ce siècle, la politique sociale a concentré ses efforts sur l'élargissement de quelques programmes (spécialement de Progresa-Oportunidades) et sur la mise en œuvre d'un recensement national de bénéficiaires temporaires des principaux programmes ciblés en vigueur (Oportunidades avec 21,1 millions de bénéficiaires, subventions au lait avec 7,3 millions de bénéficiaires et subventions à la tortilla avec 0,5 million de bénéficiaires) et sur la recherche d'une plus grande cohérence entre les programmes avec la stratégie appelée Contigo (Avec toi) qui a pour but d'étendre la protection des groupes vulnérables tout au long du cycle de vie. Le recensement des bénéficiaires temporaires totalise 35 millions de Mexicains (www.sedesol.gob.mx) i.e. un tiers de la population totale. La protection est comprise comme un investissement temporaire dans le capital humain des foyers [1], non comme une action de solidarité publique, devant garantir le droit social. Avec cette conception de la protection, il s'agit de favoriser une égalité d'opportunités mais pas nécessairement une égalité de résultats.

56 Jusqu'à présent les politiques sociales essayent de faire face au Mexique à la structure segmentée héritée des politiques antérieures : les affiliés à la sécurité sociale qui représentent à peine la moitié de la population, les anciennes clientèles des institutions d'assistance et les « grandes poches » sociales sans sécurité ni protection temporaire (Barba, 2003 ; Lautier, 2001). Ces dernières étaient concentrées dans les zones rurales, surtout dans les zones où les indigènes sont nombreux, et dans les banlieues des grandes villes. Avec les nouvelles politiques sociales, on trouve des régions dont les habitants assurés sont la majorité, d'autres dont les habitants bénéficient principalement de protection temporaire et quelques autres enfin dont une partie importante n'est ni assurée ni protégée par les principaux programmes publics. D'une certaine façon, on trouve au Mexique une hybridation des systèmes de sécurité sociale et de protection temporaire sans que ne soient abandonnées les quelques actions d'assistance qui subsistent. Le nouveau système d'assurance populaire pourrait, à partir de 2004, renforcer la sécurité sociale de type assurantiel.

57 Dans l'immédiat, pour 2002 nous avons par exemple des États du nord du pays comme Coahuila et Nuevo Léon dont plus du tiers de la population est assuré (69,8 et 66,7 % respectivement) et moins de 10 % aidés par Progresa-Oportunidades. À l'autre extrême, il y a des régions dont la moitié ou plus de la population bénéficie du programme Opportunidades, tels que Chiapas, Oaxaca (58,3 % et 52,2 % respectivement) et seulement un cinquième, voire moins, est assuré. Entre ces deux extrêmes se trouvent des États dont moins de la moitié de la population est couverte par la sécurité sociale avec seulement un petit pourcentage de protégés temporaires par des programmes comme Oportunidades, de telle sorte que dans ces régions apparaissent de larges secteurs de la population qui sont exclus (ni assurés, ni protégés). C'est le cas dans les États de Tlaxcala, Jalisco, Guanajuato (les assurés représentent approximativement 30,2 %, 44,9 % et 34,2 %, tandis que les populations protégées par Oportunidades représentent seulement 17 %, 6,3 % et 21,2 % respectivement) [1]. Que quelques-unes de ces dernières régions, telles Jalisco et Guanajuato, soient des régions typiquement migratoires ne semble pas être le fruit du hasard. En effet, les flux monétaires envoyés par les travailleurs migrants peuvent constituer une source privée de protection ou d'assurance pour les foyers récepteurs.

58 Les politiques sociales actuelles ont réussi à atteindre, grâce aux nouveaux programmes destinés aux pauvres extrêmes, des secteurs et des régions antérieurement exclus. Le problème est que, avec les conceptions actuelles, les interventions sociales ne sont que temporaires. Elles sont une forme d'investissement en capital humain guidée par l'idée que les ménages pourraient échapper à la pauvreté par l'insertion sur le marché du travail dans le court terme ; elles assurent, pour reprendre le langage de la Banque Mondiale, une augmentation de l'autoprotection des ménages. Surgissent immédiatement deux problèmes : le caractère temporaire de la protection (qui s'oppose à la garantie d'un droit social) qui, dans certains cas comme Oportunidades, est fixée à trois ans (avec possibilité de renouvellement) [1] et les possibilités limitées de retrouver un emploi sur le marché du travail. L'idée d'une protection à court terme et l'espérance (l'utopie) que le problème de la pauvreté sera résolu sur le marché du travail rend peu probable une modification durable de la segmentation sociale par les nouvelles politiques sociales ; il est même naïf de supposer que des problèmes sociaux séculaires puissent être résolus par des programmes de court terme.

59 L'économie au cours des dernières années a créé des emplois mais la population couverte par la sécurité sociale n'a pas augmenté (Román, 2003) ce qui conduit à penser que dans le schéma actuel, un pourcentage très important de la population continuera d'être exclu de la sécurité sociale. Si la conception de la durée limitée de la protection des pauvres extrêmes est maintenue, les régions aujourd'hui protégées seront de nouveau exclues des programmes sociaux (avec l'exception notable de l'assurance populaire) mais il pourrait alors s'agir d'une exclusion politiquement beaucoup plus explosive, étant donné que des pourcentages importants de la population de ces régions arrêteraient de recevoir des transferts essentiels au maintien de leur niveau de vie. Le mélange de précarité de l'emploi, frein à l'accès à l'assurance par l'emploi formel, et du caractère limité dans le temps de la protection sociale posera probablement de nouveau la question de la légitimité des politiques sociales dans un contexte de plus grande concurrence électorale. Les programmes de protection temporaire peuvent de plus se trouver pris dans le va-et-vient de l'alternance gouvernementale. La nouvelle direction suivie pour essayer de dépasser les segmentations provoquées par les vieilles politiques sociales ne conduit pas sur un chemin très sur ; il sera difficile d'aller plus loin sans une vision de citoyenneté sociale.