1 La protection sociale remonte dans l'échelle de priorité du développement. Elle a longtemps été écartée des préoccupations internationales parce qu'elle était considérée comme inefficace, chère et même nuisible à la croissance des pays en développement. Un consensus se fait jour sur le fait qu'afin d'accélérer la réduction de la pauvreté et de maintenir un développement économique et social durable, il est nécessaire d'aider les individus, les ménages et les collectivités à gérer certains risques. Mais afin d'être efficace dans le contexte d'un pays en développement, c'est-à-dire de fournir la sécurité requise à moindres coûts, il faut procéder à un réexamen des programmes et des outils traditionnels car, dans beaucoup de cas, la simple reproduction des programmes mis en place et financés par l'État dans les pays riches ne fera pas l'affaire. Il y faut une approche beaucoup plus globale que celle de la protection sociale dans sa définition classique, qui place de nombreux risques nouveaux au cœur du problème, en proposant de nombreux instruments nouveaux permettant de faire face à des risques divers. C'est là l'objectif de l'approche par la gestion du risque social et de son application aux pays en développement.
2 Cet article présente les grandes lignes de la protection sociale telle qu'elle est envisagée par la Banque mondiale dans un monde en voie de mondialisation, en mettant l'accent sur les pays à faibles revenus au sein desquels la vaste majorité de la population vit en dehors du secteur formel, la plupart vivant au-dessous du seuil de pauvreté, lequel reste mal défini. Cet article commence par replacer le rôle de la protection sociale et de la gestion du risque social au cœur du débat actuel sur le développement et sur les évolutions qui sont apparues depuis une dizaine d'années (section 1). Le fait d'avoir mis l'accent sur la pauvreté dans ce débat a permis de mieux comprendre la dynamique de la pauvreté. Il est aujourd'hui admis que l'instabilité est grande à l'entrée comme au sortir de la pauvreté et qu'il est donc peut-être moins efficace de concentrer les efforts sur les pauvres (en aval), que de travailler sur les vulnérables (en amont) (section 2). Focaliser l'analyse sur la vulnérabilité est également l'approche proposée pour le passage à la phase opérationnelle de la gestion du risque social. Dans cet objectif, des évaluations des risques et de la vulnérabilité sont effectuées dans certains pays en développement (section 3). L'approche par la gestion du risque social qui propose d'étudier les groupes (très) vulnérables, serait une méthode plus prometteuse pour réduire la vulnérabilité et la pauvreté dans les pays disposant d'outils incomplets de gestion des risques (section 4). Pour terminer, cette nouvelle approche permet de passer en revue les programmes traditionnels de protection sociale en mettant brièvement l'accent sur deux d'entre eux, les interventions sur le marché du travail et les dispositifs de retraites [1].
1. L'ÉVOLUTION DU RÔLE DE LA PROTECTION SOCIALE DANS LE DÉBAT SUR LE DÉVELOPPEMENT
3 Globalement comprise comme un ensemble de dispositifs publics destinés à fournir à la population une garantie de revenus, la protection sociale n'a jamais été placée au cœur du débat sur le développement. Celui-ci a beaucoup évolué au fil du temps, l'accent étant mis tour à tour sur les biens d'équipement (barrages et routes, par ex.) ou sur les biens immatériels (l'éducation ou les institutions, par ex). Mais la protection sociale n'a jamais été considérée comme un élément important ; au mieux, elle était annexe au débat. La plupart des économistes considéraient que la protection sociale, du type des assurances sociales telles que les connaissent les pays de l'OCDE, serait un luxe pour les pays en développement, et qu'elle pouvait même se révéler nuisible. Pour la plupart d'entre eux, les aides ciblées constituent une perte d'efficacité au profit de l'équité (Ravallion, 2003). D'une manière générale, si de nombreux arguments pouvaient être avancés en faveur de la protection sociale, ne serait-ce que la réduction des chiffres de la pauvreté grâce à une redistribution entre riches et pauvres, peu de voix se sont élevées avant ces derniers temps en faveur d'une protection sociale considérée comme facteur de développement, c'est-à-dire de l'amélioration des indicateurs du développement économique et humain.
4 Au cours des années 1990, divers événements ont modifié cette perception de façon radicale et une nouvelle approche de la protection sociale est venue occuper le centre de la scène. Elle est devenue un ingrédient capital des deux piliers jumeaux du développement que sont aujourd'hui l'innovation et l'empowerment [1] (Stern, 2003). Au niveau des politiques de développement, cette réorientation a été déclenchée par la crise en Asie de l'Est et par la nécessité de s'attaquer au problème de l'impact de la mondialisation. Au niveau théorique, les progrès effectués dans la compréhension de la dynamique de la pauvreté grâce à l'amélioration du recueil des données et un réexamen des politiques de la pauvreté ont œuvré dans le sens d'une révision conceptuelle. Celle-ci a entraîné la définition d'un nouveau cadre théorique – celui de la gestion des risques sociaux. Tandis qu'il était mis au point au sein de la Banque mondiale, il était adopté par d'autres banques de développement, institutions bilatérales et centres de recherches universitaires, ainsi que par de nombreux pays clients de la Banque mondiale.
Les principaux déclencheurs politiques
5 La crise apparue en Asie de l'Est à la fin des années 1990 a attiré l'attention des décideurs politiques sur le fait que les taux de croissance élevés nécessaires à une réduction durable de la pauvreté sont insuffisants et que, sans politiques sociales appropriées, les progrès réalisés sur le front de la pauvreté sont rapidement annulés par le déclin de la production et la progression du chômage. Après un choc économique collectif majeur, les filets de sécurité informels s'effondrent et, là où ils existent, les programmes d'aide publique sont souvent insuffisants ou inadaptés. Il est ensuite difficile de mettre en œuvre de nouveaux programmes dans une situation de crise grave. On parvient ainsi à la conclusion que l'approche en amont devient nécessaire car elle permet d'évaluer les risques potentiels et facilite le travail d'élaboration des mesures de protection sociale, en particulier des filets sociaux de sécurité, avant l'apparition d'un choc majeur. C'est là la principale conclusion d'un rapport préparé pour les ministres des Finances de la Coopération économique Asie Pacifique (CEAP) par un groupe d'organisations internationales (Banque mondiale et al., 2001).
6 Le besoin se fait nettement sentir de s'attaquer de façon à la fois équitable et efficace au problème de l'aggravation des risques issus de la mondialisation. La mondialisation des échanges de marchandises, de services et de facteurs de production permet à la communauté mondiale d'espérer récolter les fruits des avantages comparatifs à l'échelle mondiale. Mais il n'est nullement certain que ceux-ci seront largement redistribués entre les individus, les ménages, les groupes ethniques, les communautés et les pays. Selon le contexte social et les décisions politiques, l'expansion du commerce ou le progrès technologique peuvent accroître les disparités entre nantis et démunis, et aggraver la vulnérabilité de groupes entiers de population par le biais d'un accroissement de l'instabilité des revenus ajouté à la marginalisation et à l'exclusion sociale, comme ils peuvent au contraire ouvrir à chacun de nouvelles chances. Pour compliquer la situation, la tendance à la mondialisation et à une plus grande mobilité des facteurs de production réduit la possibilité pour les gouvernements d'accroître leurs recettes, lesquelles leur permettraient d'engager des politiques économiques indépendantes. Ils sont ainsi dans l'incapacité de poursuivre des politiques nationales permettant d'aider les pauvres là où le besoin s'en ferait le plus sentir.
Les principaux déclencheurs théoriques
7 Dans le débat sur le développement, l'accent mis sur la réduction de la pauvreté a déclenché une révision théorique aboutissant à une meilleure compréhension des causes de la pauvreté et de la façon dont elle se transmet de génération en génération. Voici plus d'une décennie, les textes traitant de la pauvreté s'accordaient tous pour affirmer que celle-ci était due au fait que les pauvres ne possédaient pas assez d'actifs. À partir de là, la recette était simple : une croissance orientée en faveur des plus pauvres et des politiques destinées à favoriser l'accumulation d'actifs par les pauvres (politiques de développement humain) suffiraient à éliminer la pauvreté. Comme tous les efforts faits dans ce sens se sont avérés moins efficaces que prévu, une nouvelle conception de la pauvreté est apparue, plus nuancée, qui reflète une meilleure connaissance des processus de la dynamique de la pauvreté et de la mobilité économique dans les pays en développement. Outre certaines caractéristiques individuelles et dotations spécifiques (ou leur absence), il semble de plus en plus certain que les chocs qui peuvent apparaître comme passagers peuvent avoir des conséquences à long terme. [1] Il faut donc élaborer une approche en amont de la pauvreté, à savoir de la vulnérabilité, et lancer des recherches approfondies sur les instruments de protection sociale les plus appropriés à la résolution du problème.
8 Le Rapport sur le développement dans le monde 2000-2001 consacré à la lutte contre la pauvreté aboutit à la conclusion qu'une réduction durable de celle-ci passe par une approche de la protection sociale tournée vers l'avenir (Banque mondiale, 2001) et témoigne de l'évolution apparue au cours des années 1990 dans la manière d'aborder le développement. Dans le rapport de 1990, les filets sociaux de sécurité étaient majoritairement perçus comme des prestations d'aide a posteriori destinées à réparer les traumatismes de la crise économique et des ajustements structurels. Ils étaient subordonnés à la nécessité d'une croissance à forte intensité de main-d'œuvre et à l'accès aux services sociaux de base (Banque mondiale, 1990). À l'inverse, dans le rapport de 2000-2001, la protection sociale est l'élément central de la nouvelle approche sur trois fronts. Pour être efficaces, les politiques de réduction de la pauvreté doivent fournir aux pauvres à la fois opportunités, sécurité matérielle, et empowerment. On considère que la pauvreté a été éliminée lorsque les ménages possèdent assez d'actifs pour leur consommation immédiate mais aussi pour leur consommation à venir. L'amélioration de la sécurité, c'est-à-dire la réduction de leur vulnérabilité, est l'un des trois piliers sur lesquels repose une politique de réduction de la pauvreté efficace.
Les principaux déclencheurs institutionnels
9 Comme d'autres secteurs de la Banque mondiale, l'Unité de la protection sociale s'est vue invitée à rédiger un rapport sectoriel de stratégie. L'objectif était de faire le point sur les expériences antérieures et de définir la stratégie des opérations à venir. Lors de la préparation de ce rapport, à partir de 1998, il est apparu qu'il devenait nécessaire de formuler un nouveau cadre théorique qui permettrait de faire passer la protection sociale du statut d'outil (par exemple les assurances sociales) à celui d'objectif (aider à la gestion des risques), de passer de la traditionnelle réduction de la pauvreté a posteriori, à la réduction de la vulnérabilité a priori, de cesser de considérer la protection sociale dans les pays clients de la Banque comme des filets de sécurité, mais de la voir comme un tremplin. Un nouveau cadre théorique a été élaboré, celui de la gestion du risque social présenté ici. Il a démontré son efficacité non seulement en remodelant l'approche de la Banque vis-à-vis de la protection sociale, mais aussi comme base de travail pour le rapport sectoriel de stratégie (Banque mondiale, 2001), lequel a été très apprécié. Ce cadre théorique a aussi servi de base analytique au rapport sur le développement dans le monde 2000-2001 cité plus haut.
10 Ce cadre théorique de gestion du risque social a également été présenté aux partenaires internationaux de la Banque qui en ont à leur tour adopté leur propre version, laquelle alimente leur réflexion pour l'élaboration de leur stratégie et sa mise en œuvre opérationnelle [1]. On peut dire sans exagération que cette nouvelle approche de la gestion du risque social est devenue la référence dans la réflexion sur la protection sociale dans le contexte du développement. Mais il faut aussi ajouter que la spécification de ce cadre et sa traduction en analyses et en politiques opérationnelles sont à peine entamées. Beaucoup de difficultés théoriques et pratiques restent à surmonter, mais les expériences réalisées et les leçons qui en ont été tirées sont très encourageantes, ainsi que les réactions des pays clients de la Banque. C'est enfin une approche qui allie les intérêts des ministères des Finances avec ceux des ministères du Travail, des Assurances sociales, de l'Aide sociale et de ceux qui se voient chargés institutionnellement de questions relatives à la protection sociale [1].
2. LA PROTECTION SOCIALE EN TANT QUE GESTION DU RISQUE SOCIAL
11 Le cadre de définition de la gestion du risque social repose sur deux constatations importantes : a) les pauvres sont les plus exposés aux risques divers, qu'ils soient naturels (tremblements de terre ou inondations), anthropiques (guerre ou inflation), sanitaires (maladie) ou politiques (discrimination) et, b) les pauvres sont les moins bien outillés pour y faire face (par exemple par l'accès aux programmes publics de prestations sociales ou aux instruments du marché que sont les assurances). Ces constatations permettent d'énoncer plusieurs observations importantes : a) les pauvres sont les plus vulnérables au sein de la société car c'est sur leur bien-être que les chocs auront le plus d'impact. Dans l'optique d'une politique d'aide sociale, il faudrait faciliter leur accès aux instruments de gestion des risques sociaux ; b) leur grande vulnérabilité les rend réticents à prendre des risques, ce qui les dispose peu ou pas du tout à s'engager dans des activités plus rémunératrices mais plus risquées. S'ils avaient accès aux instruments de gestion des risques sociaux, les pauvres pourraient prendre plus de risques et donc auraient plus de chances de sortir progressivement de la pauvreté. Fournir des instruments de gestion des risques aux individus, et en particulier aux pauvres, devient donc à la fois une fin et un moyen du développement (Holzmann et Jorgensen, 1999 et 2001, Holzmann 2003).
12 Les principaux éléments de ce nouveau cadre théorique dérivent tous de la prise en compte plus explicite de la notion de diffusion asymétrique de l'information dans un monde exposé à des risques divers. Contrairement à ce qui se passerait dans un monde idéal (à la Arrow Debreu), le fait que l'information soit imparfaitement diffusée a plusieurs conséquences sur la gestion des risques, dont les principales sont : a) les causes et la forme du risque, à savoir : Ce risque spécifique est-il particulier ou collectif ? Dans le premier cas, il est possible de mettre l'accent davantage sur les instruments informels ou régulés par les marchés, mais dans le second il faudra augmenter l'intervention de l'État ; b) le risque n'étant pas nécessairement exogène, les stratégies peuvent être multiples et ne se ramènent pas toutes à la simple assurance ; il faudra aussi intégrer la prévention du risque, son atténuation et les réactions de survie ; c) les marchés de l'assurance privée ayant tendance soit à ne pas émerger, soit à s'effondrer en présence d'une diffusion asymétrique de l'information, restent trois principaux moyens institutionnels de traiter le risque : les mécanismes informels, les mécanismes régulés par les marchés et les mécanismes gérés par les pouvoirs publics ; d) les fournisseurs d'instruments de gestion des risques sont nombreux (y compris les individus, les ménages, les collectivités, les ONG, les organismes privés ou publics, les organisations internationales et la communauté mondiale dans son ensemble) et les demandeurs sont également diversifiés (travailleur citadin formel ou informel, travailleur agricole formel ou informel, etc.)
Causes et caractéristiques des risques
13 L'aptitude des individus, des ménages et des collectivités à affronter les risques et le choix de l'instrument de gestion du risque approprié dépendent des caractères spécifiques des risques envisagés : de leurs causes, de leur corrélation, de leur fréquence et de leur intensité. Les causes peuvent être naturelles (par exemple inondations) ou bien être le résultat de l'activité humaine (par exemple une inflation résultant d'un choix de politique économique), les risques peuvent être indépendants les uns des autres (individuels) ou corrélés (collectifs), ils peuvent être répétés ou aussi accompagnés d'autres risques ; ils peuvent être peu fréquents mais avoir un impact majeur (catastrophique) sur le bien-être ou bien fréquents, mais avec un impact moindre.
14 Alors que les instruments de gestion du risque informels ou gérés par le marché peuvent souvent permettre de trouver la solution aux risques individuels, ils ne suffisent plus face aux risques collectifs de type macro. Prenons l'exemple de l'Afrique. Les causes principales des risques collectifs touchant les pauvres sont le SIDA, les conflits armés, l'instabilité saisonnière des prix, la sécheresse et les chocs macro-économiques. Parmi les risques individuels, citons la maladie et le veuvage ou l'éclatement de la famille. Comme beaucoup de risques auxquels sont confrontés les pauvres sont collectifs par nature, les mécanismes de gestion informels existant au niveau de la famille et de la communauté ne sont normalement pas très efficaces. Parmi ces risques, deux au moins sont d'origine anthropique (la guerre et les chocs macro-économiques) et n'exigeraient pas un traitement a posteriori s'il avait été possible de les prévenir en amont. Il est possible de limiter certains risques (volatilité des prix ou maladie) en donnant aux individus un meilleur accès aux mécanismes gérés par le marché, par exemple l'épargne ou les assurances. C'est ainsi que selon la nature du risque, il est possible d'envisager des stratégies diverses et différents types d'interventions.
Les stratégies de gestion sociale du risque
15 La gestion du risque peut intervenir à divers moments, à la fois avant et après qu'il se soit matérialisé. L'objectif des mesures a priori est d'empêcher la matérialisation du risque ou, si cela est impossible, d'en minimiser l'impact. Les initiatives personnelles, par exemple l'émigration, peuvent empêcher le risque de se produire, mais dans bien des cas elles exigent l'appui des pouvoirs publics (par exemple par une politique de prévention des catastrophes naturelles). Par définition, l'atténuation des risques par le biais de leur mise en commun exige que les individus soient en interaction avec d'autres, or les pauvres sont souvent moins aptes à participer à ce type de dispositifs formels ou informels. La plupart des ménages pauvres n'ont donc pas d'autre choix que de gérer le risque a posteriori. Ils sont généralement mal préparés à cela et les effets néfastes sont souvent irréversibles.
16 Les stratégies de prévention. Ce sont les stratégies mises en œuvre avant la matérialisation du risque. Le fait de réduire la probabilité d'un risque accroît le montant des revenus escomptés et réduit les fluctuations de revenus, ce qui améliore le bien-être. Les stratégies de prévention ou de réduction des risques sont nombreuses et variées et beaucoup n'appartiennent pas au domaine de la protection sociale. C'est notamment le cas d'une saine politique macro-économique, de la protection de l'environnement et des investissements dans le secteur de l'éducation. Les actions préventives de protection sociale s'insèrent parfaitement dans le cadre des mesures destinées à réduire les risques sur le marché du travail, notamment les risques de chômage ou de sous-emploi ou de bas salaires, lesquels sont liés à une inadéquation entre les formations et les besoins du marché du travail ou à un dysfonctionnement de celui-ci.
17 Les stratégies d'atténuation. De même que pour les stratégies de prévention, l'objectif des stratégies d'atténuation est de s'attaquer au problème avant que le risque ne se matérialise. Alors que les stratégies préventives réduisent la probabilité de matérialisation du risque, les stratégies d'atténuation visent à aider l'individu à réduire l'impact d'un risque à venir par la mise en commun des actifs et des individus, en intégrant le facteur temps. Par exemple, un ménage peut investir ses forces dans diverses entreprises dont les rendements seront étalés dans le temps (ainsi deux types de cultures dont la récolte s'effectue à des moments différents de l'année), ce qui réduit la volatilité des revenus du ménage. Une autre stratégie d'atténuation peut être, pour les ménages menacés de risques individuels, de mutualiser les risques par l'organisation de mécanismes formels et informels d'assurances.
18 Les stratégies de réaction. Ce sont les stratégies destinées à limiter l'impact du risque une fois qu'il s'est matérialisé. Pour les individus, la principale réaction sera de puiser dans l'épargne, d'emprunter ou de se tourner vers les aides publiques ou privées. Les pouvoirs publics jouent un grand rôle dans les stratégies de survie en aidant par exemple les individus ou les ménages qui n'ont pas pu accumuler assez d'actifs pour pouvoir faire face à des risques répétés ou catastrophiques. La moindre diminution de revenus en fait des indigents qui seront ensuite incapables de sortir d'une pauvreté chronique.
Les dispositifs de gestion du risque social
19 Au fil du temps sont apparus trois dispositifs de gestion du risque social : les systèmes informels, les dispositifs gérés par le marché et les dispositifs publics. Chacun a ses avantages et ses limites.
20 Les systèmes informels. Ces dispositifs existent depuis les origines de l'humanité et restent pour une majorité de la population mondiale le premier élément de gestion des risques. En l'absence d'institutions privées ou de services publics, les ménages réagissent au risque en se protégeant par des dispositifs informels (famille ou collectivité) ou personnels (autoprotection et auto-assurance). Si ces dispositifs permettent d'éviter la majeure partie des problèmes d'information et de coordination qui sont causes des défaillances des marchés, ils ne sont guère efficaces lorsqu'il s'agit pour un ménage de faire face aux événements. Ce sera par exemple l'achat et la vente d'actifs réels (bétail, biens immobiliers, or), le fait de réaliser des emprunts ou des prêts informels, la diversification des cultures, l'utilisation de techniques de production plus sûres, le stockage de marchandises pour une consommation différée, les dispositifs d'entraide mis en place au sein de la communauté et les ententes familiales par le biais du mariage.
21 Les dispositifs gérés par le marché. Les ménages vont aussi bénéficier des dispositifs mis en place par les organismes institutionnels du marché, tels que la monnaie, les banques et les compagnies d'assurances lorsqu'elles existent. Mais ces instruments voient leur efficacité limitée par les défaillances du marché et leur utilisation sera restreinte dans un premier temps. Cette efficacité devrait pourtant augmenter avec le développement des marchés financiers. Comme les organismes privés hésitent à prêter aux ménages qui ne disposent pas de garanties de revenus, les organismes de microfinancement restent des outils importants de gestion du risque social.
22 Les dispositifs publics. Les dispositifs publics de gestion des risques sont apparus avec l'État providence moderne mais, pour toutes sortes de raisons, y compris des raisons fiscales, ils sont assez rares dans les pays en développement et ils y ont une portée très limitée. En l'absence de dispositifs informels ou de marché, ou lorsque ceux-ci s'effondrent ou connaissent des dysfonctionnements, les pouvoirs publics peuvent proposer ou imposer des systèmes d'assurances sociales destinés à couvrir des risques tels que le chômage, la vieillesse, les accidents du travail, l'invalidité, le veuvage et la maladie. La participation obligatoire à un système de mutualisation des risques peut permettre de contourner les problèmes d'antisélection par laquelle les individus présentant des risques faibles évitent de participer à ces systèmes d'assurances à cause des cotisations, alors que ceux qui présentent des risques élevés s'y inscrivent pour bénéficier des prestations. Comme ces programmes sont normalement destinés à ceux qui possèdent un emploi formel, la protection obtenue n'a généralement guère de portée dans les pays en développement. En revanche, les pouvoirs publics disposent de nombreux outils permettant d'aider les ménages à faire face à un choc, tels que l'assistance sociale, les subventions aux biens et services de base et les programmes de travaux publics.
23 Vus dans l'optique de la gestion du risque social, un certain nombre d'enseignements peuvent être tirés sur le rôle de la protection sociale en tant qu'instrument de la politique publique :
- Certaines synergies et complémentarités doivent être réalisées entre la protection sociale et les autres dispositifs de gestion des risques. Le fait d'envisager la protection sociale comme un moyen de renforcer les dispositifs de gestion des risques fournis par les marchés, les collectivités et les ménages permet de dégager le meilleur panachage possible entre des organismes et instruments variés, ce qui devrait permettre de réduire la pauvreté et de soutenir un développement économique – les traditions, les institutions, la culture et le budget du pays considéré étant donnés.
- La protection sociale devrait contribuer à mieux équilibrer les stratégies de gestion du risque. L'attention se portait autrefois trop fortement sur la réaction de survie au risque. L'atténuation du risque était peu prise en compte et la prévention encore moins. Si l'on peut le comprendre en termes de calcul des coûts et avantages immédiats, il est peu probable que cette stratégie se révèle efficiente lorsque sont pris en considération les coûts indirects et bénéfices à long terme.
- La protection sociale formelle ne devrait pas évincer les autres dispositifs de gestion du risque. Qu'ils soient informels, régulés par le marché, ou publics, les dispositifs mis au point pour faire face aux risques ont chacun leurs avantages. Ceux-ci dépendent de celui qui possède l'information et de sa capacité à la gérer, ainsi que des conséquences à long terme de chacun de ces dispositifs sur le développement. Dans un monde idéal, où l'information serait parfaitement symétrique et les marchés parfaitement équilibrés, tous les dispositifs de gestion du risque peuvent et doivent être régulés par le marché (à l'exception des outils protégeant les invalides). Mais dans la réalité, tous les dispositifs de gestion des risques vont jouer un rôle important qui évoluera avec le temps.
- La protection sociale devrait participer à une meilleure adéquation des instruments avec les risques. La difficile transition, dans les pays de l'ex-Union soviétique, de l'économie planifiée à l'économie de marché dans les années 1990, puis la crise financière en Asie de l'Est, ont souligné la nécessité de trouver des solutions adaptées à chaque problème spécifique (à savoir à chaque risque). En outre, les conséquences de ces crises ont démontré que les instruments de base de la gestion du risque social doivent être mis en place avant que la crise ne se produise.
- La protection sociale devrait contribuer à un meilleur équilibre de l'offre et de la demande d'outils de gestion du risque. Les pourvoyeurs de ces instruments sont nombreux : individus, ménages, collectivités, ONG, marchés financiers, pouvoirs publics à divers niveaux de décentralisation, donateurs bilatéraux et organisations internationales. En outre, la demande n'est pas la même pour tous : travailleur urbain formel ou informel, ou travailleur agricole informel. Les pouvoirs publics, et en particulier les organismes de protection sociale, ont un rôle difficile à jouer dans cette adéquation de l'offre avec la demande. Non seulement ils doivent fournir leurs propres outils, mais ils doivent aussi améliorer l'offre et l'efficacité des instruments proposés par les autres secteurs.
3. LA MISE EN ŒUVRE DE LA GESTION DU RISQUE SOCIAL : MESURE DE LA VULNÉRABILITÉ ET ÉVALUATIONS DU RISQUE ET DE LA VULNÉRABILITÉ
25 Comment pouvons-nous savoir si un pays progresse dans la mise en place des dispositifs de gestion des risques, en particulier si la situation des pauvres s'améliore ? Comment connaître l'exposition au risque, les instruments disponibles et les lacunes dans les dispositifs ? Il est bien évident que ces deux questions sont étroitement liées, et qu'elles sont liées au concept de vulnérabilité.
Définition et mesure de la vulnérabilité
26 Le concept de vulnérabilité est au cœur de la théorie de la gestion du risque social et nous proposons d'utiliser des mesures de vulnérabilité comme critères d'évaluation des progrès réalisés en la matière. De nombreuses études sur la pauvreté ont essayé de définir, de formaliser et de quantifier la vulnérabilité et beaucoup d'auteurs ont essayé d'en fournir une définition opérationnelle (Alwang et al, 2001) et quantifiable (Hoddinott and Quisumbing, 2003). Résumons rapidement quatre de ces approches :
- Suivant une première définition, la vulnérabilité est le risque en amont de voir un ménage actuellement non pauvre tomber en dessous du seuil de pauvreté, ou un ménage pauvre y rester ou devenir plus pauvre encore. La vulnérabilité est alors synonyme de forte probabilité de devenir pauvre ou plus pauvre dans une période « n » à venir [1].
- Une deuxième approche consiste à traiter la vulnérabilité comme la capacité d'un ménage à lisser sa consommation lorsqu'il est confronté à l'instabilité de ses revenus, tout en préservant un niveau d'actifs minimum [1]. Suivant cette approche, la vulnérabilité s'apparente à la volatilité de la consommation. Pour être plus précis, la vulnérabilité d'un ménage se définit comme la covariance conditionnelle entre les changements de consommation du ménage et les changements de revenus, les actifs étant donnés.
- Une troisième approche assimile la vulnérabilité à l'utilité perdue à cause des risques, mesurée par la différence entre la consommation escomptée du ménage et la consommation équivalente à la certitude.
- La quatrième approche a été élaborée par la Banque mondiale, à partir d'une définition élargie du concept de vulnérabilité (c'est-à-dire le risque, considéré non pas avant l'événement, mais a posteriori, de voir chuter la consommation et s'installer la malnutrition, avec leurs conséquences sur l'éducation et la santé) en analysant la protection des groupes pauvres ou vulnérables par des outils appropriés de gestion du risque au cours de leur vie. Cette approche commence par l'étude des causes de la vulnérabilité (risques et chocs fréquents ou catastrophiques), lesquelles sont ensuite comparées aux instruments de gestion du risque existants, avant de repérer les carences quant à l'accès à ces outils et leur efficacité. Les résultats peuvent ensuite servir à repérer les meilleurs types d'interventions sur un risque spécifique, et être utilisés pour l'évaluation des coûts et des priorités, ainsi que pour l'enchaînement et le suivi de ces interventions.
Évaluation du risque et de la vulnérabilité
28 L'évaluation du risque et de la vulnérabilité (ERV – en anglais RVA pour Risk and Vulnerability Assessments) est l'outil utilisé par la Banque mondiale pour la mise en œuvre du cadre de gestion du risque social. Une ERV est un produit analytique complémentaire qui permet d'améliorer l'analyse de la pauvreté statique [2] :
- en adoptant une perspective a priori sur le bien-être des ménages sur la base du concept connexe de vulnérabilité, et
- en analysant explicitement les causes de la vulnérabilité des ménages sous l'effet conjoint de l'exposition aux chocs et d'une capacité de résilience réduite face à ces chocs, ce qui aboutit à entretenir la pauvreté ou à l'aggraver [1].
30 L'incapacité à gérer ces risques et ces chocs est probablement due au fait que les ménages ne disposent pas d'un nombre suffisant d'actifs, ni d'instruments de gestion du risque, ni, parmi ceux-ci, de mécanismes de protection sociale.
31 Les ERV sont des outils de diagnostic permettant de formuler une stratégie de gestion du risque social. En plaçant le sous-ensemble des politiques de protection sociale dans le contexte élargi de la gestion du risque social, elles permettent aussi de traiter les problèmes suivants :
- comprendre les causes de la vulnérabilité à la pauvreté, à savoir quels types de chocs causeront le plus de dégâts et quelle est la taille de la population à risque pour chaque type de choc ;
- les comparer à l'offre d'interventions publiques destinées à gérer les risques sociaux (y compris la protection sociale, mais non limités à celle-ci) ;
- identifier les carences au niveau des politiques, c'est-à-dire l'éventail des actions qui pourraient être entreprises pour réduire le risque, ou l'exposition au risque, ou l'impact résiduel du risque sur le bien-être des ménages.
33 Afin de suivre le processus allant de la conceptualisation à l'évaluation de la vulnérabilité, la Banque a organisé conjointement avec l'IFPRI une conférence sur le risque et la vulnérabilité [2], au cours de laquelle les débats ont porté sur : a) les moyens d'améliorer la pertinence des politiques d'ERVs ; b) l'élaboration de modèles permettant d'identifier par enquêtes les risques et les réponses qui y sont apportées ; c) l'identification d'informations de sources secondaires portant sur les chocs, qui peuvent être intégrés aux données de l'enquête auprès des ménages pour en étudier la vulnérabilité ; et d) la fourniture d'un outil micro-économétrique destiné à évaluer la vulnérabilité à partir des données fournies sur les ménages.
34 Afin de faciliter le pilotage des opérations de gestion du risque social, la Banque mondiale a rédigé un guide de mise en œuvre d'ERV [1], qui identifie les causes de la vulnérabilité et propose une hiérarchisation par ordre de priorités des actions publiques destinées à y remédier. Ce guide analyse : a) les chocs les plus fréquents et les plus sévères qui déclenchent des pertes de bien-être ; b) les groupes sociodémographiques au sein desquels les risques de pauvreté sont les plus forts en raison du manque de disponibilité ou d'accès aux outils de gestion du risque ; et c) la carence de l'offre d'outils de gestion du risque avec une liste des instruments les plus appropriés pour remédier à cette carence. À l'avenir, la Banque mondiale compte faire évoluer la recherche vers des évaluations plus formelles afin de fournir aux équipes de terrain les outils nécessaires à la mise en application de ces concepts.
35 Dans l'idéal, la réalisation d'une ERV devrait s'appuyer sur des données de panel et des informations portant sur les risques et chocs touchant les ménages et sur l'aptitude des ménages à faire face à ces chocs. Ces données ne sont normalement pas disponibles, surtout dans les pays en développement [2]. Il est pourtant indispensable de disposer de certaines informations explicites sur les risques et sur les chocs si l'on veut comprendre les causes de la vulnérabilité. Afin de faciliter la récolte des données, la Banque mondiale a élaboré en collaboration avec plusieurs groupes de réflexion :
- un inventaire de toutes les informations concernant les risques et les chocs qui peuvent être trouvés dans une enquête LSMS (Living Standards Measurement Study, ou Enquête sur les niveaux de vie) ;
- un inventaire des questions de politiques de la vulnérabilité à partir des informations disponibles ;
- un module des risques, des chocs et des réactions des ménages à ces chocs devant servir de modèle pour les enquêtes à sujets multiples auprès des ménages.
37 D'autres approches ont enfin été conçues qui permettent d'évaluer la vulnérabilité à partir de données transversales. C'est la moins bonne de trois solutions. Elle pare à la carence de données en formulant un certain nombre d'hypothèses sur les mécanismes provoquant la vulnérabilité, de sorte que cette variance transversale puisse être utilisée pour évaluer la variance intertemporelle. Mais si la variance transversale permet effectivement d'expliquer pour partie la variance intertemporelle (celle qui résulte de chocs individuels ou groupés), l'impact des chocs intertemporels collectifs (invariance des ménages mais variance dans le temps) ne sera pas enregistré. En d'autres termes, le modèle produira probablement une bonne évaluation de la vulnérabilité dans les cas où la distribution des risques et les instruments de gestion des risques sont comparables d'une période à l'autre.
38 À ce jour, la plupart des études de vulnérabilité l'ont analysée par rapport à la pauvreté de consommation. Ce n'est pourtant pas une obligation. Les mêmes techniques peuvent servir à l'analyse de la vulnérabilité par rapport à d'autres composantes du bien-être, telles que la malnutrition, la santé, l'éducation et l'accès à un habitat décent ou aux services de bases. Le travail en cours sur la publication de guides ou d'outils destinés à la mise en application d'une ERV va prochainement aborder les thèmes de la vulnérabilité dans les domaines de la santé, de l'éducation et d'autres composantes du bien-être. Les analyses de vulnérabilité peuvent être enrichies par une combinaison des approches quantitatives et qualitatives.
4. LES GROUPES VULNÉRABLES : LES ENFANTS AU TRAVAIL, LES INVALIDES, LES JEUNES CHÔMEURS ET LES ORPHELINS
39 L'approche par la Banque mondiale de la protection sociale dans un monde en voie de mondialisation reconnaît aussi que certains groupes sont encore plus exposés que d'autres, et donc plus vulnérables, et que les risques se renforcent mutuellement. C'est ainsi par exemple que les orphelins du SIDA et les enfants des familles les plus démunies courent un grand risque de se voir retirés de l'école et mis au travail. Beaucoup d'enfants bénéficiant d'un faible capital humain et qui sont en mauvaise santé ont tendance à devenir des jeunes à risques et sans emploi. Les personnes handicapées sont souvent stigmatisées et n'ont pas accès aux services sociaux de base. Tout indique que la chute soudaine des revenus d'un adulte (quelle qu'en soit la cause) ou l'irruption d'un conflit armé augmentent fortement la probabilité de voir les enfants tomber dans la misère et être mis au travail. Les risques se multiplient et le nombre d'individus vulnérables est en augmentation. Les objectifs fixés par le MDG (Millenium Developpement Goal – Objectifs de développement, 2000) ne seront pas atteints si les vulnérabilités et les risques auxquels sont confrontés ces groupes ne sont pas traités de manière holistique, ce qui suppose l'intervention des pouvoirs publics, des collectivités et des initiatives privées.
40 La Banque a déjà commencé à s'attaquer à ces problèmes difficiles. Avec l'appui du gouvernement norvégien, elle s'est livrée à un travail analytique et opérationnel, et a fait de rapides progrès dans la compréhension des risques auxquels sont confrontés les enfants mis au travail. La Banque mondiale, l'UNICEF et l'OIT ont également lancé le projet UCW (Understanding Children's Work – Comprendre le travail des enfants) destiné à fournir aux pouvoirs publics, aux employeurs, aux parents et à la société en général un complément d'informations sur les conséquences à long terme du travail des enfants sur leur bien-être. La Banque soutient également les programmes innovateurs d'aides sous conditions par lesquels l'assistance dépend des efforts faits par les familles pour maintenir les enfants à l'école, hors du marché du travail nocif à leur bien-être. Dans le domaine de l'invalidité, la Banque mondiale a enregistré certains progrès quant à l'analyse des risques auxquels sont confrontés les handicapés. Elle est aussi en train de commencer le travail opérationnel dans ce domaine ; ainsi, au Vietnam, un projet est mis en place visant à l'éducation des enfants handicapés. En outre, la Banque mondiale a entrepris, en collaboration avec d'autres organismes et parties concernées, un travail d'analyse et de capacity building [1] en matière de questions liées aux orphelins du SIDA et au chômage des jeunes.
41 Le travail des enfants est certainement l'une des conséquences les plus dramatiques de la pauvreté chronique. La Banque mondiale travaille en partenariat avec des groupes internes et externes à mieux comprendre la composition et l'étendue du phénomène, les formes diverses qu'il peut prendre et les relations entre le travail des enfants, le marché du travail en général et le capital humain. Elle travaille à l'élaboration de stratégies efficaces d'actions de réduction du phénomène, et de stratégies de gestion du risque social destinées à lutter contre le travail des enfants. Le programme de travail porte sur :
- l'analyse et la recherche afin de combler les lacunes des connaissances actuelles sur le sujet (causes et conséquences économiques, déterminants et indicateurs, rapports avec l'éducation et la santé, etc.) ;
- les actions opérationnelles destinées à intégrer la question du travail des enfants dans le débat global au niveau national (les études de cas concernent à ce jour six pays : Bénin, Brésil, Éthiopie, Guatemala, Maroc et Yémen), et au niveau régional en Amérique latine. S'y ajoutent une assistance aux équipes nationales (Ghana, Népal, Thaïlande, Yémen) afin d'intégrer les stratégies de réduction du travail des enfants dans les décisions de prêts ; c) le capacity building et la diffusion grâce à l'organisation de nombreux séminaires, cycles de formation, et conférences internationales sur la protection de l'enfance et autres problèmes d'éducation.
43 C'est à l'examen des travaux empiriques tirés des nouvelles données que se révèle l'importance de cette vision axée sur le risque. Les évaluations récentes obtenues au Guatemala indiquent que les familles qui n1ont pas accès aux instruments les plus simples de gestion du risque (crédit ou assistance sociale), et après pondération par d'autres facteurs (tels que les revenus ou la taille de la famille), ont une probabilité accrue de 14 % d'envoyer leurs enfants au travail. L'accès aux outils de gestion des risques représente un équivalent revenu de 40 % en ce qui concerne le travail des enfants, c'est-à-dire que le revenu moyen doit être de 40 % plus élevé pour que les familles atteignent le même taux de réduction de 14 % obtenu par le simple accès aux outils de gestion du risque (Rosati et al, avant-projet 2002).
44 Les handicapés et leurs familles sont plus souvent pauvres et les pauvres sont plus souvent handicapés. Le premier objectif du travail de la Banque mondiale en matière de problèmes d'invalidité est de réduire la pauvreté parmi les handicapés en intégrant la question de l'invalidité dans toutes ses stratégies, politiques, programmes et projets. En décembre 2002, la Banque mondiale a tenu une grande conférence sur l'invalidité et développement qui a rassemblé plus de 400 employés de la Banque et d'autres organismes bilatéraux et multilatéraux, ainsi que des ONG, autour de son rôle dans l'élimination de l'invalidité et de la pauvreté. Le conseiller de la Banque mondiale chargé des questions liées à l'invalidité a également élaboré des documents éducatifs sur le handicap et l'éducation, ainsi que sur la formation des éducateurs. Un outil opérationnel (Toolkit) a récemment été mis au point sur la cécité. Deux documents éducatifs ont été élaborés avec le conseiller pour l'enfance et la jeunesse sur les populations d'enfants handicapés entre la naissance et l'âge de 8 ans, et sur les jeunes. Des études nationales sont actuellement en cours (dont une au Bénin) qui doivent venir appuyer le travail analytique et opérationnel, et diverses opérations ont été soutenues au Brésil, en Chine, en Inde, aux Philippines, en Sierra Leone et au Vietnam. Des projets concernant l'Égypte, l'Afghanistan et la RD du Congo ont également été revus en tenant compte de leur capacité à s'attaquer aux problèmes d'invalidité. Enfin, divers projets ont récemment été lancés en collaboration avec d'autres organismes sur le VIH/SIDA et le handicap. Une enquête a été menée sur les pratiques d'intégration dans l'éducation au niveau mondial, des groupes de travail transversaux par régions et par réseaux ont été mis en place et des partenariats ont été créés avec les agences des Nations Unies, d'autres donateurs, des ONG internationales, etc.
45 Lorsque le problème est envisagé du point de vue de la gestion du risque, on estime que 80 % des handicaps pourraient être évités, notamment dans la période périnatale, si les habitants avaient accès à l'eau potable, aux services des eaux usées, à une bonne nutrition et aux services de santé de base. En ce qui concerne les 20 % restants, de gros progrès pourraient être réalisés par une meilleure intégration dans la société, ce qui signifie l'intégration scolaire et l'accès universel (accès aux bâtiments publics, aux transports, aux emplois).
46 Les orphelins et enfants vulnérables sont un groupe particulièrement vulnérable dont le nombre ne cesse de croître. Dans ce domaine, on constate un point commun entre tous les pays, qui est l'interaction des chocs collectifs traditionnels (sécheresse, variations des termes de l'échange) avec les chocs individuels qui deviennent collectifs (malaria, SIDA). La situation est particulièrement dramatique en Afrique subsaharienne, qui accueille la plus forte proportion d'orphelins au monde. En 2000, il y avait environ 12 millions d'orphelins en Afrique subsaharienne et ce chiffre devrait atteindre 35 millions en 2010. Bien qu'ils soient moins touchés aujourd'hui, certains pays d'Asie et d'Europe de l'Est risquent de connaître de graves problèmes s'ils ne parviennent pas à contenir l'épidémie de SIDA. L'UNICEF estime que, dans les années 1990, les conflits armés ont tué 2 millions d'enfants et que 2 autres millions ont perdu leurs parents, que ceux-ci aient été tués ou qu'ils aient été séparés par les combats ; 4 millions d'enfants sont restés handicapés et 12 millions sont restés sans abri, tandis que 10 millions ont subi un grave traumatisme psychologique. La Banque mondiale a organisé en 2001 un atelier international sur les orphelins et enfants vulnérables afin de déterminer quel devrait être son rôle. À la suite de ces travaux, elle a entamé une recherche destinée à comprendre les vulnérabilités et les questions que soulève l'intensification des réponses à cette vulnérabilité, ainsi qu'à évaluer leur efficacité. Elle est aussi en train d'intégrer rapidement dans ses programmes de nouvelles interventions publiques ciblées sur les orphelins et les enfants vulnérables. Dans cette optique, elle fournit une aide sectorielle spécifique à chaque pays et/ou participe à la préparation de projets. Un modèle a ainsi été construit qui indique comment intégrer les orphelins et enfants vulnérables dans des programmes multisectoriels de lutte contre le SIDA.
47 Envisagé du point de vue de la gestion du risque, le HIV/SIDA se présente comme un choc collectif majeur qui épuise les capacités des outils traditionnels de gestion du risque, non seulement au niveau des ménages (par ex. les dispositifs d'adoption), mais aussi au niveau du pays tout entier. Si ce type de choc exige une réaction rapide et globale de la part de la nation tout entière, épaulée par l'aide internationale, les instruments appropriés ne sont pas nécessairement du domaine de l'aide publique. Par exemple, les orphelinats publics dépassent probablement les capacités administratives et fiscales de la plupart des pays et leurs résultats ne sont pas toujours à la hauteur de ce que l'on en attendait. Les solutions locales favorisées par des aides publiques ciblées (par ex. l'adoption) peuvent être moins coûteuses et plus efficaces.
48 Les jeunes chômeurs représentent 40 % du total des chiffres du chômage et les jeunes ont deux fois plus de chances de se retrouver au chômage que les adultes. Plus de 85 % de ceux qui sont classés parmi les jeunes (entre 15 et 25 ans) vivent dans les pays en développement. La Banque mondiale, l'OIT et les Nations Unies ont lancé le projet de Réseau Emploi Jeunes (Youth Employment Nework) afin d'étudier les problèmes du chômage des jeunes. L'objectif est de fournir des données chiffrées, d'élaborer une méthodologie, de renforcer les potentialités et de dresser un inventaire des bonnes pratiques dans le domaine des programmes ciblés sur l'emploi des jeunes. La Banque mondiale est actuellement en train d'élaborer ses propres programmes de travail dans ce domaine.
49 Vu à travers le prisme du risque, la lutte contre le chômage des jeunes est une mesure préventive, en amont. Certaines études expérimentales coûts/avantages indiquent clairement des taux de rendements très élevés lorsqu'on aide un jeune à intégrer rapidement le marché de l'emploi parce que cela se traduit par des revenus à venir plus élevés (et donc des recettes fiscales plus élevées) et limite les dépenses de sécurité et autres frais connexes, tout en améliorant la cohésion sociale.
5. LE RÔLE DE LA MUTUALISATION EN MATIÈRE DE GESTION DU RISQUE : LES ANCIENS PROGRAMMES VUS À TRAVERS LE NOUVEAU PRISME
50 Le nouveau cadre théorique de gestion du risque social peut aussi servir à réexaminer les programmes traditionnels de protection sociale dans l'optique d'une amélioration de la conception et de la mise en œuvre. Ceci s'applique à tous les programmes, mais, faute de place, nous n'en examinerons brièvement que deux : les interventions sur le marché du travail et l'aide aux personnes âgées.
51 Les interventions sur le marché du travail peuvent être considérées comme des mesures préventives en amont car l'accès à l'emploi (pourvu qu'il soit décent) est l'un des instruments de protection sociale / gestion du risque les plus importants : il assure une consommation plus sûre et plus stable, fournit normalement l'accès aux instruments de gestion du risque, qu'ils soient régulés par les marchés ou fournis par les pouvoirs publics (tels que les comptes d'épargne et assurances sur les soins de santé fournies par l'employeur) tandis que, au sein de la famille, il permet la mise en place informelle d'une meilleure mutualisation ou partage des risques (mariage).
52 Dans le domaine de la gestion des risques, le secteur public intervient normalement sur le marché du travail de trois façons : par la régulation du marché (réglementation des embauches et des licenciements), par des politiques actives ou passives (formation pour adultes et indemnités de chômage), ainsi que par la fixation des salaires (notamment le salaire minimum). Ces trois types d'interventions qui fournissent une « sécurité » aux individus se complètent et se substituent partiellement les unes aux autres. Un minimum d'intervention dans ces trois secteurs est certainement nécessaire, mais sans oublier qu'un excès d'interventions peut se traduire par une surprotection de ceux qui apparaissent sur le marché formel du travail, au détriment des autres qui se trouvent à l'extérieur.
53 Enfin, mais ce n'est pas le point le moins important, la détermination des indemnités de chômage peut être liée aux risques auxquels sont exposés les individus. C'est ainsi que les assurances chômage sont adaptées aux risques individuels du marché du travail et à quelques risques collectifs cycliques (affaiblissement de l'économie), mais ce ne sont peut-être pas les meilleurs instruments pour d'autres risques collectifs liés à la restructuration industrielle. Pour ceux-là, d'autres prestations ad hoc donneront peut-être de meilleurs résultats (Vodopivec et Raju, 2002).
54 L'assistance vieillesse se prête très facilement à l'application du concept de gestion du risque social car elle concerne un certain nombre de risques répartis sur l'ensemble d'une vie. Considérant ce secteur du point de vue du risque, la Banque mondiale propose une révision des systèmes de retraites, lesquels reposeraient sur plusieurs piliers : un dispositif de prestations sociales (pilier zéro), un plan obligatoire financé par les pouvoirs publics et un autre non financé (piliers un et deux), et des dispositifs d'épargne volontaire (pilier trois). L'objectif est de protéger l'individu contre un certain nombre de risques démographiques, économiques et politiques, sans qu'il soit obligé de mettre tous ses œufs dans le même panier (pilier), le panachage exact se faisant selon les profils de risques et préférences particuliers à chaque pays [1].
55 Les divers piliers jouent chacun un rôle distinct selon les groupes envisagés et cette distinction est particulièrement importante dans les pays en développement : a) même si elles n1y ont jamais participé, les personnes ayant toute leur vie connu la pauvreté ne sont pas durablement insérées dans le secteur formel d'activités. Leur force de travail est leur principal actif et elles sont trop pauvres pour pouvoir épargner en prévision d'une longue retraite. Avec l'âge, leur aptitude au travail se détériore et elles deviennent très vulnérables, en particulier celles qui vivent seules. Pour ces pauvres chroniques, les dispositifs de prestations sociales (pilier zéro) sont la seule solution. b) Parmi les travailleurs du secteur informel, beaucoup pourraient participer à des plans formels mais préfèrent ne pas le faire pour toutes sortes de raisons. Ils ne sont pas très pauvres pendant qu'ils travaillent, mais risquent de le devenir si des instruments financiers ne sont pas mis en place pour effectuer un transfert de ressources pour l'avenir. Pour ce groupe, les dispositifs volontaires (pilier trois) sont les plus importants. Et c) Les travailleurs du secteur formel, presque par définition, participent obligatoirement aux plans de retraites. Pour la plupart d'entre eux, la fonction de revenu de remplacement fournie par les piliers un et deux est plus importante, mais ils ont également besoin des piliers zéro (au cas où ils n'auraient pas cotisé suffisamment longtemps) et trois (pour compléter leur pension de retraite par une épargne individuelle préalable).
56 Enfin, mais ce n'est pas le moins important, ce prisme du risque facilite l'élaboration des systèmes de retraites et leur application. Par exemple, étant donné les risques divers auxquels sont exposés les pauvres et les indigents durant toute leur vie, la prévoyance en vue de la vieillesse n'est pas une priorité. La vulnérabilité qui résulte de l'insuffisance des ressources pendant la vieillesse et de l'incertitude quant à l'âge de la mort sera secondaire face à d'autres risques à court terme tels que la guerre, la sécheresse, le chômage, l'invalidité et la maladie. En conséquence, l'obligation faite aux très pauvres de participer à des plans publics d'épargne retraite en fonction des revenus a toutes chances d'en faire diminuer le bien-être et peut de toute façon se révéler inapplicable dans un environnement administratif fragile.
CONCLUSION
57 Au cours de la dernière décennie, la protection sociale et la façon dont elle est envisagée ont beaucoup évolué : elle est passée du statut de corollaire du développement économique et humain à celui d'acteur principal, place qu'elle va conserver longtemps. Ces progrès ont été réalisés sous la pression des événements (comme la crise asiatique), mais aussi grâce à une évolution théorique (tel qu'un déplacement des priorités permettant de placer le risque au centre du champ d'investigation) et à un appui institutionnel lorsque de nombreux organismes se sont mis à centrer leurs efforts autour des notions de durabilité des moyens d'existence. Le fait de mettre l'accent non plus sur la pauvreté a posteriori, mais sur la vulnérabilité est une avancée prometteuse parce qu'elle allie croissance et équité. Avec un peu de chances, nous n'entendrons plus parler de la nécessité d'avoir à choisir entre efficacité et équité lors des discussions sur la protection sociale.
58 Mais le chemin est encore long. Si le nouveau cadre proposé, la gestion du risque social, sa mise en œuvre, le concept de vulnérabilité, et les instruments d'analyse proposés, comme l'évaluation du risque et de la vulnérabilité, sont très prometteurs, ils n'ont pas été soumis à l'épreuve des faits et il reste encore beaucoup à faire aux niveaux théorique, empirique et politique. Ces outils auront-ils contribué à accélérer la réduction de la pauvreté et à favoriser un développement économique et social plus durable ? Nous pensons réellement que la réponse est positive.
Notes
-
[1]
Banque mondiale, Département de la Protection sociale.
-
[1]
Voir le site de la Banque mondiale sur la protection sociale (http://www1.world-bank.org/sp), et en particulier celui sur la gestion des risques sociaux (http://wbwebapps5/wwwextweb/sp/risk_management/).
-
[1]
Le terme très employé de empowerment se révèle intraduisible et sera conservé en l'état. Le sens le plus approchant serait : mettre les individus en mesure de profiter pleinement de leurs potentialités [NdlR].
-
[1]
Les études récentes sur le sujet ont été rassemblées dans l'édition spéciale 2000 du Journal of Development Studies : Economic mobility and poverty dynamics in developing countries (Mobilité économique et dynamique de la pauvreté dans les pays en développement), publiée par Baulch et Hoddinott.
-
[1]
Par exemple les études stratégiques réalisées par la Banque asiatique de développement ou par la Banque interaméricaine de développement, l'adoption de ce cadre théorique par les organismes bilatéraux donateurs tels que le DFID (Département britannique du développement international), ainsi que les projets de recherches et programmes politiques d'organismes tels que l'IFRI (Institut international de recherche sur les politiques alimentaires). Voir notamment ADB (2001), Lustig (2000), Conway et Norton (2002) et Dercon (2002).
-
[1]
Les problèmes de santé font partie intégrante de la protection sociale et du nouveau cadre de gestion du risque social. Mais comme la santé, la nutrition et la population sont des domaines traités par un autre secteur de la Banque, le rapport sectoriel de stratégie du secteur protection sociale de la Banque mondiale n'a fait que survoler ces problèmes.
-
[1]
De même que pour l'indice FTG (Foster-Greer-Thorbecke) de mesure de la pauvreté, les deux premières évaluations de la vulnérabilité (la probabilité d'être pauvre ou la covariance conditionnelle entre les changements de consommation et de revenus) peuvent être pondérées par un système de coefficients sensibles à la distribution. Ces coefficients de pondération sont explicitement incorporés dans les mesures de la vulnérabilité fondées sur le coût du risque.
-
[1]
Par exemple si le niveau de vie d'un ménage peut être, ou non, « durable ».
-
[2]
Voir Tesliuc et Lindert (2002) pour un exemple d'évaluation de la pauvreté par ERV.
-
[1]
Le concept de vulnérabilité est apparu avec la constatation que les pauvres sont normalement les plus exposés à un grand éventail de risques (naturels et anthropiques), mais qu'ils disposent de moins d'outils pour y faire face. D'un point de vue théorique, la vulnérabilité à la pauvreté résulte de plusieurs facteurs cumulés : l'existence de risques, l'exposition aux risques et l'aptitude du ménage à y faire face :
a) risque : Le ménage a-t-il été touché par la sécheresse, ou par l'accident survenu au soutien de famille ?
b) exposition au risque : Combien de terres le ménage possède-t-il ? Sont-elles irriguées ou seulement arrosées par la pluie ? Sont-elles situées ou non dans une zone sujette à la sécheresse ? / Le soutien de famille est-il âgé ? Travaille-t-il à un métier dangereux ? Habite-t-il dans une communauté où le risque de maladies contagieuses est élevé ?
c) l'aptitude du ménage à réagir : Le ménage peut-il compter sur une palette d'activités diversifiées ? Ses récoltes sont-elles assurées ? A-t-il accumulé des actifs liquides ? Appartient-il à un réseau d'entraide ? / Est-il couvert par une assurance accidents ? -
[2]
Toutes informations disponibles en ligne sur : http://www.ifpri.org/events/conferences/2002/ 092302.htm.
-
[1]
K. Heitzmann et al. (2002). Disponible en anglais, français, russe et espagnol.
-
[2]
Les rares exceptions concernant les données sur les risques et les chocs sont un panel en Éthiopie (1994-1995) et le LSMS 2000 effectué au Guatemala, par enquête transversale comprenant un module de questions rétroactives sur un risque et sur les chocs.
-
[1]
L'expression capacity building sera aussi conservée en l'état, faute de traduction correcte ; le sens serait ici celui de : développement des potentialités de l'individu [NdlR].
-
[1]
La Banque mondiale est actuellement en train de réexaminer son approche des plans de retraite et des réformes nécessaires, et l'étude présentant la position actuelle de la Banque doit être publiée sous peu (Holzmann et al., 2003).
