1En novembre 2005, au moment où la communauté internationale marque le dixième anniversaire des accords de Dayton [1], l’Union européenne (UE) se penche à nouveau sur l’évolution de la Politique étrangère et de Sécurité commune (PESC), plus précisément de la Politique européenne de Défense commune (PEDC) et le développement de nouvelles capacités militaires européennes. Relancée par Tony Blair et Jacques Chirac à Saint-Malo en décembre 1998, puis renforcée au Touquet en février 2003, la défense européenne affiche aujourd’hui un bilan plutôt encourageant : en Macédoine [2] et au Congo [3] en 2003, et surtout en Bosnie depuis décembre 2004, où l’UE a pris le relais de l’OTAN en ce qui concerne le maintien de la paix. Il semble ainsi qu’en matière de défense l’UE commence à faire ses preuves face à l’OTAN. Si les différends Blair-Chirac au moment de la guerre en Iraq en 2003 divisent non seulement la France et le Royaume-Uni mais toute l’Europe, ces divisions n’ont que très peu d’incidence sur l’engagement britannique dans la PEDC, et dans la PESC de manière générale. Par ailleurs, depuis les événements du 11 septembre 2001, et plus précisément après les attentats de Madrid de 2004 [4], un rapprochement s’est amorcé entre la France et le Royaume-Uni face au terrorisme international, et au sein de l’UE [5]. Enfin, la déclaration de stratégie européenne de sécurité de décembre 2003 définissant les cinq menaces principales auxquelles l’UE doit faire face en tant qu’acteur global, a permis une « institutionnalisation plus profonde » de la PESC [6].

2La Grande-Bretagne, dont la présidence de l’UE s’achève fin 2005, s’interroge à nouveau sur son rôle européen. Malgré les déclarations parfois convaincantes de Tony Blair sur l’importance d’une véritable politique de défense européenne [7], ses choix se font clairement dans le contexte de la politique étrangère britannique en général, dont la priorité – voire l’illusion – reste l’influence de la Grande-Bretagne sur la scène internationale. La position britannique sous Tony Blair [8] est surtout infléchie par le caractère et les priorités atlantistes du Premier ministre lui-même, et en matière de défense européenne, son souci principal – partagé par une partie du Foreign Office – est d’éviter tout conflit d’intérêt entre l’UE et l’OTAN, voire entre l’UE et les États-Unis. Or, si la priorité atlantiste semble justifiée aux yeux de Londres (et ne surprend personne au sein de l’Union européenne), la Grande-Bretagne doit aujourd’hui faire face à l’affaiblissement considérable et incontestable de ses relations avec les États-Unis. L’avenir de sa politique étrangère dépend désormais de son engagement au sein de l’UE et, plus précisément, dans le seul domaine où elle peut encore avoir une véritable influence : l’élaboration et la mise en place d’une véritable politique de défense européenne.

INTÉRÊTS EUROPÉENS, INTÉRÊTS ATLANTIQUES

3Le problème principal pour la Grande-Bretagne est le risque d’une contradiction entre les intérêts européens et ceux de l’OTAN, qui entraînerait des conséquences pour la question de l’interopérabilité ainsi que pour celle de l’autonomie des forces européennes. Si la Grande-Bretagne joue un rôle déterminant dans l’élaboration du traité constitutionnel, les Britanniques subissent une pression constante de la part des États-Unis afin qu’ils ne consentent à rien qui puisse nuire au rôle de l’OTAN comme garant de la sécurité européenne [9]. Ainsi, lorsque la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg se rencontrent le 29 avril 2003 pour discuter de la possibilité d’un « noyau » de défense européenne sans la Grande-Bretagne, l’avertissement à Tony Blair est parfaitement clair. La proposition belge prévoyant de mettre en place une structure opérationnelle qui s’occuperait de la planification des opérations militaires européennes pose particulièrement problème à Londres. À Washington, on y voit la preuve que la France et l’Allemagne cherchent à saper les fondements de l’OTAN en mettant sur pied d’inutiles structures alternatives [10], qui mettraient en cause la prise de relais entre l’OTAN et l’UE en Bosnie. Selon Nicholas Burns, à l’époque représentant permanent des États-Unis auprès de l’OTAN [11], il s’agit d’un défi à l’OTAN en tant que garant de la sécurité européenne, et donc de « la menace la plus grave pour l’avenir de l’OTAN » [12]. Fort heureusement, le transfert de responsabilité entre l’OTAN et l’UE en Macédoine le 31 avril 2003 se passe sans incident, et le mois suivant le déploiement de forces européennes à Bunia, en dehors de l’Europe et sans l’OTAN, est encourageant. Le plan élaboré par les Quatre est abandonné, et la question d’une alternative comprenant une contribution britannique est relancée.

4En septembre 2003, Blair, Chirac et Schröder se retrouvent à Berlin. Pour Tony Blair, cette rencontre à trois représente une occasion importante pour améliorer sa mauvaise image suite à la guerre en Iraq et à son soutien aveugle à la politique américaine. Rappelons que du point de vue britannique, la défense reste l’un des domaines de l’Union européenne dans lesquels la Grande-Bretagne peut avoir une influence déterminante. Blair s’engage de nouveau et affiche une volonté de leadership britannique de la défense européenne – preuve à ses yeux de son engagement européen – qui se traduit dans son discours [13].

5Les trois pays se mettent d’accord sur une coopération tripartite qui vise davantage l’augmentation de la capacité militaire de l’UE que la question des institutions. Ils décident de mettre en place une unité de planification opérationnelle, civile et militaire, qui s’ajoute aux unités militaires existantes pour gérer des situations de crise (par exemple, pour faciliter le remplacement de l’OTAN prévu en Bosnie-Herzégovine pour assurer le maintien de la paix) [14]. Il s’agit d’une capacité européenne indépendante en matière de planification opérationnelle, acceptée pour la première fois par Londres, ce qui représente un changement de position significatif de la part de la Grande-Bretagne.

6Perfide Albion ? On peut néanmoins se demander s’il s’agit d’une véritable volonté de coopération, ou si les Britanniques estiment qu’ils peuvent mieux « contrôler » le projet de l’intérieur [15]. Si Blair est prêt à céder sur l’action autonome – et c’est une vraie concession pour les Britanniques – sa position sur l’interopérabilité ne changera pas : la PESC doit rester complémentaire de l’OTAN, sans compliquer l’interopérabilité pendant les missions : « Nous avons besoin [...] d’une défense européenne forte, mais rien ne doit menacer nos garanties essentielles de défense au sein de l’OTAN... [La défense européenne] ne fonctionnera que si elle est pleinement compatible avec l’OTAN » [16]. Ce qui est clair, c’est que, malgré ce souci, Blair s’est finalement rendu à l’évidence que l’UE aura parfois besoin d’assurer sa propre planification opérationnelle, et, par implication, la possibilité que sa mise en place puisse mener un jour à un véritable quartier général de la défense européenne.

UNE RéALITé DIFFICILE à ADMETTRE : LA FIN DE LA RELATION SPéCIALE [26] ?

11Selon William Wallace, les fondations de la politique étrangère britannique depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale se sont effondrées, et le « pont » ou « pivot » britannique supposé entre l’Europe et les États-Unis, défendu encore par Blair, ne peut être reconstruit. L’influence britannique à Washington ne s’est pas seulement affaiblie, elle s’est montrée presque inexistante ; les conséquences pour les relations avec les autres pays européens, et le mécontentement de l’opinion publique britannique au sujet de la guerre et de l’après-guerre en Iraq, ainsi que l’anti-européanisme de Washington font que la priorité atlantique de Blair est de plus en plus remise en cause.

12Le Premier ministre britannique souffre d’une perte de crédibilité à la fois nationale et internationale. D’abord aux yeux de l’opinion publique dans son propre pays, de plus en plus déçue par le personnage de Tony Blair : fin novembre 2005, seuls 30 % des Britanniques approuvent sa politique [27]. Ce mécontentement se trouve également au sein du Parlement et de son propre gouvernement. Il fait face à une opposition d’une partie significative du ministère de la Défense ; un peu moins au Foreign Office (mais l’opposition est présente néanmoins), où pour ceux qui sont le plus soucieux de la relation anglo-américaine, la question de la planification opérationnelle est vue comme une sorte de compromis avec la France et l’Allemagne. Selon un sondage Eurobaromètre de décembre 2004, le soutien britannique à la PESD n’est que de 27 % [28]. Au sein de l’UE, les critiques portent sur le décalage entre le discours et la réalité, sur le problème toujours présent de l’influence américaine sur Londres, et sur le décalage entre le discours pro-européen de Blair et la réalité souvent décevante de l’engagement britannique. En revanche, aux yeux des plus petits pays, qui craignent un engagement d’assistance militaire obligatoire entre pays membres et sont soucieux d’éviter tout conflit d’intérêt entre l’UE et l’OTAN, Blair semble avoir encore un certain poids à Washington.

13Aux États-Unis, Blair a dû œuvrer depuis Saint-Malo pour convaincre les administrations Clinton puis Bush que les avancées européennes ne nuiraient pas à celles de l’OTAN. Washington se montre de plus en plus sceptique au sujet de la défense européenne, en partie à cause de la dégradation des relations avec la France, et Blair doit maintenant continuer ses démarches. Son argument est simple : si la Grande-Bretagne se retire de la PESD, ou bloque une décision européenne en matière de planification opérationnelle, la France et l’Allemagne – rappelons les pourparlers d’avril 2003 – continueront ensemble quoi qu’il arrive, ce qui risquerait de déboucher sur la création d’une sorte de quartier général militaire multinational sans les Britanniques. Alors que – thème familier dans les relations entre la Grande-Bretagne et l’Europe – si Londres s’engage dans de nouvelles initiatives européennes, elle peut plus facilement les influencer, « les guider dans une direction favorable à l’OTAN (steer them in a nato-friendly direction) » [29].

14Ces considérations sont-elles encore pertinentes ? Selon William Wallace, si le cadre multilatéral de l’OTAN est encore utile dans un contexte de sécurité régionale et de coopération multilatérale, quinze ans après la fin de la guerre froide, « ni l’OTAN en tant qu’organisation, ni l’Europe en tant que région, n’est fondamental en ce qui concerne la sécurité des États-Unis ». Londres doit reconnaître des limites de l’OTAN, et les limites du soutien américain au projet européen. Tony Blair doit reconnaître l’échec de son pari multilatéral et réévaluer son engagement – et le coût de cet engagement – vis-à-vis de Washington. Seuls le renforcement des institutions et le soutien du droit international, par une coopération plus étroite avec les pays principaux de l’Union européenne, mais aussi d’Asie, peuvent changer la donne [30].

UN AVENIR INCERTAIN

15L’Union européenne accorde certes beaucoup d’importance à sa capacité militaire, mais la question essentielle reste le financement de cette capacité. La contribution financière de la Grande-Bretagne à l’UE s’ajoute à sa contribution à l’OTAN [31]. Si les projets sont prometteurs – coopération franco-britannique dans le domaine aéronaval, par exemple – le financement reste difficile, et le choix s’impose. Le Livre blanc de la Défense de décembre 2003 confirme la priorité atlantiste – « a major focus will be on furthering our interoperability with US forces » – par rapport à la coopération européenne [32], et les prévisions du budget de défense britannique s’élèvent en 2004-2005 à £ 29,7 Md et augmenteront au cours des prochaines années [33]. Sans oublier le coût de la guerre en Iraq, faut-il choisir entre le maintien de sa compatibilité avec les États-Unis, et sa contribution à la défense européenne ? « A plug-in module for the US or 5 [...] the centre of European defence. There isn’t the money to do both. » [34]

16Si, au début de la présidence britannique de l’Union européenne en juillet 2005, on aurait pu espérer que Tony Blair, fort de sa troisième victoire électorale, relancerait la défense européenne, la réalité fut décevante. Les objectifs principaux de la PESD identifiés au moment des préparatifs – amélioration des capacités militaires (nouveaux projets, flexibilité accrue des forces multinationales), plus forte et cohérente, avec les activités civiles de l’UE pour une meilleure visibilité de l’Union (dans les Balkans, par exemple), et une augmentation de l’aide aux organisations régionales pour le maintien de la stabilité en Afrique notamment – ont cédé la place à la question du budget de l’UE et la réduction du rabais britannique. Selon un sondage Eurobaromètre de la fin de l’année 2005, seuls 33 % des Britanniques jugent que l’UE est une bonne chose [35], un résultat qui reflète autant le manque d’initiative pendant cette présidence que le manque d’informations transmises par le gouvernement et les classes politiques (l’Europe a été presque absente des campagnes électorales de 2005). L’engagement européen et très personnel de Blair au début de son premier mandat n’a cessé de s’évaporer [36], et il va de soi – le Foreign Office en est pourtant conscient – que sans véritable campagne d’information pour mieux mettre en valeur les avantages de l’UE, la composante eurosceptique de la presse britannique ne cesse de gagner du terrain.

17Aujourd’hui, la politique de Tony Blair, comme le démontre Anne Deighton, s’inspire encore d’une certaine idée, si l’on ose dire, de la Grande-Bretagne et de son rôle à travers le monde. Le caractère souvent pro-américain de cette politique va de pair avec le risque « d’affaiblir ces cadres institutionnels et multilatéraux desquels nous dépendons aussi nous-mêmes pour notre sécurité dans un monde interdépendant » [37]. L’engagement britannique à l’avenir, quel qu’il soit, semble potentiellement menacé. Premièrement, par la nécessité croissante de remise à niveau des armes nucléaires dans un climat d’inquiétude face aux programmes nucléaires, par exemple en Corée du Nord – un débat que le New Labour a réussi à éviter jusqu’à présent [38]. Théoriquement, la Grande-Bretagne dispose jusqu’en 2029 de sa force de dissuasion nucléaire actuelle (quatre sous-marins nucléaires Trident). Si la possession de ces armes donne à la Grande-Bretagne un certain poids lors de futures négociations de désarmement ou de non-prolifération, le coût, forcément élevé d’une remise à jour de cette force de dissuasion, sera certainement âprement discuté. La justification d’une politique de dissuasion dépendra à la fois de l’évolution de la situation internationale (que les menaces proviennent d’États ou de non États) et de l’importance croissante de la puissance économique dans un contexte de globalisation [39]. Deuxièmement, par le changement de leadership en perspective : si l’engagement européen de Gordon Brown est constamment remis en cause, l’euroscepticisme de David Cameron, récemment élu à la tête du parti conservateur, est parfaitement clair et encore plus inquiétant. L’avenir du rôle de la Grande-Bretagne au sein de l’Union européenne et de sa contribution à une défense européenne, pourtant si vitale pour sa propre politique étrangère, sa place en Europe et dans le monde, semble aujourd’hui incertain.