Les transformations de l’État social corporatiste

4Pour reprendre la catégorisation de Ramaux (2012), l’État social français s’est construit sur quatre piliers politiques interdépendants. Le premier s’est établi sur une projection économique et sociale de long terme bâtie sur une politique industrielle nationale ambitieuse, condition nécessaire d’une action budgétaire et fiscale permettant une redistribution de la richesse créée. Le deuxième concerne l’instauration d’un secteur public fort, condition nécessaire de l’existence de services publics productifs garants de droits sociaux et vecteurs de réduction des inégalités sociales. Le troisième réside dans la régulation non marchande des rapports de travail (en référence à la déclaration de Philadelphie en 1944), se traduisant à la fois par l’édification d’un droit du travail favorable à un rééquilibrage du rapport salarial, une politique de plein-emploi et le déploiement de dispositifs réglementés de négociation collective. Enfin, le quatrième pilier se matérialise par l’édification d’un système de protection sociale représenté par l’instauration d’un plan de sécurité sociale issu du programme du Conseil national de la Résistance (Palier, 2005), qui a concouru au développement des prestations sociales (retraite, santé, chômage, famille) et s’est prolongé par la multiplication d’établissements publics sanitaires, médicaux et sociaux, appuyés par les politiques d’aide et d’action sociale.

5Le constat d’une remise en cause de l’État social corporatiste français au cours des quarante dernières années ne signifie nullement son retrait pur et simple, mais plutôt un changement de cap politique en adéquation avec des directives européennes supranationales adoptées paradoxalement avec l’agrément des États membres. Pour Supiot (2010), il s’agit là d’une « privatisation des États-providence » s’inscrivant dans un plus vaste projet de marché total et de prédation de l’État, faisant de « la référence aux objectifs de libéralisation des échanges » le « principal instrument de déréglementation des droits nationaux, y compris dans le domaine du travail, de la consommation, de la protection sociale, de la fiscalité et des services publics » (p. 120).

6L’esquisse, dès les années 1990, de tendances lourdes qui porteront au pouvoir des gouvernements « pro business » sous la conjonction de « la percée conceptuelle des think tanks internationaux » et de la montée du pouvoir de négociation « des professionnels de haut niveau et des multinationales vis-à-vis de la solidarité à l’échelon national » met en lumière le processus de dilution d’un « État du bien-être » dans « un État social actif » (Boyer, 2006). L’avènement d’une économie sociale de marché découle de la nature éminemment néolibérale de la construction européenne opérée dans la lignée de l’ordolibéralisme (Dardot et Laval, 2007).

7Inscrite dans la stratégie européenne de Lisbonne (mars 2000), en phase avec les préconisations de l’OCDE (1999), la politique sociale de l’Union européenne s’est ainsi orientée vers l’activation de l’emploi, l’éducation et la formation, la protection et l’intégration sociale, à travers le renouvellement de la « méthode ouverte de coordination » et l’instrumentation du Fonds social européen (Bruno, 2010). D’après Crespy (2019), l’impact du droit européen de la concurrence se traduit par quatre mécanismes de « marketisation » des services sociaux d’intérêt général à l’œuvre dans l’Union européenne : la déréglementation sectorielle, la libéralisation concurrentielle, la privatisation des services et le pilotage par l’intermédiaire du nouveau management public.

8La transcription de ces mécanismes au niveau national s’accorde aux objectifs d’évaluation des politiques publiques définis par la loi organique relative aux lois de finances (adoptée en 2001 et entrée en vigueur en 2006), qui engage les politiques financées par l’État dans une réforme radicale avec le passage d’une culture de moyens à une culture de résultats. Les programmes de révision générale des politiques publiques puis de modernisation de l’action publique (2012), à des fins de rationalisation des ressources de l’État, finissent d’impacter les domaines visés par les politiques sociales et, en conséquence, les champs couverts par l’ESS.

Les fondements de l’État social néolibéral

9Par conséquent, l’État social néolibéral se caractérise par une extension des formes de régulation marchande et des modifications internes substantielles du système de protection sociale dans le sens de la privatisation. Pour autant, cette inclination ne procède pas d’un désengagement politique, mais bien au contraire d’un interventionnisme néolibéral, identifié et se traduisant par des logiques référées à la « gouvernementalité », à l’« entrepreneurialité » et au « managérialisme ».

10La « gouvernementalité » repose sur un interventionnisme public justifié par l’impossibilité d’auto-équilibrage dynamique du marché et, en conséquence, l’instauration de normes garantissant en apparence une compétition loyale et non faussée. L’établissement d’une gouvernance des experts et le pilotage par agendas politiques induisent en concomitance « l’adaptation permanente des acteurs pilotés et coordonnés par une “démarchie [1]” instituée par des procédures » (Dardot et Laval, 2010). L’économie sociale de marché participe de ces logiques de consentement reposant sur la responsabilité entrepreneuriale et individuelle par intégration aux mécanismes concurrentiels (y compris à petite échelle et concernant les plus vulnérables : les chômeurs, les malades, les handicapés…). La « diffusion de normes, de procédures et plus généralement de formalités issues du monde du marché et de l’entreprise constitue l’une des modalités de la contrainte, voire de la coercition » de la « bureaucratisation néolibérale », qui passe aussi par des dispositifs d’obéissance conçus sur les principes de responsabilisation individuelle (Hibou, 2013).

11L’« entrepreneurialité » n’a de sens « qu’au travers de l’économie de marché, qui est censée favoriser la liberté d’action, l’esprit commercial, la prise d’initiative et de risque, les capacités à saisir les opportunités de valorisation d’activités et de produits » (Dardot et Laval, 2010). Attestée au plus haut niveau de l’État, cette « prétention de transformer la société » se présente comme un projet de « refondation sociale » centrée sur les « valeurs de l’entreprise » (Laval, 2014). La force de la proposition de nature anthropologique réside dans l’implémentation d’une nouvelle gestion publique concurrentielle « censée permettre de mieux réaliser des finalités attribuées aux services publics » (réduction des coûts et plus grande satisfaction des usagers-clients), tout en favorisant « la faculté entrepreneuriale telle qu’elle existe en tout sujet » (Ibid).

12Le « managérialisme » pénètre les différentes instances et modes d’action de l’État au travers du new public management (NPM). Cette suprématie de la dimension managériale repose sur le postulat d’une similarité fondamentale entre managements public et privé (generic management) et prône l’imputabilité des résultats de la gestion aux managers plutôt qu’aux leaders politiques. Ces derniers sont davantage centrés sur les questions relatives à la « mise sur agenda » et plus généralement au responsiveness, à la réactivité du politique dans la prise de décision d’intervention publique. Le NPM préconise le recours au secteur privé pour la distribution des services publics (organismes à but lucratif ou non lucratif), ce qui augmente les pratiques de contractualisation et de partenariat public/privé (Peters, 2019). Dans l’économie sociale de marché, la « performance sociale » doit s’accorder à l’efficience des ressources publiques investies (optimisation recherchée de la qualité, des coûts et de la productivité). Considérée comme une « procédure de savoir qui administre des preuves présumées objectives et calcule des écarts de performance » (Bruno, 2013), la technologie du benchmarking se développe. La quantification de l’action publique (Ogien, 2010) et le pilotage par indicateurs (Salais, 2010) accréditent une rationalité évaluative en fonction d’objectifs tangibles de la commande publique et contribuent par là même à la managérialisation de l’économie sociale et solidaire.

13Le vaste mouvement de conversion de l’État social au néolibéralisme s’est traduit par un affaiblissement progressif et continu des arrangements institutionnels et organisationnels patiemment construits entre économie publique et ESS dans la période de croissance économique et d’expansion industrielle (Duverger, 2016).

Une perspective historique des rapports entre ESS et État

15Dans une perspective historique, cinq grandes sources idéologiques de l’ESS sont identifiables (Defourny et Nyssens, 2017 ; Gueslin, 1998) : le socialisme associationniste envisage l’économie en rupture avec le capitalisme mais aussi avec le collectivisme étatique ; la doctrine sociale de l’Église appelle au développement de « corps intermédiaires » et met en avant le principe de subsidiarité ; le libéralisme social rejette les ingérences de l’État en se fondant sur le libéralisme économique et le principe du self help (entraide et auto-organisation) pour répondre aux problèmes sociaux ; le solidarisme entend remplacer la charité du christianisme dans une approche laïque et républicaine encadrée par le droit et l’État mais mise en œuvre par des organisations intermédiaires ; enfin, le courant philanthropique développe des pratiques caritatives privées qui seront dépassées par leur intégration à l’action publique de l’État visant à répondre à l’intérêt général (Defourny et Nyssens, 2017). L’État est donc le plus souvent présent dans les différents courants idéologiques de l’ESS, à des places toutefois différentes (Defalvard et Ferraton, infra) : dialogue entre fédérations économique et politique, rôle d’impulsion dans la création, subsidiarité, encadrement, soutien et dialogue en tant qu’organisations intermédiaires, intégration dans le cadre de politiques publiques… Cette pluralité des positionnements idéologiques qui se manifestent encore aujourd’hui est un élément explicatif de la difficulté pour l’ESS de faire face à l’évolution néolibérale de l’État.

16En termes d’évolution de ces relations, différentes périodes (Draperi, 2014 ; Dreyfus, 2017) ont été mises en évidence depuis la Révolution française et la loi Le Chapelier, qui interdit tout regroupement ouvrier au niveau économique. La première période, avant la reconnaissance éphémère de l’associationnisme en 1848, est celle de la résistance, avec la construction clandestine d’associations ouvrières de production ou de consommation, de mutuelles… Une deuxième période, jusqu’au tournant des XIX^e et XX^e siècles, voit la reconnaissance juridique des différentes organisations de l’économie sociale. Durant les soixante-dix premières années du XX^e siècle, l’État développe ses interventions dans le social et l’économique et s’appuie pour cela sur les différentes composantes de l’économie sociale, dont le concept unificateur disparaît. L’institutionnalisation, voire l’instrumentalisation par l’État de ces différentes composantes qui ne se présentent plus comme une alternative au système économique vont être soulignées. Ces étapes n’illustrent pas une reconnaissance progressive de l’économie sociale et solidaire, mais des moments de résistance, de répression, d’encadrement, d’oubli… qui montrent que rien n’est définitif dans ses rapports à l’État.

17Depuis les années 1970-1980, deux mouvements sont à l’œuvre. Sur un plan juridique et institutionnel, l’ESS connaît un renouveau à partir de la mobilisation de ses fédérations et acteurs : création de la Délégation interministérielle à l’économie sociale (1981), qui définit l’économie sociale à partir des statuts ; création de secrétariats d’État à l’Économie sociale (1984) et à l’Économie solidaire (2000), d’un ministère de l’Économie sociale et solidaire (2012) ; et adoption d’une loi relative à l’ESS en 2014. Cette reconnaissance institutionnelle de l’ESS passe par celle d’instances telles que les chambres régionales de l’économie sociale et solidaire (Cress). Les différentes composantes de l’ESS, à l’exception notable des coopératives de consommation [2], voient leur audience croître à travers la création d’emplois ou leur nombre d’adhérents, et de nouvelles initiatives de l’économie solidaire émergent (Régies de quartier, Associations pour le maintien d’une agriculture paysanne…), répondant à des demandes sociales exprimées lors de mobilisations citoyennes. Les rapports avec l’État et les différentes composantes de l’ESS cherchent à s’inscrire dans des logiques de partenariat et de coconstruction.

L’influence grandissante de logiques néolibérales

18Toutefois, les logiques néolibérales, dominantes dans les politiques publiques depuis le milieu des années 1980, tendent à transformer l’ESS en promouvant un ensemble de normes institutionnelles. On peut cependant observer des différences notables entre coopératives, mutuelles et associations.

19La loi de 1992, comme réforme globale de la loi de 1947, est emblématique d’un alignement des coopératives sur tout autre type d’entreprise dans l’accès au capital, à son rendement et à sa rémunération (Hiez, 2005). Les coopératives de production perdent des facilités d’accès à la commande publique avec la suppression du quart réservataire. La transformation des groupes coopératifs et leur demande stratégique d’homogénéisation concurrentielle sectorielle s’accompagnent à la fois, sur un plan commercial, du renoncement au principe de double qualité et, par voie de conséquence, à l’exclusivisme, et, sur un plan financier, du recours à « l’arsenal des sociétés capitalistes » en matière de concentration (fusions, acquisitions, filialisations, etc.) (Hiez, 2010). Dans le secteur bancaire, la loi de 1984 permet d’attirer des investisseurs non coopératifs, et le contexte marchand-capitaliste ainsi créé conduit progressivement à une managérialisation accrue des activités (Gianfaldoni et al., 2012).

20Les mutuelles sont de même soumises au droit européen de la concurrence, trois générations de directives (1973, 1988, 1992) ayant contribué à une refonte du cadre réglementaire et à la réalisation d’un marché unique du secteur de l’assurance jusqu’à l’entrée en vigueur de la directive Solvabilité II en 2016. Comme le rappellent Boned et al. (2018), à la suite d’une demande exprimée par la Mutualité française en 1991, les directives assurances ont été appliquées en 2001 et traduites également dans la réforme du Code de la mutualité. Les mutuelles sont assimilées depuis à des entreprises d’assurance fiscalisées, sans qu’il soit tenu compte des caractères spécifiques relevant de la non-lucrativité et du sociétariat. Pour que la concurrence puisse pleinement jouer, et en vertu des critères retenus de compétitivité, les aides de l’État sont désormais considérées comme illégales.

21Les mutuelles de santé ont été confrontées à une régulation administrative renforcée et à des normes de libéralisation de leurs activités. Les réformes successives de l’assurance maladie les ont conduites à contribuer à des fonds de financement de nouveaux dispositifs de couverture maladie et à assumer un important transfert de charge budgétaire au titre de complémentaires de santé (Caire, 2009). En outre, les mutuelles étant désormais identifiées par les pouvoirs publics comme « assembleurs de soins » et « partenaires santé », les aides publiques aux services de soins et d’accompagnement mutualistes (SSAM) sont fléchées sur des actions de restructuration, d’innovation ou de réduction de déficits budgétaires. Les agences régionales de santé (ARS) octroient des financements contrôlés au travers de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens aux établissements sanitaires et médico-sociaux mutualistes (Boned et al., 2018). Les plateformes de conventionnement sélectif (PCS) ainsi que l’Accord national interprofessionnel (ANI) viennent solvabiliser le marché de l’assurance complémentaire santé et permettent d’instaurer des mécanismes concurrentiels entre organismes complémentaires d’assurance maladie (Ocam), dont en premier lieu les mutuelles de santé (Abecassis et Coutinet, 2020).

22Le champ associatif s’est étendu sous la double influence des politiques publiques et des prises d’initiatives. Le nombre de créations d’associations employeurs a fortement augmenté. Des fédérations ou réseaux nationaux de corporations sectorielles ou intersectorielles ont assumé un rôle d’aiguillon politique. Parallèlement, des instances représentatives ont été créées, comme la Conférence permanente des coordinations associatives. Au travers des lois de décentralisation, les départements se sont posés en chefs de file de l’action sociale, participant ainsi grandement à l’expansion territoriale des activités sociales et médico-sociales. L’État a déployé des mécanismes de quasi-marché dans le champ associatif en prolongement de principes marchands dans l’administration publique, par l’instauration de dispositifs d’appels d’offres, de solvabilisation de la demande par des titres de paiement ou encore d’allocations monétaires personnalisées, ouvrant la voie à une régulation publique concurrentielle entre prestataires de services, incluant des entreprises privées à but lucratif (Laville et Nyssens, 2017). L’enquête Paysage associatif 2018 (Tchernonog et Prouteau, 2019) et une étude commandée par l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (Dor, 2020) confirment les tendances affirmées à la marchandisation du secteur associatif (diminution des subventions publiques et amplification des prestations commerciales), qui conditionne par conséquent les logiques concurrentielles (Tchernonog et Prouteau, 2019).

La promotion d’une économie sociale d’entreprise par l’Etat social néolibéral

23Au cours des années 2000, l’ESS élargit « l’entreprendre autrement » mis en avant dès les années 1980 au « consommer autrement ». Renforcée par les impulsions données par le secrétariat d’État à l’Économie solidaire, la période est marquée par la mise en place des Cress, la création de nouvelles formes statutaires (Scic et CAE) et un foisonnement d’expérimentations résultant d’initiatives citoyennes de proximité. Les études et publications sur l’utilité et l’innovation sociales se veulent une démonstration des propriétés idiosyncrasiques des organisations instituées de l’ESS.

24Néanmoins, dans l’imaginaire des décideurs politiques et économiques, il s’agit désormais de concevoir ces « organisations » comme des entreprises, quel qu’en soit le statut (société ou association), devant intégrer la notion de risque dans une visée performative de surqualification de l’entrepreneur compétiteur au détriment de l’associé coopérateur [3]. En attestent la création en 2002 de l’Agence de valorisation des initiatives socio-économiques (Avise), émanation de la Caisse des dépôts et consignations, ou encore la création du Collectif pour le développement de l’entrepreneuriat social (Codes) en 2006, puis la transformation de celui-ci en Mouvement des entrepreneurs sociaux (Mouves) en 2010 (Duverger, 2016). La période est donc propice à la conversion de l’ESS à l’entrepreneuriat social au détriment de l’entrepreneuriat collectif (Fontan, 2011). Le réseau européen de recherche Émergence de l’entreprise sociale (Emes) considère cependant les entreprises sociales européennes « au carrefour du marché, de politiques publiques et de la société civile » (Defourny, 2009). Le cadre normatif proposé rend indissociables la logique entrepreneuriale, induisant un niveau significatif de risque, et la logique sociale, caractérisée par l’initiative citoyenne, la nature participative des activités, une gouvernance à parties prenantes multiples ainsi qu’une finalité explicite de service à une communauté (Defourny et Nyssens, 2008).

25Dans ce nouveau contexte, et sous l’influence du rapport Vercamer (2010) et de la Commission européenne [4], la loi française de 2014 relative à l’ESS se veut inclusive et extensive. Elle accepte dans le périmètre de l’ESS les sociétés commerciales qui peuvent être agréées « entreprise solidaire d’utilité sociale » en respectant des principes d’utilité sociale de la mission poursuivie, de lucrativité et d’appropriation limitée des bénéfices et de gouvernance démocratique. Cette inflexion politique majeure marque ainsi un dépassement de la référence statutaire qui caractérisait jusque-là l’économie sociale, plongeant les associations employeurs dans un environnement marchand-concurrentiel et les exposant à un tropisme managérial.

26Comme le souligne fort justement Hiez (2019), l’entreprise d’ESS n’est pas envisagée dans la loi de 2014 comme « une unité autonome dotée d’un régime juridique spécifique » et se révèle surtout « un objet pour les politiques publiques ». Il s’agit là, d’après cet auteur, d’une étape supplémentaire dans l’affadissement des valeurs et la banalisation des principes. L’ambition démocratique s’efface devant les objectifs assignés à la gouvernance des parties prenantes de l’entreprise, avec en vue les objectifs recherchés de responsabilité sociétale des entreprises (RSE). L’ambition d’alternatives portant sur la propriété commune est réduite à l’intention d’une gestion équilibrée d’entreprise. La spécificité d’une dimension collective de l’entreprise d’ESS n’est pas mise en avant, et l’implication centrale de la personne, par la double qualité ou la mise en commun d’activités ou de connaissances, est pour finir éclipsée.

27Les évolutions repérées sont à considérer comme un mouvement normatif d’imposition d’une économie sociale de marché et d’entreprise. Toutefois, l’installation d’un État social néolibéral autorise-t-elle, dans la période actuelle, des marges d’autonomie d’action qui dérogeraient aux méta-normes que l’État tend à instituer ?

Les ferments de pratiques alternatives

29Nous aborderons ici l’alternative dans ses rapports à l’État sous l’angle de ses pratiques, reprenant en ce sens la définition de Lorthiois (2006) : « L’économie alternative n’est pas une théorie économique, c’est un mouvement de la société civile qui revendique une autre façon de faire de l’économie. […] Il ne s’agit pas de rejeter l’économie capitaliste, beaucoup trop puissante, mais de revendiquer des niches de créativité et d’expérimentation permettant d’agir en parallèle. » Dans le même temps, « l’économie alternative est clairement un projet de société, mais avec une forte volonté de prendre de la distance par rapport à l’économie classique et une forte exigence par rapport aux conditions de changement » (Ibid). L’intitulé et les objectifs du principal regroupement de ces entreprises, Repas (Réseau d’échanges et de pratiques alternatives et solidaires), est à cet égard révélateur. « Nous expérimentons de nouveaux rapports au travail, des comportements financiers plus éthiques et plus humains, de nouvelles relations producteurs-consommateurs et des présences engagées sur nos territoires. » (http://www.reseaurepas.free.fr/).

30La référence à l’autogestion est forte dans ces expériences ; certaines prolongent les communautés de travail lancées dès les années 1940-1950 et analysées par Albert Meister (1958). Que ces initiatives adoptent le statut de coopérative de travailleurs, comme les emblématiques Ardelaine (Scop) ou Ambiance Bois (Sapo), ou d’association, il s’agit de ne pas se limiter à l’assemblée générale annuelle ni à la désignation démocratique d’un gérant ou d’un directeur, mais de développer d’autres relations de travail au quotidien. À cet égard, le mouvement des communs peut être à rapprocher de ces initiatives, dans la recherche d’autres pratiques du travail. Cela se traduit notamment par le recours aux outils collaboratifs mis à disposition grâce à Internet et aux logiciels libres.

31Mais l’autogestion n’est plus centrée uniquement sur la place des travailleurs. L’alternative se situe aussi dans la volonté d’avoir une production répondant à des valeurs fortes : respect de l’environnement, agriculture paysanne, circuits courts, accessibilité au plus grand nombre, etc. L’utilité sociale et environnementale de la production fait partie intégrante du projet, même si le terme d’utilité, trop économique, peut rebuter certains porteurs. La recherche d’autres rapports entre producteurs et consommateurs, voire apporteurs de capitaux solidaires, rappelle le mutuellisme proudhonien (Frère et Gardin, 2017).

32Un ancrage libertaire (Ibid.) ou autonome (collectif, 2013) mais aussi des pratiques écologistes plus ou moins politisées et inscrites dans l’alternative conduisent à une méfiance, voire à un rejet, vis-à-vis des rapports avec les institutions publiques. « L’économie alternative prend ses distances vis-à-vis de l’économie capitaliste et de l’économie publique » (Lorthiois, 2006). Les pratiques des zones à défendre (ZAD) manifestent en ce sens les positions les plus en confrontation avec la puissance publique. Pourtant, le dénouement du conflit sur l’emblématique ZAD de Notre-Dame-des-Landes s’est aussi traduit par des négociations entre l’État et une partie des zadistes souhaitant continuer à vivre et à travailler sur le territoire sauvé de l’installation de l’aéroport. Reprenant les vieux principes de l’entrepreneuriat entendu uniquement sous l’angle de l’initiative individuelle, l’État n’a pas reconnu la dimension collective des pratiques agricoles développées, en proposant uniquement la signature de baux individuels pour poursuivre les pratiques économiques initiées.

33Au-delà de la confrontation à la conception étatique néolibérale, les pratiques alternatives font face à deux écueils possibles liés à leurs propres dynamiques : « Soit ces initiatives vont connaître un enfermement communautaire au sein d’entreprises alternatives s’essoufflant par l’auto-exploitation des personnes qui s’y investissent […] ; soit ces initiatives tentent l’ouverture vers l’extérieur et le marché, dans une voie libérale-libertaire, voire libertarienne, ce qui les entraîne vers une réussite marchande en affaiblissant d’autant leurs objectifs mutuellistes » (Frère et Gardin, 2017). Il apparaît alors que, dans ces deux perspectives, le rejet de toute relation avec l’État dénature le projet alternatif. Toutefois, selon les territoires, des rapports plus équilibrés parviennent à se construire avec les acteurs publics que constituent les collectivités territoriales.

Des regroupements territorialisés

34Les tiers-lieux et les PTCE sont deux illustrations d’initiatives territorialisées mobilisant une pluralité de parties prenantes dans des dynamiques de coopération entre acteurs. Toutefois, il apparaît que l’État a tendance à normaliser ces expériences dans un sens conduisant à une érosion de leur dimension politique.