1Il est trop tôt pour juger si les bouleversements actuels en Tunisie et en Égypte sont le début d’une quatrième vague de démocratisation [1], mais vu la dynamique du mouvement, ce n’est pas exclu. L’actuel processus de transition dans le monde arabe est en tout cas déjà un moment historique sans que l’on sache comment il se terminera, notamment en Libye. Historique dans le sens où ce sont les populations tunisienne et égyptienne qui ont fait tomber leur dictateur sans aide extérieure. Bien que la démocratisation dans les pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée constituait un des objectifs des politiques euro-méditerranéennes de l’Union européenne (UE) des 15 dernières années – à côté de la promotion de la paix et de la construction d’une zone de libre-échange – on ne peut pas dire que la transition actuelle soit un résultat direct de ces politiques. C’est pourquoi, à la lumière de la mise en question des régimes autoritaires par les populations, il est nécessaire de revisiter le rôle des politiques euro-méditerranéennes dans ce processus de transition et de réfléchir à l’avenir des relations entre l’Europe, l’Afrique du Nord et le Proche-Orient.

La Méditerranée en tant qu’espace de conflits

2L’espace euro-méditerranéen est marqué par une fragmentation et une accentuation des conflits régionaux. Fragmentation au sens où les acteurs impliqués dans les conflits régionaux se sont multipliés et diversifiés au cours des quinze dernières années, depuis le lancement du Partenariat euro-méditerranéen (PEM) en 1995, transformé en Union pour la méditerranée (UpM) en 2008. Parmi les conflits régionaux en cours, on peut toujours citer les conflits israélo-palestinien, mais aussi israélo-libanais, syro-libanais, ceux du Sahara Occidental, de Chypre et le conflit algérien. Bien que la guerre civile en Algérie (1992-2000) soit terminée, ce conflit a rendu plus difficiles les relations avec l’Europe. Enfin, ce sont aussi les conséquences de la guerre d’Irak et les répercussions des tensions entre l’Iran et Israël qui touchent la Méditerranée orientale. Mais c’est le conflit israélo-palestinien qui reste le conflit régional dominant. Accentuation au sens où, en 2010, les acteurs impliqués sont plus éloignés d’un règlement de ce conflit qu’en 1995, bien que l’administration Obama ait relancé des négociations de paix après une longue période de réticence, mais avec peu de succès, notamment en raison de la question de la colonisation par Israël. Les conflits régionaux ont été traditionnellement utilisés comme prétexte par la majorité des gouvernements arabes pour ne pas avancer sur d’autres plans. Le conflit israélo-arabe, notamment, servait souvent d’excuse aux gouvernements du Sud et de l’Est de la Méditerranée pour reporter les réformes politiques, tout comme le conflit du Sahara occidental expliquerait le blocage de l’intégration régionale du Maghreb. Maintenant cette argumentation n’est plus tenable, et quelques États de la région (Maroc, Jordanie) ont annoncé des réformes politiques afin de prévenir une révolte dans leur pays.

3Le Partenariat euro-méditerranéen n’a jamais eu pour objectif la résolution des conflits régionaux, traités dans le cadre d’autres instances internationales. Mais le PEM disposait d’une panoplie d’instruments qui devaient créer une ambiance de confiance, favorable à un règlement civil des conflits, tels que la coopération transfrontalière, la coopération intergouvernementale ou le dialogue régional. Le recours à ces instruments a donné des résultats divers, mais finalement assez peu concluants. L’idée que les défis régionaux, comme la migration, l’énergie ou la sécurité, nécessitent des réponses régionales, fait désormais consensus parmi les gouvernements européens, même si, dans la pratique, la logique nationale l’emporte souvent.

4Pendant longtemps, le contexte politique en Méditerranée ne fut pas propice à une résolution des conflits : le déficit démocratique, la longue durée de régimes autoritaires, le faible développement d’une partie des pays riverains, le nombre croissant de conflits armés ne facilitaient pas la tâche. Les attentats du 11 septembre 2001, la guerre d’Irak en 2003, les attentats de Madrid en 2004 et de Londres en 2005, la « guerre contre le terrorisme » et les tensions qu’elle a suscité ont détérioré les relations euro-arabes. Ces phénomènes ont accru l’islamophobie en Occident et l’anti-occidentalisme dans le monde arabe. La « guerre contre le terrorisme » en particulier a plutôt aggravé la situation des droits individuels et plutôt agrandi le déficit démocratique dans de nombreux pays arabes (notamment dans le cadre du combat contre l’opposition islamiste). La dimension sécuritaire primait désormais dans les relations euro-arabes, dominant souvent le débat. C’est dans ce contexte politique tendu que les politiques méditerranéennes des différents acteurs gouvernementaux et non-gouvernementaux se sont inscrites ces dernières années : à maintes reprises, les conflits régionaux ont d’ailleurs contribué à gêner, bloquer ou bien ralentir les avancées des politiques euro-méditerranéennes.
Bien évidemment, les conflits ne sont qu’une dimension de cet espace méditerranéen complexe, hétérogène et multicouche, caractérisé également par des échanges constructifs dans les domaines politique, économique, humain ou culturel.

Le retour du bilatéralisme

5Une analyse comparative des politiques méditerranéennes illustre la très grande diversité des stratégies déployées par les acteurs gouvernementaux comme non-gouvernementaux. La notion de « politiques méditerranéennes » renvoie ici avant tout aux initiatives et aux politiques adoptées dans le cadre de l’ancien Processus de Barcelone, ou Partenariat euro-méditerranéen, devenu « l’Union pour la Méditerranée » en 2008, ainsi que dans le cadre de la Politique du voisinage (PEV) lancée en 2004. Dans un sens plus large, la politique méditerranéenne inclut également toutes les politiques menées par un État ou des acteurs non-gouvernementaux envers la région méditerranéenne. Ainsi, les politiques étrangères des États et des acteurs non-gouvernementaux tendent à appréhender la Méditerranée comme une entité géographique, politique ou culturelle cohérente, en fonction de la position géographique du pays, mais aussi en fonction des priorités notamment conjoncturelles de chaque État [2].

6Mais les objectifs, les logiques et les stratégies des États membres de l’UE se rejoignent notamment sur un point : dans la plupart des cas, la logique du bilatéralisme et d’une certaine « renationalisation » des politiques étrangères prévaut sur la logique d’européanisation. Ainsi nous observons par exemple une intensification des relations bilatérales entre l’Espagne et le Maroc ou bien entre l’Italie et la Libye (avant le conflit armé actuel, en mars 2011). Par contre, dans d’autres cas, la logique européenne a prévalu sur la logique nationale, par exemple dans le cas du différend entre la France et l’Allemagne en 2007-2008 sur le projet initial d’une « Union méditerranéenne », excluant les pays non-riverains de la Méditerranée. Certains États membres de l’UE et la Commission européenne avaient alors insisté sur le fait que le projet de « l’Union méditerranéenne » devait être réintégré dans le cadre européen.

7L’UE même possède des compétences croissantes en matière de politique étrangère, notamment depuis le Traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009. Mais en raison des derniers élargissements de l’UE et de l’introduction de la politique du voisinage en 2004, la formulation de positions communes européennes est devenue encore plus difficile qu’avant. Les réactions hétérogènes des États membres et de l’UE à la crise en Libye en mars 2011 l’ont démontré à nouveau. De plus, le passage du PEM à l’UpM peut aussi être interprété comme un pas en arrière, d’une politique communautaire à une politique intergouvernementale. Il ne faut pourtant pas perdre de vue que le nombre des États membres de l’UE a presque doublé depuis 1995 (il est passé de 15 à 27), tandis que le nombre des pays participants est passé de 27 en 1995 dans le cadre du PEM à 43 en 2008 dans le cadre de l’UpM, et a conduit inévitablement à une atomisation et une diversification des politiques méditerranéennes.

8Naturellement, l’importance accordée à la référence méditerranéenne est fonction de la position géographique du pays (riverain ou non), mais ce n’est pas le seul facteur. Selon la logique de cercles concentriques, les pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée mettent en avant leurs identités arabes et musulmanes avant leurs identités méditerranéennes. Pour la majorité des pays du Nord, la Méditerranée vient après le cercle européen et le cercle transatlantique. L’emplacement ou la position du cercle méditerranéen permet de mieux comprendre la vision du monde de telle ou telle diplomatie, et de la politique étrangère de tel ou tel pays, de même que l’importance donnée aux ambassadeurs Euromed dans les diplomaties respectives. Plusieurs pays se définissent comme « des pays pont », à la jonction entre deux mondes (par exemple le Maroc, l’Espagne ou la Turquie), entre l’Europe et le monde islamique. Des pays comme la Finlande, le Luxembourg ou bien la Suède se sont de leur côté beaucoup engagés à certains moments dans le cadre du PEM et ont ainsi accordé une place importante au « cercle méditerranéen » dans leurs présidences respectives de l’UE. Une région comme la Catalogne met aussi très en avant son identité méditerranéenne.

9Ainsi, deux tendances sont à l’œuvre : d’une certaine manière la logique du bilatéralisme dans les politiques étrangères prévaut sur la logique d’européanisation (par exemple les accords concernant les questions migratoires sont conclus sur le plan bilatéral) ; mais parallèlement, l’européanisation de la politique étrangère des États membres progresse malgré tout avec le transfert progressif de souveraineté en matière de politique étrangère des capitales vers Bruxelles. Déçus par les résultats mitigés de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) en général, et du PEM/UpM en particulier, quelques États membres de l’UE préfèrent pourtant privilégier leurs relations avec certains pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée au lieu d’investir dans une politique européenne commune.

10Pour la France par exemple, la logique euro-méditerranéenne est, depuis la présidence de Nicolas Sarkozy, dominée par des intérêts nationaux, économiques et personnels et néglige l’approche européenne jusqu’à témoigner d’un certain euroscepticisme. Un exemple de cette instrumentalisation de la politique méditerranéenne fut le lancement du projet initial de l’Union méditerranéenne, sans consultation des partenaires européens. Quant à l’Allemagne, bien qu’au départ réticente à s’engager dans le dossier euro-méditerranéen, le « cercle méditerranéen » a pris pour elle de plus en plus d’importance au cours des quinze dernières années. Pour la politique étrangère allemande, la logique multilatérale et européenne prévaut sur la logique nationale. Tout comme pour nombre d’autres États membres de l’UE, la diplomatie allemande partage l’analyse que les défis de la Méditerranée sont régionaux et globaux, et qu’une division intra-européenne n’est pas propice à trouver des réponses adéquates et effectives à ces défis. Depuis son lancement en 2008, l’UpM n’a pas pu réellement décoller, et aucun État membre n’est actuellement prêt à jouer un rôle de « leadership » pour revitaliser la politique méditerranéenne de l’UE.
Du point de vue des pays du Sud de la Méditerranée, les relations bilatérales avec certains pays européens d’un côté, et l’Union européenne d’un autre côté, sont également plus intenses que les relations multilatérales et régionales. Il n’existe que peu d’exemples d’une coopération interrégionale, par exemple entre l’Union du Maghreb arabe (UMA) et l’UE ou bien entre la Ligue arabe et l’UE. Rares sont aussi les exemples ou bien les tentatives de vouloir formuler une position arabe face à l’Europe ou face aux défis politiques, économiques, environnementaux ou sociaux propre à la Méditerranée. Malgré tout, on observe un léger frémissement dans la volonté politique de favoriser l’intégration régionale et l’institutionnalisation des relations entre États arabes, comme en témoignent la fondation en 2004 du Groupe d’Agadir (réunissant le Maroc, la Tunisie, l’Égypte et la Jordanie), la tenue de rencontres sectorielles plus fréquente des ministres des pays du Maghreb ou la réanimation du « dialogue des 5 + 5 ». Mais la majorité des États du Sud et de l’Est de la Méditerranée continue de privilégier les relations bilatérales avec différents pays européens et l’Union européenne. C’est notamment le cas du Maroc et de la Tunisie. Pour le Maroc, par exemple, la politique méditerranéenne est avant tout une politique européenne, voire un instrument qui permet d’organiser ses relations avec l’Europe. Il existe donc très peu d’exemples de coopération intra-régionale, d’intégration régionale effective ou de positions arabes communes ; et l’on est loin d’une « arabisation » des politiques étrangères envers l’Europe.

Multiplication et diversification des acteurs et de leurs stratégies

11Les acteurs non-gouvernementaux jouent un rôle spécifique dans la remise en question par le bas des politiques étrangères des États. Les acteurs issus de la société civile et les mouvements sociaux représentent un paysage diversifié et dynamique dans l’espace euro-méditerranéen, incluant par exemple des réseaux informels ou formels, des réseaux de femmes, des réseaux de droits de l’homme, des réseaux de migrants ou des entrepreneurs. L’interaction et l’articulation entre « le haut » et « le bas » obéissent à des logiques et des motivations propres, fonction de leur intensité et de leur impact potentiel. Ces acteurs et mouvements hétérogènes offrent de nouvelles perspectives à la relation entre les États et les sociétés civiles en Méditerranée, et illustrent la diversité et la richesse de l’espace humain euro-méditerranéen. Les migrants ont notamment pris de l’importance en tant qu’acteurs des relations internationales dans l’espace euro-méditerranéen et en tant qu’acteurs de la transition.

12Quant à l’influence des acteurs non-gouvernementaux sur les politiques étrangères, il est important de souligner que l’approche européenne en matière de politiques de démocratisation (que ce soit dans le cadre du PEM et ou bien de la PEV) était axé sur une intégration plus forte des acteurs de la société civile. Malgré tout, cette approche a aussi peu réussi en termes de démocratisation que celle de l’administration Bush, basée sur l’intervention militaire. Ni les politiques américaines, ni les programmes européens n’ont réussi à faire avancer considérablement les réformes politiques dans les pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée. La question de la légitimation de nombreux régimes dans la région se pose dans des termes nouveaux depuis le printemps arabe de ce début 2011. Mais le rôle des acteurs externes, et notamment de l’Union européenne, dans les processus de transition et de modernisation des sociétés a été jusqu’ici finalement limité. Aujourd’hui nous observons trois cas différents : les régimes en transition (Tunisie, Égypte), les régimes qui essaient de ne pas céder (Bahreïn, Yémen, Algérie, Syrie), et ceux où la situation tourne en conflit armé (Libye). Le dernier cas mis à part, le rôle de l’Europe est de ce point de vue peu déterminant, dans un sens comme dans l’autre.

13Les modes d’articulation et d’interaction entre les différents acteurs des politiques méditerranéennes se jouent non seulement sur les différents niveaux transnationaux, européen, régionaux ou sub-régionaux, mais aussi entre les plans officiels, semi-officiels, gouvernemental et non-gouvernemental. Le PEM avait offert un cadre de coopération euro-méditerranéenne que les différents acteurs s’étaient approprié. Des réseaux d’acteurs non-gouvernementaux se sont créés et ont été encouragés et soutenus financièrement à travers toute une série d’instruments et de programmes, comme par exemple les réseaux EuroMeSCo et Femise, les programmes Euromed Heritage et Euromed Audiovisuel, le Réseau euro-méditerranéen des droits de l’Homme (REMDH), la Plateforme non-gouvernementale Euromed ou bien la Fondation Anna Lindh pour le dialogue entre les cultures. Ces réseaux continuent d’exister, de coopérer et de se développer. Depuis le début du PEM, on assiste à une explosion de groupes, d’associations, de réseaux euro-méditerranéens qui continue à prospérer du fait notamment de l’augmentation du nombre des États membres de l’UE et de celui des pays participants à l’UpM. Cette tendance conduit à une atomisation et à une fragmentation des politiques méditerranéennes des acteurs non-gouvernementaux, qui peuvent être distingués en fonction de deux paradigmes : une dynamique autour de la référence à la Méditerranée comme un espace commun et convergent (dans le cas extrême c’est le « méditerranéisme »), et en même temps une dynamique de fragmentation, de divergences, de multiplication des politiques et stratégies méditerranéennes. Ces réseaux sont politiques, économiques et culturels et ils diffèrent dans leur degré d’indépendance par rapport à l’État. Ils ne sont pas automatiquement plus représentatifs de certaines composantes de ces sociétés, mais ils contribuent à la gouvernance de l’espace régional de la Méditerranée.

Du Partenariat euro-mediterranéen à l’Union pour la Méditerranée

14L’Union pour la Méditerranée (UpM), lancée à Paris en juillet 2008 sous la présidence française, avait pour objectif de donner une nouvelle vitalité et visibilité à la coopération euro-méditerranéenne et un meilleur « équilibre de gouvernance » (« co-ownership ») entre les partenaires du Nord et du Sud. Il s’agissait aussi de donner plus d’autonomie aux pays riverains, voire à la région méditerranéenne en tant que telle.

15Afin d’atteindre ces objectifs, de nouveaux éléments ont été introduits. L’UpM se veut désormais une « union des projets », ce qui sous-entend la réalisation de projets concrets (dans les domaines prioritaires comme la dépollution, les autoroutes de la mer et autoroutes terrestres, la protection civile, les énergies renouvelables, l’enseignement supérieur et la recherche, le développement des entreprises) et vise à faire progresser l’intégration régionale. Une approche à géométrie variable (coopération renforcée d’un certain nombre d’États dans un domaine précis) et la combinaison des financements publics et privés apportent une plus grande flexibilité. Reste à voir si les investissements privés mobilisés seront suffisants pour les grands projets d’infrastructure. Les nouvelles institutions de l’UpM (les sommets biannuels des chefs d’État et de gouvernement, le secrétariat, le comité permanent conjoint, l’intégration de la Ligue arabe) sont surtout destinées à accroître la parité entre le Nord et le Sud. Par contre, la décision d’installer le site du Secrétariat à Barcelone et non pas dans un pays du Sud illustre déjà de nouvelles difficultés diplomatiques et politiques.

16Bloqué par le conflit israélo-palestinien, le vrai démarrage de l’UpM se fait toujours attendre. Il avait fallu 18 mois pour s’entendre sur le nom du titulaire du poste du secrétaire général, en l’occurrence le diplomate jordanien Ahmad Khalaf Massa’deh nommé en janvier 2010, qui a démissionné seulement un an après. Le deuxième Sommet des chefs d’états et de gouvernements qui devait se tenir en juin puis en novembre 2010 à Barcelone a dû être reporté sine die. Pendant ce temps, la plupart des anciens programmes du PEM et de la PEV continuent comme si de rien n’était. Vu le blocage politique et institutionnel de l’UpM, les États du Sud et de l’Est méditerranéen continuent finalement à se rencontrer dans des cadres sub-régionaux comme le « 5+5 » ou bien le « 6+6 », et à négocier d’une manière bilatérale intensifiée avec l’UE [3]. Après le « statut avancé » accordé au Maroc en 2008 et à la Jordanie en 2010, c’est la Tunisie qui s’intéresse à cette nouvelle étape de la coopération euro-méditerranéenne. Les négociations avaient commencé en 2010 et étaient déjà très avancées lorsque le régime Ben Ali est tombé en janvier 2011. Depuis les négociations ne peuvent pas être conclues avant que la Tunisie dispose d’un nouveau gouvernement, élu et légitime.
Le bilan de treize ans de PEM et de trois ans d’UpM est donc très mitigé : le PEM n’a pas vraiment réussi à établir un climat politique favorable à une pacification des conflits régionaux et à encourager la coopération Sud-Sud. Les mesures de confiance du Partenariat (comme par exemple les réunions des hauts fonctionnaires ou les séminaires de Malte) ont été mises en œuvre et continuent d’exister. Mais les instruments de l’UE ne sont pas adaptés à régler directement des conflits régionaux. D’ailleurs, le PEM n’a jamais eu pour objectif de résoudre le conflit israélo-palestinien, mais plutôt d’accompagner le processus de paix d’une manière constructive. Finalement ce sont plutôt les conflits régionaux, et notamment le conflit israélo-arabe, qui ont eu leur part dans l’enlisement lent du Processus de Barcelone. Aujourd’hui, nous nous retrouvons avec le nouveau cadre institutionnel de l’UpM, mais le conflit israélo-palestinien continue d’entraver la coopération euro-méditerranéenne d’une manière aiguë.

Conclusion

17Les différents cadres et instruments de coopération euro-méditerranéenne – comme l’UpM, la politique de voisinage, les forums sous-régionaux ou bien les relations bilatérales – continuent à exister en parallèle. Mais l’articulation entre ces différents cadres n’engendre pas une réelle cohérence, de véritables synergies ou un toit commun. Devant les transitions démocratiques en cours dans la région méditerranéenne, il est indispensable de revisiter tous ces cadres existants et de les adapter aux nouveaux développements politiques. L’orientation de l’UpM sur des projets concrets – avant tout axés sur les dimensions économiques et infrastructurelles - aurait pu en effet encourager l’intégration régionale, notamment au Maghreb, si elle avait pu décoller. Alors que l’UpM avait introduit quelques réformes institutionnelles, la dimension politique et les questions de démocratisation y étaient négligées au profit des relations économiques.

18Il est clair que les concepts de coopération existants ne permettent plus de prendre en compte les relations complexes entre les sociétés autour de la Méditerranée, ce qui conduit actuellement les diplomaties européennes à débattre de l’idée d’un Plan Marshall pour la Méditerranée.
Face à la croissance de réseaux transnationaux de types très variés au sein de cet espace, la construction d’une « Europe forteresse » correspond surtout à une perception néoréaliste et sécuritaire des relations euro-méditerranéennes. Une conception plus constructive de ces relations conduirait à repenser la Méditerranée plutôt comme un espace de cercles d’intérêts et de valeurs qui se recoupent progressivement. Enfin, le rôle des acteurs non-gouvernementaux s’accroît progressivement. Ils exercent une influence indirecte sur la formulation des politiques étrangères des États, et jouent un rôle central dans la mise en réseau de la région méditerranéenne. Ce sont notamment les migrants qui, à travers leurs échanges et leurs mobilités, facilitent le rapprochement entre les sociétés du Nord, du Sud et de l’Est de la Méditerranée. [4] Aujourd’hui on compte environ 20 millions de personnes « binationales » euro-maghrébines, qui, grâce à leurs identités pluri- ou bien transculturelles et grâce à leurs mobilités croissantes, donnent force à ces dynamiques par le bas. Tout en dépassant les cadres institutionnels, ils contribuent à l’intégration et à la gouvernance de l’espace euro-méditerranéen. Et ils sont déjà beaucoup plus avancés dans cette démarche que les gouvernements encore en place ou ceux qui sont en train de tomber.