1Les forêts denses d’Afrique centrale constituent un enjeu écologique qui s’internationalise. Le secteur forestier suscite convoitises industrielles et passions des organisations de défense de l'environnement. De ce fait, il est l’un de ceux qui posent le plus de problèmes aux agences internationales de développement. Ainsi, Greenpeace a organisé en 2007 une manifestation spectaculaire à Paris devant le siège européen de la Banque mondiale (BM) pour lui reprocher son inefficacité à empêcher "la destruction de la forêt congolaise" par l’exploitation commerciale du bois d’œuvre (Le Monde, 11/04/2007). Il est significatif qu’une telle manifestation se soit déroulée là et non devant l’ambassade de la République Démocratique du Congo (RDC). C’est que depuis une quinzaine d’années, la BM s’est efforcée d’introduire un ensemble de réformes économiques et institutionnelles destinées à améliorer la gestion du secteur forestier, et est perçue comme le véritable régulateur, qu’il convient par conséquent d’influencer.
2De la décennie de réformes et d’efforts consentis pour déployer ces nouveaux instruments dans le secteur forestier, il ressort un bilan mitigé, qui incite à réfléchir sur leur mise en œuvre dans un contexte où l'État est défaillant dans sa mission de régulateur neutre et travaillant pour l’intérêt général des populations qu’il est censé représenter. D’abord, seront décrits les contenus des réformes et les objectifs visés par l’introduction ou le reformatage de certains instruments ou de changements institutionnels ; ensuite, on analysera la manière dont ces réformes ont été plus ou moins appropriées ou "digérées" par les gouvernements dans différents pays d’Afrique centrale. Une attention plus particulière sera portée au Cameroun, pays considéré comme le "laboratoire" des réformes dans la sous-région. Enfin, on réfléchira à de possibles formes alternatives d’architecture de la régulation publique dans un contexte où l’aide internationale doit négocier des objectifs de développement durable avec des gouvernements à "agendas privés".
1. LES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES ET LES INNOVATIONS INSTITUTIONNELLES INTRODUITS PAR LES RÉFORMES
1.1 Les instruments économiques
La concurrence instituée à travers l’adjudication des concessions au Cameroun
3Parmi les nombreuses réformes du secteur, la plus spectaculaire est sans doute celle de la mise en place de procédures d’attribution des concessions par appel d’offres, sur la base d’un dossier technique et financier. L’offre financière retenue sert à fixer le taux de la redevance annuelle de superficie, qu’on peut assimiler à un loyer payé à l'État et aux collectivités locales. Cette introduction de la concurrence est justifiée tant par des raisons économiques que politiques. Sur le plan économique, il s’agit d’accroître le coût d’accès à la ressource afin de rompre avec une situation de gaspillage de bois et d’une valorisation médiocre de cette ressource : exploitation hyper sélective concentrée sur quelques essences (risque d’érosion de la diversité biologique) nécessitant l’ouverture de grandes surfaces, avec une transformation locale peu efficace et des productions à faible valeur ajoutée. Sur le plan politique, la volonté était, d’une part, d’accroître les ressources de l'État et des communes rurales (qui bénéficient de 50% des recettes issues de cette redevance annuelle fixée par le jeu des enchères) et, d’autre part, d’introduire de la transparence dans un système clientéliste et largement corrompu où l’attribution discrétionnaire des concessions et des permis forestiers était un moyen privilégié de se constituer ou de s’attacher des clientèles. La BM a obtenu que la procédure d’adjudication soit incluse dans la nouvelle loi forestière adoptée en 2002 en RDC. Au Gabon, où toute la surface forestière exploitable dans des conditions économiques rentables est déjà pratiquement attribuée, la BM invite le gouvernement à considérer la procédure d’adjudication, notamment pour attribuer les permis annulés et retournés au domaine. Sans succès jusqu’à présent.
La fiscalité remodelée
4Là où les conditions ne se prêtaient pas à l’introduction de la concurrence, la BM a tenté de modifier la structure de la fiscalité forestière, en insistant sur l’accroissement relatif des taxes situées en amont de la filière (taxes assises sur la superficie, en particulier) au détriment de la "fiscalité de porte" qui consiste à taxer le bois exporté. Cette orientation est motivée par des considérations d’efficience (accroissement du coût de la ressource qui incite à réduire les différentes formes de gaspillage au cours de l'exploitation et de la transformation, dissuasion des stratégies de spéculation foncière) et de simplicité (la taxe est déduite de la surface de la concession et, en principe, facilement recouvrée). Quand le secteur est considéré comme sous-fiscalisé, la politique de la BM vise également à encourager les gouvernements à hausser le niveau des taxes afin d’accroître les recettes publiques et de favoriser l’éviction des entreprises industrielles les moins efficaces. En RDC, les prélèvements semi-officiels au titre de la "parafiscalité" pour faire vivre une myriade de services administratifs ou d’entreprises publiques en faillite sont innombrables. La BM a cherché à les diminuer pour pouvoir accroître la part des taxes abondant le budget de l'État, tout en maintenant une pression fiscale globale à peu près stable sur les entreprises. L’introduction d’une redevance de superficie (fixée à 0,5 $ par hectare en 2006) a conduit au retour au domaine de plus de 25 millions d’hectares de concessions pas ou peu exploitées et détenues dans une perspective de spéculation.
L’essai d’introduction d’autres instruments de marché
5Les pays producteurs de bois tropicaux cherchent souvent à favoriser la transformation locale du bois en taxant fortement l'exportation des grumes, ou en en interdisant la sortie. Une telle mesure fait baisser le prix du bois brut proposé aux transformateurs locaux, permettant à des industries à l’efficacité médiocre d’être rentables malgré tout. En outre, cette mesure pousse à une consommation excessive de bois et conduit presque systématiquement à l’apparition de surcapacités de transformation qui accroissent la pression sur les forêts naturelles. Contrairement à des idées reçues, la BM n’a pas demandé de libéralisation du commerce du bois dans les pays ayant instauré de telles mesures, admettant qu’un minimum de protection est nécessaire pour les pays africains si l’on veut éviter de les cantonner dans l’exportation de bois brut. Dans plusieurs pays (Cameroun, Gabon, Congo-Brazzaville), les rapports qu’elle a financés ont recommandé une protection limitée par la mise en place d’un marché de droits d’exportation de grumes dans le cadre de quotas nationaux annuels (de volumes de grumes exportables). De manière très classique, on sait que pour répartir un volume déterminé de droits (ou un quota), un gouvernement peut choisir le don suivant des critères pré-établis, la vente (prix fixé administrativement) ou la mise aux enchères (le schéma généralement favorisé par la plupart des économistes). Jusqu’à présent, seuls le Cameroun et le Gabon (depuis 2006) ont introduit de tels quotas d’exportation, mais ils les ont distribués aux opérateurs suivant des critères pas toujours très transparents.
1.2 Les innovations institutionnelles
Le dédoublement du contrôle des exportations
6Avec les préoccupations internationales croissantes au sujet de l’exploitation illégale, le contrôle des exportations de bois n’est plus tout à fait la prérogative exclusive des États et se "partage" de plus en plus souvent avec des sociétés privées spécialisées. Au milieu des années 1990, un mandat est confié au Cameroun à la Société Générale de Surveillance (SGS) pour le contrôle des exportations de grumes, en sus du contrôle régulièrement effectué par le service des douanes. La SGS contrôle également les exportations de bois de la RCA, lesquelles transitent par Douala.
Les expériences de transfert de gestion aux "communautés"
7Sans en être toujours à l’origine, la BM a appuyé les mesures visant à constituer des "forêts communautaires" là où auparavant seul le monopole de gestion de l'État sur les espaces boisés était, formellement, la règle. Au Cameroun, dès 1994, la loi consacre la possibilité pour des "communautés villageoises" de bénéficier de forêts (d’une superficie maximale de 5 000 ha) sur le domaine forestier non permanent (domaine national). En mars 2007,420 713 ha de forêts communautaires étaient constituées au Cameroun, moins d’un quart d’entre eux avaient reçu l’approbation de leur plan de gestion permettant leur exploitation légale. Au Gabon, une disposition similaire, introduite dans le Code forestier de 2001, est demeurée sans effet jusqu’à présent. En RDC, la loi forestière de 2002 prévoit également que des "concessions forestières" puissent être attribuées aux communautés villageoises sur les terres "détenues en vertu des coutumes" sur le "domaine protégé", mais aucune concession communautaire n’a encore été constituée.
L’introduction de l’Observation Indépendante
8Le passage du gré à gré à l’adjudication publique dans le domaine de l’attribution des permis forestiers au Cameroun a constitué une évolution profonde et a changé la donne en matière de transparence. Ce changement a été renforcé par l’institution d’un Observateur Indépendant (OI) chargé de rapporter sur les conditions du déroulement des attributions. Cette institution OI, qui donna lieu à des discussions difficiles entre le gouvernement camerounais et la BM entre 1997 et 1999, semble maintenant bien intégrée dans les pratiques. S’inspirant d’une expérience menée au Cambodge, l’Union européenne a proposé au gouvernement camerounais d’étendre ce principe de l’observation indépendante au contrôle de l'exploitation forestière à partir de 2001. L’ONG Global Witness a ainsi fait partie de missions conjointes de contrôle avec l'administration forestière et a produit différents rapports sur les infractions constatées. Depuis 2005, c’est une autre ONG spécialisée (REM) qui remplit cette fonction. Ce principe de l’OI a maintenant débordé les frontières du Cameroun, puisque le gouvernement du Congo-Brazzaville a passé un accord avec REM pour une mission permanente à partir de 2007. En RDC, le processus de conversion des anciens contrats en concessions “définitives” répondant aux critères du nouveau Code forestier, est instruit par une mission remplissant le rôle d’OI dans un contexte très délicat où la majorité des concessions actuelles ont été attribuées après le moratoire de mai 2002 décidé par le gouvernement en place en accord avec les représentants de la "communauté internationale" (Debroux et al, 2007).
2. LA "DIGESTION" DES RÉFORMES PAR LES GOUVERNEMENTS
9Beaucoup d’observateurs tendent à sous-estimer la capacité des gouvernements à n’appliquer que de manière très formelle, et sélective, les fameuses "exigences" des institutions financières internationales (IFI), afin de déjouer les "conditionnalités" qui retardent l’attribution des aides financières.
2.1 Des menaces sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration
10Les instruments économiques, surtout ceux basés sur les mécanismes de marché, sont ressentis comme des menaces par les ministères sectoriels, ici le ministère en charge des forêts, qui tirent avantage (souvent financier) des pratiques discrétionnaires d’attribution des concessions, ou qui n’aiment guère voir entamer le monopole public de gestion des forêts avec les "forêts communautaires". L’introduction du principe de l’observation indépendante du processus d’attribution des concessions était également très mal perçue par le ministère des Forêts. Mais plusieurs pays, comme le Cameroun, sont à cette période sous "ajustement structurel", ce qui donne un rôle prééminent aux ministères des Finances au détriment des ministères sectoriels et a permis l’adoption de certaines de ces mesures, en dépit de sourdes et persistantes oppositions.
11Au Gabon, l’élite politique du pays est trop directement impliquée dans l'exploitation forestière pour que les dispositions du Code forestier de 2001 rendant obligatoire l'aménagement forestier soient réellement appliquées. Plus de la moitié des permis ne font pas l’objet d'aménagement et nombre de titulaires nationaux de ces permis accusent d’importants retards des paiements de leurs taxes forestières, au grand dam de la Direction Générale des Impôts. Les IFI ont pensé obtenir en 2006 la fin du monopole de la Société Nationale des Bois du Gabon (SNBG) sur les exportations de grumes d’okoumé, entreprise publique qui détient depuis des décennies ce privilège. Le gouvernement, qui a mis en place la même année un système de distribution de quotas d’exportation de grumes aux entreprises (inspiré très librement d’un principe économique évoqué plus haut), a distribué à la SNBG un quota de plus de 700 000 m3, correspondant peu ou prou à ses exportations normales !
12En RDC, les bailleurs de fonds voulaient se donner le temps et les moyens d’encadrer la relance de la filière bois, avec l’instauration d’un moratoire en mai 2002, précédé par le retour au domaine de 25 millions d’hectares, qui devait geler l’attribution de toute nouvelle surface en attendant qu’un certain nombre de mesures législatives et réglementaires soient prises (Debroux et al., 2007). Les équilibres politiques du "gouvernement de transition" mis en place à la mi-2003 conduisirent à confier le ministère des forêts à une composante politique qui ne se sentait pas tenue par les engagements du gouvernement précédent, et cherchait plutôt à accumuler des profits personnels. De nouvelles concessions ont été attribuées à grande échelle, ainsi que des "déplacements" géographiques de permis dans des zones plus riches, en violation du moratoire (Ibid.). La baisse de la "parafiscalité" obtenue par un arrêté interministériel en 2004 a été remise en cause en 2007 avec plusieurs réapparitions de "taxes douteuses".
13Au Congo-Brazzaville, la BM n’a pas rencontré un grand succès en matière d’impulsion des réformes dans le secteur forestier. Le contenu de la réforme fiscale de 2003 ne doit rien aux missions soutenues par elle l’année précédente, bien qu’il fût présenté par les responsables congolais au secteur privé comme la traduction directe des "demandes de la Banque mondiale". Malgré tout, les IFI auraient pu se réjouir des recettes fiscales nouvelles que devaient entraîner certaines mesures "incitatives", comme la surtaxe progressive sur l’exportation des grumes, censée dissuader les exploitants d’exporter des grumes et les inciter à les transformer au Congo. Cependant le produit de cette surtaxe ne parvient pratiquement pas au Trésor Public. Une mission commanditée par la Banque mondiale a constaté en 2007 que cette surtaxe était interprétée par le service des Douanes comme le produit d’une infraction douanière ; en conséquence, les Douanes proposent aux "contrevenants" (en fait pratiquement tous les concessionnaires exportateurs) une "transaction", procédure négociée parfaitement légale qui réduit drastiquement le montant à acquitter, lequel est ensuite conservé en très grande partie par les agents et l'administration des Douanes…
2.2 Au Cameroun : une lente érosion des acquis des réformes
14Le Cameroun fournit les matériaux les plus intéressants pour analyser les processus de "digestion" des réformes introduites à la faveur d’une pression importante des IFI. Au-delà des discours "formatés" adressés à l’attention de la communauté internationale, la lecture des faits indique une résistance sourde, mais toujours forte, à un certain nombre de principes fondateurs des réformes, contenues dans la politique forestière élaborée par des responsables du gouvernement en pleine intelligence avec les experts de la BM au début des années 1990. Tout relâchement dans l’attention portée par les "partenaires au développement", se solde quasi-immédiatement par une érosion inquiétante. Depuis l’atteinte du "point d’achèvement", de piètres résultats ont été enregistrés, tant en ce qui concerne les activités de contrôle sur le terrain que le traitement des dossiers de contentieux (rapports de l’OI) ou la qualité du suivi fiscal du secteur. La situation est encore plus grave au regard de l’émergence d’un véritable tissu de PME de transformation du bois : en cause, le comportement "prédateur" des différents agents administratifs qui, sous couvert d’application des règlements, exercent un véritable racket sur les petites entreprises formelles, incitant les patrons de ces dernières à basculer dans l’informel pour diminuer leur "visibilité" [3].
L’instrumentalisation des administrations par des intérêts privés
15Les institutions publiques, censées créer un cadre favorable à la mise en œuvre des objectifs de développement décidés par la sphère politique, accusent des faiblesses importantes, notamment du fait du détournement de leur mission par des intérêts privés, de la faible coordination entre les différentes structures et de l’absence d’alliance stratégique avec les éléments les plus dynamiques de l’industrie forestière pour promouvoir les intérêts généraux des entreprises.
16Les administrations camerounaises souffrent depuis plusieurs années d’un manque de légitimité et de crédibilité vis-à-vis des citoyens. Ces administrations sont perçues comme des institutions prédatrices, essentiellement mues par la recherche d’opportunités de captation de rentes. Les stratégies de contournements des réformes qui avaient nettement érodé, un temps seulement, les niches d’enrichissement personnel sont redoutablement efficaces. Ainsi en va-t-il du recours à l’adjudication pour l’attribution des titres forestiers, qui privait l’administration forestière de cette responsabilité et des rentes qui y sont attachées. L’administration s’est arrangée pour maintenir des marges d’appréciation discrétionnaires, grâce à la foison de "critères de qualification technique" qui a été maintenue, malgré les avis contraires répétés de la BM en faveur d’une prépondérance de l’offre financière. La BM soutient le maintien d’un poids prépondérant de l’offre financière (qui compte pour 70% dans le résultat final), cette dernière n’étant pas sujette à "interprétation", contrairement à l’offre technique (qui ne pèse que 30%). Grâce au seuil éliminatoire contenu dans les critères techniques [4], l'administration est parvenue à une certaine maîtrise du résultat des attributions. En 2005, sur dix concessions en adjudications, neuf d’entre elles n’avaient qu’un seul offreur, avec un prix curieusement bas. Les autres compétiteurs potentiels avaient été écartés du fait d’un score technique éliminatoire. Ainsi, le compromis négocié avec le gouvernement, et plus particulièrement le ministère des Forêts, qui consistait à conserver une part minoritaire à "l’offre technique", a permis aux jeux d’influence de revenir progressivement là où la BM pensait les avoir évincés.
La foresterie communautaire utilisée pour contourner la loi
17L’expérience de "dévolution de la gestion" aux communautés villageoises s’est concrétisée par la création institutionnalisée de "forêts communautaires" depuis 1994. Celles-ci se sont avérées bien plus des sources d’enrichissement illicites pour des "élites" associées à des fonctionnaires forestiers indélicats, qu’elles n’ont vraiment servi de levier de développement local (Ndanyou et Majerowicz, 2004). Les forêts communautaires posent de sérieux problèmes au niveau de la maîtrise de ces titres d’exploitation. Originellement prévus par la loi forestière pour permettre un développement communautaire dans les zones forestières, ces espaces qui ne sont pas assujettis au paiement des principales taxes forestières et doivent produire artisanalement des débités suivant un plan simple de gestion sur 25 ans, font l’objet, depuis 2003, d’une exploitation incontrôlée. Les forêts exploitées ne respectent pas les plans simples de gestion, les zones ne sont pas matérialisées, l’utilisation des documents sécurisés n’est pas maîtrisée, et les partenariats sont souvent noués avec des exploitants et des agents indélicats pour avoir accès à des autorisations falsifiées de transport des débités, en vue de faire une exploitation abusive des forêts concernées, voire d’exploiter illégalement d’autres zones forestières et de déclarer les bois abattus comme provenant "d’une forêt communautaire" (Karsenty et al., 2006).
3. QUELLES RÉGULATIONS DANS UN CONTEXTE DE "DÉFAILLANCES DU RÉGULATEUR" ?
18Les constats mitigés que nous venons de faire confirment que les instruments économiques, et certaines modalités institutionnelles de transferts de gestion, ne peuvent être déployés efficacement sans s’appuyer sur un cadre réglementaire rigoureux et une action régulatrice des pouvoirs publics qui crée les conditions de leur fonctionnement (concurrence effective, sanctions dissuasives, transparence et neutralité…). Or, ces conditions ne sont pas réunies en Afrique centrale, où l'État n’est pas le régulateur "neutre et bienveillant" implicitement envisagé par les promoteurs des réformes. Pourtant il serait paradoxal d’en conclure que les objectifs de développement durable seraient mieux pris en charge par le retour à un fonctionnement administratif de "commande et contrôle" tel qu’il existait avant les réformes, et tel qu’il se perpétue pour une large part dans ces pays.
19Le langage et les symboles sont mobilisés par une large partie de l'administration africaine pour circonvenir les instruments dont le fonctionnement constitue(rait) une menace pour la perpétuation de rentes privées, avec parfois des emprunts dans des registres altermondialistes. Les hauts fonctionnaires et les hommes politiques africains n’hésitent pas à dénoncer les "ingérences" des IFI pour des motifs qui n’ont pas toujours à voir avec l’intérêt général du pays. Au Cameroun, le discours "anti-adjudications" de l’administration forestière (dénonçant les "folles enchères" suscitées par des "aventuriers") trouve des échos inattendus chez certaines ONG ou dans quelques chancelleries qui considèrent que la forêt doit être attribuée aux "bons entrepreneurs forestiers" mais qui se refusent d’envisager que l’allocation discrétionnaire par l'administration forestière puisse nourrir la corruption et l’enrichissement privé des fonctionnaires en position de décision.
3.1 Prendre au sérieux l’hypothèse du"gouvernement avec agendas privés"
20Le cadre analytique proposé par J.-J. Laffont (2000,140) nous est particulièrement utile pour penser des formes alternatives de structuration de la régulation publique, qui tiendrait compte du fait que dans les pays considérés on se trouve en présence de "gouvernements avec agendas privés". Laffont remarque que "l’économie normative des années soixante a correspondu à la conception d’un gouvernement bienveillant et informé", dans lequel "on suppose que l'État et tous ses agents cherchent à maximiser le bien-être social" (119). Même en admettant cette hypothèse de gouvernement bienveillant, il pense que l’économiste attaché à cette conception normative de l'État risque de négliger la question du comportement stratégique des agents économiques (123).
21Cette hypothèse de "gouvernements avec des agendas privés" conduit assez naturellement à la question de la corruption. Pousse & Pousse (2005) notent, en évoquant un pays forestier africain, "l’administration forestière, extérieurement dans un état de désorganisation totale, s’avérait en fait très organisée mais sur des objectifs inverses à ceux affichés de gestion durable !" (443). Et dans un article relatif à l’Afrique de l’Ouest, extrapolable à l’Afrique centrale, Blundo et Olivier de Sardan (2001) expliquent qu’"il y a en Afrique (…) un même système de corruption généralisé (…) enchâssé dans un même système de dysfonctionnement généralisé des administrations ; et, enfin, les fonctionnaires honnêtes et compétents, dont la pratique professionnelle personnelle échappe à ces deux systèmes, ne sont pas en mesure actuellement de les réformer (…). C’est parce que le système corruptif est enchâssé dans le système administratif que toute réforme est particulièrement difficile, et que les réformateurs sont marginalisés" [5]. Si l’on admet un tel constat, il convient de se pencher sur le problème de l’appropriation (ownership) par les gouvernements, dont le déficit est identifié comme la source des difficultés des réformes [6]. B. Campbell (1996) note que "l’échec de la conditionnalité illustre éloquemment qu’il ne peut y avoir de réformes réussies sans réappropriation du processus et appropriation qui repose sur un consensus interne. Cependant, il ne peut y avoir réappropriation si le choix des stratégies finançables est défini à l’avance. En d’autres termes, il ne peut y avoir appropriation si les options sont décidées à l’avance" (28). On ne peut que rester interrogatif sur la manière dont un “gouvernement à agendas privés” va s’approprier des réformes qui, souvent, aboutiraient (si elles étaient menées à bien) à réduire les opportunités de rente associées à, par exemple, l’allocation administrative de droits sur l’usage des ressources naturelles. Après tout, les exemples évoqués dans cette contribution de "digestion" de nombreuses mesures contenues dans les réformes proposées par les IFI sont aussi des formes d’appropriation par les gouvernements (certes, pas au sens escompté par les observateurs). B. Campbell suggère que l’absence d’appropriation est liée avant tout aux finalités des politiques proposées par les IFI ("l’intégration passive au marché mondial"). Elle se place ainsi dans le cadre de l’hypothèse du "gouvernement bienveillant" qui chercherait à "poursuivre une stratégie nationale cohérente" fondée sur le volontarisme industriel, comme la Corée du Sud par exemple (28). Combien de pays d’Afrique centrale peuvent-ils prétendre disposer d’un État "crédible" [7], à l’instar de celui des pays développementaux [8] asiatiques ? On peut penser, avec Sindzingre (2006,290), que la contradiction entre le principe de l’appropriation par le gouvernement et le système des "conditionnalités" reste un problème irrésolu, surtout si, comme nous le suggérons, on y ajoute celui du "gouvernement à agendas privés".
22B. Campbell (1996,28) pose une autre question tout à fait pertinente, qui est celle du rapport entre gouvernance et capacity building : "S’il n’y a pas d’amélioration du côté du bon gouvernement, à quoi servirait l’amélioration des capacités institutionnelles ?". Comment sortir, en effet, d’une situation où le fonctionnement de l'État est dominé par la recherche de rentes et où les instruments économiques ne peuvent fonctionner correctement sans un État ayant un minimum d’efficacité et de neutralité ? Quelques démarches intéressantes ciblant l’architecture publique se profilent du côté des bailleurs de fonds, et constituent peut-être un début de dépassement des deux contradictions mentionnées (conditionnalités et appropriation, agendas privés des gouvernants et renforcement institutionnel). Ces démarches visent à encourager les principes de séparation et d’équilibre des pouvoirs (ou de checks and balances). Elles s’inspirent également de théories des autorités régulatrices indépendantes qui ont pour mission d’assurer, grâce à un statut protecteur, la régulation d’un champ d’intervention public [9]. Elles font aussi appel au principe d’observation indépendante (de l’exécutif), que ce soit pour veiller au respect de l’attribution concurrentielle des concessions (rôle confié à une personnalité issue de la société civile) ou pour accompagner les services de contrôle forestiers sur le terrain, afin de lutter contre les infractions (rôle confié à une ONG internationale).
3.2 Privatiser la fonction régalienne de contrôle ?
23La délégation de fonctions de contrôle à des sociétés privées fait également partie de l’arsenal employé par les IFI. On peut voir de l’idéologie dans ces privatisations, mais on peut également considérer, avec Laffont (2000,141), que "la privatisation d’activités peut se justifier par les obstacles qu’elle met à la poursuite d’agendas privés par des gouvernements non bienveillants". Dans le secteur forestier, où le problème de l’exploitation illégale est central, un début de privatisation des fonctions de contrôle existe à travers le rôle accru des sociétés de surveillance, rôle probablement appelé à se renforcer avec l’exigence de "vérification de légalité" formulée par l’UE pour l’importation des bois tropicaux. Cette "privatisation" demeure incomplète dans la mesure où ces sociétés privées effectuent des contrôles, sans pour autant que ne disparaissent les structures traditionnelles de l'administration qui effectuent, en principe, les mêmes tâches. Existe-t-il des alternatives à cette privatisation rampante dont on voit qu’elle ne peut pas vraiment évincer l'administration ?
24Augmenter le personnel en charge du contrôle, et les équiper convenablement, ne résoudra rien si des mécanismes efficaces mettant les agents publics (et privés) à l’abri de la corruption ne sont pas trouvés. L’augmentation des salaires des fonctionnaires est absolument nécessaire, sans être une solution suffisante pour empêcher la corruption, qui est diffusée dans toutes les couches de revenus. Elle sévit, en particulier, quand les agents de l'État peuvent favoriser, ou gêner, des agents économiques aux moyens financiers substantiels. Il est possible de déléguer certaines fonctions de contrôle à des structures privées, mais on peut également créer un corps spécial fonctionnant selon les principes du secteur privé au sein de l'administration elle-même. Un tel corps spécial de contrôle ne remettrait pas en cause le statut de fonctionnaires, car il serait régi par des règles de fonctionnement, d’avancement et de rémunération s’inspirant du management des entreprises privées. Avec une incitation forte pour les agents de l'administration d’intégrer ce corps, mais avec le risque de "redescendre" dans le régime commun administratif si les performances sont mauvaises (conviction de corruption, par exemple). Certes, rien ne garantit qu’une telle structure ne dériverait pas, ou que tout risque de nouveau dédoublement du contrôle (par des fonctionnaires "hors corps spécial") serait banni ; cependant on peut envisager qu’une telle solution présenterait quelques avantages (acceptabilité par les fonctionnaires en général) que n’offre pas la solution de la privatisation.
3.3 Appuyer la mise en place de contre-pouvoirs institutionnalisés
25Tout en respectant le cadre convenu du "renforcement institutionnel", certains programmes visent à appuyer l’émergence de contre-pouvoirs institutionnalisés au sein des institutions publiques, afin de favoriser la lutte contre la corruption et d’améliorer la qualité des services de l'État. Un projet du Fonds européen de développement d’appui à la gouvernance en RDC (qui devrait débuter en 2008) comporte un dispositif relativement novateur. À côté d’une aide financière pour des institutions-clés de l'État, comme la Justice, un fonds de subvention est mis en place pour appuyer matériellement les institutions publiques, internes et externes, de contrôle de l’exécutif : Inspection des Finances, Cour des Comptes récemment créée, Commissions Parlementaires désireuses de mener des enquêtes sur les contrats publics, institutions impliquées dans l’initiative Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) [10] …
26De telles démarches restent limitées par rapport à l’aide classique visant le "renforcement institutionnel" consistant à former et à équiper les agents de l'administration à la "bonne gestion", et qui postule implicitement l’existence d’un État "neutre et bienveillant" qu’il conviendrait simplement de rendre efficace. Il serait plus lucide de préparer les conditions politiques d’adoption de combinaisons appropriées d’instruments et de réformes institutionnelles qui pourront faire évoluer réellement le fonctionnement des États. Bien sûr, nul n’est en mesure de garantir qu’une évolution vers une telle architecture institutionnelle permettra d’améliorer la gouvernance, la gestion des secteurs économiques et d’être en fin de compte un facteur favorable au développement durable. Qui peut garantir que les magistrats des Cours des Comptes ne profiteront pas de leur position éminente de contrôle pour négocier des avantages pécuniaires ? Pourquoi les corps d’inspection échapperaient-ils à la corruption généralisée ? Est-ce que les parlementaires ne seront pas plus soucieux de ménager leurs clientèles locales afin d’assurer leur réélection et leur enrichissement, que de se préoccuper de l’État de droit ?
27Toutes ces objections sont recevables ; elles renvoient à la question classique de savoir qui, dans une telle architecture, contrôlera les contrôleurs. Il n’y a pas de réponse en dehors du système politique lui-même, dont on avance ici qu’il est constitué de responsables dont les objectifs privés l’emportent sur le sens de l’intérêt collectif, ce qui semble constituer une impasse logique de cette proposition. On peut, au moins, espérer que si des forces politiques et sociales réformatrices émergent, elles pourront tenter d’utiliser un certain nombre de leviers attachés à l’existence de ces contre-pouvoirs institutionnalisés, opportunités qu’elles n’auront pas dans l’hypothèse du maintien d’un système organisé autour de la toute-puissance de l’exécutif et du contrôle bureaucratique sans partage de l'administration. Ensuite, les potentialités de contrôle et de lutte contre la corruption permises par cette division des fonctions du pouvoir peuvent se déployer en fonction des dynamiques sociales propres à chaque pays, et selon des rythmes peu prévisibles à l’avance.
CONCLUSION
28Le bilan de quinze ans de réformes visant à améliorer la gouvernance du secteur forestier en Afrique centrale s’avère mitigé. Si des coalitions temporaires d’intérêts et de personnalités alliés à des organisations internationales influentes parviennent à introduire, dans certains pays, des innovations produisant des améliorations réelles en matière d’efficacité ou de transparence, l’épreuve du temps est redoutable. Une régulation sectorielle fondée sur les instruments économiques ne peut se passer d’une application résolue d’un cadre réglementaire et de la neutralité de l’administration. Mais si cette dernière est dominée par l’objectif de conserver des rentes de situation nécessaires à des stratégies d’enrichissement personnel, plus que par l’intérêt collectif, il est inévitable que se mettent en marche des processus de "digestion" des différents éléments des réformes conduisant à une érosion plus ou moins rapide des "acquis" des périodes précédentes.
29De ce point de vue, le développement des relations Sud-Sud pourrait voir une nouvelle étape dans la perte d’influence des IFI et des organismes de coopération occidentaux sur les pays africains, notamment ceux disposant d’importantes ressources naturelles. La Chine se présente en Afrique comme une alternative aux nations occidentales, toujours soupçonnées de néo-colonialisme par une partie de l’opinion africaine, un sentiment que les chefs d’État africains sont prompts à instrumentaliser pour s’affranchir des tentatives exogènes d’imposition d’une meilleure gouvernance. Les dirigeants chinois mettent habilement en avant le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des pays récipiendaires de l’aide qu’ils fournissent. Ils proposent ainsi à certains pays africains des aides financières directes en échange de garanties d’accès à certaines ressources stratégiques, sans assortir ces aides de conditionnalités. Les pays disposant de matières premières utiles aux Chinois (ou aux Indiens) peuvent envisager de se soustraire, au moins partiellement, aux directives des IFI dans les pays où elles interviennent fortement, tant en ce qui concerne la privatisation, le démantèlement des monopoles publics… que dans le domaine de la transparence et de la gouvernance. Si le levier des conditionnalités s’affaiblit du fait des ces dynamiques, et au vu du bilan mitigé des expériences récentes en Afrique centrale, il faudra repenser certaines formes de "partenariat au développement" sur des domaines très sensibles comme celui de la gouvernance des ressources naturelles. Et se convaincre que sans relais puissants dans les sociétés civiles africaines les nouvelles architectures institutionnelles et les formes de régulation évoquées ici ne pourront pas fonctionner, même si différents composants sont formellement mis en place.
Notes
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[1]
Cirad, France. aalain. kkarsenty@ cirad. fr
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[2]
Consultante
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[3]
Les grandes entreprises, en particulier étrangères, étant mieux dotées en argent et en personnel chargé de la gestion de ces "tracasseries administratives" pour résister à ce phénomène, ainsi que le remarquait également Collier (2000).
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[4]
Bien que l’offre technique ne pèse que 30% dans le résultat final, celle-ci est également affectée d’un seuil éliminatoire (fixé à 65 points sur un total de 100), qui peut conduire à écarter le dossier du postulant.
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[5]
Blundo et Olivier de Sardan précisent que ce phénomène d’enchâssement de la corruption n’est pas une "spécificité africaine", mais que par rapport à la corruption européenne "c’est le dosage qui change" (36). Olivier de Sardan (1996,98) indique qu’il n’entend pas là adopter un point de vue “culturaliste”, ni une théorie déterministe de la culture.
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[6]
Voir, pour le Cameroun, Brunner et Ekoko (2000), et plus généralement en ce qui concerne les pays en développement, Campbell (1996).
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[7]
Pour reprendre une expression de D. Rodrik (1989), entre autres.
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[8]
Adaptation de l’expression developmental states.
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[9]
On peut y associer également l’image du Médiateur ou de l’Ombudsman.
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[10]
La fiche d’identification du projet indiquait en 2006 : "Le fonds est une ligne budgétaire ouverte destinée à financer des requêtes formulées par toutes les parties prenantes identifiées, notamment les acteurs non étatiques, les associations professionnelles, les ONG, etc. Les critères d’éligibilité sont larges et devraient permettre à toute institution active dans le domaine de la gouvernance de présenter un projet au financement du fonds. De ce fait, les bénéficiaires sont toutes les institutions publiques ou privées désireuses de mettre en œuvre un projet destiné à favoriser la bonne gouvernance en RDC".
