1 Une des manifestations de la mondialisation est peut-être le poids croissant des grandes organisations non gouvernementales (ONG) internationales de conservation de l'environnement dans les processus de décision publique au niveau international. Le World Wild Fund for Nature (WWF) et l’Union mondiale pour la nature (UICN) ne sont plus, depuis longtemps, des organisations aux marges d’un réseau mondial institutionnalisé de décideurs dominé par les organisations des Nations unies et les institutions financières comme la Banque mondiale (BM), mais bien des acteurs à part entière : des institutions, incontournables dès qu’il est question d’environnement naturel. L’alliance BM-WWF conclue en 1998 pour la conservation des forêts et leur utilisation durable constitue une bonne illustration de ce processus d’institutionnalisation. Le budget annuel total des principales ONG internationales de conservation s’élèverait à 1 milliard de dollars (Niesten et Rice, 2004).
2 La "nouvelle" stratégie forestière de la Banque mondiale a été mise en discussion pendant deux ans, durant un interminable processus de consultation où l’ensemble des aspects de cette politique fut disséqué et critiqué par de nombreuses ONG spécialisées, comme les grandes organisations déjà citées, auxquelles il faut ajouter Greenpeace, et d’autres moins connues en France en dehors des cercles spécialisés, comme Conservation International, Environmental Defence Fund, le Sierra Club, etc.
3 Un des objectifs majeurs de ces ONG est la sauvegarde de la biodiversité à l’échelle mondiale, dont une bonne partie se trouve dans les grandes forêts tropicales humides. L’alliance BM-WWF a été conclue avec deux objectifs majeurs : parvenir en 2005 à 50 millions supplémentaires d’hectares de forêt placés en aire protégée ; arriver à certifier 200 millions d’hectares de la forêt mondiale comme preuve de leur gestion durable. Si la certification concerne d’abord les entreprises forestières exploitant du bois d'œuvre, l’accroissement des surfaces mises sous conservation relève principalement de décisions publiques prises dans les pays abritant les forêts riches en diversité biologique, qui doivent effectuer des arbitrages entre les surfaces ouvertes à l’agriculture, celles affectées à la production de bois et celles réservées pour la préservation, c'est-à-dire où les activités humaines sont très limitées, ou strictement encadrées. Or, ces pays sont soit des pays émergents (Brésil, Malaisie, Indonésie… ), soit des pays en développement (PED) (pays d’Afrique centrale, Papouasie-Nouvelle-Guinée… ), qui tentent d’asseoir leur décollage économique (ou leur survie financière pour la plupart de ces pays) sur l’utilisation de leurs espaces ou de leurs ressources naturelles, parmi lesquelles les forêts sont souvent en bonne place.
4 La conservation a un coût, qui est généralement d’abord un coût d’opportunité. En Asie du Sud-Est, on a calculé que l'exploitation minière d’une forêt indonésienne d’accès aisé (forêt de diptérocarpacées de plaine) suivie de sa conversion en champ de palmiers à huile peut rapporter des profits de l’ordre de 1.500 $ par hectare (en valeur actuelle nette) (Tomich, cité par Douglas, 2001). Ce ne sont pas les modestes revenus issus de l’écotourisme en forêt dense [2] qui peuvent être à l’origine de ressources similaires.
5 Même dans le cas d’une forêt exploitée de façon durable, les revenus que peuvent espérer l’exploitant, d’un côté, et l'État de l’autre (à travers la fiscalité directe et indirecte générée par les activités d'exploitation et de transformation du bois), sont supérieurs à ceux envisageables à travers la conservation comme choix alternatif. De là, émerge une problématique de "compensation monétaire écologique", qui peut prendre plusieurs formes, comme les échanges dette-nature, mécanisme qui requiert un tour de table entre débiteurs et créditeurs et reste de ce fait lourd à gérer, ou de manière plus ambitieuse comme le système mondial proposé en 1991 par Sedjo, consistant en un mécanisme d’obligations échangeables de protection et de gestion forestière [3]. Les ONG internationales de conservation se sont également tournées vers des mécanismes de marché qui ne nécessitent pas forcément l’implication directe d’instances publiques. Ces mécanismes sont des instruments de régulation hybrides, qui peuvent être assimilés à des contrats entre partenaires privés (conclus parfois aussi entre partenaires privés et publics) pour accroître la biodiversité ou réduire les coûts de la conservation. Ils peuvent faire appel à l’existence d’une réglementation publique sur laquelle prendre appui, comme les droits de développement transférables, mais ils peuvent tout aussi bien relever de simples accords bilatéraux entre deux partenaires, comme dans le cas des servitudes environnementales volontaires. Dans le cas des concessions de conservation, le contrat peut être conclu avec l'État et/ou avec une société privée d’exploitation forestière, mais même dans ce dernier cas, il faut négocier des compensations financières avec le gouvernement et des modifications du cadre juridique relatif aux concessions.
I. LES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES DE LA CONSERVATION MOBILISÉS POUR LES FORÊTS
6 La plupart de ces instruments peuvent être rattachés au domaine des marchés de droits d’usage, dans la mesure où la propriété de l’espace foncier qui abrite les habitats naturels, cible de l’initiative de conservation, n’est pas transférée par le mécanisme mis en place. On trouve dans cette famille d’instruments :
- les compensations pour servitudes de conservation
- les droits de développement transférables
- les concessions de conservation
I. 1 Les servitudes de conservation
7 Ces servitudes sont des accords contractuels aux termes desquels le propriétaire foncier reste en possession de ses terres, mais cède le droit d’exercer certains droits spécifiques relevant du "développement" (Gullison et al., 2001) sur au moins une portion de sa propriété. Généralement, c’est une ONG de conservation qui se porte acquéreuse des droits d’usage ainsi cédés par le propriétaire, moyennant compensation financière qui correspond, en principe, à réduction de la valeur vénale de la propriété liée à l’amputation d’une partie de ses attributs d’usus, incluant le manque à gagner découlant du renoncement à l'exploitation forestière (attributs relevant du fructus). De telles servitudes compensées sont assez courantes en Amérique du Nord ( Ibid. ; Douglas, 2001), et les ONG tentent d’étendre leur utilisation dans les régions forestières tropicales. Mais ceci est source de difficultés dans des pays où les forêts relèvent du domaine de l'État, et la propriété privée individuelle de ce type de terres est l’exception plutôt que la règle. De fait, le seul exemple cité dans la littérature est l’acquisition par l’ONG - The Nature Conservancy - d’une propriété de 1 800 ha dans une forêt de montagne au Belize, suivie de l’instauration d’une servitude de conservation sur cette propriété, afin de respecter la volonté du vendeur de voir cette forêt riche en jaguars conservée indéfiniment. Mais l’ONG a dû néanmoins, au préalable, travailler avec le gouvernement à la constitution d’un cadre légal pour les servitudes de conservation, afin d’en faire un outil juridiquement contraignant.
I. 2 Les droits de développement transférables (DDT)
8 Ces droits existent depuis les années 1970 aux Etats-Unis, mis en place à l’échelle locale des counties’ [4]. Ils correspondent souvent au droit de construire une habitation dans un espace rural bien déterminé. Pour chaque droit acquis, l’acheteur peut ajouter une habitation de plus que le nombre normalement prévu dans la zone, jusqu’à un plafond total d’habitations. Les vendeurs de droits acceptent que leur propriété soit grevée d’une servitude. Deux schémas coexistent : dans le plus simple, tout le monde peut acheter ou vendre des droits de développement. Dans un schéma "dual", on distingue des zones "émettrices" de droits et des zones "réceptrices". Dans les zones émettrices, le "développement"est interdit, mais les propriétaires obtiennent des compensations à travers la possibilité qu’ils ont de vendre leurs droits potentiels (non utilisables dans la zone émettrice). L’approche simple est possible quand le milieu naturel est assez homogène et que l’objectif principal est de maintenir une surface minimum d’habitat naturel. L’approche duale correspond à la volonté de sauvegarder un habitat exceptionnel localisé (Douglas, 2001).
9 C’est au Brésil que l’approche par les droits de développement transférables est parvenue sous les tropiques et dans les forêts. Depuis les années 1930, les propriétaires ont une obligation légale de maintenir, en milieu rural, une réserve forestière d’au moins 20 % de la surface totale du terrain possédé. Cette obligation passe à 50 et 80 % en "Amazonie légale". Dès lors que l’objectif de surfaces conservées sous couvert forestier est donné par la loi, il n’y a aucun problème à faire fonctionner un marché de droits de développement transférables à l’image d’un marché de permis d’émissions ou de quotas de pêches. Les propriétaires qui se trouvent dans des zones agricoles en pleine expansion jugent le coût d’opportunité découlant de cette obligation extrêmement élevé (et ils ne la respectent guère, en général). Leur faire abandonner leurs activités agricoles sur une surface correspondant au 20% légal, serait très coûteux (à la fois en termes de coût d’opportunité pour le propriétaire, mais aussi en termes de coût de mise en œuvre et de contrôle pour l’autorité publique), pour des bénéfices écologiques douteux, dans la mesure où le couvert forestier restant est très dégradé (Chomitz, 1999). Dans l'État du Minas Gerais, de nombreux fragments de la forêt Atlantique demeurent ; ces derniers peuvent servir de base à la reconstitution d’une forêt abritant des ressources génétiques et des collections de plantes et d’animaux en voie de raréfaction ou d’extinction. L’application stricte de la loi sur chaque propriété serait "inefficiente", tant économiquement qu’écologiquement dans les régions déjà dégradées. La mise en place d’un système de DDT consiste à permettre aux propriétaires pour lesquels la conservation de 20 % de leurs terres sous couvert forestier représente un fort coût d’opportunité, d’acquérir des droits de développement (exprimés en hectares de forêts déboisées) auprès des propriétaires pour lesquels ce coût d’opportunité est moins élevé. Au Minas Gerais, depuis 2002, le nouveau code forestier de l'État permet de telles opérations au sein des micro-bassins, et permet certaines formes de réserves légales sur un bassin versant entier (Chomitz et al., 2003). Dans l'État du Paraná, chaque propriétaire rural est tenu de se mettre en règle avec la loi instituant la réserve légale de 20% au plus tard en 2018, une des voies de régularisation étant d’effectuer une opération de conservation sur une autre propriété dans l’une des dix zones définies dans le bassin versant. Ce système, en vigueur depuis 2000, a été discuté au niveau fédéral dans la perspective d’un futur code forestier (Douglas, 2001).
10 Sur le plan de l’efficacité économique, Chomitz et al. (2003) ont montré, à l’aide d’un modèle spatialisé, qu’une extension du système des DDT au-delà de mêmes bassins versants diminuerait significativement le coût de la conservation, dans la mesure où il permet la mise en relation de zones combinant conditions agro-climatiques favorables pour l’agriculture et les forêts très dégradées, d’une part, et les zones où la valeur marchande de la terre est plus faible et les forêts restantes plus importantes et riches, d’autre part. Sur le plan de "l’économie politique", les acheteurs potentiels de droits de développement sont les agriculteurs des régions agricoles les plus riches (et qui ont donc le coût d’opportunité le plus élevé), tandis que les vendeurs potentiels seraient les propriétaires des régions moins riches "qui ont protégé leurs forêts". En outre, Chomitz et al. (2003) indiquent que l’imposition autoritaire et uniforme de l’obligation de réserve légale se ferait au détriment des employés agricoles des propriétaires des riches régions rurales, ce qui serait politiquement peu soutenable. Un garde-fou écologique pourrait être l’adoption du principe des zones "émettrices" et "réceptrices" de droits, afin de garantir qu’aucune zone écologique fragile ne soit victime de ce système.
11 Les servitudes de conservation comme les DDT sont nécessairement liés à l’existence de la propriété privée individuelle du foncier dans les zones forestières (voir partie 2). Cette limitation a été bien notée par Niesten et Rice ( 2004,140), de l’ONG Conservation International (CI), qui en mentionnent une autre : " un projet de DDT pour la conservation de la biodiversité mondiale demanderait un programme global d’utilisation des terres reconnu et ratifié par tous les gouvernements participants". En outre, le mécanisme " ne crée pas de mesures incitatives en canalisant la demande pour des services de biodiversité" et son efficacité "va dépendre de la demande en termes de droit à développer des zones et non de la demande de conservation ; elle échoue quand il s’agit de persuader les gouvernements de renoncer aux droits de développement et de considérer l’apport de services de conservation de la diversité comme un moyen de produire des revenus".
I. 3 Les concessions de conservation
12 Fort de ce constat, CI a développé un concept d’accords incitatifs de conservation, dont la finalité est de dédommager directement les ayants droit et les collectivités concernées par le coût du renoncement au développement dans les zones conservées. Sa concrétisation se trouve dans la formule des "concessions de conservation", qui ne requiert pas l’existence au préalable de droits de propriété privée individuels sur les forêts à conserver, ni l’existence d’un seuil légal minimum de superficie devant être maintenu sous couvert forestier. L’analyse de Rice et al. ( 2001), à l’origine de la formule, postule que pour barrer la route à l'exploitation forestière commerciale " destructrice à grande échelle" (Niesten et Rice, 2004,141) dans les régions où la forêt constitue une propriété publique [5], il est possible d’utiliser le même mode d’accès exclusif aux ressources que les exploitants forestiers : la concession. Dans ce schéma, les promoteurs de la conservation – que ce soit une ONG, une collectivité publique, un État ou des individus – proposent de se porter acquéreurs du droit d’exploitation qui constitue la base de la concession forestière pour empêcher toute exploitation commerciale dans la concession de conservation.
13 L’acquisition de ces droits peut être envisagée directement auprès de la puissance publique – si la zone visée n’a pas été précédemment concédée à des compagnies d'exploitation forestière. Dans ce cas, les compensations que le "conservationniste" versera à l'État seraient au moins équivalentes aux taxes et redevances que verserait un concessionnaire traditionnel ( Ibid. ). Si, pour les redevances foncières assises sur la superficie de la concession, le calcul est aisé, il faut aussi prendre en compte la disparition des taxes sur les arbres abattus et celles sur le bois exporté, qu’une entreprise forestière active verse à l'État.
14 Une autre forme d’acquisition des droits pour constituer des concessions de conservation est d’acquérir directement, si la législation le permet, ces droits auprès d’une compagnie concessionnaire. En considérant que le prix de rachat du droit d'exploitation serait élevé si le conservationniste devait le racheter sur toute la concession, CI a suggéré une formule originale de rachat progressif des droits sur les surfaces récoltées en suivant le front d'exploitation. En effet, dans les forêts tropicales, l’exploitation industrielle du bois est sélective, c'est-à-dire que seulement quelques arbres sont prélevés par hectare (parfois à peine un arbre), ce qui peut néanmoins contribuer à l’érosion de la biodiversité, sans toutefois détruire irréversiblement les habitats naturels dont CI a fait de la conservation l’objectif principal de ses actions. Selon Rice et al. (2001), la stratégie la plus efficace sur un plan économique, et qui constitue une sorte de " second best" écologique, est la protection intégrale et illimitée dans le temps de la forêt après un premier passage de coupe, conventionnelle ou pas. Une coupe conventionnelle présenterait l’avantage de maximiser le profit de l’entreprise, là où "l'aménagement durable forestier" (ADF) serait plus coûteux et éventuellement plus contraignant, ce qui rend cette option plus acceptable ; du point de vue social, le coût d’opportunité d’une mise en réserve serait faible car la "part du lion" ( Ibid., 25) – les essences de valeur – aura été prélevée lors du premier passage, laissant une ressource amoindrie au plan de la valeur commerciale du bois. L’option "coupe conventionnelle + mise en protection à très long terme"serait supérieure sur le plan écologique à l’ADF car la structure forestière se reconstitue à terme, alors qu’elle est durablement modifiée par les cycles de coupe rapprochés propres à l'aménagement. Pour l’entreprise, le problème de limitation des récoltes liées aux contraintes de la rotation (assiettes annuelles de coupe) ne se poserait plus, et rien ne l’empêcherait d’accroître sa vitesse de coupe – donc de parcourir plus vite la concession – tout en maintenant des niveaux "soutenables" à l’unité de surface. En outre, les opérations coûteuses de sylviculture post-récolte ne seraient plus nécessaires. Ainsi les bénéfices de court terme de la compagnie seraient-ils maximisés et l’état futur de la forêt serait garanti par l’abandon des droits de coupe et la mise en protection intégrale.
II. UNE ANALYSE CRITIQUE DES MÉCANISMES " RENTE CONTRE DÉVELOPPEMENT"
15 Les mécanismes évoqués précédemment sont fondés sur le versement d’une rente monétaire – au sens de revenu régulier servi par contrat – à des agents en échange d’un renoncement à exercer des activités qualifiées "de développement" (production de bois, agriculture, chasse… ), par opposition à des activités de conservation, sur des terres riches en biodiversité, comme le sont en général les forêts tropicales. Le développement en puissance est "échangé" contre une rente monétaire, soit pour être transféré ailleurs (cas des DDT), soit pour être simplement gelé – pour un temps indéterminé.
16 La philosophie et la portée de ces différents instruments doivent être examinées sous trois angles complémentaires :
- celui de l’efficacité, tant environnementale (atteinte des objectifs de conservation) qu’économique (atteinte d’un objectif au moindre coût) ;
- celui de l’équité, c'est-à-dire avec un juste retour à chacun de ce qu’il est en droit d’attendre en renonçant au développement de certaines terres ;
- celui de la légitimité, qui doit être appréciée en référence à une philosophie politique ; on a choisit celle d’Amartya Sen (voir, en particulier, 2000a), l’auteur, entre autres, de Development as Freedom ( 1999).
II. 1 Efficacité
17 Pour évaluer l’efficacité des instruments proposés, il faut considérer les prérequis de chacun d’entre eux. Pour les servitudes de conservation, comme pour les droits de développement transférables, il s’agit d’une très large extension de la propriété privée dans les zones forestières. Le succès du mécanisme des DDT, notamment, repose toutefois sur deux conditions : que la terre soit considérée localement comme un bien marchand susceptible d’appropriation privée et librement aliénable, que les acteurs inscrivent leurs pratiques dans le cadre exclusif des logiques marchandes. On peut envisager qu’au Brésil ces conditions puissent être trouvées, dans la mesure où les propriétaires terriens sont souvent des colons qui ont acheté leurs terres et sont entièrement immergés dans l’économie de marché. Dans la plupart des pays d’Afrique et dans une bonne partie de l’Asie du Sud-Est, ceci est actuellement inconcevable. D’abord, la terre non agricole n’est qu’exceptionnellement un bien marchand librement transférable, même si le développement de "pseudo-marchés" fonciers donne l’impression - souvent trompeuse - que la terre devient une marchandise, à l’instar des biens mobiliers. En outre, les ressorts du déboisement et du changement d’usage des terres forestières sont profonds : ils sont au cœur de la logique des systèmes agraires fondés sur l’abattis-brûlis et les paysans ne disposent pas, bien souvent, d’alternatives viables, compte tenu des structures agraires qui les entourent et de leur manque de capital. Enfin, le rôle des représentations est déterminant [6].
18 Dans des situations où la propriété privée est assez étendue, la possibilité de "risque moral" n’est pas à négliger : ni le mécanisme des servitudes, ni celui des DDT ne sont autorégulateurs ; ils nécessitent des systèmes de contrôle efficaces. Il apparaît, néanmoins, que si les compensations sont versées sous forme de rente annuelle, le risque de perdre définitivement la "rente de conservation" à l’occasion d’un contrôle inopiné, peut être jugé trop élevé par son bénéficiaire et dissuader préventivement les fraudes. Mais le Brésil abonde trop d’exemples de propriétaires qui organisent l’invasion de sans-terre sur leurs haciendas afin de bénéficier des compensations gouvernementales prévues (Fearnside, 2001), pour imaginer que des formes de détournement du système ne seront pas mises au point.
19 Les concessions de conservation sont présentées par Rice et al. (2001) comme plus efficaces, dans la mesure où, si la propriété privée des forêts n’est pas universelle, la concession est un cadre juridique très largement utilisé à travers le monde. Le coût du rachat progressif des droits d'exploitation aux concessionnaires existants pourrait ne pas être excessif, puisque ces rachats de droits ne portent pas sur les parties encore non exploitées mais sur les zones qui viennent de l’être. Dans ce cas – qui ne s’est encore jamais concrétisé – ce ne sont pas seulement les sommes à verser aux exploitants forestiers qu’il faudra mobiliser, mais également celles correspondant aux compensations que peuvent exiger les États pour la diminution de l’activité économique et des recettes fiscales qu’engendre le changement d’usage des espaces forestiers concernés. Le coût de l’opération peut ainsi augmenter fortement, et son efficacité économique être remise en question.
II. 2 Équité
20 Pour évaluer l’équité, on doit s’interroger sur la nature et l’ampleur des compensations à offrir à l’État et aux différents acteurs et agents économiques, ainsi que sur l’échelle de temps à laquelle il faut se référer. Les servitudes de conservation et les DDT sont réalisés sur des propriétés privées, donc prêtent peu au débat sur cette question de l’équité (tout comme sur celle de la légitimité). Ce n’est pas le cas, en revanche, pour les concessions de conservation, comme le montre l’une des rares réalisations au Guyana, à l’initiative de CI, et dont le niveau des compensations financières à l'État est rapporté par Niesten et Rice ( 2004).
21 Le discours des "compensations" (prix du renoncement au développement) se pare des attributs de l’équité. On est, en apparence, proche de la figure de la négociation bilatérale coasienne, où pollueur et pollué, forts de leurs droits de propriété respectifs, choisissent le type d’arrangement compensatoire le plus approprié à leurs préférences. Le principe proposé par CI repose sur une conception contractuelle et bilatérale qui oublie les fonctions redistributrives de l’État ; un tel oubli aboutit à un problème d’équité quant à la nature et à l’ampleur des compensations à offrir à l’État et à la société (civile) et quant à l’échelle de temps à laquelle il faut se référer.
22 En effet, le coût d’opportunité de l'exploitation forestière est peut-être beaucoup plus grand que ne l’envisagent les chercheurs de l’ONG de conservation, qui oublient toute l’économie de l’industrie de transformation du bois mais aussi celle des transports, avec les emplois induits directement et indirectement que ces deux activités représentent. En outre, les coûts auxquels se réfèrent étroitement les auteurs, notamment la fiscalité, dépendent des arrangements institutionnels existants à un moment donné dans un pays et peuvent difficilement servir de guide pour des accords sur longue période. L’exemple rapporté de Guyana, dans l’article de Niesten et Rice, sur les compensations financières en relation avec la fiscalité forestière, laisse perplexe quand on sait que les seules redevances de superficie issues des adjudications de concessions au Cameroun atteignent au minimum [7] 120 000 $ pour une surface équivalente à celle citée dans l’article, soit nettement plus que les 11 000 et 30 000 $ mentionnés pour le Guyana. En alignant la valeur des compensations annuelles versées à l'État sur les modalités clientélistes d’attribution des concessions prévalant en Guyana (comme c’était le cas également il y a 10 ans au Cameroun, mais qui a changé depuis), CI fait une opération de conservation – et de communication – à peu de frais, mais qui est peut-être loin de ce que devrait représenter une compensation jugée équitable avec un "arrangement institutionnel" différent.
23 En général, les populations rurales de ces zones boisées ne sont pas "propriétaires"(au sens du droit qui prévaut dans les législations de ces pays) des terres qu’elles occupent. Elles exercent des droits coutumiers et se voient reconnaître par les législations des "droits d’usage". Or, ce sont ces droits d’usage – du moins une bonne partie d’entre eux – que les accords incitatifs de conservation se proposent de racheter. En d’autres termes, les populations ne peuvent pas vendre un "droit de propriété" qui ne leur est pas reconnu par les États ; par voie de conséquence, elles vont échanger le seul droit (d’usage) qui leur est reconnu contre une rente monétaire et de possibles revenus issus des activités de conservation (écotourisme, gardiennage, petit élevage, prospection écologique, etc.) dont on peut imaginer qu’ils seront d’importance limitée. Les concessions de conservation défendues par CI se situent dans l’optique du renoncement (total ou partiel) au développement local en échange de paiements pour conserver la nature environnante, riche en biodiversité : "Les accords incitatifs de conservation prennent la forme d’un échange réciproque et non ambigu entre un propriétaire foncier et les parties qui cherchent à le persuader de renoncer au développement" ( Ibid., 148). Accord non ambigu ? Qu’il est tentant pour un villageois africain de renoncer à la pénibilité du travail quotidien de défrichement, voire du travail industriel dans une scierie, contre la garantie d’une rente à vie ! Quel impact social peut avoir une telle "aubaine"au regard des voisins qui n’ont pas la chance d’être dans une zone riche en biodiversité ? Faut-il liquider l’embryon de salariat qui s’est constitué dans les zones d’exploitation et de transformation industrielle du bois pour les transformer derechef en rentiers de la "conservation globale"? Les auteurs pensent-ils que les sociétés ainsi travaillées par le mirage des "paiements pour services environnementaux"seront plus innovantes et épargnantes et pourront un jour dépasser le niveau de vie qui est aujourd’hui le leur ? De fait, les "paiements compensatoires" ne prendront-ils pas pour référence le niveau de revenu présent, c'est-à-dire, en pratique, le niveau de pauvreté ?
II. 3 Légitimité
24 La question de la légitimité de ce type de mécanismes, et tout particulièrement des concessions de conservation, doit, à son tour, être posée. Les avocats du principe des "paiements directs pour la conservation" estiment qu’un flux monétaire stable et régulier versé aux populations forestières, tel qu’envisagé dans le mécanisme de concessions de conservation, satisfait à leur aspiration, d’autant que ces programmes prévoient généralement la réalisation d’infrastructures éducatives et de santé dans les lieux de la réalisation du projet. On peut cependant être sensible à une autre perspective, celle proposée par Sen d’une économie fondée " sur la perspective de l’agent" (et non de son opposé, le "patient"), c'est-à-dire la possibilité pour les gens d’être des acteurs du changement et non "les destinataires passifs d’avantages octroyés par telle ou telle structure" (Sen, 2000a, 13).
25 Avec sa théorie de la justice fondée sur la "capabilité", Sen a suggéré que les politiques publiques doivent être évaluées en fonction de l’extension de la "capacité" des personnes : " Dans l’évaluation de la justice fondée sur la capabilité, les revendications des individus ne doivent pas être jugées en fonction des ressources ou des biens premiers qu’ils détiennent respectivement mais de la liberté dont ils jouissent réellement de choisir la vie qu’ils ont des raisons de valoriser" (Sen, 2000b, 122). Et dans ce terme de capacité, les options et les opportunités offertes par la société sont fondamentales. La thèse de cet auteur est que "le développement peut être appréhendé comme un processus d’expansion des libertés réelles dont jouissent les individus" (Sen, 2000a, 15), les libertés devant être considérées pour leur valeur intrinsèque, sans chercher à les justifier par leur effet positif sur le développement (même si pour Sen cette relation existe tout autant). Le monde suggéré par les "incitations directes à la conservation" est assez univoque : c’est celui d’une réduction significative des choix offerts aux habitants des zones forestières riches en biodiversité de "choisir la vie qu’ils ont des raisons de valoriser", avec des individus considérés comme les destinataires passifs de programmes de conservation élaborés ailleurs, soit le contraire d’une perspective d’une économie fondée sur la reconnaissance du rôle actif de "l’agent".
CONCLUSION
26 Avec cette déclinaison "conservationniste" des marchés de droits, passerait-on du "droit au développement", droit revendiqué par le tiers-monde dans les enceintes internationales, aux "droits de développement (transférables)"? Les Conventions "Climat" et "Biodiversité" ont introduit la notion de "responsabilités conjointes mais différenciées" entre le Nord et le Sud, qui vise à légitimer des niveaux d’effort différents, à organiser des transferts de ressources financières par des mécanismes spécifiques et à garantir un niveau minimum d’aide publique au développement. C’est une dimension incontournable des marchés de droits pour l'environnement, dès lors que ces derniers sont utilisés comme instrument de régulation "globale" : il y a concurrence entre ce qui est perçu comme un droit (à l’aide publique) et des mécanismes d’investissement ou de transfert drainant certes des fonds publics, mais surtout potentiellement des fonds privés, allant aux seules activités ou entreprises choisies par les émetteurs des fonds. Les pays du Sud ont-ils tort de vouloir cumuler les deux formes de transfert ? La question peut être vue sous un angle très différent selon que l’on considère un instrument d’investissement dans des processus productifs moins polluants (mécanisme de développement propre) ou des "droits de développement transférables", créés pour que des acteurs des pays industriels puissent "acheter" de la conservation.
27 Les PED ont manifesté lors des négociations internationales sur l'environnement et le développement, notamment au cours de la négociation sur les changements climatiques, leur refus de "limiter leur développement" (par exemple, en refusant des objectifs de plafonds d’émission de gaz à effet de serre) en échange de "droits de tirage "sur des guichets environnementaux. D’où l’émergence d’instruments comme le Fonds pour l’environnement mondial et le "mécanisme de développement propre" (ce dernier étant proposé par le Brésil à la conférence de Kyoto, en 1997) qui sont fondés sur l’adoption de technologies moins polluantes mais plus onéreuses, la différence de coût étant supportée par les pays industriels ou les entreprises investissant dans le marché du carbone. Le schéma "rente contre renoncement au développement" apparaît exactement comme ce que les pays du Sud refusent avec constance depuis plusieurs années, ce qui peut laisser penser que le concept des concessions de conservation ne sera pas accueilli avec enthousiasme par les gouvernements des pays supposés en être les principaux bénéficiaires. Cette dynamique d’extension et de développement des marchés de droits, notamment leur utilisation potentielle pour aboutir à des changements d’usage des terres, s’effectue dans des contextes de "contractualisation" croissante des rapports sociaux, où l’État se soumettra de plus en plus à ce type de relations. Un risque évident serait que les pays africains, qui sont les plus dépourvus de capacité de développement autonome, deviennent particulièrement "vulnérables" dans ce type de relations où la vente de "droits" pallierait l’impossibilité de vendre des marchandises, ce qui sur un plan théorique conduirait à formuler de nouveaux concepts de la dépendance.
28 La justification économique des mécanismes de droits transférables – qu’il s’agisse de permis d’émission, de droits de développement ou d’obligations transférables de conservation de la biodiversité – est peu contestable. Il s’agit bien d’entreprendre en priorité les efforts environnementaux là où le coût marginal de l’action entreprise est le moins élevé, et ce pour un niveau d’objectif donné, fixé au terme d’une négociation, multi- ou bilatérale. Il convient d’examiner plus attentivement cette question du "coût moindre", dès lors qu’il s’agit de conservation de vastes espaces naturels dans les pays tropicaux, généralement des forêts. Si le coût d’opportunité de la conservation de ces espaces dans leur état original est moins élevé au Sud qu’au Nord, cela résulte des écarts de développement et du faible niveau d’investissement potentiel dans les zones rurales. Les petits paysans vivriers dépourvus de capital et de terre représentent sans doute une menace pour l’intégrité des forêts primaires, mais les transformer en "rentiers de la conservation" représente un coût d’opportunité bien plus faible que de le faire avec un responsable d’une firme agro-alimentaire recherchant des terres pour investir dans une plantation de palmiers à huile. Ce faisant, le mécanisme "spécialise" les pays forestiers les plus pauvres dans le rôle de réservoirs de biodiversité en échange, certes, de rentes mais de "rentes de pauvres", puisqu’elles se basent sur le "coût moindre" que représente la compensation dans des pays et des régions sous-développées. Ces "mécanismes innovants" sont présentés comme des politiques "gagnant-gagnant", puisqu’elles impliquent des transferts de fonds du Nord vers le Sud pour la réalisation d’objectifs environnementaux globaux. Le problème est que leur déploiement – encore bien limité toutefois, car la volonté de payer du Nord reste une hypothèse – ne s’intègre pas dans des politiques globales, cohérentes et soutenues d’aide au développement, ni ne s’accompagne des mesures globales essentielles pour aider les pays les plus pauvres à sortir de leur marginalisation dans les échanges économiques internationaux, en particulier la réforme des règles du commerce mondial dans un sens qui favoriserait les pays du Sud les plus vulnérables sans détruire des pans entiers de leurs systèmes productifs. Portés par les grandes ONG environnementalistes internationales, ces instruments de protection de la biodiversité à travers des marchés de droits constituent des fins en eux-mêmes, et ne sont pas mis au service de politiques publiques de développement durable qui permettraient d’ouvrir des opportunités d’emploi, de formation et finalement d’enrichissement aux populations pauvres [8].
Notes
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[*]
Économiste, CIRAD, département des Forêts, Campus de Baillarguet, TA 10/D, 34398 Montpellier Cedex 5, E-Mail : alain. karsenty@ cirad. fr
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[2]
C'est-à-dire très défavorable au tourisme de vision, dans lequel on peut observer à distance et filmer les animaux ou les paysages.
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[3]
Le système proposé par Sedjo ( 1991) est calqué sur celui des permis d’émission de gaz à effet de serre, avec la différence qu’il est fondé, non sur la distribution de droits, mais sur celle d’obligations de conservation (ou de bonne gestion) s’appuyant sur un "index" des forêts du monde pondérant les valeurs de conservation de chaque type de forêts, croisées avec le mode de gestion (plantation, forêt secondarisée, exploitation durable, réserve biologique… ). Sedjo propose d’attribuer les obligations en tenant compte à la fois du PIB par tête (les pays riches auront d’autant plus d’obligations de conservation à réaliser, soit chez eux, soit à l’extérieur) et de la surface forestière du pays (ainsi les pays boisés, même pauvres, conserveront un minimum d’obligations de protection de leurs forêts). Mais ce système suppose un agrément international ressemblant à celui que la communauté internationale tente de trouver pour les changements climatiques, notamment en ce qui concerne l’allocation initiale (des obligations de conservation dans ce cas), rendant ainsi sa réalisation peu probable.
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Subdivision administrative la plus importante des États américains.
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[5]
En Afrique centrale, les forêts de production relèvent généralement du domaine privé de l'État, même si sur le plan de la forme juridique les procédures légales (le classement et/ou l’immatriculation) sont en retard par rapport aux pratiques administratives (Karsenty et Marie, 1998), ou si, comme en Indonésie, les droits coutumiers n’ont pas été abrogés mais suspendus sine die et que le gouvernement s’est arrogé le monopole de la gestion jusqu’aux récentes mesures de dévolution aux provinces (Durand, 1999).
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Les économistes des ressources naturelles font couramment référence à une expérience de distribution de licences de pêches aux communautés amérindiennes de la Colombie Britannique (Canada). Après avoir reçu de longues explications sur les tenants et aboutissants de ces licences, les communautés se sont empressées de les revendre à des pêcheurs "blancs", puis sont retournées tranquillement pêcher… comme elles l’avaient toujours fait !
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En prenant le prix plancher légal de 1 000 FCFA ( 1,5 $) par hectare pour les offres sur les concessions forestières au Cameroun, sachant que les offres formulées lors de ces adjudications sont, la plupart du temps, nettement plus élevées.
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L’évolution décevante du "partenariat pour les forêts du bassin du Congo", lancé en 2002 à Johannesburg par plusieurs des grands pays industrialisés, sous l’égide des Etats-Unis et de l’Afrique du Sud, montre que pour le plus grand payeur potentiel, les Etats-Unis, la conservation de la biodiversité en Afrique centrale consiste uniquement en la réalisation de quelques projets d’aires protégées dont la réalisation est confiée à de grandes ONG américaines, projets centrés uniquement sur la préservation de la faune et de la flore, mais sans aucun lien avec une quelconque initiative de développement dans les zones rurales.
