1Le concept de biens globaux est un concept puissant. Il nous aide à examiner en détail les responsabilités spécifiques de la communauté internationale." "Une paix plus solide, une prospérité mieux partagée, un environnement épargné : rien de ceci n'est hors de portée si l'on en a la volonté politique. Mais ni les marchés, ni les gouvernements ne peuvent, livrés à eux-mêmes, réaliser ces biens publics mondiaux. C'est pourquoi nos efforts doivent se tourner vers le terme manquant de l'équation : les biens publics à l'échelle mondiale." Ces deux prises de position, dues respectivement à l'économiste américain Joseph Stiglitz et au secrétaire général des Nations unies Koffi Annan, illustrent la montée en puissance d'un nouveau concept destiné à penser la régulation de l'économie mondiale, celui des biens publics globaux. Cette tentative de transposer au niveau international la notion de bien collectif, forgée dans le cadre des Etats-nations, résulte d'un constat évident : la pollution atmosphérique, la gestion de l'eau ou le sida, par exemple, concernent des domaines d'intervention publique dont les enjeux dépassent le cadre des frontières nationales. Dans un contexte de mondialisation des marchés et de limites des interventions des Etats, de nombreux biens environnementaux, sanitaires, éducatifs, culturels ne peuvent avoir un caractère public qu'au niveau international. Pourtant, il n'existe pas d'autorité supranationale ayant la légitimité pour agir à l'échelle de la planète. D'où l'intérêt d'une réflexion sur la meilleure façon de "produire" ces biens publics mondiaux.

2Les décideurs politiques et les acteurs de la société civile manifestent en ce moment un attrait certain pour le concept. Il est à l'ordre du jour de la réflexion des institutions internationales et des centres de recherche [1]. Le problème est qu'il draine avec lui un ensemble de questions d'ordre méthodologique qui sont loin d'être tranchées, ainsi que de nombreuses ambiguïtés. Là où certains voient l'émergence d'un paradigme nouveau permettant de dynamiser et de légitimer une coopération internationale en panne, d'autres critiquent un concept occidental et technocratique qui, derrière un discours économique rationnel, masque les rapports de force et les vrais enjeux du développement de la planète. Qu'enest-il exactement ?

Les principes de base

3Les biens publics sont des biens ou des services qui présentent deux caractéristiques : la non-rivalité - la consommation d'un bien par un individu n'empêche pas sa consommation par un autre - et la non-exclusion- personne n'est exclu de la consommation de ce bien qui est à la disposition de tous. Les exemples les plus connus sont ceux d'un éclairage public ou d'un feu d'artifice : je peux en profiter sans léser la consommation des autres et tout le monde peut en jouir. En réalité, peu de biens publics sont réellement purs, car beaucoup n'ont pas ces deux caractéristiques. L'économiste James Buchanan parle ainsi de biens publics réservés, de fait, à une communauté et constituant des "biens de club".

4On peut distinguer les biens publics matériels (dépollution de l'eau ou de l'air), immatériels (la production et la diffusion des connaissances, la recherche, la sécurité, la justice, les droits de l'homme) et naturels (le climat, les milieux). Ces biens sont qualifiés de publics, d'une part, parce que leur production résulte de choix collectifs, d'autre part, du fait de leurs effets de diffusion, leurs "externalités", disent les économistes (les effets involontaires positifs ou négatifs générés par une activité), sur l'ensemble des acteurs de la société.

Typologie des biens

Typologie des biens

Du cadre national au cadre mondial

5Dans l'approche néoclassique, la réflexion sur les biens publics pose la question de la nature de l'Etat dans un espace national, de son champ de compétence (sur quels domaines l'Etat peut-il intervenir ?) et sur les procédures permettant d'élaborer ces choix collectifs. Sur le premier point, les théories néoclassiques adoptent une position normative en indiquant que l'Etat se doit d'intervenir uniquement pour répondre aux imperfections du marché, tout en limitant a priori les fonctions qu'il doit assumer. Il doit, par exemple, intervenir pour calmer la panique au moment d'une crise bancaire, mais toujours laisser pleine liberté aux banques d'organiser sans contrainte leur politique de crédits. Sur le second point, celui des procédures, la production de ces biens peut être réalisée, soit par des accords contractuels entre agents (c'est le théorème de Coase, démontrant que la présence d'effets négatifs ne justifie pas automatiquement une intervention publique, tant que les coûts de transaction entre individus sont négligeables), soit par des "marchés des externalités" (par exemple, le marché des droits à polluer pour répondre à l'externalité négative de la production industrielle que représente l'effet de serre), soit par des instances privées ou publiques de régulation (mesures réglementaires).

6La production et le financement des biens publics pose des problèmes particuliers. Si les ménages et les entreprises n'acceptent de payer pour le financement des biens publics qu'en fonction de l'avantage qu'ils en retirent personnellement, comme la consommation des biens est non exclusive, ils ont tout intérêt à agir en passager clandestin, à laisser payer les autres pour en profiter. La difficulté de l'approche néoclassique est donc d'arriver à révéler les préférences des agents, afin de pouvoir leur demander de participer (par l'impôt) au financement des biens publics qu'ils jugent nécessaire.

7Le concept de biens publics mondiaux (BPM) vise à transposer au niveau international cette théorie des biens publics et à mettre en avant la défaillance, non seulement des marchés, mais également des Etats, à les produire. Le marché ne permet pas une production optimale de ces biens et chaque Etat a, en revanche, intérêt à être un passager clandestin (free rider), en laissant aux autres le soin de les financer et de les produire. La production de biens publics au niveau international suppose, dès lors, une action collective de la part d'acteurs publics ou une régulation par des agences privées indépendantes.

8Ce passage du national au mondial de la théorie des biens publics est loin d'être évident. La théorie libérale du marché suppose l'existence a priori d'un contrat social. Or, celui-ci est implicitement pensé dans un cadre national, vu le caractère embryonnaire de la citoyenneté mondiale et de la souveraineté transnationale. Il rend donc nécessaire une réflexion sur le concept d'Etat-nation, simple segment des marchés remplissant des fonctions collectives spécifiques et lieu de l'immobilité des facteurs de production dans la théorie néoclassique, expression des souverainetés d'Etats dans les théories de l'école "réaliste" de relations internationales ou lieu d'interdépendance des pouvoirs économiques et politiques dans les théories d'économie politique internationale. Mais, plus fondamentalement, se pose la question de la définition même de ce qu'est un bien public mondial. Deux écoles de pensées s'opposent sur le sujet.

Deux conceptions doctrinales opposées

9Deux conceptions des biens publics mondiaux s'opposent, qui renvoient à deux mondes différents, celui du marché et celui d'un patrimoine commun et universel. La première, économique, justifie l'existence de ces biens uniquement par la défaillance des marchés et adopte une approche utilitariste, en termes d'intérêts. La seconde, d'économie politique mondiale, analyse les mécanismes d'appropriation privée et publique de ces biens et aborde la notion de patrimoine commun.

L'approche néoclassique

10Que devient la transposition, au niveau international, des caractéristiques des biens publics mondiaux définies plus haut ? Les biens publics globaux ne connaissent pas d'exclusion aux frontières - tous les pays en profitent - ou de rivalités de consommation - un pays peut en profiter sans retirer de bénéfices aux autres pays. La question des biens publics mondiaux est alors traitée en termes d'intérêts, de coûts et d'avantages, et de dédommagement des différents agents. L'économie délimite le champ du politique à partir du marché.

Les deux conceptions des biens publics mondiaux

Les deux conceptions des biens publics mondiaux

11Cette approche, que l'on pourrait qualifier de normative, s'efforce de dresser une liste des domaines couverts par les biens publics mondiaux. La liste est vaste. Ses contours restent assez flous et varient selon les auteurs. L'étude dirigée par Inge Kaul (1999) en recense plus de soixante et en dresse une typologie, selon que ces biens publics sont pertinents au niveau d'une région ou de la planète, et qu'ils intéressent ou non les rapports entre générations. Le champ des biens publics mondiaux recouvre alors des domaines aussi différents que la réduction du réchauffement de la planète, la recherche fondamentale, la lutte contre la propagation de maladies telles que le sida ou le paludisme, la stabilité des marchés financiers, la lutte contre la pauvreté, etc. Kindleberger (1986) rangeait parmi ces biens un système commercial ouvert, un système monétaire international stable, des règles prudentielles, des mécanismes de sanction. La paix, le libre-échange, la stabilité monétaire et financière sont parfois considérés comme des biens publics mondiaux devant être assurés par les organisations internationales ou par des puissances hégémoniques. Le climat, l'eau, l'air, la biodiversité, la sécurité internationale, la connaissance, mais également la stabilisation économique, financière ou monétaire internationale (Stiglitz, 1999) sont des biens publics mondiaux.

12Le contenu que l'on peut donner aux biens publics mondiaux diffère aussi selon les bailleurs de fonds ; ceci engendre des priorités d'action assez différentes. Par exemple, l'Agence française de développement différencie trois domaine prioritaires : les asymétries de marché et les infrastructures de désenclavement économique ; l'environnement et les ressources naturelles ; les "biens déficients", notamment les services sociaux et les infrastructures de base. La Banque mondiale, quant à elle, parle de "biens, ressources, politiques et services, produisant des conséquences positives transcendant les frontières des pays, ayant un intérêt pour le développement et la réduction de la pauvreté, et ne pouvant être mis en oeuvre sans une action concertée de la communauté internationale". Elle distingue en conséquence quatre biens publics mondiaux génériques :

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• la circulation rationnelle de l'information, des capitaux et des marchandises ;
• la diffusion la plus large possible des bénéfices de la mondialisation ;
• les ressources naturelles ;
• la création et la diffusion des connaissances.

14Une hiérarchie et une typologie fine de ces biens semblent donc nécessaires si l'on veut éviter un concept flou regroupant une réalité multiforme. Mais, sauf à supposer une lecture purement économique des biens publics mondiaux, il ne peut y avoir de consensus sur ce qui est bien public mondial ou non. Les contenus diffèrent selon les époques, notamment du fait de l'évolution des techniques et de la demande, et selon les sociétés, en raison des spécificités socioculturelles ou des écarts de développement. Ils diffèrent évidemment aussi selon les systèmes de valeurs : les pays en développement n'en ont pas la même conception que les pays industriels. Amartya Sen (2000) y inclut la liberté, à la fois fin ultime du développement et son principal moyen, ses cinq composantes instrumentales étant les libertés politiques, les infrastructures économiques, les opportunités sociales, les garanties de transparence et la sécurité politique. D'autres auteurs y incluent les droits de l'homme.

15Il existe très peu de domaines où l'on peut noter des intérêts généraux communs à l'échelle mondiale. Le respect de l'environnement ou les actions contre les épidémies sont des domaines où les intérêts communs apparaissent peut-être avec le plus d'évidence. Mais la sécurité internationale, la stabilisation financière, la sécurité alimentaire, la réduction des émissions de gaz à effet de serre vont à l'encontre des intérêts des vendeurs d'armes, des spéculateurs, des vendeurs d'excédents de produits alimentaires ou des entreprises spécialisées dans la dépollution. La question ne peut être fondée que sur des compromis, sur des intérêts supérieurs, à définir lors de négociations internationales.

Quelle coopération internationale ?

21Les deux conceptions théoriques des biens publics mondiaux conduisent à des approches différentes de la coopération internationale.

22Pour la conception utilitariste, l'approche en termes de défaillances des marchés ne remet pas en question l'architecture internationale de la coopération interétatique telle qu'elle existe aujourd'hui. Elle conduit seulement à donner une plus grande dimension internationale aux politiques sectorielles nationales et à trouver des moyens incitatifs vis-à-vis des firmes privées pour qu'elles produisent des biens publics mondiaux (médicaments génériques, par exemple). Le multilatéralisme demeure interétatique.

23La conception d'économie politique mondiale, de son côté, remet en question l'architecture de la gouvernance mondiale. Elle met l'accent sur les procédures permettant de définir et de hiérarchiser les biens qui constituent un patrimoine commun et sont du domaine du collectif inter ou transnational. Cette conception suppose de réunir des fonds publics transnationaux qui permettent de financer et de produire les biens publics mondiaux, ainsi que des mécanismes de régulation et de sanction.

24Considérer qu'il y a des priorités et que celles-ci doivent faire l'objet d'un consensus minimum entre les pouvoirs publics paraît une platitude. Qui niera que des problèmes prioritaires tels que le sida ne trouveront de solution que dans le cadre d'une coopération qui ne se limitera pas à des accords ou négociations inter-Etats, mais qui prendront en considération tous les acteurs impliqués : les Etats, mais aussi les ONG, les syndicats, les partis politiques, les entreprises privées ? Cela ne signifie pourtant rien de moins qu'inventer un nouveau multilatéralisme, une nouvelle définition d'un pouvoir politique transnational.

25Nous sommes évidemment loin de ce multilatéralisme, et plutôt en situation de "déficit institutionnel" international , c'est-à-dire d'absence d'espace institutionnel capable de gérer ces biens publics mondiaux. D'après Inge Kaul (1999), trois décalages majeurs existent, dans les enceintes de régulation internationales, qui empêchent de produire et financer ces biens publics mondiaux. En premier lieu, le jurisdiction gap (vide juridictionnel), ou écart croissant entre un marché mondialisé et des centres de décision nationalisés, ensuite le participation gap, ou manque de légitimité et de représentativité des instances en charge des négociations intergouvernementales, et enfin l'incentive gap (absence d'incitation), ou manque de sanctions. Comment répondre à ces insuffisances ?

Comment gérer les biens publics mondiaux ?

26En fonction de la nature du bien public mondial, on peut concevoir trois types de gestion de ces biens :

27- les biens publics dits "à la portée du meilleur" (best shot goods) : la mise au point de vaccins contre les grandes endémies, en particulier le sida, font partie de cette catégorie, à base de haute technologie ; ces biens sont produits par les pays et les entreprises des pays les plus riches ;

28- les biens publics considérés comme "dépendant du maillon le plus faible" (weakest link goods) : par exemple, le contrôle des épizooties en Afrique est clairement menacé par l'Etat qui a la moins bonne politique et chez qui des foyers de maladie vont subsister ; de ce fait l'efficacité dans la gestion de ce bien public s'en trouvera nettement altérée ;

29- les biens publics "additifs" (summation goods), qui résultent de la somme des efforts de tous les acteurs ; un exemple type concerne la stabilité climatique : la réduction des émissions de gaz à effet de serre n'est efficace que par addition de tous les efforts de tous les pays. D'autres exemples portent sur l'éventuelle application de la taxe Tobin, du contrôle du commerce des armes, des trafics de minéraux ou de drogue.

30Actuellement, le premier type de biens relève plutôt de la concurrence entre pays développés, mais il pourrait aussi faire l'objet d'une coopération. Le second concerne clairement la coopération internationale. Quant au troisième type de biens, à savoir le bien public additif, c'est le plus difficile à produire, car les trois comportements négatifs classiques de la gestion des biens publics s'y manifestent :

31- la "resquille" (free riding) : pourquoi faire des efforts pour mieux gérer un bien public, s'il n'y a pas de sanction de ces efforts ?

32- le "dilemme du prisonnier" : lorsque les partenaires d'un jeu ne se font pas confiance (ou n'ont pas assez d'informations sur la stratégie des autres joueurs), il y a un grand risque que les décisions qu'ils prennent individuellement soient globalement sous-optimales (c'est-à-dire n'atteignent pas l'objectif de production du bien public) ;

33- le comportement "moutonnier" : face à un problème, aucun acteur ne prend l'initiative pour le résoudre, chacun contournant les difficultés.

34Outre ces différentes formes de gestion selon la nature du bien public, une autre question est celle du financement de ces biens. Comment, par exemple, financer la réduction de la pollution ? Est-ce nécessairement le pollueur qui devra être le payeur ? On constate des situations dans lesquelles le pollué est le payeur : c'est le cas du Japon, qui finance des installations (dans le cadre de son aide publique au développement) en Chine pour éviter d'être pollué sur son propre territoire.

35Enfin, à quelle échelle territoriale ces biens publics doivent-ils être fournis ? La région est un fournisseur de biens publics internationaux. Les régimes commerciaux tels que les unions douanières ou les accords de libre-échange, qui introduisent des règles du jeu de nature coopérative, peuvent être considérés comme des formes de biens publics internationaux. Le niveau régional, comparé au niveau national, permet a priori un accès à un marché plus vaste, une plus grande cohérence dans les infrastructures, des économies d'échelle, une meilleure harmonisation et standardisation entre systèmes juridiques, financiers et monétaires, un plus grand pouvoir de négociation vis-à-vis du reste du monde. En revanche, elle se heurte aux différences de préférences des Etats, aux délais de fourniture des biens publics qui sont allongés du fait de processus de décision plus complexes, aux répartitions inégales des bienfaits attendus entre les Etats, aux conflits concernant la répartition des financements.

Des enjeux politiques

36Le concept de biens publics mondiaux cache, derrière une approche économique, des enjeux politiques d'importance. Loin de ses origines dans l'univers de l'économie néoclassique, il peut être utilisé comme une manière tactique de réintroduire le débat du collectif au sein d'une vision libérale du marché. Il s'agit aussi d'un concept permettant de "relégitimer" l'aide publique au développement autrement que par des justificatifs de solidarité ou d'éthique, et de construire la coopération internationale en donnant un fondement théorique ou idéologique aux politiques publiques. Dans cette logique, ce concept permet de placer au premier plan certaines instances de régulation ou institutions internationales, comme celles des Nations unies. Il s'agit, enfin, de reconnaître l'importance politique de nouveaux acteurs dans le jeu international. La gestion des biens publics globaux est du ressort des acteurs gouvernementaux, du secteur privé et des acteurs internationaux issus de la société civile, qui n'échappent pas à la question de leur légitimité. Plus fondamentalement, les biens publics mondiaux renvoient à la gestion de patrimoines communs dans une logique intergénérationnelle et solidaire qui incite à l'émergence d'une citoyenneté mondiale et d'un pouvoir politique transnational.

37Le recours à la notion de biens publics mondiaux n'est pourtant pas sans risques. Elle peut être utilisée, derrière un concept englobant, pour ne pas hiérarchiser les systèmes de valeur et pour mettre sur le même plan les droits de l'homme, les droits sociaux, le droit des affaires ou les droits de propriété. Le débat actuel sur les biens publics mondiaux a également tendance à ne repérer que les seuls interdépendances entre Etats et la recherche de moyens de coopération, en occultant les conflits et les rapports de force qui dominent la scène internationale. C'est certainement là que se situe l'enjeu fondamental des biens publics mondiaux, dans la capacité à inventer des procédures, des conventions ou des constitutions internationales permettant de hiérarchiser les biens publics mondiaux et de traduire les relations de conflits en relations de coopération.