Introduction

1Dans une Amérique latine marquée par le « virage à gauche » amorcé à l’aube du XXI^e siècle, le Mexique et le Pérou font figure d’exceptions. De fait, et bien que les modalités en soient différentes, l’orientation libérale de leurs politiques publiques présente certaines caractéristiques communes.

2Comme dans les autres pays de la région, les réformes de marché y ont introduit une rupture avec le modèle cépalien de développement basé sur l’industrialisation et le salariat. Ce modèle, qui avait prévalu jusqu’aux années 1980, était apparu comme celui qui contribuerait le mieux à la réduction des inégalités dans la région. Toutefois, à partir de la crise de la dette intervenue à la fin des régimes militaires, la libéralisation économique et la démocratisation ont été présentées comme des leviers plus efficaces du développement économique et social.

3Le début des années 1990 a amorcé un tournant dans la politique économique de ces deux pays : période clé au Pérou, avec le « fujichoc » du tout début de la décennie, elle l’a aussi été pour le Mexique, qui est entré dans l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) le 1^er janvier 1994. La réorientation néolibérale y a eu des conséquences politiques et sociales importantes, au point de contribuer à remettre en question le régime politique en place et de stimuler la démocratisation. Nous attacherons une importance particulière à ce déficit de légitimité politique issu des réformes, qui s’est traduit différemment au Pérou et au Mexique.

4Par ailleurs, dans la mouvance du Consensus de Washington, la décentralisation a été promue comme un instrument clef au service de la « bonne gouvernance » [3]. Accompagnant la transition démocratique (qui a connu une accélération décisive en 2000 au Mexique et un an plus tard au Pérou), elle a été présentée comme une manière de consolider le processus de démocratisation et les réformes économiques entreprises. Elle a toutefois été mise en œuvre dans un contexte de grandes tensions concernant la gestion des ressources naturelles et la répartition des revenus tirés de leur exploitation.

5Abordée sous cet angle, on pourrait ne voir en elle qu’une stratégie politique visant à décharger l’État de ses responsabilités d’ordonnateur du développement national et à reporter cette charge sur les échelons infranationaux malgré leur manque de ressources financières, administratives et techniques. Cependant, ces mêmes limitations en rendent le processus d’autant plus intéressant qu’il a pu déclencher un certain nombre de conséquences parfois non prévues, que nous tenterons d’analyser ici. Notre argument général est que l’analyse des réformes touchant à la gestion des ressources naturelles permet de repérer les limites des processus de décentralisation, et de montrer l’augmentation des inégalités territoriales qui en a résulté.

6Pour rendre compte des recompositions politiques résultant de l’interaction entre la décentralisation et les réformes d’inspiration néolibérale touchant l’exploitation des ressources naturelles, nous présenterons tout d’abord le contexte macro-économique et les réformes de marché du début des années 1990 (section 1), avant d’analyser le processus de décentralisation et ses effets au Pérou et au Mexique (section 2). Nous évoquerons pour finir les conséquences de ces recompositions sur la conflictualité politique et sociale dans ces deux pays (section 3).

La politique néolibérale et l’ajustement structurel

7Le déficit de légitimité des États suite à la crise de la dette a trouvé une solution dans les mesures d’ajustement structurel adoptées par la plupart des pays latino-américains. Le Mexique s’est engagé très tôt dans le tournant libéral. L’ajustement lui donnait les moyens de résoudre institutionnellement la répartition de la charge de la dette extérieure. Mais le déficit de crédibilité monétaire allait tout de même entraîner le pays dans une crise financière en 1994.

8Le Pérou, au contraire, a gagné une croissance soutenue jusqu’en 1998. En 1990, l’ajustement structurel mis en œuvre par le nouveau président élu, Alberto Fujimori, a été si brutal qu’on l’a dénommé le « fujichoc ». Toutefois, entre 1993 et 1997, la croissance économique a atteint un taux moyen inégalé de 7,3 %, grâce à l’arrivée massive de crédits internationaux à des taux d’intérêts assez bas ; la récession de 1998-2001 s’explique justement par la restriction de ces crédits. Cette croissance a toutefois été très inégalement répartie. Ainsi, les grandes entreprises tournées vers l’exportation ou les services, qui génèrent 29 % du PIB et emploient seulement 4,9 % de la population active, affichent une forte rentabilité. À l’autre extrême se trouvent les petites et micro-entreprises (99 % du total), l’auto-emploi apparaissant comme un palliatif à l’absence d’emplois formels, bien que le secteur informel soit aussi celui qui affiche le plus de faillites. Le travail formel ne représente ainsi actuellement que le quart des emplois. « Le monde du travail est segmenté et cette segmentation structurelle est antidémocratique », constate une étude menée par le PNUD [4].

9La libéralisation commerciale a en outre favorisé les exportations de produits primaires à faible valeur ajoutée. La hausse du cours des commodities a rendu le Pérou attractif auprès des grands groupes multinationaux, en particulier dans le domaine de l’exploitation minière. Dès 1992, des contrats dits de « stabilité tributaire » ont été signés entre le gouvernement et des entreprises d’extraction, qui ont mis ces entreprises à l’abri de toute contribution fiscale pour plusieurs années (de 10 à 15 ans selon les cas), qu’il s’agisse d’impôts fonciers, d’impôts sur l’extraction, la production ou les bénéfices.

10La reprise de la croissance économique, au début des années 2000, a coïncidé au Pérou avec une nouvelle hausse des cours. Le produit brut minier (toujours calculé en dollars) a connu une croissance annuelle de 7 % entre 1990 et 1999, puis de 29 % entre 2000 et 2006. 2007 a été l’année la plus exceptionnelle. À partir de la fin 2008, la crise internationale s’est répercutée autant sur les prix des matières premières (principalement cuivre, étain, fer, mais aussi produits alimentaires) que sur la stratégie des entreprises. Ces dernières ont envisagé un repli de leurs activités, qui s’est traduit par une réduction de la production et des licenciements massifs. Cependant, les mines les plus affectées appartenaient à des petites ou moyennes entreprises, tandis que, parmi les plus grandes, certaines ont poursuivi l’exploration et la mise en exploitation de nouvelles mines.

11Fondée sur une primarisation de l’économie, la croissance péruvienne n’a pu échapper au « syndrome hollandais » : les secteurs de l’économie extractive ont une rentabilité si élevée qu’ils freinent les investissements dans d’autres secteurs, surtout ceux qui sont en concurrence avec les importations (qui augmentent du fait de leur moindre coût). Durant le mandat présidentiel d’Alejandro Toledo (2002-2006), le déséquilibre entre la croissance économique et la distribution des revenus s’est encore accentué. Une dynamique complexe est ainsi apparue quant au rôle de l’État : celui-ci a impulsé les processus de changement institutionnel et de modernisation (décentralisation) tout en s’effaçant devant les grands investisseurs étrangers qu’il s’efforçait d’attirer. Les populations ont eu le sentiment que l’État se retirait, alors qu’il jouait un rôle actif pour attirer les capitaux internationaux.

12Au Mexique, « la nature du régime politique permet de préserver les formes institutionnelles de médiation sociale héritées du passé et de les utiliser pour mener une réorientation économique radicale qui résulte à la fois de pressions extérieures et de besoins internes de relégitimation » [5]. En effet, comme nous le rappelle Ilan Bizberg [6], dans un régime politique de type national-populaire, la gestion du marché du travail repose sur l’intégration corporatiste. Cette forme de conversion institutionnelle a mis les anciennes formes de contrôle corporatiste au service des nouvelles politiques de marché. En conséquence, « le corporatisme et le monétarisme sont bien les deux formes structurelles qui sont au principe de la domination des classes dirigeantes mexicaines » [7].

13La libéralisation financière entreprise au tournant des années 1980 et 1990 s’est caractérisée principalement par la privatisation de nombreuses entreprises publiques (garantissant à l’État le soutien des grands propriétaires), par l’ouverture aux capitaux étrangers et par la très faible pression fiscale, choix économiques que le Mexique partage avec le Pérou. Mais l’augmentation du déficit de la balance commerciale a provoqué une crise monétaire, et le peso a été dévalué de moitié. Il ne restait que l’intégration au marché nord-américain pour apporter encore un peu de légitimité au gouvernement d’Ernesto Zedillo en décembre 1994.

14Enfin, tout comme le Pérou, le Mexique n’a pas échappé au syndrome hollandais. L’extraversion traditionnelle de l’économie s’est vue renforcée par la signature de l’accord de libre échange Nord-américain avec les États-Unis et le Canada (ALENA) même si l’État, à ses divers échelons territoriaux, a conservé la mainmise sur la rente extraite des hydrocarbures.

15Nous avons brossé à grands traits les principales dynamiques macroéconomiques au Pérou et au Mexique afin d’introduire le cadre d’interaction entre les réformes touchant à la gestion des ressources naturelles et les processus de décentralisation.

La décentralisation et les instruments de la « bonne gouvernance »

16Contrairement à un pays comme le Chili, la décentralisation n’a pas été essentiellement motivée, au Mexique ou au Pérou, par des considérations d’efficacité économique. Elle a davantage été présentée comme un instrument de consolidation de la démocratie, grâce à la distribution de prérogatives et de ressources à des échelons mieux à même d’identifier les besoins locaux, et comme un outil de réduction des inégalités territoriales et socio-économiques permettant une répartition plus équitable des ressources sur l’ensemble du territoire (en démantelant les anciens rapports clientélaires entre le centre et la périphérie). Au niveau central, elle a été perçue comme une manière d’externaliser la responsabilité de certaines politiques publiques sur d’autres échelons de gouvernement, dans un contexte économique parfois difficile. Toutefois, la décentralisation a eu pour effet l’émergence de nouvelles pratiques politiques au niveau local, que nous analysons dans cet article. L’étude du cas péruvien montre bien que le lien entre démocratisation, décentralisation et réduction des inégalités est tout sauf mécanique. Nous analyserons ensuite la façon dont le Mexique gère ces processus.

Décentralisation et gestion des ressources naturelles au Pérou

17L’État péruvien est réputé très centralisé, et les processus de décentralisation qui ont jalonné, par à-coups, son histoire récente, témoignent d’un rapport de force difficile entre le centre (Lima) et la périphérie. L’urbanisation rapide du pays a en outre renforcé les inégalités géographiques, qui ne sont toutefois pas simplement liées à la distinction ville-campagne, mais aussi à des espaces géographiques très contrastés. Reprenant le découpage du pays en trois grandes régions naturelles, le penseur marxiste de la première moitié du XX^e siècle Mariátegui appréhendait la côte comme « capitaliste », la montagne comme « féodale » et le bassin amazonien comme un territoire colonial de l’État. Depuis le début du siècle passé, cette description sommaire conserve une part de vérité [8].

18Le Pérou est divisé en 24 départements, auxquels s’ajoute la province constitutionnelle du Callao (port de Lima), 194 provinces et 1 828 districts (l’équivalent de nos communes), pour une population d’un peu plus de 27 millions d’habitants [9]. Au recensement de 1993, l’agglomération de Lima-Callao représentait 32 % de la population et 44 % du produit national brut (PNB), tandis que les 17 départements les plus pauvres, occupant plus de la moitié du territoire (54 %) et réunissant 40 % de la population, ne contribuaient que pour 25 % du PNB.

19Dans les districts ruraux (62 % de l’ensemble des districts), la hiérarchie des villages et l’existence de communautés paysannes (actuellement de l’ordre de 5000, avec une plus grande concentration au sud) ajoutent à la complexité des configurations de pouvoir. Seuls 6 % des districts ont plus de 50 000 habitants ; ils réunissent 53 % de la population totale. Cette disproportion permet de comprendre l’importance toute relative de l’électorat rural pour les politiciens nationaux. De fait, le découpage des circonscriptions, l’organisation et la couverture des partis politiques avantagent nettement la capitale.

20Sur cet arrière-fond de sous-représentation politique, la décentralisation a eu pour effet d’accroître fortement la compétition électorale et la fragmentation partisane : des mouvements régionaux sont notamment apparus, non intégrés aux partis politiques nationaux, qui ont généré une grande dispersion des votes. Dans ces conditions, aucun élu n’a obtenu plus de 20 % des suffrages aux élections locales de 2006.

21Par ailleurs, des compétences mal définies ainsi que des budgets demeurés très centralisés (si les maires sont élus depuis 1965, ils ne disposent d’un budget propre que depuis 2003, cf. tableau 1 ci-dessous) ont empêché les gouvernements locaux de gagner en légitimité. La révocabilité des élus a contribué à déstabiliser encore davantage les équilibres locaux.

Tableau 1

Répartition du budget selon les échelons de gouvernement

Gouv. central (%) Gouv. régional (%) Gouv. local (%) 2002 86 14 0 2003 74 22 4 2008 72 16 12 Source : Perú : leyes de presupuesto del sector público, cité par MONGE C., GARCÍA R., Escenerio de Redistribucion de los Recursos del Canon en el Peru, Grupo Propuesta Ciudadania, 2008.

Répartition du budget selon les échelons de gouvernement

22Quant aux gouvernements régionaux, ils ont été créés et élus avant que les régions n’acquièrent d’existence réelle : celles-ci se superposaient alors aux départements (coquilles vides sur les plans administratif et financier) et étaient destinées à fusionner pour former des macro-régions. Cette régionalisation n’a toutefois pas été accomplie et les conditions ne semblent pas réunies pour qu’elle puisse aboutir prochainement [10].

La répartition des financements

23Officiellement, la répartition des budgets se fait de plus en plus en faveur des régions et des municipalités : de 0 % en 2002 à 12 % en 2008 pour ces dernières.

24Toutefois, le Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) se réserve le contrôle des ressources fiscales et pose des conditions très strictes à l’allocation de certains transferts à travers le SNIP (Sistema nacional de inversión pública). Cette contrainte suscite une technicisation de l’activité municipale, en particulier autour de la préparation des projets éligibles aux financements de l’État central. Le montage de projets « finançables » devient ainsi une obsession de la part des gouvernements locaux, qui met par ailleurs en relief les faibles capacités techniques de bon nombre d’entre eux. La tutelle centrale est complétée par les possibilités, limitées mais réelles, de cofinancements des projets locaux par les ministères sectoriels, contraignant ainsi les élus locaux à se transformer en démarcheurs auprès des instances de la capitale, ce qui favorise la perpétuation des liens clientélaires. Faute d’obtenir les financements adéquats, les gouvernements locaux se rabattent sur des projets peu coûteux et à visibilité immédiate (pavement des rues, construction de places et de jardins publics…).

25À ces sources d’inégalité territoriale vient s’ajouter un nouveau flux de ressources discriminant, à savoir l’impôt perçu par l’État sur le revenu des activités extractives. L’importance acquise par l’exploitation minière dans les années 1990 a fait de cette source de revenus un enjeu capital pour les politiques publiques. Produit d’âpres transactions, la « Ley de Canon » [11] n’existe que depuis 2001 (votée sous le gouvernement de transition de Valentín Paniagua) et a été plusieurs fois révisée. La loi n’impose pas la quantité de minerai extraite, mais les seuls revenus qui en sont retirés (limitant les risques financiers et commerciaux des opérateurs), en y soustrayant un certain nombre de frais d’investissements. De cet impôt sur le revenu, l’État attribue 50 % (c’est cette part qui est appelée « canon ») aux gouvernements des territoires concernés par l’activité minière (régionaux et locaux). Le canon doit être destiné exclusivement à des investissements dans la construction d’infrastructures, ce qui freine son décaissement étant données les capacités techniques requises pour le montage des projets, et en l’absence d’investissements parallèles dans les capacités institutionnelles.

26Le canon est attribué brutalement aux gouvernements décentralisés à partir de 2004. Au total, le canon distribué en 2008 sur la base de l’impôt sur le revenu de 2007 a été de 4 435 millions de soles (environ 1 100 millions d’euros). Un département comme Moquegua, dont la population (moins de 200 000 habitants, la taille moyenne d’un district de Lima) est répartie aux deux tiers dans seulement deux villes, et qui est répertorié par l’INEI comme l’une des zones les plus riches du pays, a perçu 4,77 % de ce montant. La seule municipalité provinciale de Moquegua a reçu presque 49 millions de soles (plus de 10 millions d’euros). Malgré des besoins importants pour la reconstruction urbaine à la suite d’un tremblement de terre survenu il y a quelques années, le niveau des décaissements est toutefois demeuré très bas (en-dessous de 50 %), du fait du manque de ressources institutionnelles des gouvernements locaux.

27Face aux aléas de la décentralisation, de nombreuses mesures visant un renforcement des gouvernements locaux ont été prises entre 2003 et 2008. Parmi elles, outre l’obligation faite à chaque niveau de gouvernement d’élaborer un plan stratégique de développement supervisé par le SNIP, se trouve la constitution de divers organes participatifs à caractère régional et local (Comités de Concertation Régionaux – CCR, Comités de Concertation Locaux – CCL, Comités de budget participatif…), le transfert de certaines responsabilités sectorielles (en matière d’éducation, de santé, d’agriculture…), la mise en place de l’Assemblée nationale des gouvernements régionaux, l’établissement de regroupements d’intégration régionale (Internor, Macrosur, etc.). Ces mesures demeurent très insuffisantes par rapport à une exigence concrète : comment gérer un budget dont l’affectation est strictement fléchée, dans le cadre de compétences de plus en plus élargies et avec une bureaucratie instable et souvent inefficace ?

28Avant la loi sur le canon, la capacité institutionnelle de dépense demeurait presque inexistante faute de moyens financiers. Mais désormais, les moyens ont augmenté de manière démesurée par rapport à la capacité de montage des projets. L’absence de planification rend le niveau local d’autant plus susceptible d’adopter un mode de répartition arbitraire et clientéliste, même si l’échelle locale ouvre également des opportunités de politisation des populations [12].

Gestion institutionnelle

29Les élus locaux ont un mandat de quatre ans révocable, ce qui est peu pour organiser la continuité de l’action publique locale. La plupart des postes de confiance sont accordés aux proches du maire, en remerciement des soutiens obtenus durant la campagne, et sont d’autant plus attractifs que les emplois rémunérés demeurent rares en milieu rural. La création de « mancomunidades » (groupements intercommunaux) a été pensée pour pallier ces déficits, mais reste rare et difficile à mettre en œuvre concrètement [13].

30Il est finalement plus aisé, pour un gouvernement, de décentraliser dans un contexte de pauvreté que de forte croissance économique. Dans le premier cas, la rareté des ressources n’accorde pas de grande légitimité aux gouvernements locaux et les enjeux politiques demeurent peu significatifs. En cas d’afflux de ressources nouvelles, en revanche (en particulier avec le versement du canon), les conflits stratégiques deviennent beaucoup plus aigus, et les inégalités s’accroissent. Les accusations de clientélisme et de corruption [14] prolifèrent au niveau local, pouvant atteindre des niveaux de violence inimaginables [15]. Dans un contexte de libéralisation, la question du rôle de l’État dans la réduction des inégalités et la formation de capacités institutionnelles demeure ainsi entièrement posée.

Croissance, pauvreté et conflits sociaux

43La politique de croissance et d’ouverture aux investissements économiques a donné lieu, au cours des dernières années, à un accroissement des inégalités sociales, et s’est traduite par une augmentation des conflits sociaux au niveau local. Cela se vérifie aussi bien au Pérou qu’au Mexique.

44La question se pose alors de l’existence de nouvelles dynamiques de conflictualité sociale. Dans les régions rurales, les conflits sont liés à la demande de politiques distributives, à la propriété et à l’accès aux ressources naturelles (en particulier minières et agricoles), et à la participation politique. Le problème est que l’affaiblissement de l’intégration corporatiste n’a pas été compensé par une démocratie de marché pluraliste à l’échelle locale. Comme les transitions politico-économiques restent inachevées, les formes de conflit se complexifient, les nouvelles exigences de participation démocratique se superposant aux anciennes demandes de bénéfices adressées à l’État central.

45Au Pérou, dans le contexte de forte croissance économique des années 2000, le gouvernement a perdu l’occasion de se relégitimer auprès des populations pauvres à l’aide de programmes productifs et sociaux. Dans la montagne, où se trouve concentrée la plus grande proportion de paysans, le programme Sierra exportadora, supposé encourager les exportations, a avorté [29]. À l’échelle nationale, avec un ciblage sur les régions et les familles les plus pauvres, mais avec une gestion centralisée au profit de la Présidence du conseil des ministres, le programme Juntos, inspiré du modèle des transferts monétaires conditionnés, a progressé, mais son impact reste encore faible. Aucun mode de gestion politique ne semble s’imposer clairement : « Ni réforme institutionnelle, ni clientèle, ni cooptation corporative », résume Isabel Remy [30].

46Le désengagement volontaire de l’État a ouvert des espaces pour certains acteurs comme les ONG de développement [31], très actives sur les enjeux écologiques liés à l’exploitation minière. Les entreprises étrangères qui investissent dans l’exploitation ont, pour leur part, des préférences potentiellement contradictoires : elles attendent un État suffisamment fort pour protéger leurs intérêts contre les mobilisations locales, tout en étant assez faibles sur le plan fiscal. Par ailleurs, le défi qui leur est lancé du fait de la faible présence de l’État sur certains territoires les amène à assumer des fonctions d’assistance sociale. Dans leur zone d’implantation, on assiste ainsi à une coproduction de l’action sociale par les acteurs publics locaux et privés transnationaux.

47Dans ce contexte, nombre d’analystes évoquent une crise des mécanismes de représentation. « Bien que le Pérou ait connu une stabilité économique remarquable au cours des dix dernières années avec un taux d’inflation faible, un déficit fiscal contrôlé, des taux d’intérêt à la baisse et un taux de croissance proche de 4 % par an, il existe un mécontentement social qui n’est pas pris en compte politiquement, ce qui a provoqué une instabilité politique assez visible » [32].

48Au Mexique, la protestation la plus forte et la plus médiatisée a été celle du mouvement zapatiste dans l’État du Chiapas. Ce mouvement est pourtant resté régional : malgré sa portée planétaire amplifiée par internet, il n’est pas parvenu à fédérer les intérêts des Indiens du Mexique ni ceux des populations marginalisées en général. Les spécificités de ce conflit ne doivent toutefois pas masquer la montée en puissance d’une société civile qui réclame, principalement, une plus grande transparence dans la politique, aussi bien dans les scrutins que dans l’action publique [33].

49Malgré des politiques sociales plus développées qu’au Pérou, le Mexique demeure plus que jamais confronté à l’augmentation des disparités socio-territoriales issues de la décentralisation : tandis que les régions déjà riches et les villes prospèrent, certaines zones rurales n’obtiennent qu’une infime partie d’une redistribution sociale, à travers les fonds décentralisés pour le développement d’infrastructures sociales et le programme Progresa-Oportunidades. Ces inégalités rappellent la nécessité d’une refonte des politiques fiscales qui, comme au Pérou, se fait toujours attendre.

Conclusion

50Nous avons tenté de préciser, dans cet article, les relations complexes qu’entretiennent les réformes d’inspiration néolibérale avec les processus de décentralisation. Ces derniers se traduisent par une externalisation de la mise en œuvre des politiques libérales sur les gouvernements locaux, en même temps que la privatisation d’un certain nombre de services, y compris sociaux, qui contribue à limiter l’autonomie de ces gouvernements. Le niveau local s’efforce, en retour, d’exercer une pression sociale et politique visant à impliquer davantage l’État central dans les politiques publiques, et fournit un nouvel espace d’apprentissage politique à une multiplicité d’acteurs.

51En étant particulièrement attendu pour assurer un rééquilibrage entre les intérêts des firmes transnationales et ceux des populations locales, l’État bénéficie d’une opportunité de relégitimation qu’il n’a pas encore su saisir.

52En ce qui concerne les effets redistributifs, les politiques de lutte contre la pauvreté jouent un rôle d’apaisement des tensions sociales, en entretenant l’illusion d’une redistribution des richesses. Cependant, dans un contexte d’accroissement des inégalités et de faible création d’emplois, les programmes sociaux ciblés sur les familles les plus démunies apparaissent comme de maigres compensations dans des secteurs tels que la santé et l’éducation, et ne touchent pas aux mécanismes de formation des inégalités. Le Mexique, qui organise sa politique sociale à la fois au niveau des échelons décentralisés et par le contrôle centralisé d’un programme phare (Progresa-Oportunidades) conserve cependant une architecture plus équilibrée justifiant sa réputation de laboratoire des politiques sociales.

53Au final, les réformes économiques couplées aux décentralisations, en creusant les inégalités et en alimentant la perception d’une décharge de l’État (davantage cependant au Pérou qu’au Mexique), ont été et restent porteuses d’un risque important de désenchantement à l’égard des mécanismes de représentation démocratique.